La política pública en clave ciudadana

El estudio de las políticas culturales supone recorrer el camino que se inicia en la etapa del diseño y continúa durante su implementación. Las instituciones públicas deberían acompañar cada uno de los momentos de este proceso a través de evaluaciones propias realizadas por expertos, pero ello solo es habitual cuando los programas cuentan con financiamiento externo, escenario poco frecuente en esta área. Quizás por este motivo la mayoría de los trabajos se detienen en el análisis de las dos primeras instancias; son menos frecuentes, en cambio, aquellos que analizan la evaluación de cada una de las fases que implican la ejecución de estas políticas.

Sin embargo, esta situación también puede hacerse extensiva a los programas que involucran el conjunto de las políticas sociales a pesar que estos programas suelen contar subsidios de organismos internacionales. No es ajeno a esta situación el recambio cíclico en cada área gobierno cada vez que se designa una nueva autoridad. La mayoría de las veces los programas se dan de baja abruptamente sin realizar las evaluaciones correspondientes. Durante el relevamiento bibliográfico que acompaña a esta investigación y en el transcurso del trabajo territorial, no pudimos hallar referencias a evaluaciones efectuadas por parte de los responsables o de las áreas correspondientes (ni antes, ni en el transcurso, ni al concluir programas dirigidos a grupos vulnerables). Nos pareció primordial entonces explorar qué mecanismos se implementaban para validar los programas y el conocimiento de las acciones que cada gobierno interviniente implementaba contemporáneamente en zonas vulnerables. En tal sentido, las áreas de los diversos niveles de gobierno (nacional, provincial y local) se deben un debate que involucre las propuestas culturales dentro del marco más amplio de ámbitos institucionales a cargo de los proyectos de inclusión que dependen de otras dependencias gubernamentales. Ello supone el trabajo conjunto de áreas administrativamente autónomas (Cultura, Desarrollo Social, Educación, Derechos Humanos, entre otras) en el organigrama estatal.

Esta discusión no debe soslayar la necesidad de estudiar propuestas concretas formuladas específicamente para sectores vulnerables. Durante la observación en estos barrios, comprobamos que estos grupos acuciados por las urgencias económicas, a diferencia de los sectores de poder adquisitivo más alto, tienden a interesarse en aquellas actividades que presuponen les permitirán adquirir nuevas habilidades y mejorar sus escuálidos ingresos hogareños. Estas personas adultas, económicamente activas, aun cuando cuenten con actividades “culturales” en su barrio tenderán a solicitar talleres que les brinden salida laboral.

Es interesante preguntarse, en consecuencia, si las propias políticas no reproducen aquellas situaciones de exclusión que pretenden eliminar. Como Vich (2014), se partió de la premisa de que al diseñar políticas culturales se debe tener en cuenta que el acceso a los bienes culturales es fragmentario, y por lo tanto, es necesaria la generación de propuestas que contemplen la situación socio-económica y la inserción dentro del tejido territorial de los potenciales destinatarios. La claridad de esta meta es central, ya que si estas premisas no se cumplen, la brecha en la desigualdad respecto al acceso a los bienes culturales seguirá reproduciendo un intercambio de bienes simbólicos centrado casi únicamente entre personas que se perciben a sí mismas como parte de un mismo “universo cultural”. El desafío es entonces dilucidar cómo vincular a ciudadanos que identitariamente se presuponen excluyentes por su condición social, por la comunidad donde viven o por las redes que integran (de estudio, trabajo, parentesco, amistad o barrial, entre otras).

A partir de estas consideraciones, en esta investigación, se buscó dar una respuesta - exploratoria y parcial- a estos interrogantes a través del análisis de estudios de caso de programas sociales en Argentina. Esta instancia, aunque fructífera, no aportó información en función de los objetivos propuestos para el proyecto. Cabe destacar, no obstante, que algunas de estas lecturas ayudaron a analizar posibles respuestas a los desafíos que surgían. En ese sentido, la interesante compilación de Guillermo Cruces, Juan Martín Moreno, Dena Ringold y Rafael Rofman (2008), está planteada como una propuesta interdisciplinaria de interpretación de algunos de los aspectos que determinan el éxito o el fracaso de las políticas públicas en el área social. Entre ellas, los autores mencionan las diversas formas que asume la interrelación entre los diferentes niveles de gobierno que intervienen en la problemática (nación, provincias y municipios), las caracterizaciones y las diferentes conceptualizaciones de las políticas sociales (que pueden conducir a la estigmatización de acuerdo a las formas que adopten su implementación) y las percepciones de los propios beneficiarios; estas dimensiones mostraron posibles visiones a tener en cuenta para la elaboración de las entrevistas semi estructuradas y en profundidad que teníamos previsto realizar.

