RESEÑAS

FUERA DE CONTROL LA REGULACIÓN RESIDUAL DE LOS SERVICIOS PRIVATIZADOS
Mabel Thwaites Rey y Andrea López, Temas, Buenos Aires, 2003, 158 páginas.

 

En sintonía con sus trabajos anteriores sobre las empresas privatizadas, Mabel Thwaites Rey y Andrea López exponen en este libro las características de la regulación de los servicios públicos desde la década del 90 hasta la actualidad. Para ello presentan una breve reseña histórica del proceso privatizador y luego hacen referencia a cuestiones específicas del marco regulatorio en la Argentina y dan cuenta del funcionamiento de los distintos entes haciendo hincapié en la participación ciudadana dentro de estas instituciones. Se estudian los siguientes casos con profundidad: Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE), Ente Nacional Regulador del Gas (ENERGAS), Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS) y la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC), además de mencionar otros organismos como la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT). En el último capítulo, las autoras explican la intervención del gobierno, las concesionarias de los servicios públicos y de los usuarios luego de la caída del régimen de convertibilidad.

La crisis económica y política que sufrió la Argentina a fines de la década del 80 y principios de los 90 y el mal funcionamiento de los servicios públicos, sumados a la fuerte campaña de prensa realizada por algunos sectores del periodismo local a favor de la privatización, fueron las principales razones por las cuales no existió debate alguno sobre el destino de las empresas estatales. La opción privatizadora se impuso de forma contundente. De esta manera, el Estado dejó paso a la intervención del mercado, y los ciudadanos-usuarios de servicios pasaron a ser clientes-consumidores de las compañías privadas que tomaron el control de las empresas que pertenecían al Estado. El aparato estatal fue reducido a su mínima expresión; prevaleció la lógica de mercado, condicionando al primero a respetar en demasía a los inversores.

En cuanto al tema principal del libro, las autoras reconocen que las condiciones existentes en el país hicieron posible la falta de un marco de regulación sólido. Según el punto de vista de otros autores, por lo general de aquellos que defendieron la idea privatizadora, hubo deficiencias en la aplicación técnica de los preceptos impuestos a la hora de definir el sistema regulativo. Sin embargo, las autoras hacen hincapié en que hubo voluntad política para que los capitales de inversión pudieran quedarse con las mayores ganancias, de lo que se desprende la omisión deliberada de no llevar a cabo esfuerzo alguno para crear un sistema regulatorio fuerte, capaz de contradecir los aspiraciones de los nuevos prestadores de servicios. "La eficiencia sectorial, es decir, la elección de las mejores opciones en cada servicio para brindar una provisión óptima y a menores costos, fue absolutamente subordinada a los intereses y posibilidades del negocio, definidas por las propias empresas prestadoras. Esto dio como resultado que el papel de los entes reguladores quedara muy acotado, centrándose en supervisar el cumplimiento (más o menos formal) de los contratos y en mediar, en alguna medida, en la disputa básica entre el objetivo empresario de obtener ganancias y el interés de los usuarios de pagar menores tarifas por mejores prestaciones" (137). Así queda claro que la política de regulación en la Argentina ocupó un lugar residual en la agenda de los gobiernos. Las autoras hacen hincapié en determinadas expresiones vertidas por los funcionarios encargados de supervisar el proceso de privatizaciones, en las cuales se hace constar no sólo el poco interés por crear un marco regulador sólido, sino también de la inutilidad de las instancias regulatorias en marcos competitivos. Dichas declaraciones son esclarecedoras y no hacen más que reforzar la postura de las ensayistas. El problema central de toda esta cuestión es que en realidad las empresas privatizadas carecieron de competencia alguna, y la no intervención del Estado les aseguró una situación monopólica.

