La littérature récente souligne le rôle croissant des législateurs dans la gestion des affaires internationales et régionales (Slaughter 2004: 107-8 ; ^{Malamud et Stavridis 2011}; ^{Costa, Dri et Stavridis 2013}; ^{Rocabert, Schimmelfenning et Winzen 2014}). L’instrument privilégié de cette implication a été les institutions parlementaires internationales (IPI) dont les activités ont sextuplé depuis les années 1940 (^{Rocabert, Schimmeffenning et Winzen 2014}: 11). Les IPI, composées essentiellement de parlements régionaux et d’associations parlementaires (^{Sabic 2008}), constituent le véhicule privilégié à travers lequel les législateurs contribuent au développement des institutions internationales.[² ]

Jusqu’à aujourd’hui, le corpus de littérature sur les IPI contient principalement des typologies (^{Klebes 1990} ; ^{Cofelice 2013} ; ^{Cutler 2013} ; ^{Kissling 2014};) ainsi que des narrations historiques et des études de cas de certaines organisations (^{de Puig 2004} ; Dri 2009). On retrouve également quelques efforts plus ambitieux de construction de larges classifications (^{Rocabert, Schmmelfenning et Winzen 2014}) mais ce domaine d’étude commence à peine à développer des outils conceptuels performants et à offrir des travaux empiriques systématiques. Le champ demeure handicapé par des concepts et mesures qui manquent de consistance et par une « profondeur historique insuffisante » (^{Rocabert, Schimmelfenning et Winzen 2014}: 2). D’où la nécessité de réaliser des travaux empiriques et des études comparatives (^{Costas, Dri et Stavridis 2013}), en particulier sur des régions peu abordées encore dans cette perspective.

La littérature fait état par ailleurs d’un phénomène qui s’est développé en parallèle à celui que nous venons de décrire. C’est celui de l’ouverture progressive des organisations internationales et régionales aux acteurs autres que les États (^{Raustiala 1997} ; ^{Steffek, Kissling et Nanz 2008} ; ^{Jönsson et Tallberg 2010} ; ^{Scholte 2011} ; ^{Risse 2012} ; ^{Tallberg, Sommerer, Squatrito et Jönsson 2013}). On fait allusion ici principalement aux organisations non gouvernementales (ONG) et à la société civile plus généralement mais il ne fait pas de doute que les IPI ont également été les bénéficiaires de cette ouverture. Ce qui est moins documenté c’est jusqu’à quel point cela s’est produit et de quelle façon.

Un des problèmes de la littérature sur l’ouverture des organisations internationales est celui de la mesure. Jusqu’ici, les auteurs ont essentiellement établi le degré d’ouverture en utilisant les règles formelles d’accès aux organisations (^{Squatrito, Sommerer et Tallberg 2016}). Ce choix méthodologique est sans doute incontournable lorsqu’il s’agit de réaliser une étude grand N. Nous savons toutefois que cet indicateur n’est pas toujours valide, loin de là, parce que les organisations n’appliquent pas toujours les règles adoptées ou alors elles les appliquent en partie seulement. Un portrait fidèle de l’état des choses exige donc de compléter les études grand N par des analyses qualitatives portant sur un plus petit échantillon de façon à bien voir comment les règles d’ouvertures sont appliquées dans la réalité. Bien qu’il n’aborde pas lui-même le rôle des IPI dans le fonctionnement des organisations régionales, ^{Parthenay (2018}: 7) a raison d’écrire qu’il y a, dans ce domaine, une carence d’études empiriques réalisées à partir d’une perspective centrée sur l’ensemble des acteurs impliqués dans le processus plutôt que limité aux États membres exclusivement.

Le parallèle entre la montée des IPI et l’ouverture progressive des organisations internationales crée un contexte particulièrement intéressant pour l’étude de l’implication des IPI dans les organisations régionales. La grande région des Amériques constitue à cet égard un laboratoire riche (^{Parthenay 2018}: 6) étant donné la présence sur ce territoire de nombreuses organisations régionales qui ont des rapports différents avec les IPI. Olivier Dabène a produit une étude intéressante sur le sujet (2009: 137-51) alors que ^{Malamud et Stavridis (2011)} ont proposé une analyse comparative plus large mais limitée aux parlements. Une dizaine d’années se sont toutefois écoulées depuis la publication de ces travaux dont l’angle d’analyse différait par ailleurs de celui privilégié dans notre étude.

L’objectif de l’article est d’évaluer l’apport des IPI aux organisations régionales dans les Amériques tout en cherchant à comprendre comment cet apport a évolué au fil du temps et pour quelles raisons. Au moment où plusieurs régionalismes des Amériques sont en crise (^{Parthenay et Dabène 2019}) et devront nécessairement être remodelés dans un contexte de plus grande ouverture démocratique, l’examen critique de la contribution passée des parlementaires aux organisations régionales aidera peut-être à mieux comprendre le rôle que ces acteurs pourront remplir dans les arrangements futurs.

