ARTÍCULOS

Territorios en conflicto. Reestructuración productiva y producción familiar en el campo uruguayo

 

Virginia Rossi

Magíster en Ciencias Agrarias (UdelaR), Doctoranda de Estudios Sociales Agrarios (UNC). Profesora Adjunta Extensión Rural, Dpto. de Ciencias Sociales, Facultad de Agronomía, Universidad de la República. Estación Experimental “Dr. Mario A. Cassinoni” (EEMAC), http://www.fagro.edu.uy/~eemac/, Paysandú, Uruguay.
E-mail: virossi@fagro.edu.uy

Fecha de recepción: 25 | 11 | 2009
Fecha de aceptación: 29 | 05 | 2010

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RESUMEN

En este artículo se describen las particularidades que ha tenido el proceso de desarrollo tecnológico en el agro uruguayo y la coyuntura en la que el gobierno actual se propone poner en funcionamiento un modelo de desarrollo inclusivo para todos sus habitantes. Se destaca el marcado incremento de la forestación artificial y la expansión de la superficie agrícola en el país, en el marco de un modelo de crecimiento que ha promovido las cadenas agroexportadoras. El aumento sostenido de la venta de tierra, la extranjerización y la transnacionalización de las empresas agropecuarias agudizan el proceso de concentración y desplazamiento de los productores familiares, colocando al uso de la tierra y los modos de producción en el centro de sus reivindicaciones. Se analizan los lineamientos estratégicos de las instituciones públicas agropecuarias y propuestas concretas que se vienen implementando para incluir el desarrollo de la producción familiar en el territorio rural uruguayo.

Palabras clave: Modos de producción; Modelos de desarrollo; Conflictividad territorial.

SUMMARY

This article describes the special features that the technological development process in Uruguayan rural environment has had and the structure in which the current government sets out to put into operation a model of inclusive development for all its inhabitants. It is to emphasize the marked increase in the artificial afforestation and the expansion of the agricultural area in the country, within the framework of the model of growth that has promoted the agro exportation chains. The sustained increase in the land sales, the internationalization and the transnationalization of the agricultural production intensify the concentration process and the displacement of the family farmers, placing the use of land and the modes of production in the centre of their demands. It analyses the strategies of the public agrarian institutions and the proposals that are being implemented to include the development of family production in the rural territory of Uruguay.

Key words: Modes of production; Development models; Territorial conflictivity.

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1. Introducción

Distintos autores caracterizan al nuevo modelo globalizado de acumulación de capital en el agro latinoamericano por la exclusión de la fuerza de trabajo y de la economía familiar y campesina, y porque sus verdaderos beneficiados son un grupo de empresas transnacionales (mega-compañías alimentarias), que ejercen su influencia en instancias supranacionales¹ (McMichael, 1999; Sánchez Albarrán, 2006). Pero estos cambios no se dan de la misma forma ni con la misma intensidad en todos los territorios rurales, entre y dentro de los países. En este sentido, la imagen actual del campo uruguayo es aún la de “una agricultura a dos velocidades”: si bien se estaría consolidando un nuevo estrato de grandes propietarios de tierra, continúa la presencia mayoritaria de los productores familiares que también son propietarios, pero de una porción muy minoritaria de la tierra (Piñeiro y Morales, 2008).
Desde el punto de vista del uso del suelo en el país, el 83% de la superficie (más de trece millones de hectáreas) se encuentra destinada a pasturas permanentes. Si bien en la estructura de las tierras a pastoreo, el componente del campo natural viene descendiendo, la ganadería aún ocupa el 62% de la superficie productiva del país (MGAP-CGA, 2000). En este sentido, se distinguen dos grandes tendencias que ejercen presión sobre los recursos naturales a nivel territorial: la expansión de la forestación y de la agricultura de secano, en particular del cultivo de soja (sojización). Estas tendencias son acompañadas de procesos de concentración y extranjerización de la tierra, cuyo emergente es el precio de la tierra, que alcanza niveles inéditos, provocando el desplazamiento de los productores familiares y medianos (por la suba de los precios de la tierra y/o con problemas financieros o de endeudamiento). También se consolidan en el escenario rural empresas de servicios para un nuevo tipo de inversor-agricultor (establecimientos de mayor tamaño, mayor especialización en agricultura y en la soja respecto al área agrícola) y formas de tenencia poco estables (medianería y arrendamiento) que, sumados a la aplicación de paquetes tecnológicos (semilla transgénica, siembra directa), aumentan los riesgos de impacto socio-ambiental negativo². Los cambios son de tal magnitud y en tan corto período de tiempo³ que se configura una situación sin antecedentes, que enfrenta al Uruguay a un cruce de caminos: profundizar el “Uruguay natural” sin contradecir el “Uruguay productivo” (GEO, 2008).
En este contexto y en un año electoral, el gobierno uruguayo reafirma su línea estratégica de promoción de la agricultura familiar y se agudizan las consignas de lucha de los productores familiares organizados en torno a la Comisión Nacional de Fomento Rural (“Por un país productivo con gente viviendo en el campo”; “Que la agricultura familiar no quede sólo en el discurso”)⁴. El presente trabajo tiene el propósito de reflexionar sobre las oportunidades y desafíos que enfrenta la producción familiar uruguaya frente al actual proceso de reestructuración productiva. Se presenta una breve reseña histórica del desarrollo tecnológico en el agro uruguayo, haciendo hincapié en el rol del Estado y de las organizaciones de productores familiares en la construcción de una ruralidad compatible con los modos de vida y de trabajo de la agricultura familiar. A contracorriente del modelo de crecimiento vigente en la agropecuaria nacional y regional que se describe, se presenta la situación de la agricultura familiar uruguaya y la propuesta que lleva adelante el gobierno actual, con políticas públicas focalizadas para el desarrollo de la producción familiar. Se sintetizan al final del trabajo algunos desafíos que surgen de su implementación.