Por otra parte, si la regulación económica es escasa, la regulación social también lo es. El Estado tampoco intervino para que ciertos sectores de la población que no pueden hacer frente a los costos de los servicios tengan la posibilidad de obtener esas prestaciones. Sólo pequeños grupos han sido beneficiados con alguna ayuda, la cual no provino de las empresas privatizadas, sino de algún organismo del Estado (por ejemplo, el ANSES y "sus" jubilados con asignación mínima). Ante todo, las autoras suponen que "(...) la regulación es una estrategia política y como tal, definirla implica, en primer lugar fortalecer la obligación estatal de preservación del carácter público de los servicios esenciales, independientemente de las características de los mercados en los que operan (...)" (142-143).

El proceso privatizador en la Argentina fue llevado a cabo de manera poco ortodoxa. Sólo en algunos casos se cumplieron los pasos estipulados en las teorías en boga. Mientras que se aconsejaba la creación del marco regulatorio como primera medida, para luego pasar a la creación del ente regulador y por último concretar la privatización del servicio, en nuestro país, únicamente el servicio de agua cumplió con la secuencia prevista por los manuales. Los otros servicios tuvieron una secuencia diferente de etapas, hecho que resalta aún más las intenciones del gobierno de Menem, que pretendía no entorpecer el funcionamiento de los nuevas prestatarias, socavando desde el mismo origen la eficacia de la política regulatoria.

En la segunda parte del trabajo podemos ver cómo las autoras repasan de manera clara la organización interna de los entes, poniendo énfasis en la participación de los usuarios como método de control efectivo a las empresas prestadoras de los servicios. Además de mostrar las deficiencias de los organismos, es importante recalcar que las autoras proponen una serie de "recetas", tendientes a mejorar el funcionamiento de los mismos. Dentro de las insuficiencias podemos remarcar la elección directa de las autoridades de los entes por parte del Poder Ejecutivo Nacional, con la consecuente falta de independencia del órgano regulador; la dependencia económica existente entre el presupuesto de las entidades reguladores respecto de los operadores del servicio; y la falta de una instancia de participación de peso por parte de los usuarios, que sirva como contrapeso de la representación que tienen sectores empresarios dentro de los mismos órganos de control, dado el alto grado de captura empresarial. Estos cuestionamientos son acertados, así como también lo son algunas de . las propuestas que realizan las autoras para solucionar problemas concretos de la lógica regulatoria. El llamado a concurso público para la elección de autoridades, la reconsideración de las fuentes de financiamiento de los entes para desarticular la cooptación de ciertos actores por parte de los empresarios, la opción de creación de un único organismo regulador dividido en departamentos por servicios, la creación de mecanismos que fomenten la participación activa de los usuarios -como lo son las audiencias, comisiones de carácter decisional, consultas populares de carácter vinculante, etc.-. Estas innovaciones deben enmarcarse dentro de la idea general que tienen las autoras sobre la función y el funcionamiento de los servicios públicos: "es preciso, entonces, revertir la tendencia privatista, desmercan tilizar (es decir, eliminar la idea de lucro como único motor eficaz para lograr un funcionamiento efectivo de tareas sociales básicas: salud, educación, servicios públicos, prestaciones sociales, etcétera) y generar una ampliación significativa de los derechos universales que constituyen la ciudadanía social (...). También es necesario desterrar la histórica asociación entre gestión pública y descontrol del gasto, por ausencia de criterios mínimos en la definición de los costos en la producción de bienes y servicios" (140).

Por último, el análisis que se realiza del período posterior al derrumbe del gobierno del presidente De la Rúa supone algunas continuidades en las relaciones entre el Estado y las empresas privatiza-das. La caída de la convertibilidad, y la consecuente sanción de la Ley N° 25.561, supuso un nuevo marco en el que ciertas reglas podían cambiar. Sin embargo, la presión ejercida por los inversores y por los organismos multilaterales de crédito reflejaron cómo el poder concentrado una vez más imponía sus fuerzas por sobre los intereses de la sociedad en su conjunto. Dicen las autoras: "en síntesis, resulta factible pensar que de haberse respetado pleñámente los criterios fijados en la Ley de Emergencia, y con la voluntad política necesaria, el camino abierto por las renegociaciones dispuestas bajo la Administración Duhalde brindaba la oportunidad para discutir el esquema privatista vigente, que consagró servicios caros, no justificados en altos niveles de calidad, graves incumplimientos empresarios, excesivas tasas de rentabilidad y escasos beneficios para los usuarios (...). Pero junto a la propia endeblez de todo gobierno de transición y al relativo margen de maniobra otorgado por esta condición, el eje central de las definiciones políticas adoptadas hasta entonces estuvo determinado por la marcada asimetría de poder entre los grupos concentrados y el Estado, debilitado tras dos décadas de reformas promercado y con servicios públicos privatizados fuera de control" (133).