La suite est divisée en trois parties. La première présente les contours d’une analyse centrée sur les fonctions des IPI au sein d’une organisation régionale. De la participation à la décision et à la mise en œuvre, en passant par le contrôle budgétaire et administratif ainsi qu’au type de relations entretenu avec les citoyens, l’étude de l’intervention des IPI pour chacune des fonctions permet d’évaluer avec justesse leur contribution au fonctionnement des organisations régionales. La deuxième partie porte exclusivement sur les associations parlementaires. Leur relation avec les organisations régionales n’est évidemment pas du même ordre que celle qui existe entre les parlements et les organisations mais elle n’est pas pour autant sans intérêt. La troisième partie isole justement les organisations qui ont mis sur pied un parlement régional. La conclusion évalue la contribution des IPI aux organisations régionales dans les Amériques et constate que celle-ci n’a pas atteint son plein potentiel à cause de certains traits liés au fonctionnement des régimes politiques de la région.

1. Les contours de l’analyse

Comment évaluer l’apport des IPI dans le fonctionnement des organisations régionales ? Cette question a été abordée dans la littérature, notamment en ce qui concerne les Amériques, alors que des études se sont intéressées à l’influence des IPI dans les organisations régionales à travers, entre autres, une perspective comparative (Malamud et de Souza 2007 ; ^{Dabène 2009} ; ^{Albarracin 2013} ; ^{Mariano et al. 2017}). Globalement, l’analyse proposée pour l’étude des facteurs qui déterminent la contribution des associations parlementaires et des parlements régionaux ainsi que leur rôle dans les organisations régionales s’appuie sur des éléments tels que leur composition, leur modalité de représentation, leur pouvoir législatif et de contrôle notamment dans le processus décisionnel.

Dans leur étude comparative des IPI en Europe et en Amérique latine, Malamud et de Souza (2007) ont défini quatre critères d’analyse et de comparaison à savoir:

^{Juan Albarracin (2013)} s’inscrit dans la même perspective lorsqu’il distingue également quatre fonctions qui doivent être analysées lorsqu’on analyse la place des IPI dans les organisations régionales. Il s’agit du contrôle exercé par l’association parlementaire ou par le parlement régional sur les autres organes exécutifs et administratifs de l’organisation régionale ; de l’influence de l’association parlementaire ou du parlement régional sur le processus décisionnel ; de sa communication envers le grand public sur les actions et les objectifs de l’organisation régionale ; du mode d’élection ou de désignation des membres du parlement régional ou de l’association parlementaire.

Ainsi, à l’image de Malamud et de Souza (2007), ^{Albarracin (2013)} s’intéresse à la légitimité des IPI dans les organisations régionales, tant dans leur composition et dans leur fonctionnement que dans la prise de décision. C’est ce qui ressort également de l’analyse de ^{Mariano et al. (2017)} qui, dans leur étude comparative des parlements du MERCOSUR, de la Communauté andine (CAN) et du PARLATINO distinguent neuf critères qui se rapprochent des critères de Malamud et de Souza (2007) et d’^{Albarracin (2013)}. Il s’agit notamment:

Ainsi, on remarque une certaine parenté entre les critères utilisés par la littérature pour l’étude de la contribution des IPI aux organisations régionales. On semble bien analyser les IPI de la même manière que les parlements nationaux qui sont généralement des institutions de contrôle du pouvoir exécutif (dans les régimes présidentiels notamment) et garants du pouvoir législatif. En effet, la place et l’influence des IPI dans les organisations régionales sont généralement évaluées en fonction de leur capacité à contrôler les organes exécutifs ainsi que de leur influence sur le processus décisionnel et sur l’application des politiques régionales sur divers enjeux. L’analyse est donc toute centrée sur les fonctions que les IPI devraient exercer par rapport aux organisations régionales.

La prise en compte de la littérature, combinée à la réalité des organisations régionales dans les Amériques, explique notre choix d’analyser la contribution des IPI en utilisant les critères suivants:

Il existe généralement deux modes de sélection pour les parlementaires impliqués dans une organisation régionale: direct ou indirect. Dans le premier cas, les parlementaires régionaux sont élus par les citoyens de chacun des pays membres tandis que dans le second cas ils sont nommés par le gouvernement de chaque État ou désignés par leurs pairs pour ce qui est des assemblées parlementaires. L’élection constitue naturellement la procédure qui procure la plus grande légitimité citoyenne aux parlementaires et permet d’anticiper, de ce fait, une contribution plus significative de leur part au fonctionnement de l’organisation régionale. Il importe cependant de vérifier si les pays d’une même organisation régionale possèdent le même mode de scrutin. L’élection au suffrage universel confère en effet la plus forte légitimité aux parlementaires et devrait leur assurer une plus grande influence au chapitre de la prise de décision.

Le travail d’information auprès du public fait référence à la capacité de l’IPI à informer le public sur les actions de l’organisation régionale concernant le processus d’intégration. Ce travail d’information peut prendre différentes formes qui vont de l’organisation de rencontres ouvertes aux citoyens à la diffusion de l’information par des moyens divers. L’existence d’un centre d’information ou de documentation ouvert au public, de même que celle d’un site internet — régulièrement mis à jour — sont des exemples en ce sens. Ainsi, la contribution de l’IPI au fonctionnement d’une organisation régionale se mesure également par sa capacité à fournir aux citoyens des informations fiables et objectives sur le processus d’intégration.