2. Etapas de desarrollo tecnológico en el agro uruguayo

Para el caso del Uruguay, es necesario situar los orígenes del modelo capitalista agrario en el tiempo y el espacio del Virreinato del Río de la Plata, más concretamente dentro del territorio que se conocería después como “Banda Oriental del Río Uruguay”. Con reducida población originaria y genocidio de por medio, se pobló principalmente a partir de la inmigración de origen europeo. Las condiciones naturales del territorio y su ubicación geográfica (Cuenca del Plata) condicionaron el desarrollo de un modelo ganadero de tipo pampeano, agroexportador y basado en una ganadería extensiva sobre pasturas naturales.
En este sentido, la etapa colonial (1600-1810) imprime tres características que hacen a la función y estructura actual del territorio: la ganadería como actividad productiva dominante; el control de la tierra con marcada tendencia a la concentración (grandes latifundios); y una apropiación marginal de la tierra (usufructo) destinada a la subsistencia familiar o la producción de alimentos básicos de las ciudades (Alonso, 1984). Recién a fines del Siglo XIX, como país independiente, y ya fracasados el reparto de tierras en 1815⁵ y el proyecto federal artiguista⁶, se afirman los rasgos principales del sector agrario uruguayo. Esta etapa, denominada como etapa de modernización rural (1870-1900), la lideran ganaderos-empresarios, fundadores de la Asociación Rural, fuertemente apoyados por los gobiernos militares de la época para el alambramiento de los campos (la típica estancia ganadera) y el “disciplinamiento de la campaña”. A partir de este momento, se implantan rápidamente avances tecnológicos en el medio rural (mestización del ganado, expansión del ovino) que serán complementados luego con el desarrollo del ferrocarril y de la industria frigorífica. Tomando la propuesta de Sara Lara Flores, que distingue tres períodos en el desarrollo tecnológico de la agricultura capitalista, estaríamos frente al comienzo de la primera de tres etapas en el desarrollo tecnológico de la agricultura capitalista uruguaya (la de más lento desarrollo), caracterizada por ser de tipo manufacturero-artesanal (Lara Flores, 1998). La estructura de la propiedad territorial resultante integró la gran concentración de la tierra con el temprano predominio de la forma de tenencia en propiedad (y por lo tanto también de las relaciones asalariadas en el campo), de forma que se consolida una estructura agraria polarizada en dos extremos: grandes extensiones prácticamente despobladas, en las que se reproducen los animales con un mínimo de cuidados, y un conjunto mayor de pequeños establecimientos en los que radica parte importante de la población rural, donde el nivel de ingresos es reducido, apenas suficiente para la sobrevivencia, obligando en muchos casos al trabajo fuera del predio en las grandes estancias para poder subsistir (Alonso, 1981). Las familias rurales que hasta el momento usufructuaban tierra ajena son expulsadas, y como consecuencia, se consolidan en el paisaje rural uruguayo los “rancheríos” rurales.
Comenzado el Siglo XX, la pacificación del país y el fin de las guerras civiles (1904) dan paso a un “pacto tácito” del Estado con los terratenientes, durante la etapa de reformismo batllista⁷, que propone un modelo de estado de bienestar. La intervención estatal conduce el excedente generado en el sector agropecuario al conjunto de la economía y en particular, al desarrollo de los sectores urbano e industrial, que se incrementan constantemente hasta mediados del siglo. Como parte del modelo, y para superar las restricciones de la producción forrajera natural y aumentar la producción ganadera, se crean en 1906 las Facultades de Agronomía y Veterinaria, bajo la supervisión de científicos alemanes. Estas serían una pieza clave del nuevo proyecto agroexportador, demandante de tecnologías superadoras de aquellas más “rutinarias y limitadas” de los criollos, que se complementarían con la difusión (pensada como algo casi mecánico y por efecto de la imitación), que debían realizar y promover las “nuevas” organizaciones productivas (Bonifanti, 2007). En esta línea, si bien en Uruguay se habían realizado algunos emprendimientos privados de colonización agrícola a finales del Siglo XIX, la intervención del Estado “para el fomento rural y la intensificación de la campaña” se inicia alrededor de 1910. Esta colonización agrícola se apoyó fuertemente en la fundación de Comisiones de Fomento Rural⁸ (concebidas como “células civilizatorias”) que se conformaban en torno a las estaciones del ferrocarril para mejorar la productividad agrícola y los servicios de las zonas rurales (escuelas, caminos, salud, comunicaciones, etc.). En su mayoría las integraban inmigrantes extranjeros, a los que el Estado les otorgaba tierras para colonizar. Durante 1915 se promueve la participación conjunta de las Comisiones existentes en una serie de congresos⁹ que originan la creación de la Comisión Nacional de Fomento Rural (CNFR) como entidad de segundo grado, y aprueban sus primeros estatutos (por medio de los cuales pasaban a denominarse Sociedades de Fomento), con una “exhortación a los trabajadores rurales para modificar su vida de aislamiento y vincularse por medio del espíritu de asociación”.
Finalizada la Segunda Guerra mundial y pasada la “época de las vacas gordas” en Uruguay, nos situamos frente al comienzo de la segunda etapa de desarrollo capitalista, que corresponde a una etapa de tecnificación acelerada (motorización, tractorización, “revolución verde”); y que además se vincula al proceso de industrialización sustitutiva de importaciones¹⁰ (Lara Flores, 1998) como estrategia de promoción de la agricultura familiar. Durante esta etapa finaliza el proceso de crecimiento y comienza la desaparición de pequeños productores en el país. Efectivamente, las fuentes de información disponibles en Uruguay¹¹ muestran que la población rural experimenta un fuerte crecimiento hasta la mitad del Siglo XX y un decrecimiento a partir de entonces (éxodo rural). Así, en el primer estudio basado en información empírica sobre la pobreza rural, en 1962, ya se identificaban a los pequeños productores en uno de los tres grandes grupos en condiciones de miseria (junto a los asalariados-peones rurales y a la población trabajadora del campo, residente en pueblos o suburbios de ciudades) (CLAEH-CINAM, 1964).
A la par de los procesos dictatoriales en la región, en el último cuarto del Siglo XX las agroindustrias transnacionales se extienden en todo el mundo, materializando una nueva agricultura y propagando un nuevo modelo de crecimiento en las economías latinoamericanas, basado en el desarrollo de complejos agroindustriales. El surgimiento de este “nuevo orden” internacional da inicio a la tercera etapa de desarrollo capitalista, conduciendo a la reestructuración productiva en el agro uruguayo. Se abandona el concepto de desarrollo por el de crecimiento, se desmantela el estado de bienestar y las políticas regulatorias. La reproducción de los pequeños productores queda librada a su integración en los complejos agroindustriales (Piñeiro, 1996). La implantación de paquetes tecnológicos, en respuesta a las exigencias de las empresas agroalimentarias para la industrialización de productos estandarizados, se acompaña de la incorporación de sistemas de organización del trabajo también de tipo industrial (Lara Flores, 1998). En esta etapa, cuya dinámica de cambios se describen en el tercer apartado, se redujo fuertemente la agricultura familiar en Uruguay en relación a la capitalista. A pesar de estos procesos de reestructuración productiva, el 1 de marzo de 2005 asume el gobierno nacional por primera vez en la historia uruguaya un partido político de izquierda que se propone la atención global de la agricultura familiar, apuntando a su permanencia en el mundo rural y su sostenibilidad como productores, lo que se describe en el cuarto apartado.