Finalmente, podemos acotar que, más allá de estar de acuerdo con ciertas posiciones adoptadas por las autoras sobre el destino de las empresas privatizadas, este es un libro directo y llano, que no hace más que mostrar las prácticas recurrentes del poder político-económico polarizado que llevaron a la Argentina a la mayor crisis institucional de toda su historia.

Cristian Pereira

 

 

LA DEMOCRACIA Y SUS LABERINTOS
WAA., Ediciones Tierra Firme, Buenos Aires, 2003, 270 páginas.

Parecería ser que los postulados de Schumpeter se alzan ruidosos en Argentina ante el silencio de la democracia de Rousseau. La democracia empírica y la presencia de las élites gobernantes a la manera de salvadores frente a las crisis constantes (que pasan a ser regidoras del plano político) dejan la participación constructiva de los gobernados en el museo de los esfuerzos inútiles, o resultan en la participación última del reclamo ante situaciones ya insostenibles en los planos político, social y económico.

La presente obra, resultado de las "Terceras Jornadas de Reflexión Académica, propuestas para la democratización republicana del espacio público" organizadas en la Universidad de Belgrano en el año 2002, constituye un esfuerzo en común de los autores para pensar la democracia argentina con los ecos resultantes de los últimos acontecimientos (y estremecimientos) políticos. Constituye asimismo una invitación a redimensionar al lector como sujeto participante de ia democracia, a través del análisis de sus diversas facetas.

Néstor Legnani y Gonzalo García Vilá comienzan el volumen con "El pacto delegativo: aproximaciones teóricas acerca del Estado, la democracia y la cartelización de la política", partiendo del modelo de democracia delegativa (DD) de O'Donnell hacia una construcción más abarcativa: el Pacto Delegativo (PD). Este último consiste en "la transacción, el intercambio entre el jefe y su burocracia especializada -los técnicos- y la sociedad civil (expresada en el electorado y su mayoría), de estabilidad económica por tolerancia política" (19).

En efecto, la preponderancia de la agenda económica y los actores que presionan en este sentido hacen a un nuevo emplazamiento en lo que a legitimidad política se refiere, dando lugar a este esquema como acuerdo de dominación. Cuando el PD comienza a resquebrajarse, se produce lo que los autores conceptúan como cartelización de la política: un encriptamiento de las élites, que se aislan de los intereses de la sociedad ante la crisis de la estabilidad económica (y el fin de la tolerancia política). El esquema esbozado llega a tratarse aún más en su conjunto, cuando Legnani y García Vilá ven a través de los ojos de Gramsci todo este proceso, concluyendo que la cartelización supone la etapa crítica del desmembramiento de un bloque histórico, en una rica y clara perspectiva de análisis.

En una época donde los Césares son esperados y aclamados por la población, no debe olvidarse la causa que hace a los vítores de los gobernados. Santiago Leiras analiza, justamente, la existencia e influencia de una matriz ideológico-política que data de la década del 90 que va a persistir ante el cambio del modelo que la había generado. Es en su artículo "Gobernabilidad y crisis de liderazgo: los difíciles años del gobierno de De la Rúa" que el autor da cuenta de la fórmula de líder sin liderazgo con la que se trató de contener la crítica coyuntura político-económica frente a una sociedad que veía el derrumbamiento de la era menemista. Esta fórmula y estrategia de liderazgo desplegada por De la Rúa, con una minada imagen ya avanzada su gestión de gobierno y apoyado (o recluido) en su entorno, remite al lector a este autismo de la esfera política reflejado en un interesante estudio de caso.