Laura Golbert (2004), en su estudio de la ciudad de Buenos Aires, plantea parcialmente este debate al interpelar las diversas concepciones ideológicas y/o políticas a partir de las cuales se diseñan las políticas sociales. La información que aporta su trabajo resulta reveladora: la autora no solo describe el desconocimiento del gobierno local de programas y planes ejecutados por el gobierno nacional, sino también reflexiona en torno a la “naturalización” de los funcionarios a cargo de estos programas frente a la falta de evaluación de estas políticas durante las distintas etapas de su implementación.

Por lo tanto, el perfil de quienes ocupan los cargos ejecutivos y administrativos en los organismos gubernamentales y cómo acceden a estos (Lomnitz, 2001) también explica estas tensiones técnico/burocráticas de los funcionarios públicos y la formas en que se resuelven las carencias que el propio estado no es capaz de suplir. En tal sentido, Loïc Wacquant (2013) recuerda que se debe diferenciar los conceptos nativos utilizados por las autoridades estatales, los dirigentes barriales y los propios habitantes, de los conceptos analíticos que elaboran los investigadores al abordar la compleja situación social de estas comunidades. Como bien recuerda el autor, la igualdad en el acceso a los bienes públicos concierne a “la esfera de la ciudadanía” (Wacquant, 2013, p. 325) y no se vincula con el origen étnico o religioso, entre otros, de las personas.

En consecuencia, los estudios centrados en el análisis de las concepciones subyacentes en los programas sociales, a menudo no tienen en cuenta algunos aspectos claves para comprender la situación no solo socio-económica, sino también el escaso o nulo estatus social del cual gozan estas personas. A la segregación espacial (Álvarez, 2005; Segura, 2006) que Wacquant denomina afirmación del gueto (Wacquant, 2013) se imponen como corolario fronteras simbólicas que excluyen y estigmatizan. Si se quiere aprehender estas realidades desde la praxis y no desde la teoría política, a la noción de Estado, asociado a sus capacidades tanto administrativas (Balán, 2015) como de reproducción de hegemonía (Cantamutto, 2015), debe contraponerse una perspectiva que lo aborde “desde abajo” (Abélès, 2005; Espinosa Molina, 2015), desde aquellas prácticas cotidianas que permiten interpelar y contextualizar las instituciones gubernamentales, las políticas públicas, los actores que las ejecutan y aquellos a quienes “van dirigidas”.

Así como algunos estudios territoriales interpelan el rol del Estado como foco de la integración colectiva (Cantamutto, 2015), en el presente texto las políticas públicas se analizan no solo en función de las “propiedades” asociadas a ella (Balán, 2015), sino también respecto a la ausencia de información referida a la cantidad de programas vigentes, sus evaluaciones (antes, durante y con posterioridad a su implementación) y a la ausencia de una transversalidad que articule tanto programas como equipos de trabajo (Golbert, 2004).

Asimismo, para comprender las rutinas y acciones que explican las formas de hacer política (Rosato, 2009), se realizó un relevamiento de la bibliografía que aborda esta problemática. Fundamentalmente de ciertos textos que exploran los lazos entre política, punteros territoriales y acceso a la ayuda social. Las reflexiones en torno a nociones clásicas como patronazgo (Wolf, 1980; Boivin; 2001; Mair, 2015) y clientelismo político -este último fundamentalmente a partir de los estudios que Javier Auyero (1998, 2004, 2012) realizó en el conurbano bonaerense, particularmente en el Partido de Lanús, lindante con Avellaneda- revelaron la importancia de la observación territorial. Las formas de construcción y reproducción de las redes sociales en estas comunidades nos advirtieron respecto a la rapidez de los cambios en las interrelaciones interpersonales en estos espacios regidos por la extrema vulnerabilidad.

En tal sentido, a pesar de compartir las críticas metodológicas efectuada por Vommaro (2008), resultó significativo el aporte de una etnografía realizada en Villa Inflamable (Auyero, Javier y Swistun Débora, 2007), tanto por su cercanía geográfica con la zona de Dock Sud, Isla Maciel y Villa Tranquila, como por los problemas de contaminación que afectan a todas ellas. Otros aspectos de esta problemática, como aquellos desarrollados por Larissa Lomnitz (2001), permitieron repensar la noción clásica del clientelismo, a partir de la indagación del rol que cumplen las redes familiares, de amistad o instrumentales (Wolf, 1980) en estas comunidades, perspectiva que Auyero analiza enfatizando específicamente su aspecto clientelar. Las perspectivas de estos autores nos señalaron los caminos que se deben recorrer -y los que no- para explorar las posibilidades concretas que los vecinos tienen de apropiarse de los saberes aprehendidos en actividades realizadas a través de programas de inclusión social.