3. Producción familiar y reestructuración productiva

De acuerdo con la información censal, en la segunda mitad del Siglo XX se verifica la desaparición de más de 30 mil explotaciones del medio rural uruguayo, siendo en los estratos de explotaciones menores a 100 ha (especialmente los menores a 50 ha), donde se registra la mayor disminución (Figura 1). Tomando como base el Censo General Agropecuario del año 1956, en el cual el número de explotaciones menores a 100 ha alcanza su máximo valor histórico (66.976), y comparando los registros del Censo General Agropecuario del año 2000 (con 36.045 explotaciones menores a 100 ha), se puede apreciar que la disminución porcentual en los estratos de menor tamaño es cercana al 50%. Se registra de manera similar un decrecimiento en la superficie total explotada en estos estratos, cuyo porcentaje se reduce de un 9,5% en 1956, a un 5,6% de la superficie total explotada al año 2000 (Tabla 1).

Figura 1. Evolución del número de explotaciones por estrato de superficie, entre 1956 y 2000
Fuente: MGAP-DIEA, Censos Generales Agropecuarios desde 1956 al 2000.

Tabla 1. Variación del número de explotaciones y superficie explotada, según tamaño de explotación, entre Censos Generales Agropecuarios del Año 1956 y 2000

Fuente: Censos Generales Agropecuarios, Años 1956 y 2000.

Simultáneamente, en el último cuarto del siglo desaparece el principal “problema rural” uruguayo, históricamente centrado en el estancamiento de la producción (y en la baja productividad del latifundio ganadero como principal responsable). En este sentido, desde la década del 80 se registra el crecimiento y despegue de la producción agropecuaria, con una contribución creciente en el PBI total del país (Figuras 2 y 3), dando fin al “problema” del estancamiento productivo (Cancela y Melgar, 2004). Aunque la actividad agropecuaria continúa hoy ocupando un 90% del territorio, la dinámica de cambios fue más notoria en los rubros no pecuarios, en los cuales se verifica un marcado incremento de la forestación artificial, la expansión de la superficie agrícola y una intensificación productiva creciente en el agro (GEO Uruguay, 2008).

Figura 2. Producto Bruto Interno (PBI) agropecuario y total (base 1990=100)

Figura 3 Valor de la Producción Bruta de la actividad agropecuaria, según subsector (2000-2007), en millones de pesos constantes de 2007

La intensidad de estos cambios puede tener sustento económico en los bajos precios de la tierra en Uruguay (Piñeiro y Moraes, 2008¹²). En base a datos oficiales que comparan la evolución de los precios de la tierra en la región y señalan el precio menor de la tierra en Uruguay, una investigación reciente señala la importancia de avanzar en el análisis del mercado de transacciones de tierras, sobre todo en el segmento en que participan los productores familiares. Los autores consideran que desde el año 2000 estamos ante un cambio en los patrones competitivos agropecuarios (comandado por el progreso técnico) y advierten los efectos del mismo sobre la pobreza rural y las posibilidades y viabilidad de la producción familiar (Paolino y Perera, 2008).
En relación al proceso de expansión de la forestación, basado principalmente en el monocultivo de Eucalyptus (y en mucho menor proporción, de pinos), contó con el marco legal promocional de las plantaciones forestales (Ley 15.939, de diciembre de 1987), lo que favoreció que éstas pasaran de ocupar 46.134 ha (1990) y un 0,3% de la superficie agrícola, a ocupar 744.616 ha (2007) y 4,5% de la superficie (MGAP-DGF, 2009) (Figura 4). Hoy su participación dentro del producto bruto agropecuario va en ascenso y es el subsector con mayor porcentaje de contribución al valor agregado. Cabe señalar que el sector forestal aparece como paradigma del modelo de desarrollo económico al que se afilian los equipos económicos de los cuatro gobiernos que se sucedieron desde el restablecimiento de la democracia en 1985, en consonancia a un modelo agroexportador compatible con las orientaciones y créditos de los organismos multilaterales¹³.