La capacité législative est le troisième critère retenu. Il concerne davantage les parlements régionaux qui peuvent soit émettre des lois ou alors faire des recommandations aux autorités régionales. Comme le montre l’exemple du parlement européen (Malamud et de Souza 2007), la contribution d’un parlement régional au processus d’intégration est la plus forte lorsque celui-ci a la prérogative de légiférer. Contribuer à l’harmonisation des législations nationales en fonction des normes régionales ou émettre des recommandations et autres avis ne constitue pas une contribution négligeable, dépendamment de l’impact de ces gestes, mais il s’agit évidemment ici d’une contribution moins substantielle.

Dépendamment du design institutionnel d’une organisation régionale, une IPI peut être amenée à exercer des prérogatives de supervision ou de contrôle sur l’administration et la gestion budgétaire de l’organisation. Dans le cas d’un parlement régional, on parle d’un contrôle effectif qui oblige l’institution à fournir l’information adéquate concernant ses activités et qui peut impliquer, pour les parlementaires, un pouvoir de sanction. Dans le cas d’une association parlementaire, il s’agit plutôt d’une surveillance externe, moins contraignante mais supposant quand même une disponibilité d’information. L’exercice du contrôle administratif et budgétaire contribue au bon fonctionnement de l’organisation régionale parce qu’il entraine de sa part une imputabilité.

Dernier critère utilisé, le soutien à la mise en vigueur des normes et politiques régionales fait référence à la participation ou à l’appui des IPI à la mise en application des politiques et/ou des normes régionales dans les États membres de l’organisation. Pour les parlements régionaux, cela peut se faire en contribuant à l’intériorisation des normes régionales en droit interne ainsi que par l’utilisation de différentes mesures pour accroître le soutien populaire à leur égard. Les associations parlementaires, pour leur part, peuvent apporter un soutien verbal ou un appui plus marqué à travers des accords de coopération dans le cadre desquels elles développent des programmes pour mettre en œuvre des éléments des politiques régionales. Toute action des IPI à cet égard doit être considérée comme un soutien à l’action des organisations régionales.

Notre étude de la contribution des IPI aux organisations régionales dans les Amériques se fera donc en utilisant cette grille de lecture.

2. Le travail des associations parlementaires

Selon les fonctions attribuées aux législateurs par le design institutionnel de chaque organisation[³ ], on peut identifier deux catégories d'organisations régionales dans les Amériques. L’une est composée des organisations régionales dans lesquelles sont impliquées des associations parlementaires tandis que l’autre est celle où un parlement régional existe et dispose de prérogatives de recommandation ou de compétences législatives. Nous traiterons de cette dernière catégorie dans la partie suivante.

La première catégorie comprend des organisations régionales dont le design institutionnel permet la participation des associations parlementaires. On y retrouve deux organisations régionales: l'OEA et la Communauté des Caraïbes (CARICOM). Les deux comptent parmi les institutions les plus anciennes des Amériques et constituent des forums à vocation multiple.

Succédant à l'Association de libre-échange des Caraïbes (CARIFTA) officiellement lancée en 1968, la CARICOM a été créée en juillet 1973 comme une organisation polyvalente dont l'objectif principal était l'intégration économique des pays membres dans le cadre du Marché commun des Caraïbes. En 1994, les 13 membres de la CARICOM ont adopté la Déclaration de Grande Anse instituant l'Assemblée des parlementaires des Caraïbes (APC). Composé de représentants élus des pays membres, l’APC a été conçue pour davantage fonctionner comme un forum que comme un véritable parlement. Son objectif principal est de promouvoir un sentiment d’appartenance à la communauté des Caraïbes en facilitant la participation des citoyens aux affaires de la région. L'APC peut faire des suggestions aux gouvernements sur divers enjeux de la CARICOM et surveiller les politiques de la Communauté, mais il ne légifère pas. Les décisions communautaires sont automatiquement incorporées au droit interne des États membres (^{Isaac 2004}). La séance d'ouverture de l’APC a eu lieu à la Barbade en mai 1996 et l'assemblée s’est réunie à nouveau en 1999 et en 2000. Elle est restée toutefois inactive par la suite (^{Chronicle 2012}) et c’est pour cette raison qu’elle n'est pas traitée ici davantage.

C’est principalement vers l’OEA que se sont tournées les associations parlementaires au cours des deux dernières décennies. Il faut bien voir que si la Charte de l’OEA, adoptée en mai 1948, envisageait déjà une coopération éventuelle avec d’autres acteurs internationaux, elle ne faisait aucune place en revanche à une éventuelle participation des parlementaires à ses activités. Il faudra cinq décennies pour que l’organisation leur ouvre enfin ses portes.

Les deux principales associations de parlementaires de la région sont la Confédération Parlementaire des Amériques (COPA) et le Forum interparlementaire des Amériques (FIPA) qui deviendra ParlAmericas en 2011. La COPA a été créée à l’initiative de l’Assemblée nationale du Québec qui a organisé une première conférence à Québec en septembre 1997 et qui a été l’architecte principal des statuts de l’association, adoptés à la Conférence de Porto Rico de juillet 2000 (^{COPA 2000} ; ^{Coulombe 2013}). La présence à la conférence de 1997 de 400 parlementaires venant de 28 pays de la région montre bien le besoin ressenti alors par les législateurs de faire entendre leur voix au plan régional.