Este primer relevamiento bibliográfico permitió asimismo incorporar perspectivas metodológicas que sustentaron el énfasis central que gradualmente adquirió el abordaje cualitativo (Rivas, 2007) de la investigación en el campo, así como la definición de las dimensiones e indicadores seleccionados para la encuesta.

El reto, por lo tanto, fue direccionar más asiduamente las discusiones y las investigaciones académicas al análisis de casos concretos referidos a programas culturales; creemos que gestión y universidad no se excluyen, sino que por el contrario se precisan recíprocamente. Desde esta investigación se comenzó un estudio de campo con el propósito de transferir al Municipio una matriz que permitiera al gobierno local evaluar el impacto de programas de inclusión, para con los datos que esta arrojase poder corregir los factores que impedían su efectivo cumplimiento¹.

Con el objeto de guiar la lectura, a continuación, se presenta el caso que se analiza en la investigación -el Municipio de Avellaneda-, para después avanzar en la descripción del Área de cultura del Municipio identificando en el último apartado los hallazgos encontrados en el análisis de la problemática de la institucionalidad.

Mapa elaborado por Nicolás Diéguez.

Figura 1.  Ubicación geográfica del Municipio de Avellaneda en la República Argentina, en la Provincia de Buenos Aires y en el AMBA (Área Metropolitana de Buenos Aires).  

La institucionalidad gubernamental en la periferia del territorio municipal

El Partido Avellaneda (Provincia de Buenos Aires), es colindante con la ciudad de Buenos Aires, de la cual la separa el Riachuelo, tristemente famoso por su contaminación². La cercanía entre ambas es relevante debido a que Avellaneda, como su vecina Buenos Aires, se destaca desde mediados del siglo XX por la variedad de su oferta cultural. (Ver Figura 1) En marzo de 2014, con la creación de la escuela secundaria de la UNDAV en Villa Maciel, las autoras de este artículo iniciaron trabajos de exploración previas en el territorio, gracias a los cuales se detectó la carencia de información socio-cultural en la zona Dock Sud- Tranquila-Maciel, área de influencia del establecimiento. Desde la Secretaría de Cultura y Promoción de las Artes del municipio, apareció como primera demanda el análisis de los programas implementados desde su órbita para subsanar aquellas limitaciones que la propia dinámica pública impedía resolver.

La primera aproximación a la problemática fue el análisis de las características de estas propuestas municipales: espacios donde se llevaban a cabo, grupos sociales y etarios a quienes estaban dirigidos, personas que asistían, apropiación de las propuestas por parte de éstos y un sondeo comparativo entre los resultados esperados con aquellos efectivamente alcanzados.

En una segunda etapa, el foco se localizó en el estudio de las distintas propuestas y actividades de la Secretaría en localidades y barrios vulnerables del municipio. Se inició entonces un trabajo en conjunto entre la UNDAV y la Secretaría de Cultura, Educación y Promoción de las Artes del municipio para evaluar el impacto de las políticas municipales y detectar las necesidades manifestadas por los vecinos en las áreas seleccionadas en función de su especificidad (población en riesgo debido a vivir en asentamientos radicados desde varias décadas en zonas con altos índices de contaminación ambiental, alta densidad habitantes/ metro cuadrado, precariedad laboral, entre otros indicadores). Estas zonas se caracterizan por la ejecución desde los distintos niveles de gobierno de proyectos destinados a mejorar las condiciones de vida de sus habitantes e incluir a estas comunidades en el tejido urbano del territorio; para ello se realizaron mejoras o entrega de nuevas viviendas, proyectos canalizadores de salidas laborales a través de la enseñanza de nuevos oficios o conformación de mini pymes, salitas sanitarias y programas educativos-culturales, entre otros.

Frente estos antecedentes y ante la falta de censos e información socio-cultural de las localidades de Avellaneda, se concluyó conjuntamente la necesidad de disponer de un instrumento que no solo relevara la información, sino que también asistiera en la medición del impacto de políticas públicas vinculadas con la inclusión social (programas educativos, culturales y sanitarios), en los barrios más pobres de la localidad.