Figura 4. Evolución de la superficie forestada 1975-2007 (acumulación de proyectos anuales)
Fuente: MGAP-DGF http://www.mgap.gub.uy/Forestal/DGF.htm

En relación al proceso de expansión agrícola, aparecen con fuerza el arroz y sobre todo una agricultura de secano caracterizada por la inclusión del cultivo de la soja, nuevas empresas con lógicas de producción diferentes al productor tradicional, e innovaciones tecnológicas tales como la siembra directa y los cultivos transgénicos (Arbeletche y Carballo, 2008). Pero esta sojización no resulta de una expansión productiva planificada, en función de objetivos de desarrollo económico y social, sino que resulta del avance del capital (en gran medida financiero) en la producción agraria, impulsado por las nuevas condiciones del mercado generadas a partir de la desaparición de una parte importante del marco regulatorio existente antes de los años 90 (Arbeletche y Carballo, 2006). En este sentido, Brasil, Argentina, Bolivia, Paraguay, y más recientemente Uruguay, son protagonistas de un proceso que ha colocado al Cono Sur como el principal abastecedor de soja en el mundo. La producción de soja en estos países, tanto en grano como industrializada, presenta una fuerte orientación exportadora, y tiene como objetivo fundamental proporcionar proteína vegetal para alimentar el ganado vacuno, los cerdos y las aves de Europa y China (Blum et al., 2008). En los últimos diez años, la superficie sembrada con soja en Uruguay se ha incrementado exponencialmente, pasando de 9 mil hectáreas a 460 mil, pasando de ocupar un 0,05% a ocupar casi un 4% de la superficie agrícola del país y más del 70% de la superficie destinada a cultivos de verano en el país (Figura 5).

Figura 5. Evolución del área sembrada con cultivo de soja en Uruguay (1998-2009)
Fuente: MGAP-DIEA, Encuestas agrícolas Series históricas. Agricultura - cereales y oleaginosos, Área Sembrada País. http://www.mgap.gub.uy/Diea/Encuestas/SE_272_Encuesta%20Agrícola%20Primavera%202008.pdf

En este escenario se aceleran los procesos de concentración y centralización económica propios del desarrollo capitalista, aumentando la superficie media de las explotaciones y las áreas sembradas promedio, así como la marginación de pequeños y medianos productores de tipo familiar (Gorenstein et al., 2005). Simultáneamente aparece en ascenso la figura de los arrendatarios en el escenario rural uruguayo, con consecuencias claras para la producción familiar. Según datos oficiales más del 60% de los contratos de arrendamiento de los últimos años son de superficies menores a 250 ha y los valores medios del 2008 han registrado aumentos en todos los casos cuando se comparan con el 2007. Estos incrementos son marcadamente más altos cuando está presente la agricultura de secano (64%) y la lechería (83%) (MGAP-DIEA, 2008 y 2009). Para el caso de la producción familiar lechera, donde muchos productores son arrendatarios, se verifican serios problemas para continuar con el arrendamiento de tierras. Para el caso de pequeños productores que arriendan sus campos, se exponen al riesgo de interrumpir la sucesión familiar a la vez que disminuyen sus posibilidades de continuidad en el sector productivo.
Como emergente de estos procesos, el precio medio anual de la tierra en Uruguay en los últimos años aumenta de manera interrumpida a partir de 2003, y el valor registrado en 2007 duplica con creces al promedio general (Figura 6). Entre 2000 y 2007 se vendieron más de cinco millones de hectáreas (equivalen al 30% del área agropecuaria del país), y más del 50% de la superficie total vendida en el período lo adquieren sociedades anónimas. Considerando las ventas repetidas, la superficie real que cambió de manos en el territorio uruguayo es el 26% del área agropecuaria uruguaya (4.340.653 ha); una de cada cuatro hectáreas cambió de dueño pero los vendedores cada vez exigieron más dinero para ceder la tierra. La gran mayoría de las transacciones (más del 70%) se dio en superficies entre 10 y 200 ha. En términos de superficie y monto, prevalecen las transacciones pertenecientes al tramo entre 501 y 1000 ha, donde se acumula el 23% del área vendida y casi el 22% del monto total en dólares del período (MGAP-DIEA, 2008). En síntesis, el aumento de la venta de tierras, la extranjerización y la transnacionalización de las empresas agropecuarias agudizan en la última década la situación de desplazamiento de los productores familiares, colocando al uso de la tierra y los modos de producción en el centro de sus reinvindicaciones (CNFR, 2009)¹⁴.

Figura 6. Evolución de la superficie vendida total y precio promedio por ha equivalente CONEAT=100 (período 2000-2007)
Fuente: MGAP- DIEA en base a la Dirección General de Registros.

4. Políticas públicas para el desarrollo rural

Gobernar el país, gobernar el Gobierno, gobernar al Frente Amplio es saber navegar, y mucho, a vela. Con el viento en popa o de través es muy fácil: se avanza a todo trapo. Con el viento en contra o por las amuras es más difícil pero igual se avanza (gobernando: no mandando).
Eleuterio Fernández Huidobro, Senador Nacional 23/02/2006 ¹⁵