Por su parte, María Pastore analiza la relación entre democracia e ineficacia para esbozar esta condición como detonante de una ingobernabilidad que puede afectar las propias bases del régimen democrático, terminando con su legitimidad. "La suerte de nuestra calidad democrática: el dilema entre ilegitimidad y formalidad" explora el mundo de creencias sobre la democracia, en la dualidad de una promesa/resultado que afecta la construcción o de-construcción del régimen a ojos de los gobernados. Atraviesa todo el artículo el núcleo mismo de la democracia, la idea de un pacto de inclusión social que debe materializarse cuanto antes, en un proceso que comprenda a la ciudadanía (revestida de los derechos sociales y políticos) y las instituciones democráticas que devuelva la minada lealtad a los valores democráticos. Pastore nos recuerda de una manera contundente la idea del consentimiento de todos en la vigencia de la democracia y sus valores primarios.

Hasta aquí el recorrido por uno de los pasadizos de los laberintos, aquel que trata la calidad y el funcionamiento del régimen democrático. El lector comienza a adentrarse en otro da los pasajes de la democracia, donde se pone bajo análisis lo relativo a la institucionalidad y la dirigencia política. Leandro Rodríguez Medina, en su artículo "Las políticas públicas críticas", analiza de una manera por demás profunda como acertada la visión sobre las políticas públicas, configurando un nuevo acercamiento hacia las mismas. Para ello lleva al lector a través de la noción de capacidad transformadora que tienen este tipo de políticas, tomando en cuenta los supuestos ontológicos que las atraviesan, para finalmente pasar a analizar el concepto epistemológicamente y sugerir a partir de ello una nueva concepción del término. Cabe destacar el análisis epistemológico contenido en el escrito, presentado de una manera clara y sistemática, que se constituye en el punto central que hace de puente entre la construcción del concepto, sus capacidades de manipulación y la realidad donde se plasma. Así, las políticas públicas críticas revisten un factor de poder: "las políticas públicas críticas están orientadas hacia el poder. Buscan generar, mantener, reproducir y ampliar espacios de poder que sean aptos para realizar las transformaciones económicas, sociales y políticas (además de culturales, psicológicas, biológicas, etc.) que posibilitarán la emancipación" (I 19). El artículo resulta un minuciosa deconstrucción y construcción de conceptos, necesaria para la disciplina ante la ausencia de un mainstream.

Mercedes Kerz, Silvia LaRuffay Hugo Pomposo se encargan de mostrar la contraparte de este autismo de las esferas políticas: la ciudadanía apática, descreída y desarticulada en la participación política. Es que "la reforma política pendiente para un nuevo tiempo democrático" se emplaza como un eje axial en pos de evitar realidades que tornen las instituciones en cascaras vacías. Desde una ciudadanía que no es tal en lo que a posibilidad de participación se refiere, desde la situación de stress que hace emerger líderes controladores de crisis en detrimento de los partidos políticos, desde grandes disfunciones en los sistemas electorales que no ayudan en la transparencia, pluralidad y competencia democrática; se presenta por sí solo lo imperioso de un curso de acción en vistas a llenar de contenido grandes espacios de la vida política emparchados con formalidad procedimental y declaraciones sin su correlato de transformación en el terreno de funcionamiento real. Basta de muestra una breve reseña histórica que los autores ofrecen para dejar a la vista no sólo el autismo de las esferas de decisión, sino también las palabras bienintencionadas de reforma política contenida en el Acuerdo Federal para la Reforma del Sistema Político Argentino, de lo que hasta ahora tenemos el paso del tiempo en el desierto de lo ocurrido.