Ouverte aux parlementaires des États centraux et des États fédérés, la COPA s’est d’abord intéressée au libre-échange et à l’intégration économique au cours des premières années de son existence. Après l’échec des négociations de la Zone de libre-échange des Amériques (ZLEA) en 2003, elle a diversifié ses intérêts pour s’occuper dorénavant d’autres sujets tels la démocratie, les droits de la personne, la santé, l’environnement, etc. La COPA a ainsi participé à plus d’une quinzaine de missions d’observation électorale de l’OEA ainsi qu’à une mission de bons offices en Haïti en 2004 (^{Coulombe 2013}). L’association a également été présente lors de chacun des sommets des Amériques à titre d’observateur.

La COPA n’a à ce jour aucun lien formel avec l’OEA. Elle maintient toutefois une relation avec l’organisation à travers la tenue de rencontres régulières, depuis la signature d’un accord en 2013, entre son Réseau des femmes parlementaires des Amériques et la Commission interaméricaine des femmes de l’OEA. La COPA maintient aussi une coordination avec le Département de coopération et d’observation électorale de l’OEA lorsque les deux entités participent à des missions d’observation électorale (^{COPA, Secrétariat 2013}). Ces activités ne sont pas des canaux par le biais desquels la COPA peut influencer la prise de décision au sein de l’OEA mais elles révèlent néanmoins une volonté évidente de soutenir les objectifs de l’organisation. Son travail de socialisation des parlementaires des pays de la région aux normes et pratiques démocratiques illustre en particulier l’appui de la COPA à la mission centrale de l’OEA visant la promotion de la démocratie.

La création du FIPA par la Résolution 1673 de l’Assemblée générale de l’OEA en 1999 est d’autant plus surprenante que la mesure n’accordait aucun statut formel à l’association à l’intérieur de l’OEA (^{Hoback 2011} ; ^{Tromme et Lara Otaola 2013}: 8-11). En fait, le FIPA est le résultat d’une initiative canadienne qui visait à limiter le rôle et l’influence de la COPA étant donné le leadership du Québec au sein de cette dernière. Une affirmation confirmée par le fait que le Parlement canadien est la principale source de financement de l’association (^{Tromme et Lara Otaola 2013}:21) alors que la section canadienne du FIPA/ParlAmericas est la seule section nationale possédant une certaine envergure.

La FIPA a été créée en 2001 comme réseau indépendant de parlementaires avec une structure et un mode de fonctionnement assez semblable à ceux de la COPA. La différence essentielle avec cette dernière est que le FIPA n’accueille que des représentants de parlements centraux. Tout au long de son existence, le FIPA/ParlAmericas a cherché à développer une relation institutionnelle avec l’OEA. Depuis 2007, à l’invitation du Conseil permanent de l’OEA, l’association participe régulièrement à l’Assemblée générale de l’organisation avec un statut qui demeure toutefois semblable à celui accordé aux organisations de la société civile.

C’est également à partir de 2007 que l’idée d’une relation privilégiée avec l’OEA prend forme au sein du Bureau des directeurs du FIPA. Une idée dont la raison d’être fut exprimée par le Vice-président de l’association lors de l’Assemblée générale de l’OEA en juin 2017 lorsqu’il déclara que « …working with the OAS allows us to reinforce the important role of parliaments in the governance and legislation of the hemisphere… » (^{ParlAmericas 2017}). Cette idée fut apparemment bien reçue par le Secrétaire général de l’OEA à l’époque, José Miguel Insulza (^{ParlAmericas Newsletter 2007} ; ^{ParlAmericas Newsletter 2009}). La perspective que ParlAmericas se transforme éventuellement en parlement de l’OEA n’a toutefois jamais été une option viable étant donné la présence de Cuba dans l’association. L’OEA n’a jamais été consultée à propos de l’invitation faite à La Havane (^{OEA 2018}) alors que les parlementaires des Etats-Unis boycottent l’association pour protester contre la présence cubaine.

Depuis sa transformation de FIPA en ParlAmericas en 2011, l’association a conclu deux ententes avec l’OEA. Celle de 2012 n’accorde aucun statut formel à ParlAmericas au sein de l’OEA mais identifie des secteurs-clés de coopération tout en reconnaissant l’importance de maintenir de bonnes relations entre les deux entités (^{Tromme et Lara Otoala 2013}: 11 ; ^{ParlAmericas Express 2012}). Une des retombées importantes de l’entente a été la réalisation d’un projet conjoint de formation aux pratiques législatives pour des parlementaires d’Amérique centrale. L’entente de 2016, pour sa part, établi un cadre de coopération entre le Secrétariat général de l’OEA et ParlAmericas dans des secteurs tels la démocratie, les systèmes de droit et la règle de droit. L’entente maintient l’ambiguïté concernant le statut de ParlAmericas au sein de l’OEA puisque son Article 2.1b mentionne que les deux entités vont continuer à réfléchir sur le rôle de ParlAmericas comme éventuel forum législatif de l’OEA tout en soulignant en même temps l’autonomie et l’indépendance de chaque institution (^{Mémorandum 2016}).