Luego de varias décadas de neoliberalismo, durante los cuales se puso énfasis casi exclusivo en el crecimiento productivo, y los asalariados rurales y la agricultura familiar no tuvieron ni comprensión, ni atención por parte del Estado, resurge en el Uruguay el interés por el desarrollo rural. En el país, las acciones del Estado posdictadura en los temas agrarios lo definieron como mero controlador (parcial) del mercado, sin intervenir directamente pero dando un apoyo consecuente con el sector empresarial. A partir del 2005 con la victoria en las elecciones nacionales del partido político de la principal coalición de izquierda (Frente Amplio), la nueva administración ha puesto particular atención en los grupos sociales menos favorecidos y comenzaron a cambiar las orientaciones (Vassallo, 2008). La decisión de poner en funcionamiento un modelo de desarrollo inclusivo para todos los uruguayos, a través de la más amplia participación de todos sus actores desde una óptica territorial, significó el desafío de tener que diseñar simultáneamente políticas destinadas a detener y anular las causas que generaron los graves e importantes desequilibrios económicos y sociales existentes en el área agropecuaria y en la población rural (Frugoni, 2008). En forma sintética se señalan los principales lineamientos establecidos en 2005 al comenzar la implementación de políticas de desarrollo rural en la actual administración: (i) orientar el crecimiento de la producción y asegurar la integración social y la reducción de las grandes desigualdades sociales; (ii) establecer reglas estables y claras para los negocios; (iii) mantener y actualizar las normas y los sistemas de prevención y control de sanidad animal y vegetal, certificación de calidad, trazabilidad de procesos y productos; (iv) descentralización en el territorio nacional y centralización de esfuerzos en el accionar; (v) implantación de herramientas para la cobertura de riesgos; (vi) apoyo a las condiciones de vida y de trabajo del asalariado rural; (vii) uso sostenible y responsable de los recursos naturales renovables; nominalizar la propiedad y el uso del suelo; y (viii) estrategia global de atención de la agricultura familiar apuntando a su permanencia en el mundo rural y sostenibilidad como productores. Si bien este apartado se centrará en éste último punto, o sea en la implementación del apoyo a la agricultura familiar y del primer registro de productores familiares, es necesario mencionar que aún en el marco de una política económica centrada en el fortalecimiento de las cadenas agroexportadoras, se han concretado acciones que pretenden detener y contrarrestar efectos socio-ambientales negativos del proceso de reestructuración productiva.
Citamos algunos ejemplos concretos:

(i) Con respecto a la expansión de la forestación artificial, se eliminaron subsidios y exoneraciones fiscales a bosques para pulpa o leña (2005) y se dispusieron beneficios fiscales para proyectos de “madera de calidad” (2007). En la presente administración se logró retirar un millón de hectáreas del alcance de la forestación a través de la reclasificación de suelos de prioridad forestal (plena y condicionada) y la derogación de la norma de extensión de beneficios (2007). A su vez las plantaciones superiores a las 100 ha deberán tener permiso ambiental del Estado (DINAMA).
(ii) Con respecto a nominalizar la propiedad y el uso del suelo, se aprobó en 2006 una ley que, aunque no ha empezado a regir, establece que sólo pueden ser propietarios de inmuebles rurales las personas físicas o las sociedades anónimas con acciones nominativas cuyos titulares sean personas físicas, fijando un plazo para que las sociedades anónimas adecuen su capital social. Una vez que caduque ese plazo, serán disueltas las sociedades que no hayan sustituido todo el capital accionario por acciones nominativas.
(iii) En relación al Instituto Nacional de Colonización (INC) se han comenzado a fundar nuevas colonias en coordinación con el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, tales como las del proyecto del Paraje Valentín, Salto (Vasallo y Taddeo, 2009).

Con respecto a la implementación de políticas de desarrollo rural, se pueden distinguir tres ejes de acción: política de tierras, el programa de descentralización y los programas ministeriales. Entre los logros obtenidos en cada eje, se destacan: modificaciones a las políticas de tierra que han revertido fuertemente la inexistencia de acciones en el este campo durante varias décadas (política de colonización y apoyo al desarrollo de las colonias del INC); políticas de descentralización del territorio generadoras de nuevos actores (Consejo Agropecuario Nacional, Consejos Agropecuarios Departamentales y Mesas de Desarrollo); y acciones emprendidas por una diversidad de emprendimientos y proyectos nacionales y departamentales gestados desde diversos organismos públicos. Así, en la actual administración se ha comenzado a adquirir tierras (algo más de 43.000 ha), y ya se han contemplado aspiraciones de cerca de 500 productores familiares. El INC aspira a cerrar el período con el organismo saneado y casi 50 mil ha nuevas (incremento que representa el 10% de la superficie total administrada por el Instituto), en las que la asistencia técnica y las soluciones financieras estarán a cargo de los programas del MGAP (Vasallo, 2009). A su vez, desde el ámbito ministerial agropecuario y en apoyo a través de diferentes proyectos, programas y unidades ejecutoras, se ha destinado entre marzo 2005 y setiembre de 2008 más de 55 millones de dólares (Frugoni, 2008).
¿Por qué considerar la producción familiar en Uruguay? Es que a pesar del panorama poco alentador, la producción familiar persiste y resiste a su completa desaparición del agro uruguayo. El desafío de los productores familiares organizados continúa siendo incidir activamente en el diseño de políticas de promoción de la producción familiar. En el ámbito político, y en términos de organización para defensa de sus intereses, es la CNFR la organización que ha asumido una acción gremial permanente en defensa de la agricultura familiar en la historia del país. En este sentido, fue portadora de iniciativas de reforma agraria, defensora de la colonización agrícola y propulsora de la Ley de Colonización Nº 11.029 (que se aprueba en 1948 y crea el Instituto Nacional de Colonización), sumando así la reivindicación por la tierra a los otros tres aspectos básicos de su acción fundacional: la tecnificación, la agremiación y la cooperación (CNFR, 2009a). Desde la década del 90, la CNFR reclama con fuerza políticas diferenciadas para la PF, que den respuesta a los efectos diferenciales de la globalización económica en los modos de producción del agro uruguayo. La constitución de los bloques económicos como el MERCOSUR, planteó nuevas alternativas de presión de carácter supranacional y acordes a la nueva realidad (Piñeiro, 1996). En esta línea, desde 1994 la CNFR integra con otras organizaciones gremiales y campesinas la Confederación de Organizaciones de Productores Familiares (COPROFAM), con el objetivo de fortalecer las políticas públicas para la agricultura familiar campesina en el MERCOSUR así como promover y facilitar el comercio de sus productos16. Desde este lugar de lucha política se promovió la creación de un órgano asesor del Grupo Mercado Común del MERCOSUR, la Reunión Especializada de Agricultura Familiar (REAF, creada a finales de 2004), donde se discuten y acuerdan los principales criterios para operativizar el concepto de productor familiar y viabilizar la aplicación de políticas diferenciadas a nivel de los países de la región. Estos criterios refieren principalmente a cuatro dimensiones: el lugar de residencia; la participación del trabajo familiar y no familiar; la generación de ingreso, y los límites por tamaño, capital y/o formas jurídicas (Figari et al., 2008). Por ello en 2005, al comienzo de la nueva administración, respondiendo al reclamo histórico de la CNFR, se reprocesaron los resultados del Censo General Agropecuario del año 2000, tomando como criterio dos de estas cuatro dimensiones (lugar de residencia y presencia de trabajadores familiares dedicados principalmente a la actividad agropecuaria), con el objetivo de tipificar explotaciones familiares, medias y grandes con distintas especializaciones. Se consideraron 52.111 productores y se excluyeron las explotaciones de autoconsumo (9% del total). Estos datos oficiales concluyen que las explotaciones de tipo familiar al año 2000 representan el 79% del total (Tabla 2) y ocupan el 24% de la superficie. Los productores medios representan el 13% del total y los grandes un 8% (Tommasino y Bruno, 2006). En cuanto a su importancia relativa en los distintos sectores, los productores familiares son mayoritarios en los rubros estudiados¹⁷, en ninguno son menos del 70%. El dato más llamativo es que integran el 80% en el caso de la ganadería, rubro en el que los establecimientos grandes representan sólo el 8% del total de las explotaciones pero concentran el 50% de la superficie productiva, lo que condice con el alto nivel de concentración de la propiedad de la tierra en Uruguay (Figari et al., 2008).