El territorio seleccionado tiene como particularidad la presencia muy dinámica de programas de inclusión social. Como se carecía de información sobre estos, en el primer relevamiento realizado en estos barrios los encuestados enumeraron los planes y/o programas de los cuales recibían ayuda gubernamental. Focalizados en grupos vulnerables, el Estado Nacional financiaba: el Plan de Finalización de Estudios Secundarios -FinES³-, la Asignación Universal por Hijo -AUH⁴-, Argentina Trabaja⁵, Ellas Hacen⁶ y el Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina -PROG.R.ES.AR⁷; la Provincia de Buenos Aires: el Plan más Vida⁸ y el Envión⁹; y el Municipio de Avellaneda: los Puntos Culturales¹⁰ (peluquería, cerámica, folclore, canto, yoga, taller de madera y vitraux), Avellaneda Recicla¹¹, el Polideportivo Delfo Cabrera¹² y la Colonia del Polideportivo José María Gatica ubicado en el Parque de los Derechos del Trabajador, popularmente conocido como “Parque Domínico”. Pese a la importante asistencia que recibían los vecinos, el gobierno local no contaba por entonces con un estudio de su impacto en la zona.

El “área cultura” en el Municipio de Avellaneda

Desde fines del siglo XIX se asentaron en el actual territorio de Avellaneda inmigrantes provenientes de distintas regiones de Europa, Medio Oriente, e incluso África (caboverdeanos). Desde mediados del siglo XX, junto con la importante oleada inmigratoria de la segunda posguerra, aparecen los migrantes del interior del país y gradualmente población procedente de los países limítrofes. Muchas de estas colectividades crearon sus propios centros culturales mientras paralelamente surgían organizaciones (de fomento, tradicionalistas, etc.) que revalorizaban las tradiciones argentinas.

A partir de 1952, al crearse la Dirección de Cultura en el área municipal, se fomentan el teatro, las actividades literarias, la enseñanza de la música, las artes plásticas y las danzas (nativas y clásicas), creándose los cuerpos estables de teatro, de baile y la orquesta sinfónica. En 1960 en una antigua casona se crea la primera Casa de la Cultura de la provincia de Buenos Aires, estratégicamente ubicada al lado de la catedral y frente a la plaza principal del partido.

Sucesivos gobiernos locales ampliaron la oferta cultural, situación que motivó la necesidad de formalizar desde una perspectiva burocrática-educativa las propuestas y actividades del área de cultura municipal. Tomaron cuerpo entonces en el transcurso de los años las escuelas artísticas: El Instituto Municipal de Educación por el Arte (IMEPA); el Instituto Municipal de Arte Plásticas (IMAP); el Instituto Municipal de Arte Fotográfico y Técnicas Audiovisuales (IMAFTA); el Instituto Municipal de Arte Cinematográfico (IDAC); el Instituto Municipal de Cerámica de Avellaneda (IMCA); el Instituto Municipal de Folklore y Artesanías Argentinas (IMFAA); el Instituto Municipal de Música de Avellaneda (IMMA); y el Instituto Municipal de Teatro (IMT).

El gobierno municipal a través del tiempo, se hizo cargo de asociaciones que originalmente habían sido instituidas por organizaciones de la sociedad civil (como es el caso del Teatro Roma). Asimismo, creó una gran variedad de entidades vinculadas con la cultura y/o la oferta educativa formal y no formal del área, como: la Escuela Municipal de Danzas y la Escuela de Circo, Murga y Magia Municipal; el Instituto de Investigaciones Históricas; la Comisión de Preservación del Patrimonio Histórico, Cultural, Arquitectónico y Natural; y el Instituto de Letras. Respecto a las artes musicales, para acercarlas a la ciudadanía concibió los elencos estables de la orquesta sinfónica municipal, la orquesta sinfónica juvenil, la orquesta escuela de niños y la orquesta municipal de tango. Fue además uno de los pioneros en la creación de talleres descentralizados en los distintos barrios y en la constitución del Centro de producciones artísticas y culturales de Avellaneda (PAC), que asiste a los artistas en la producción, difusión y distribución de sus obras.

En consecuencia, tanto los cursos y los talleres como los institutos cumplieron un doble rol en la agenda municipal: mediante los talleres de extensión se difundieron distintas actividades vinculadas con la cultura y el arte; y a la vez, los centros educativos formaron docentes y profesionales.