Même si la COPA et ParlAmericas constituent des associations relativement jeunes, elles ont été en mesure d’établir une relation durable avec l’OEA depuis une vingtaine d’années. Leur rôle dans l’élaboration des normes et politiques de l’organisation a été minime jusqu’ici malgré la présence de ParlAmericas aux Assemblées générales annuelles de l’OEA. En contrepartie, elles ont développé une collaboration régulière avec l’OEA afin de soutenir les efforts de cette dernière dans la mise en œuvre des normes régionales en particulier en matière de promotion de la démocratie. Cela dit, il faut reconnaître que les associations parlementaires n’ont pas réussi jusqu’à maintenant à obtenir de l’OEA un statut qui leur donnerait une place privilégiée par rapport aux organisations de la société civile.

Cela étant, il est difficile de ne pas en arriver à un constat de contribution minimale des associations parlementaires au fonctionnement des organisations régionales avec lesquelles elles ont entretenu des liens. À une exception près, elles n’ont satisfait à aucun des critères utilisés pour évaluer leur contribution au fonctionnement des organisations. Le seul élément positif concerne la coopération des associations parlementaires avec l’OEA. Les activités de coopération réalisées autant par la COPA que par ParlAmericas ont en effet permis à ces associations de participer à la mise en vigueur de normes régionales ou en tout cas d’y apporter leur soutien.

3. Les prérogatives des parlements régionaux

La deuxième catégorie d'organisations régionales est composée d’institutions qui ont mis sur pied des parlements régionaux. Il s’agit de la Communauté andine (CAN), du Système d’intégration de l’Amérique centrale (SICA) et du Marché commun du cône sud (MERCOSUR). Les paragraphes suivants traitent ainsi du Parlement andin (PARLANDINO), du Parlement centraméricain (PARLACEN) et enfin du PARLASUR, le parlement du MERCOSUR[⁴ ].

La Communauté andine, anciennement le Groupe andin (1969-1997), est un processus d’intégration aux visées de départ extrêmement ambitieuses mais qui a connu une crise profonde après le départ du Chili en 1976. Pour relancer le processus d’intégration, les membres restants (Bolivie, Colombie, Équateur, Pérou et Venezuela) ont décidé d’approfondir la structure institutionnelle de l’organisation en 1979 en créant la Cour de justice andine, le Conseil des ministres et le Parlement andin complétant ainsi un ensemble déjà diversifié d’institutions composé, entre autres, du Conseil des présidents, de la Commission, du Secrétariat général, du Conseil des ministres des Affaires étrangères et de la Corporation andine de développement (^{Albarracin 2013}).

Organisme basé à Bogota, le PARLANDINO est entré en vigueur en 1984 avec le mandat vague d'émettre des recommandations concernant l'harmonisation des réglementations nationales et le renforcement des relations avec les parlements nationaux (^{Bustamante 2004}). La décision d'élire directement les membres du PARLANDINO (cinq pour chaque État membre) a été adoptée en 1997, mais n'est entrée en vigueur qu'en 2010. Les élections directes lui ont donné une certaine assise mais elles n'ont pas véritablement accru l'importance du Parlement au sein de la Communauté andine. Le PARLANDINO n’exerce aucun monitoring sur les institutions communautaires (^{Bustamante 2004}) qui, toutefois, continuent à lui faire rapport (^{Albarracin 2013}). Sa capacité législative est inexistante dans la mesure où ses recommandations ne reçoivent aucun suivi de la part des États membres. Il est vrai que le parlement parvient à maintenir un programme d’information sur ses activités auprès des communautés locales mais cet effort est amoindri par le fait que seulement 26% des citoyens de la région connaissent la Communauté andine (^{Mariano, Bressan et Luciano 2017}: 6). Les prérogatives tout à fait limitées du PARLANDINO ont ainsi amené certains spécialistes à considérer que le parlement n'a eu aucun ‘impact significatif ou technique’ sur le fonctionnement de l’organisation (^{Malamud et Stavridis 2011}: 111). Il ne possède en fait aucun des attributs d’un véritable parlement (^{Albarracin 2013}) dans le contexte d’une Communauté andine affaiblie.

Avec le départ du Venezuela en 2006, la rupture des relations diplomatiques entre la Colombie et l’Equateur en 2008 et une polarisation croissante entre les membres de la CAN appartenant à l’ALBA (Bolivie et Équateur) et ceux appartenant à l’Alliance du Pacifique (Colombie et Pérou), la Communauté andine est en effet à nouveau entrée dans une période de crise qui n’est pas sans danger pour l’existence même du PARLANDINO. C’est ainsi que les États membres ont rejeté les recommandations d’un rapport, produit par la Commission économique pour l’Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC) et par la Fondation Getulio Vargas, proposant un renforcement du parlement. Ils ont demandé au contraire son abolition en 2013 pour le remplacer par un éventuel Parlement sud-américain associé à l’UNASUR, l’Union des nations sud-américaines (^{Mariano, Bressan et Luciano 2017}: 5-6). Cette proposition n’a pas eu de suite au moment d’écrire ces lignes mais il est évident que dans un tel contexte le PARLANDINO ne peut pas fonctionner correctement en tant que parlement régional.