Tabla 2. Número y porcentaje de productores familiares en Uruguay. Primer reprocesamiento (2006) en base al Censo General Agropecuario del año 2000

Fuente: MGAP-OPYPA-DIEA.

Respondiendo a los reclamos históricos de la CNFR, y a los efectos de canalizar adecuadamente políticas focalizadas, en 2009 el gobierno actual se propone operativizar el concepto de productor familiar¹⁸ abriendo, por primera vez en la historia del país, un Registro de Productores Familiares a nivel nacional. Se trata de un liderado por la Dirección General de Desarrollo rural del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), de carácter voluntario (basado en declaraciones juradas) y que se viene desarrollando desde 2009¹⁹. Los siguientes son los cuatro criterios y requisitos básicos que deben cumplir simultáneamente las personas físicas, para ser consideradas como productores o productoras familiares: (i) relación entre trabajadores familiares y trabajadores asalariados: contratar hasta dos asalariados permanentes o su equivalente en jornales zafrales (500); (ii) tamaño de la explotación: superficie total<500 ha, índice CONEAT²⁰ 100, bajo cualquier forma de tenencia; (iii) relación entre ingresos prediales y extra-prediales: que determinen que el ingreso principal proviene del trabajo en la explotación (en términos de ingresos brutos agropecuarios:>50% del ingreso familiar total); y (iv) residencia en el predio o en localidades cercanas al mismo (hasta<50 km). De acuerdo a los criterios establecidos en el nuevo registro, se reprocesaron los datos censales (Tablas 3 y 4). Si bien los productores familiares ocupan sólo un 15% de la superficie explotada total del país, siguen siendo mayoritarios y representan un 63% del total de productores del Uruguay (Frugoni, 2008).

Tabla 3. Número y porcentaje de productores familiares en Uruguay. Reprocesamiento según criterios del Registro de Productores Familiares (2009) en base al Censo General Agropecuario del año 2000

Fuente: elaborado por la Dirección General de Desarrollo Rural en base a datos suministrados por MGAP-DIEA, tomando la nueva definición de Agricultura Familiar (Resolución MGAP fecha 29/07/08).

Tabla 4. Caracterización de los productores agropecuarios según tamaño de la explotación. Reprocesamiento según criterios del Registro de Productores Familiares (2009) en base al Censo General Agropecuario del año 2000

Fuente: elaborado por la Dirección General de Desarrollo Rural en base a datos suministrados por MGAP-DIEA, tomando la nueva definición de Agricultura Familiar (Resolución MGAP fecha 29/07/08).

Una vez completado el Registro de Productores Familiares a nivel nacional se conocerá quiénes son y dónde están los productores familiares, y a partir de ello se estará en condiciones de estructurar y dimensionar mejor los programas y políticas dirigidos a los mismos.