Entrevistas realizadas a autoridades, funcionarios y agentes municipales nos permitieron tomar conocimiento de los cambios que se realizaron en el área de cultura desde la década de 1990. A partir de la gestión municipal 1991-1995 y durante los períodos 1995-1999, 2004-2007 y 2007-2011, se rediseñó el Sistema de Acercamiento Cultural a los Barrios de Avellaneda (SACBA) mediante actividades destinadas a todos los grupos etarios: niños, jóvenes, adultos y tercera edad. El SACBA pretendió trabajar sobre la identidad del partido; democratizar el acceso a la cultura en sus diversas manifestaciones a través de talleres gratuitos; alcanzar un desarrollo cultural sustentable, en términos de gestión; concientizar respecto al derecho a la autonomía cultural identitaria; favorecer la inclusión; generar un diálogo entre los protagonistas del campo cultural: los artistas, el público y los gestores; y promover el desarrollo, la participación, la inclusión, el intercambio sociocultural de la comunidad y una construcción colectiva de la “cultura” (Ferreño, 2011). El SACBA se implementó en las localidades de todo el municipio a través de la articulación con las instituciones de la sociedad civil barriales.

El SACBA implicó un cambio radical en el diseño e implementación de los programas culturales, pues hasta ese momento la mayoría de la oferta se concentraba en el centro de la localidad cabecera del partido. Sin embargo, las características del SACBA no favorecieron el acceso de la población de las áreas más alejadas y vulnerables porque en estas zonas la presencia de asociaciones civiles era menor y con infraestructura muy precaria respecto a los barrios de clase media. Algunos informantes entrevistados mencionaron que para mejorar el acceso de estos grupos más desprotegidos, el SACBA se reemplazó por el Programa Punto Cultural, que ofrece actividades gratuitas de formación y recreación de manera descentralizada.

Mapa elaborado por Nicolás Diéguez

Figura 2 Ubicación de Villa Tranquila, Isla Maciel, Dock Sud y Villa Corina en el plano catastral del Municipio de Avellaneda.  

De acuerdo a la información suministrada por los informantes claves, los talleres impartidos en el “Programa Municipal ‘Punto Cultural’ nacen para brindar a los vecinos de la Ciudad diferentes oportunidades de formación y recreación de manera descentralizada, gratuita y cerca de sus casas. Niños, jóvenes y adultos pueden elegir qué hacer en su barrio, porque la oferta de talleres es amplia y variada”. De este modo, al analizar la oferta de cada uno de las 24 Puntos Culturales se puede comprobar que los talleres que se dictan varían de uno a otro.

Si bien cuenta con 16 Puntos en las distintas localidades, muchos de ellos se encuentran ubicados fundamentalmente en las zonas más humildes y/o desfavorecidas del partido, o en las cercanías de estas: el Punto Cultural de Villa Corina brinda 22 talleres y entre estos se ofrecen 3 talleres de peluquería, 2 de electricidad, 2 de gimnasia y 2 de construcción de instrumentos; el de Isla Maciel tiene solo 8 actividades pero todas vinculadas con la “cultura” (cerámica, títeres, folclore, educación musical, entre otros); en Dock Sud hay 2 Puntos Culturales, el N° 13 con 10 talleres (todos “culturales”) y el N° 17 con 13 talleres, entre ellos 1 de huerta y otro de reciclado ; y en Villa Tranquila se dictan 15 talleres, 2 de los cuales corresponden a huerta y reciclado.

El presente trabajo se propone explorar el impacto y la apropiación ciudadana de las actividades culturales desarrolladas en las áreas de influencia de los Puntos Culturales Nº 2 Isla Maciel, Nº 3 Villa Tranquila, Nº 4 Dock Sud y, Nº 10 y N° 11 Villa Corina. (Ver Figura 2)

La problemática de la institucionalidad en el territorio

El proyecto de investigación se propuso como primera tarea el relevamiento de la totalidad de los programas nacionales, provinciales y municipales, bajo cuya órbita se ejecutaban las actividades culturales y educacionales que se habían registrado en el territorio.

La ausencia de información en los sitios web oficiales -por desidia o para favorecer los mecanismos de mediación informales- limitó desde el inicio el desarrollo de la investigación, afectando el relevamiento de los programas que actuaban en las localidades en estudio. De esta forma se careció de la nómina de programas, discriminados por organismo responsable, población objetivo, oferta, estrategia de acción, resultado esperado, período de ejecución, instituciones territoriales a las cuales se vincula.

Este obstáculo no previsto limitó los alcances de la primera etapa a la vez que nos abrió nuevos interrogantes fundados en la invisibilidad no solo de los programas en sí, sino de los beneficios y beneficiarios. Así se nos abría un camino de múltiples aristas: ¿cómo efectuar el abordaje de la problemática teórica respecto a la superposición de recursos en los diversos niveles de gobiernos, y transversalmente entre las diversas dependencias que implementan políticas sociales, cuando los datos mínimos no podían recolectarse?