Dans un geste rappelant ce qui s’était passé auparavant dans la Communauté andine, les États membres du Système d’intégration d’Amérique centrale (SICA) ont d’abord envisagé la création d’un parlement régional en 1986 en tant qu’instrument de réconciliation pour une région déchirée par la guerre (^{Dabène 2009}: 142 ; ^{Malamud et Stavridis 2011}: 110). Le PARLACEN a finalement été inauguré en 1991 avec des législateurs régionaux élus directement tous les cinq ans par les citoyens des États membres. Il a été intégré au SICA en 1999 en tant qu'organe de représentation politique et démocratique et, en tant que tel, il était conçu pour exercer des fonctions parlementaires, y compris la proposition de projets de loi et de traités en matière d'intégration (^{Parlamento 2016}). Ces compétences n’ont toutefois longtemps existé que sur le papier car la Commission centraméricaine a commencé à exercer de plus en plus les prérogatives du parlement lors de son intégration au SICA en 1999 (^{Erthal 2009}). Le fait que des membres du SICA, le Belize et le Costa Rica, n’étaient pas membres du PARLACEN a également compliqué le fonctionnement du parlement régional.

C’est pourquoi les États membres du SICA ont voulu relancer le PARLACEN en signant un protocole additionnel en février 2008 (SICA, Secrétariat 2008). Le protocole maintient le principe de l’élection directe au parlement (20 députés par pays membre) tout en accordant à ce dernier un pouvoir d’initiative par rapport au fonctionnement du SICA. Il renforce la compétence du parlement en matière législative à la fois au sein du processus d’intégration et en matière d’harmonisation des législations nationales tout en accordant au PARLACEN un certain contrôle sur les nominations de personnel mais pas en ce qui concerne les questions budgétaires (^{Malamud et Stavridis 2011}: 111 ; ^{Albarracin 2013}). Les principales institutions du PARLACEN sont l’Assemblée plénière et le Comité exécutif auxquelles s’ajoutent diverses commissions qui traitent de questions telles que les ressources naturelles, la santé, le développement urbain, le tourisme, l'intégration économique, etc. (^{Parlamento 2016}). Le protocole de 2008 a certainement créé des possibilités pour un renforcement des capacités du PARLACEN mais le travail du parlement ne semble pas avoir eu un impact significatif jusqu’à présent sur le fonctionnement du SICA. Cela s’explique par un scepticisme à son égard toujours présent chez certains États membres, tels Panama et le Costa Rica, ainsi que par une image négative du SICA chez de nombreux citoyens d’Amérique centrale (^{Albarracin 2013}).

L’histoire parlementaire du MERCOSUR commence quant à elle dès la création de l’organisation régionale en 1991 puisque son traité constitutif envisageait déjà la création d’un Comité parlementaire conjoint (CPJ) sans toutefois préciser ni sa composition, ni ses fonctions (^{Moavro, Orieta et Parera 1997}). C’est le Protocole d’Ouro Preto de 1994 qui donne un statut formel au CPJ, dorénavant composé de 16 parlementaires par État membre, dont les fonctions largement définies étaient de formuler des recommandations concernant le développement du processus d’intégration, de favoriser la coopération régionale et d’accélérer la mise en vigueur des normes régionales dans les pays membres (^{Vasquez 2011}: 11). Ce que le CPJ n’a pas réussi à accomplir de manière très efficace en même temps que le MERCOSUR lui-même affrontait une période difficile à la fin des années 1990.

L’échec des négociations en vue d’établir une zone de libre-échange des Amériques, combiné à l’arrivée au pouvoir de nouveaux gouvernements en Argentine et au Brésil en 2003, a créé un contexte favorable pour repenser la trajectoire du MERCOSUR. L’adoption du Consensus de Buenos Aires en 2003 a constitué l’instrument privilégié à cette fin avec pour objectif, en particulier, de renforcer la structure institutionnelle de l’organisation (^{Desidera Neto 2016}). Le Consensus, appuyé en cela par l’Union européenne (^{Pujalte Ojeda 2016}), a mené directement à la signature, deux ans plus tard, du Traité constitutif du PARLASUR dont les deux grandes finalités étaient de démocratiser le processus d’intégration via un lien plus étroit entre le parlement régional et les citoyens (^{Mariano 2011)} ainsi que d’accélérer l’incorporation des normes régionales aux législations nationales (^{Caetano 2006}).

Le PARLASUR possède une structure institutionnelle relativement simple avec une seule chambre dirigée par un Bureau de direction composé d’un représentant de chaque pays membre. Le Bureau établi l’agenda du Parlement et gère les tâches administratives soutenu en cela par quatre secrétariats et dix comités permanents ainsi que des comités spéciaux. Le Parlement tient une séance par mois de février à décembre laquelle est ouverte au public.