5. Desafíos para el desarrollo de la producción familiar

Si bien hoy existen políticas públicas focalizadas de atención social y de desarrollo rural, recientes estudios sobre pobreza rural en el Uruguay confirman que el crecimiento económico de los últimos tiempos no ha sido suficiente para generar mayores niveles de desarrollo e integración social (Paolino y Perera, 2008).
Además de resolver problemas de tipo estructural que permitan el desarrollo de la agricultura familiar, y que cuestionan el actual modelo de desarrollo agroexportador, es necesario acompañar las políticas focalizadas con cambios estratégicos que implican diferentes planos de la intervención estatal. Resulta difícil pensar en revertir situaciones como las actuales con “más de lo mismo” por lo que es necesario pensar en nuevos enfoques y programas de extensión rural, para lo que urge no sólo encontrar los recursos, sino también contemplar los plazos que tales emprendimientos y aprendizajes necesitan. A nivel de las intervenciones territoriales concretas, es necesario superar las dificultades que surgen para intervenir en forma integral, articulando esfuerzos y superando la forma tradicional/sectorial, focalizada en el desarrollo empresarial y por rubro, y enfocada desde instituciones únicas. La articulación de actores se constituye en una actividad fundamental, no sólo para el diseño y aplicación de políticas públicas sino para la generación de dispositivos organizacionales “a la medida” de los territorios concretos. Dificultades adicionales pueden aparecer cuando se parte del supuesto de la existencia de actores locales, que no siempre precede al diseño y aplicación de las políticas. En este caso, su constitución debe ser durante un buen tiempo el motivo principal de la labor de quien se convierte en el articulador local (sea éste municipal, ministerial, una agencia de desarrollo o un servicio de extensión). En este sentido, es necesario cambiar también las metodologías de asesoramiento técnico de forma de que sean compatibles con el destinatario al que están dirigidas. El país no cuenta con las capacidades técnicas ni con un servicio de extensión rural organizado, y menos aún si se piensa en función del desarrollo de la producción familiar. Fortalecer la agricultura familiar implica comprender (y respetar en las propuestas) las singularidades que subyacen en estos sistemas de producción alternativos y considerados estratégicos por el gobierno para mantener el medio rural “humanizado”.
Se debe tener en cuenta que la difusión de tecnologías de tipo “revolución verde”, altamente excluyentes de los modos de vida y de trabajo de los productores familiares, y el sistema de generación y transferencia de tecnología en Uruguay (que acompañó históricamente la corriente productivista), responden a un modelo de producción que no es el que predomina en la agricultura familiar (factores tierra y capital más abundantes y factor trabajo más escaso o más caro), y a una lógica empresarial de producción que es distinta a la lógica familiar de producción (la maximización del beneficio económico como objetivo primordial) (Figari et al., 1998). En esta línea, diversos trabajos realizados en Paysandú por equipos universitarios interdisciplinarios desde la década del ’90, sugieren que las estrategias de intervención necesarias para el desarrollo de la agricultura familiar implican cambiar el abordaje del asesoramiento técnico tradicional y contemplar diferentes niveles de acción en forma simultánea: el sistema territorial o local; el sistema familia-explotación (Osty, 1978)²¹; y el sistema de producción. Los mismos trabajos concluyen en la necesidad de cambiar el enfoque tradicional del asesoramiento técnico sobre la clave metodológica de no alterar la lógica de la agricultura familiar y centran el éxito de las intervenciones para el desarrollo rural en las innovaciones organizacionales más que en las tecnológicas (Figari et al., 2002; Chia et al., 2003).
En cuanto a dificultades de tipo operativo que ya se enfrentan en la implementación del nuevo Registro de Productores Familiares, la naturaleza del trabajo y la composición de los ingresos familiares, unidos a la pérdida de identidad de este sector particular de productores rurales, parecen ser las primeras limitantes para llegar a los potenciales destinatarios de las políticas diferenciadas. La implementación del nuevo registro está basada en la autopercepción del propio productor familiar, mediante una declaración jurada de carácter voluntario, y refiere a actividades que además, en la mayoría de los casos, o bien no son remuneradas o se realizan en condiciones de informalidad. Cabe señalar aquí la ambigüedad conceptual de que los productores familiares pueden ser vistos como productores, en la medida que poseen tierra y manejan pequeñas empresas familiares agropecuarias, pero también como trabajadores, en la medida que aplican fuerza de trabajo en sus explotaciones sin percibir una remuneración (Piñeiro, 2008). En este sentido, la participación activa de los productores organizados en la instrumentación del registro puede facilitando la resolución de dificultades que surgen, por ejemplo resolver cómo se consideran los hijos del titular del establecimiento cuando la familia los ha registrado en el Banco de Previsión Social, ya que no por ello son asalariados.
Con respecto al trabajo pluriactivo, investigaciones recientes de Alberto Riella y Paola Mascheroni en base a la Encuesta de hogares rurales (año 2000), constatan la existencia de casi un 20% de familias pluriactivas²² en el territorio rural uruguayo, cuya presencia se distribuye de manera homogénea en los distintos escenarios territoriales analizados: aproximadamente la tercera parte de los hogares en cada tipo área rural (según concentración de población) considerada (Riella y Mascheroni, 2008). Teniendo en cuenta que a través de la pluriactividad las familias de los productores agropecuarios establecen iniciativas de diversificación de sus ocupaciones, interna y externamente a la unidad de producción, aumentando las fuentes y las formas de acceso a los ingresos (Schneider, 2003), otra de las dificultades para operativizar el concepto de PF que comienza a aparecer en la práctica, es dimensionar esta articulación entre el trabajo familiar no remunerado y el trabajo asalariado agrícola, ya que algunos trabajadores pueden pasar de una categoría a otra a lo largo de su ciclo vital o en periodos más cortos, a veces a lo largo de un mismo año.

6. Síntesis

Existe un contexto político en el país muy favorable para el desarrollo de la agricultura familiar, pero surge como principal amenaza un contexto económico altamente riesgoso, en el que se está reestructurando el campo uruguayo. Los cambios son de gran magnitud y han acontecido en un corto período de tiempo, modificando el peso relativo de las actividades, la estructura agraria, la organización empresarial, la tecnología, el uso del territorio, etc. fundamentalmente a partir de la expansión de algunas actividades (forestación, soja) y de los cambios derivados de la intensificación. Además de la pérdida del control nacional sobre el territorio y los recursos naturales, la presión que ejercen las nuevas actividades sobre los precios de la tierra restringen seriamente las posibilidades de productores familiares ganaderos y lecheros de permanecer en la producción. Los desafíos no son pocos, ni sencillos, y deben trascender el corto plazo. Solo en un marco de acuerdos estratégicos con sectores aliados del agro de la región, podría pensarse en frenar el avance deshumanizado del capital en el territorio rural de nuestro país. Mientras se construyen esas estrategias regionales solidarias, con políticas diferenciadas de intervención en el territorio que preserven y desarrollen la agricultura familiar, deberá seguir vigente la alternativa de la lucha de quienes persisten en el medio rural y el apoyo de los países para fortalecer sus comunidades rurales, contribuyendo a preservar un lugar de resistencia al capitalismo hegemónico.

