II. 1878. El proyecto descentralizador

Al promediar la década de 1860 comenzó a proyectarse el restablecimiento de las comisarías en el área rural de la provincia de Buenos Aires. Sin embargo, tal como lo ha indicado Corva (2014, p.126) los diversos destacamentos que se fueron creando no integraban un programa de gobierno específico tendiente a separar a la esfera policial de la judicial. Por el contrario, ello constituía una medida más bien reactiva por la cual se planteaba satisfacer las demandas de seguridad, ante el incremento del abigeato o la proliferación de otros delitos. En los partidos que constituían la franja adyacente a la frontera sur-principalmente Tapalqué, Azul y Tandil- los reclamos de mayor presencia de contingentes policiales se acentuarían. Debido principalmente a que la disponibilidad de los legos o las magras cifras de los planteles militares, producto de la movilización al Paraguay, resultaban insuficientes para resguardar las poblaciones de la presencia indígena en un contexto de intensos malones. Para la última localidad, sobre todo, los asesinatos acaecidos el 1 de enero de 1872 como así también el impacto de la revolución mitrista de 1874 generaron un estado de alerta por el cual el establecimiento de la policía rural setornó una de las necesidades más apremiantes a solicitud de los vecinos (^{Santos, 2008}; ^{Sedeillán, 2005}, 2012, pp.69-90).

En forma creciente, el Departamento central de Buenos Aires fue incrementando su preocupación por regularizar a los planteles de campaña y comenzar a disputar, simultáneamente, la jerarquía de los juzgados. Este había sido el propósito del jefe Enrique O’Gorman durante 1868, al postular el aumento de las partidas y concretar, de igual manera, la autonomía respecto de las municipalidades (^{Barreneche y Galeano, 2008a, p.84}). No obstante, más allá de las necesidades del propio departamento el impulso de la reforma cobró viabilidad durante los primeros años del siguiente decenio debido a la decisión del gobernador, que fue convergente. Un diagnóstico originado enla confluencia reformista entre la gestión política y las autoridades policiales fue enfatizado por el senador Manuel Guerrico. En tanto antecesor de O’ Gorman en el cargo de la jefatura, expresó desde una bancada legislativa las deficiencias de la justicia de paz frente al incremento de los robos de ganado y la desprotección en la que se hallaban las áreas fronterizas. En su intervención, daba cuenta que la vigilancia:

(…) no existe en la Campaña, porque no lo hay, porque los jueces de paz que son actualmente los encargados de él disponen de las fuerzas que tienen puramente para el cuidado de los centros poblados. Cada Juez de Paz tiene ocho u once soldados y este número es completamente insuficiente para las necesidades a que se tiene que atender, de manera que jamás se ve un policía, sino cuando va de chasque, o llevando algún oficio de la autoridad. (^{Barba, 1982, p.81})

Tras estos antecedentes, fue a mediados de 1878 que con un decreto de ampliación presupuestaria sancionado por el gobernador Carlos Tejedor, se llevó a cabo una nueva organización territorial sustentada en el restablecimiento de las Comisarías Rurales (ROPBA, 1878, p.615). Se fue perfilando así, una cartografía de la fuerza policial con la división de la campaña en doce secciones, que tendrían en las cabeceras de los principales partidos de la provincia el punto de residencia de las comisarías. El esquema de distribución por secciones como la ubicación y proporción del personal destinado a cada una, quedan expuesto en el siguiente cuadro:

Cuadro N1  Organización de las Comisarías Rurales y composición de su personal a partir del decreto del poder ejecutivo provincial del 27 de diciembre de 1878 

*Las localidades resaltadas en negrita tenían jerarquía de comisarías.

**Las secciones han sido ordenadas en función del personal en términos absolutos.

A pesar de que los destacamentos tenían un asentamiento urbano, la forma de operación de estos contingentes asumió un carácter volante. Es decir que las funciones de la tropa no se circunscribían al límite de la sección definida por la comisaría. Por el contrario, como quedó estipulado en su reglamento interno, solo los oficiales de mayor jerarquía tenían permitido quedarse en los pueblos a efectos de establecer día tras día los itinerarios que debían cumplir las partidas. El comisario, por ejemplo, solo podía convocar a su personal con la autorización expresa del gobernador o el ministro de gobierno (Ministerio de Gobierno, 1878, pp.2-3). Así, a excepción de los días de pago, los sargentos y vigilantes debían circular en forma permanente durante el transcurso de un mes.