Le design institutionnel du PARLASUR prévoit l’élection directe des parlementaires avec représentation proportionnelle à la taille de la population. Le processus pour y arriver comprenait deux étapes. Une première phase, de 2007 à 2010, au cours de laquelle chaque pays désignait 18 législateurs nationaux comme membres du PARLASUR auxquels s’ajoutaient neuf représentants du Venezuela sans droit de vote tant que Caracas n’aurait pas complété le processus d’accession formelle au MERCOSUR. L’élection directe des parlementaires devait avoir lieu au cours d’une seconde phase de 2011 à 2014 (^{Dabène 2009}: 148). Seuls le Paraguay, en 2008 et en 2013, et l’Argentine, en 2015, ont cependant tenu des élections directes pour le PARLASUR jusqu’ici alors que le Brésil et l’Uruguay débattent encore de la question. Aucun progrès n’a été réalisé jusqu’à maintenant. A la différence du Parlement européen et même si le projet initial le prévoyait, les membres du PARLASUR ne sont pas élus sur la base d’une liste régionale. Ils sont choisis comme membres de partis politiques nationaux et ils votent au parlement régional en fonction de leur appartenance nationale (^{Malamud et Dri 2013}). Ce qui fait en sorte que leur principale préoccupation dans les débats au PARLASUR est la défense des intérêts nationaux plutôt que l’avancement des objectifs communautaires.

Si la représentation pose encore problème au sein du PARLASUR, qu’en est-il alors du contrôle parlementaire sur la gestion administrative et budgétaire du MERCOSUR ? Il faut dire à cet égard que le design institutionnel du PARLASUR établissait dès le départ de véritables contraintes au contrôle du parlement sur le fonctionnement du MERCOSUR. Les États membres ont refusé en effet de créer une institution hors de leur contrôle, susceptible d’influencer le fonctionnement du processus d’intégration sans qu’ils aient leur mot à dire (^{Mariano, Bressan et Luciano 2017}: 9). C’était particulièrement le cas pour le Brésil qui est à la fois le plus gros partenaire et le moins dépendant du MERCOSUR étant donné la diversification de son commerce extérieur (^{Medeiros et Dri 2013}). Cela fait en sorte que le PARLASUR n’a jamais été en mesure d’exercer le moindre contrôle sur le budget et l’administration du MERCOSUR (^{Malamud 2013}).

En ce qui a trait au processus décisionnel, il convient de remarquer tout d’abord que le rôle principal du PARLASUR n’est pas de légiférer. Son traité constitutif lui donne un droit d’initiative en fonction duquel il peut présenter au Conseil du marché commun (CMC) des projets de législation ou encore des opinions à propos de projets que lui soumet le CMC mais il n’y a aucune obligation de suivi de la part de ce dernier. Le parlement régional peut aussi formuler des recommandations et produire des rapports et déclarations sans toutefois qu’aucune de ces prérogatives n’aie d’effet contraignant pour les institutions du MERCOSUR ou pour les citoyens de la région (^{Malamud et Dri 2013}: 230). Jusqu’à maintenant, plus de 70% du travail législatif du PARLASUR est constitué de recommandations et de déclarations qui ont rarement donné lieu à des actions concrètes de la part des autres institutions du MERCOSUR (^{Mariano, Bressan et Luciano 2017}: 8).

Le principal rôle du PARLASUR en matière de législation est de faciliter l’incorporation des normes régionales au droit interne de chaque État membre (^{Mariano, Bressan et Luciano 2017}: 7). L’ordonnancement juridique du MERCOSUR établi en effet que les États membres doivent légiférer pour qu’une norme régionale puisse avoir une valeur juridique au plan national. Pour ce faire, le traité constitutif du PARLASUR confère à ce dernier une prérogative d’amendements aux projets de décision étudiés par les autorités du MERCOSUR. La prise en compte des amendements a pour effet d’accélérer la procédure législative au sein des États membres. Le PARLASUR peut aussi transmettre aux parlements nationaux des projets de législation visant à harmoniser la législation des États membres. Cette procédure n’a cependant été utilisée qu’à deux reprises jusqu’à maintenant.

L’aspect peut-être le plus positif du fonctionnement du PARLASUR à ce jour est sa contribution au développement d’un espace public régional (^{Medeiros et Dri 2013}) rapprochant ainsi le processus d’intégration de sa base citoyenne. En organisant des séminaires et en tenant des rencontres publiques sur des sujets tels l’intégration énergétique (2014), l’éducation dans les régions frontalières (2017), et le travail des enfants (2017), entre autres, les parlementaires régionaux contribuent à sensibiliser les populations locales à l’agenda et au fonctionnement du MERCOSUR.

Enfin, le PARLASUR a développé une compétence particulière en matière de diplomatie parlementaire en établissant des relations privilégiées avec le Parlement européen ainsi qu’avec les autres parlements régionaux en Amérique latine (^{Mariano, Bressan et Luciano 2017}:7). Un des effets de cette diplomatie parlementaire est de sensibiliser les membres du PARLASUR au fonctionnement d’un parlement régional, une contribution non négligeable étant donnée l’expérience encore limitée des législateurs de la région du MERCOSUR en la matière.