Notas

¹ Al respecto dice McMichael (1999): “Mientras que una mayor integración transforma todos los Estados a través de la liberalización económica, al mismo tiempo refuerza las relaciones de poder globales, en este caso las relaciones del imperialismo de los agronegocios”.

² Por mayor información consultar: Recomendaciones de políticas públicas para la cadena productiva de la soja. 2009. Taller regional Sustentabilidad de la cadena productiva de la Soja. OEA, Montevideo, 24/3/2009. Consult Set 2009 www.oas.org/dsd/EnvironmentLaw/trade/Documents/uruguay/InformeTallerRecomendaciones.pdf

³ Este fenómeno ha sido descrito con la imagen de un verdadero tsunami sojero por el Ing. Agr. Ricardo Cayssials, Cons. Set 2009 en: http://www.fundacion-ecos.org/fe_tallersoja.html

⁴ Por más información consultar: Noticiero Nº 15. Órgano Oficial de la Comisión Nacional de Fomento Rural (CNFR). Montevideo, Mayo 2009. http://www.cnfr.org.uy/publicaciones.php?categoria=institucional La CNFR es una organización de segundo grado fundada en 1915. Agrupa hoy más de 90 organizaciones de base, tales como sociedades de fomento rural y cooperativas agrarias, que irradian su acción sobre unos 15.000 productores de todo el Uruguay (CNFR, 2009b).

⁵ “Reglamento provisorio de 1815 de la campaña y seguridad de sus hacendados” reglamento dispuesto por José Artigas para regularizar y mejorar la situación social y económica existente en ese momento en la Banda Oriental.

⁶ Integración de la Provincia Oriental a las Provincias Unidas del Río de la Plata.

⁷ El período reformista abarca las tres primeras décadas del Siglo XX, e incluye los dos gobiernos de José Batlle y Ordónez.

⁸ El Sistema de Fomento se basaba en la promoción de la PF mediante objetivos estratégicos relacionados al aumento de la productividad, la diversificación de los rubros exportables y el acceso y aplicación eficiente de nuevas tecnologías (Cabrera, 2005).

⁹ Hasta entonces, la Asociación Rural del Uruguay (ARU), que surge en 1871 a impulsos de las fracciones más modernizantes de los ganaderos (los cabañeros), representaba la principal y más antigua organización de productores rurales en el país. En 1916 se funda otra organización de segundo grado, la Federación Rural del Uruguay (FRU), federación de asociaciones rurales que actúa fundamentalmente como grupo de presión político-gremial de los grandes ganaderos.

¹⁰ Posteriormente a la etapa de colonización agrícola, con el gobierno de Luis Batlle Berres (neo-batllismo), a partir de 1947 el impulso de la producción familiar tuvo una segunda impronta en el Uruguay con este modelo de sustitución de importaciones.

¹¹ Censos de población del Instituto Nacional de Estadísticas desde 1908 y diez Censos Generales Agropecuarios desde principios de Siglo XX.

¹² El impacto de la dinámica de cambios del proceso actual es comparado por los autores con el acontecido en 1870, donde se consolida un nuevo mercado y un nuevo estrato de propietarios de la tierra.

¹³ Información adicional puede ser obtenida en: Pérez Arrarte, 2006. Territorios rurales avasallados. La globalización en la producción de pulpa de celulosa proveniente de plantas de celulosa del Uruguay. Ponencia libre sobre avances de las investigaciones del Centro Interdisciplinario de Estudios Sobre el Desarrollo (CIEDUR); Seminario Internacional “Territorios Rurales en Movimiento”. Santiago de Chile, 2006. Consultada Set 2009; disponible en: http://www.Ciedur.org.uy/publicaciones/bajar/territorios_rurales.pdf

¹⁴ Puede encontrarse más información en: La problemática de la Tierra en Paysandú. Versión del Taller organizado por la Estación Experimental “Dr. Mario A. Cassinoni” el 26 de agosto del 2008, convocado por la Comisión local del Segundo Congreso del Pueblo. Dpto. de Publicaciones, Facultad de Agronomía, 2008. 52 pp.

¹⁵ “Veleros”, disp (ag 2009): http://www.depolitica.com.uy/portal2/modules.php?name=Sections&op=printpage&artid=498

¹⁶ Consultado ago 2009, disponible en: www.ifap.org/en/issues/documents/COPROFAM.pdf

¹⁷ Los rubros estudiados fueron ganadería de carne y lana, lechería, horticultura, cerdos, vid, cereales y oleaginosos, aves y frutas de hoja caduca.

¹⁸ Resolución del 29/07/08 del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP). Consultado Oct 2009 Disponible en http://www.cnfr.org.uy/uploads/files/prodfamiliar.pdf

¹⁹ Según datos oficiales al 14/10/09, a siete meses de aplicación del registro voluntario se habrían recibido 15.091 formularios de declaraciones juradas de productores familiares, de los cuales 13.837 cumplen con las condiciones establecidas para ser considerados productores familiares (Sganga et al., 2009)

²⁰ La Comisión Nacional de Estudio Agronómico de la Tierra (CONEAT), estableció normas técnicas para fijar la capacidad productiva de cada inmueble rural y el promedio del país. Los grupos CONEAT son áreas homogéneas, definidas por su capacidad productiva en términos de carne bovina, ovina y lana en pie. Esta capacidad se expresa por un índice relativo a la capacidad productiva media del país, a la que corresponde el índice 100.

²¹ Denominación propuesta por el autor para remarcar que el sistema familiar y el sistema productivo son una unidad funcional y la lógica de su funcionamiento no puede ser comprendida si su estudio se aborda en forma independiente.

²² Estos investigadores uruguayos consideran un hogar pluriactivo cuando alguno de sus miembros se dedican a actividades agropecuarias y el resto se dedica a actividades industriales y/o de servicios.

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