La falta de datos relativa a la evaluación de cada programa por parte de los organismos municipales, del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y del Gobierno Nacional, así como de información respecto de la trayectoria de los Programas en territorio (de los nacionales, provinciales), que dieran cuenta de seguimientos de estos, han sido recabados como hallazgo de la investigación, a la vez que se presentó como una limitación a la ejecución a nuestro proyecto de investigación.

Las revelaciones mencionadas lograron ser reemplazadas con otra estrategia de recolección de información (entrevistas a informantes claves).

De esta forma para recomponer el conocimiento sobre los programas se partió de programas existentes en la zona al momento del relevamiento y de los cuales se tenía conocimiento a través de algunos referentes.

Debido a los escasos antecedentes recolectados, esta tarea de exploración -limitada debido a la desactualización de las plataformas digitales- fue acompañada por entrevistas a referentes barriales e institucionales. Así, durante la primavera de 2015 y el otoño de 2016 se inició un trabajo de campo que aportó los primeros resultados parciales que brindaron mayor conocimiento sobre la problemática en estudio. Las entrevistas a los referentes se extendieron a los participantes de las actividades culturales desarrolladas en las áreas de influencia de los Puntos Culturales Nº 2 Isla Maciel, Nº 3 Villa Tranquila, Nº 4 Dock Sud y, Nº 10 y N° 11 Villa Corina. Durante la primera etapa de trabajo de campo (concluida en mayo de 2016), se realizaron 193 encuestas (Villa Corina 48, Dock Sud 65, Isla Maciel 30, Villa Tranquila 50); 7 entrevistas a miembros de asociaciones civiles y 5 funcionarios del municipio; y se filmaron 9 entrevistas en territorio (6 a referentes barriales y 3 a participantes/beneficiarios de los programas).

El trabajo en territorio arrojó la primera sorpresa: la necesidad de ampliar el espectro de búsqueda. Los habitantes de estos barrios recibían subsidios de programas bajo la órbita de dependencias estatales que en principio no nos habíamos propuesto relevar, pero una vez en el campo, se comprobó que el recorte propuesto iba a sesgar los resultados. También observamos que la mayoría de los vecinos desconocía no solo el área de “impacto” vinculada con las actividades y/o planes (social, educacional, cultural) sino incluso la dependencia gubernamental que ejecutaba los programas (fuera esta de nación, provincia o municipio). Este problema técnico que impedía “medir” correctamente el conocimiento ciudadano de los programas de inclusión social, a veces se originaba en el entrecruzamiento de los diferentes niveles de gobierno. Por ejemplo, el Plan FinEs 2 es un programa educativo impulsado por el Ministerio de Educación de la Nación, la Dirección General de Cultura y Educación de la Provincia de Buenos Aires, y el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, ¿cómo debe clasificarlo el vecino y el equipo de trabajo? La necesidad de relevar la superposición de programas de diversas áreas determinó la incorporación de programas, planes y/o actividades implementadas por áreas como Desarrollo Social y Salud.

La reconstrucción de la interacción en el territorio de programas nacionales, provinciales y municipales vigentes durante el año 2015, generada a través de las entrevistas, brindó el insumo necesario para comenzar a elaborar el primer borrador de la encuesta a realizar en la población objeto de Villa Tranquila, Isla Maciel y Dock Sud.

Debido a los obstáculos encontrados (ausencia de portales digitales, problemas de comunicación entre responsables/administrativos que ejecutan los programas y los destinatarios, escaso conocimiento de los programas en curso en Avellaneda que no dependían del gobierno municipal por parte de sus funcionarios) tomamos la decisión de incorporar un nuevo barrio: la primera prueba piloto del cuestionario se realizó en Villa Corina, zona en la que hasta ese momento no habíamos realizado trabajo de campo. Su elección se debió a que nos permitía: a) la justificación metodológica y teórica de los ajustes realizados en las actividades del proyecto; y, b) el testeo de los hallazgos localizados hasta ese momento. De este modo, pudimos comparar similitudes y diferencias en los cuatro barrios, para analizar en qué medida impactaba en la calidad de vida de las personas un aspecto que el análisis de los datos mostró relevante: la cercanía/lejanía de la localidad de Avellaneda, cabecera del partido y sede del palacio municipal respecto a la condición de estos barrios como “frontera territorial”. En los cuatro casos limitaban con otros distritos: Villa Corina con el Partido de Lanús y Villa Tranquila, Isla Maciel y Dock Sud con el Riachuelo y el Río de la Plata, que los separa de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. De los 40 casos relevados en Villa Corina, la información recolectada resultó coincidente con la recabada seguidamente en Dock Sud.