Dicha noción de descentralización se sustentó en la Ley Orgánica de Municipalidades sancionada en 1876,la cual facultaba a las comisiones municipales de cada partido, presididas por los jueces de paz, a sostener e intervenir en las acciones de las comisarías (Rico, 2012). De esta manera los oficiales, propuestos al gobernador en ternas confeccionados por los mismos jueces, prestaban colaboración en situaciones donde los legos requiriesen su intervención. La persecución y detención de criminales constituía la función más frecuente. Aunque para los policianos (^{Iragolagoitia, 2014, pp.197-237}), definidos así por el carácter híbrido de su formación miliciana y la fuerte proximidad al paisaje social de la campaña, se exigía también la concreción de otras tareas que competían a los juzgados. Las mismas consistían, fundamentalmente, en la custodia de cercos y alumbrados, la conservación de los caminos, la vigilancia del juego y el expendio de bebidas, la prevención de incendios y la traba de embargos. Pero,por sobre todo, se apelaba al atento control en la comercialización de ganados y la requisa de cueros, el hallazgo de vacunos o caballadas extraviados junto a la revisión de animales muertos (Ministerio de Gobierno, 1878, pp.5-8). Fundamentándose aún su intervención en estas materias en algunos capítulos del Código Rural de 1865.

Este cuadro en el que, si bien la policía ya aparece como un actor nítido que dispone de un personal particular y un marco edilicio propio como centro de operaciones, las atribuciones y jurisdicciones policiales permanecen aún concentradas en otras esferas, cuya racionalidad se cimenta en un conjunto heterogéneo de normativas e instructivos tiene varios puntos en comparación con otras experiencias provinciales (^{Agüero, 2011, pp.1-43}).

Sin embargo, el avance más significativo del decreto del gobernador Tejedor debe entenderse en sus intentos por definir las atribuciones concretas de la policía, de acuerdo lo habían perseguido las distintas jefaturas porteñas. Con la instalación de las Comisarías Rurales se fijaron así ciertos límites sobre las facultades de los jueces para “emplear á los soldados en otros servicios que en el de policía, aún cuando fuera de interés público, como en la limpieza, en el alumbrado, en el cuidado de calles y paseos, u otros análogos”. Añadiendo que se les impedía “ocupar a los soldados como asistentes, distrayéndolos del servicio de policía” (^{ROPBA, 1878, p.615}). Con ello, además de precisar sus funciones más específicas, comenzó a perfilarse una dimensión del quehacer policial vinculado mayormente a los servicios de seguridad. Esto es, abocada a la prevención y el castigo de delitos,de la misma manera en que comenzó a definir su jurisdicción en el ámbito de la campaña.

La modalidad que asumió el servicio de Policía Rural, fundamentalmente en sus formas de intervención territorial, presenta significativas semejanzas con distintas experiencias policiales latinoamericanas que se instaurarían al culminar el siglo. Especialmente con las fuerzas rurales mexicanas que operaron durante los años del Porfiriato (^{Vanderwood, 2014}). Otra serie de elementos comunes pueden ser también espejados en el diseño y actividades de la Guardia Civil española, creada a mediados de 1840. Aunque este cuerpo, junto con los carabineros italianos y la gendarmería francesa -en tanto modelos transoceánicos- combinados a la experiencia local de las policías de los Territorios Nacionales, se constituirán en referencias más precisas en el primer bienio del XX para la creación de otros cuerpos especializados: la Gendarmería Volante, el Escuadrón Especial y la Comisaría de Extramuros.

Si bien había una rutina delimitada por los requisitos del juez de paz transmitidos diariamente al comisario, lo que conllevaba a la realización de recorridos ininterrumpidos por caminos o estancias, en caso de ser requeridos los gendarmes debían moverse allí donde jueces o tenientes alcaldes solicitasen su presencia. La perpetración de un homicidio, una disputa electoral, la detención de prófugos, bandidos o desertores o el seguimiento de gavillas de cuatreros eran un motivo para que los planteles tuviesen que ir de un distrito a otro, por fuera incluso de los límites de las propias secciones a las que pertenecía la comisaría en la que estaban enrolados (Ministerio de Gobierno, 1878, pp.9-15).

Este criterio de movilidad se correspondía a una idea de proximidad² que era posible dado el constante patrullaje,ya que cada recorrida diaria era efectuada por toda la tropa destinada en sus secciones específicas, a cargo de un subcomisario, un escribiente o un sargento. La excepción eran dos gendarmes que de manera rotativa se les asignaba su permanencia en el destacamento mientras durase la ronda. Pero tal movilidad, atendía por otro lado al distanciamiento como una “dimensión de la proximidad”, haciendo intervenir a hombres que eran ajenos a los espacios donde se los convocaba. De tal modo, se procuraba evitar que mediasen lealtades y relaciones de parentesco o vecindad allí donde no era del todo nítida la diferencia entre vigilantes y vigilados.