Esta sección termina con el trabajo de Marta Fernández, María Rigou, Sergio Meza y Carlos Loisi: "Trayectorias de los políticos argentinos". Si a lo largo de la obra se trasluce una y otra vez la disociación entre gobernantes y gobernados, la delegación en mesías/especialistas (sumada a la inacción ciudadana), la falta de canales de conexión entre la decisión y la necesidad; el artículo de los autores ofrece al lector una mirada seria y profunda en la esfera de una de las secciones hoy clave de la comunidad política: el poder legislativo nacional. En base a un estudio tan riguroso como sistemático, se puede observar la variopinta dimensión de patrones en las esferas de lo político. Se analizan de manera metódica el camino de acceso a las bancas, el lugar de origen de los legisladores, su extracción social, género, su contexto de socialización (físico y temporal), formación/ocupación y, en un análisis particularmente relevante para comprender la idea de colectivo, el parentesco y grado de consanguinidad en la política argentina. El abordaje sociológico de este capítulo imprime a la obra en su conjunto el valor agregado que supone el acercamiento a esta esfera de lo político, cuyos actores son en general renuentes a participar en este tipo de estudios. De esta manera, se arroja luz sobre aquellos que deciden, y que más lejanos parecen cada día a los ojos de la ciudadanía.

Tercera parte, el lector se encuentra inmerso en las profundidades del laberinto. La falta de canales formales e institucionales que hagan a un acercamiento entre los gobernantes y gobernados dejan libres posiciones y roles que son asumidos por otros actores. Es así como en este tramo se analizará el papel vital que juegan los medios de comunicación en nuestra democracia no sólo como comunicadores, sino también como reguladores y denunciadores. María Cristina Menéndez en su artículo "Política y opinión pública: la función latente de los medios", realiza un destacable tratamiento teórico y analítico de la temática, abriendo nuevas y ricas vetas de exploración en este complejo fenómeno donde los medios se han convertido en responsables de la "función de integración" y del "accountability vertical mediático". La autora hace notar al lector el nuevo ágo-ra que se constituye gracias a esta función latente de los medios de comunicación de masas, que hacen visible lo público y lo acercan a la ciudadanía para su conocimiento y eventual acción. Este es el rol de la "accountability vertical mediática". No es la única función de los medios (que van más allá de su acto meramente comunicador), siendo por demás notable el tratamiento que Menéndez realiza de la función integradora de los mismos, recurriendo al estudio de internet como una alternativa: un espacio de diálogo y encuentro para la organización y acción política de la ciudadanía. Esto último se plasmó recientemente con la multiplicación de páginas de internet sobre el cacerolazo, donde los usuarios chatean y se organizan para llevar adelante sus reclamos.

La posta es pasada a María Esther Isoardi, que en "¿Silenciosas o silenciadas? La invisibilidad de la mujer en el espacio político" analiza la cuestión de género en la política y su reflejo en la opinión pública vía los medios de comunicación. A través de entrevistas en profundidad de actores relevantes, la autora acerca el creciente rol que las mujeres toman en el espacio público (saliendo de su tradicional espacio privado) en un estudio sobre el movimiento piquetero. Se denota así cómo prevalece la visión de "masculinidad" en el accionar político (sobre todo en lo que respecta a los enfrentamientos con autoridades), a pesar de la función pilar que constituyen las mujeres en el movimiento. Esta recurrencia entre género y sus respectivos espacios (público para el hombre y privado para la mujer) es reproducida en la simplificación que realizan los medios de comunicación, alzando al hombre como líder e interlocutor con el poder, apartando a la mujer del primer plano y tornándola invisible.

Finalmente, en la cuarta parte de la obra, Norberto Emmerich hace a una ampliación de la perspectiva para enfocar un marco que exceda al Estado, hacia una visión más regional que tome la integración americana como espacio democrático y democratizador. En "los espacios de integración como democracias ampliadas. El rol de Brasil en la integración sudamericana" el autor expone el desafío que supone la construcción de lugares de encuentro entre los estados americanos que vayan más allá del intercambio económico hacia una pauta generadora de valores democráticos que se hagan extensivos al interior de las fronteras nacionales.

Ya inmerso en los diversos ejes de discusión, ya en el centro del laberinto, se hace partícipe al lector de la construcción de una democracia sólida, con contenidos reales, con participación cívica en el debate y la tolerancia. Para que, por lo menos, tratemos de encontrar la salida juntos... en vez de perdernos por separado.

Juan Cruz Vazquez