Este relevamiento in situ permitió la elaboración de un primer mapa donde se localizaron las instituciones en territorio. El equipo pudo iniciar un análisis de las imágenes que se iban relevando tanto de aspectos expuestos en la bibliografía como de los atributos señalados por sus habitantes. En relación con los primeros, registramos la segregación territorial, es decir, ubicación geográfica marginal de los barrios dentro del partido (a pesar de la cercanía respecto a Buenos Aires, capital del país y su centro financiero); en relación con los segundos (es decir, las propias diferenciaciones manifestadas por sus habitantes) cada barrio internamente también tenía clasificaciones y jerarquizaciones propias. (Ver Figuras 4 y 5) Esta constatación determinó la realización de una serie de mapas (dos de los cuales se acompañan), que en la actualidad todavía se encuentran en proceso de elaboración, debido a que continuamente se van modificando en función de los datos que surgen de la propia investigación. Estos mapas conformarán una cartografía que contará con información de

Mapa elaborado por Nicolás Diéguez.

Figura 3 Revelamiento en Villa Tranquila, Isla Maciel y Dock Sud. Adviértase de la continuidad territorial.  

Mapa elaborado por Nicolás Diéguez.

Figura 4.  Revelamiento en Villa Corina.  

las áreas donde se encuentran las instituciones en los barrios, cuales son las zonas donde desarrollan sus actividades los informantes claves y la yuxtaposición de programas/planes que aporta la carga de las encuestas, entre otros. La cartografía reunirá así la información recolectada en campo.

El testeo del instrumento confeccionado manifestó dos problemáticas: la primera fue la necesidad de realizar ajustes en el lenguaje empleado de forma de garantizar que los entrevistados comprendieran las preguntas. De este modo, el vocabulario utilizado debió adecuarse a las palabras y denominaciones que los vecinos empleaban cotidianamente para referirse a las dimensiones que se buscaban medir. La segunda dificultad refería a las pocas respuestas espontáneas obtenidas, situación que obligó a focalizarse en el tipo de preguntas que los encuestadores debían realizar para obtener una contestación que refiriera al ítem indagado, aun cuando estas no estuvieran en el formulario. Durante la primera etapa de trabajo de campo, las dificultades surgidas motivaron la revisión de las estrategias metodológicas desplegadas y los cambios necesarios cuando esta se volvía ineficaz.

A pesar de estos obstáculos, la primera aproximación brindó información respecto a las características de los programas y planes en ejecución en los barrios encuestados: espacios donde se llevaban a cabo, grupos sociales y etarios a quienes estaban dirigidos, personas que asistían, grado de apropiación de las actividades por parte de éstos y un sondeo comparativo entre los resultados esperados con aquellos efectivamente alcanzados.

Del elevamiento realizado en los Puntos Culturales (92 encuestas sistematizadas en la base de datos) se logró conocer que el 50% de los vecinos participaba de algún programa de asistencia nacional, mientras que el 42% sabía de la existencia de los programas a través de algún conocido. Alcanzar este nivel de respuesta fue posible al reconocer la dificultad que presentaba para los vecinos desconocer la diferencia entre los distintos niveles de gobierno. Así, el 83,7% de los encuestados dijo no participar de ningún programa del gobierno provincial. Sin embargo, la mayoría de estos recibía el Plan más Vida, pero desconocía el origen provincial del subsidio. Incluso mencionaron “el bolso de alimentos” -al cual reconocieron acceder gracias a conocidos- como un programa específico del municipio debido a que lo tramitaban en una dependencia de este gobierno, cuando es un beneficio de este plan.

Asimismo, el 81,5% participa de un programa municipal, la mayoría en un punto de encuentro en actividades como peluquería yoga, deportes, talleres madera y vitraux.

La difusión local es el recurso que emplean los vecinos para acceder a la prestación: toman conocimiento porque quedan en el barrio y tramitan en el propio punto la inscripción. El 73,9% de los encuestados dice conocer los talleres que se dictan en el punto cultural barrial por difusión “oficial” (volantes) e informal (boca en boca).