Les trois parlements régionaux étudiés ici ont été mis sur pied dans un contexte de relance des organisations régionales auxquelles ils sont associés. En créant le PARLANDINO, le PARLACEN et le PARLASUR, les organisations régionales et leurs États membres ont voulu tout à la fois renforcer la structure institutionnelle des processus d’intégration et accroitre leur légitimité. L’intention de départ était tout à fait louable mais l’expérience a montré qu’il y a eu en réalité une faible délégation de pouvoir de la part des États membres (^{Malamud et Dri 2013}: 237; ^{Pujalte Ojeda 2016}:23) et qu’au final la contribution des parlements régionaux au fonctionnement des processus d’intégration a été plutôt marginale jusqu’à maintenant. La performance d’un parlement régional est naturellement liée au contexte spécifique de l’organisation à laquelle il est associé et des circonstances particulières expliquent bien sûr la trajectoire spécifique de chaque parlement. Mais comme nous le verrons en conclusion, il y a également un phénomène plus large responsable de la contribution modeste des IPI au fonctionnement des organisations régionales dans les Amériques.

4. Conclusion

Cette étude a proposé une analyse de deux composantes des IPI à l’œuvre dans les Amériques: les assemblées parlementaires et les parlements régionaux. Rappelons que la littérature sur les institutions parlementaires internationales affirme que ces dernières sont devenues un acteur plus important sur la scène internationale ces dernières années dans un contexte d’ouverture des organisations régionales et internationales à des intervenants autres que les représentants des États. L’analyse qui précède révèle toutefois que la situation dans la grande région des Amériques, à l’encontre de ce qui se passe en Europe et dans certains forums internationaux, dément cette affirmation. Les organisations régionales dans les Amériques n’ont pas démontré jusqu’à présent une très grande ouverture à l’égard des IPI.

Notre étude en effet révèle tout d’abord que le CARICOM et l’OEA n’ont pas été très accueillantes pour les assemblées parlementaires. L’OEA a fait preuve d’une certaine ouverture puisque les deux principales assemblées parlementaires de la région, la COPA et ParlAmericas, ont été très impliquées, dès le moment de leur création, dans des activités de coopération avec l’organisme, en particulier pour tout ce qui concerne la diffusion et la mise en valeur des normes démocratiques régionales. Aucune des deux associations n’a toutefois été en mesure d’avoir un impact sur le processus décisionnel ni sur le fonctionnement de l’OEA jusqu’à maintenant. Leur contribution au fonctionnement de l’organisation est demeuré par conséquent modeste.

La Communauté andine, le SICA et le MERCOSUR, pour leur part, ont fait une plus grande place aux parlementaires en mettant sur pied des parlements régionaux. La performance de chacun des trois parlements étudiés a toutefois été inégale. Même si les parlements régionaux ont pu réaliser certaines activités de diffusion de l’information concernant le fonctionnement des processus d’intégration, il faut bien reconnaitre que les procédures d’élection directe des parlementaires n’ont pas vraiment rapproché les citoyens des institutions régionales. Sans contrôle effectif, par ailleurs, sur la gestion administrative et budgétaire des organisations régionales et en l’absence de véritables compétences législatives, les parlements régionaux ne sont pas parvenus, jusqu’à maintenant, à influencer le processus décisionnel et la trajectoire de ces organisations. Leur apport en ce sens a été et demeure marginal.

Tableau 1 Contribution des IPI aux organisations régionales dans les Amériques 

Comment expliquer alors la contribution limitée des IPI aux organisations régionales dans les Amériques ? Il n’est pas possible dans le cadre de cet article d’examiner en détail les considérations particulières qui ont pu prévaloir dans chacun des cas mais il est possible, croyons-nous, d’identifier une tendance lourde, présente dans la région depuis près de 40 ans, et liée au fonctionnement des régimes politiques au Nord comme au Sud. C’est la tendance vers la centralisation concentrant de plus en plus le pouvoir politique dans les mains des exécutifs nationaux. Le phénomène a été observé depuis un certain temps déjà dans le cas du Canada (^{Savoie 1999}) mais on le retrouve également dans tous les régimes politiques des Amériques qu’il s’agisse de régimes à caractère présidentiel ou de ceux pratiquant le parlementarisme britannique.

Le phénomène est particulièrement marqué dans le domaine de la politique étrangère dominée de plus en plus par les exécutifs nationaux dans la grande majorité des pays de la région et à ce point présent en Amérique latine qu’est apparu le terme de « diplomatie présidentielle » (^{Malamud 2005}; ^{Tussie 2016}) pour qualifier cette pratique. Une pratique que certains mettent en rapport avec le principe de souveraineté nationale, particulièrement central à la dynamique régionale en Amérique latine (^{Pujalte Ojeda 2016}: 23) depuis le XIXe siècle et qui est à la source de la réticence profonde des gouvernements des pays membres de chaque organisation régionale à déléguer de l’autorité à d’autres acteurs soient-ils publics ou privés. De sorte que les organisations régionales dans la région demeurent ce que certains ont qualifié de ‘clubs de présidents’ (^{Cooper et Legler 2006}: 16-22).

On doit reconnaitre que certains progrès ont été réalisés en ce qui a trait à la présence des IPI dans les organisations régionales des Amériques depuis une quarantaine d’années. Mais cette présence demeure encore trop limitée et l’apport des IPI aux organisations régionales restera manifestement limité tant que la centralisation politique demeurera forte. Pourtant, une participation pleine et entière des parlementaires aux organisations régionales, tout comme celle des acteurs de la société civile d’ailleurs, rapprocherait ces institutions de leurs citoyens et, ce faisant, contribuerait à accroitre une légitimité encore trop faible chez elles.