El 57,7% asiste a alguna de estas instituciones barriales (iglesia, club, sociedad de fomento, polideportivo, punto cultural). La difusión también es “oficial” (volantes) e informal (vecinos). El 88,7% conoce las actividades de la institución donde asiste. Cuando se pregunta por los talleres que no se dan y le gustaría participar, aparece: maquillaje, electricidad, peluquería, soldadura, asistente social, maestra jardinera, carpintería, prevención de drogas, orientación laboral, idiomas, asesoramiento microemprendimientos y legal, técnico en computación, apoyo escolar en secundaria, decoración con venecitas, taller administrativo y contable, taller contención familiar, gastronomía, panadería, apoyo escolar, entre otros. Los talleres vinculados con la oferta cultural son menos solicitados que estos talleres más vinculados con la resolución de sus problemas cotidianos.

En el territorio, al acercarnos a las instituciones y a los beneficiarios se detectó como obstáculo de los planes/programas, el problema de interacción comunicativa entre los miembros del proyecto y los beneficiarios/participantes. En una primera etapa debido a la campaña electoral ya mencionada, y a partir de este año, como consecuencia del cierre abrupto o reducción de los planes/programas vigentes, los beneficiarios en algunas zonas se muestran recelosos a contestar las preguntas.

La diversidad de riesgos e imponderables a los cuales se enfrentó el proyecto orientan a proponer la matriz como el punto de llegada y no de partida. Una realidad dinámica que visibilizó hallazgos y nuevos escenarios a tener en cuenta al momento de la evaluación del impacto de los programas y especialmente en las interacciones entre el nivel estatal, el nivel de la sociedad civil y el nivel individual.

Las entrevistas condujeron la mirada hacia la distancia existente entre el ámbito donde se diseña la política social (el área estatal) y el plano individual, es decir, las relaciones que se entrelazan entre el beneficiario y el responsable de la política cultural y/o educacional, sea este el mediador en el barrio -la difusión descansa fundamentalmente en las redes de afinidad- o el funcionario/empleado a cargo de las actividades en el territorio. El hallazgo de la invisibilización de los programas, sumado a falencias comunicacionales que repercutían tanto en las instituciones donde se implementaban los proyectos como entre los actores (personal de los organismos públicos, dirigentes barriales y beneficiarios) se presentaron como dimensiones de análisis a priorizar en el proyecto.

Algunas reflexiones preliminares

De la información relevada a prima facie, se puede observar que a mayor cantidad de actividades, mayor la diversificación en la oferta; esta oferta en algunos casos poco tiene que ver con propuestas culturales, sino más bien con la salud y/o recreación (gimnasia), salida laboral (peluquería, electricidad) y con programas de sustentabilidad (huerta y reciclado). La demanda de actividades vinculadas con el aprendizaje de oficios confronta a los funcionarios municipales con la disyuntiva de satisfacer las demandas de los vecinos que diariamente “piden” talleres de oficio y “revisar” el fin de los Puntos Culturales o mantener el fin para el cual fueron creados. El coordinador de un Punto consideró que ambas opciones generan una tensión entre ciudadanía y funcionarios municipales que es compleja de revertir. Para algunos papás que llevan a sus hijos a los talleres el punto debía ser una instancia para brindarles a futuro una mejor calidad de vida (mayores calificaciones profesionales). Acuciados por la vulnerabilidad económica, los encuestados manifestaron una necesidad recurrente de talleres de oficio en lugar de actividades vinculadas con el arte, en cualquiera de sus manifestaciones.

Como ya se mencionó, uno de los objetivos de la investigación era ponderar el grado de apropiación de los participantes en programas. Los hallazgos de las entrevistas y de las encuestas fueron diversos. Un primer dato sorprendente es que la apropiación no cobra el mismo sentido para los actores involucrados en los diversos Puntos Culturales del Municipio. Por ejemplo, los talleres de vitro fusión que en la clase media cumplen una función recreativa, en estos grupos se cursan como una salida laboral. Asimismo se constató que la mayoría de las actividades se encuentran focalizadas hacia niños y adolescentes, los talleres para adultos son menos frecuentes y, entre estos, la concurrencia de las mujeres es superior a la de los hombres, debido al porcentaje que permanece en el hogar (amas de casa) respecto a los hombres.

Las entrevistas dejan un interrogante a develar a futuro, ¿estos programas funcionan informalmente solo a través “personas” que realizan los “pedidos”? ¿Qué grado de institucionalidad tienen? Por lo tanto, la metodología de acceso a la información debe realizarse a partir de un estudio que vaya “desde adentro para afuera”, porque así lo perciben las personas a quienes van dirigidas; la matriz a transferir debe diseñarse, en consecuencia, desde la perspectiva nativa para que a futuro el municipio pueda replicar la experiencia en otros barrios del territorio.

Los resultados preliminares presentados llevan a interpelar las nociones de política pública y a preguntarnos por la resignificación del concepto de apropiación desde los propios actores.