La combinación entre el incesante patrullaje y la exigencia de desplazamiento fue fundamental para definir una configuración específica del territorio abarcado por la policía, que al mismo tiempo resultó significativa para construir sus límites jurisdiccionales. Quizás la presencia de oficiales y tropa era advertida por su galopar grandes extensiones y hacer valer, con resultados disímiles, su condición de foráneos. Pero interesa destacar que el criterio sobre qué y quiénes requerían su concurso se fue contorneando mediante los propios agentes en el transitar permanente dado el cambiante escenario de la campaña.

Durante el transcurso de las extensas rondas, se debía completar una planilla en la que los subalternos, luego de asentar los datos de las jerarquías a cargo, consignaban con riguroso detalle el número de los establecimientos y parajes visitados, las extensiones recorridas, la cantidad de apresados y los embargos efectuados siendo refrendadas por la firma de vecinos -mayormente propietarios- o de las autoridades de otros destacamentos comprendidos en el trayecto. Al finalizar el mes el comisario de sección confeccionaba una relación sobre todos los movimientos de su repartición, que posteriormente era enviada al Ministerio de Gobierno.

Con estos mecanismos, el relevamiento preciso y constante fue rubricando una forma particular de atravesar y producir el territorio por parte de aquellos que lo intervinieron. Principalmente, a través de la información específica que construyeron mediante la reiteración de esa operación. El sentido de estos flujos, no obstante, se construyó sobre lógicas diversas,ya que las miradas de los agentes se hallaban delimitadas por el marco de las exigencias de sus superiores: es decir, qué y a quiénes perseguir, dónde buscar y observar, qué precisar de los sitios visitados y de la extensión recorrida. Aunque el margen fuese entonces acotado para volcar apreciaciones u otros datos que pudiesen resultar significativos, ese registro fue inicialmente suficiente para establecer nociones más amplias y acabadas del espacio en el que se operaba.

La transcripción del parte circunstancial realizado por el oficial Juan Tabares de la Comisaría Rural de Benito Juárez, sobre los movimientos ordenados durante enero de 1880, resulta ilustrativa de esas intervenciones,las cuales día tras día configuraban nociones sobre el territorio sustentadas en la vigilancia y en el relevamiento exhaustivo de la jurisdicción a cargo. De acuerdo a los datos proferidos por el comisario:

Enero 1°.-Visita la Estancia de Amadeo Muños en el partido de Necochea, casa de negocios de Arteche y Compañía, Estancia dePascual Muños, puesto de SenonMartinez, puesto de Bosch, estancia de Amasagasti, casa de negocios de Martell y Robles, firmado Martell y Robles- distancia recorrida, 8 leguas y media.

Enero 2.- Salió de la casa de negocio de Robles, conduciendo cinco presos, á esta Comisaria, visitó en el tránsito la Alcaldia del cuartel 5° de Necochea de Mauricio Ibarra, la casa de negocios de Vanoli, Estancia de Ignacio Insurregui, distancia recorrida, catorce leguas. firmado Mauricio Ibarra.

(…) Enero 6.- Se me incorporó en el puesto de Peña, norte del pescado, siguiendo hasta la Estancia de Saturnino Corvalan donde permaneció seis, y siete. (…) Enero 8- Lo despaché con rumbo al Juzgado de Necochea, visitó la Estancia de Francisco Camasa, el puesto de Sanatamarina, la casa de negocio de Arrechea, el Juzgado de Necochea la Estancia de José Amasagasti, firmado Jaime Bianchi. distancia recorrida diez leguas.

Enero 9.- Se me volvió á incorporar, despachándolo el mismo dia, á las órdenes del oficial Benito Rodriguez para allanar varias casas que tenia aviso que tenianarmas y dos cañones, allanaron la casa de Negocios de Arteche, la Estancia de Pascual Muñoz, en las que encontraron mas que armas particulares y dos (...) de á cuatro, siendo estos provenientes de un buque, que abia naufragado en la boca de Quequen y de propiedad dichas (…) de Burdó y Arteche, y visitó de regreso para el Juzgado de Paz, el puesto de Senon Rosas Martinez. Distancia recorrida siete leguas- firmado Senon Rosas Martinez.

Enero 10.- Lo despaché del Juzgado de Necochea á capturar á Don Carrizo, y a un hermano de este por infractor á la ‘Ley de Enrolamiento’ los que capturó, y regresó al Juzgado de Paz de Necochea, visitando en su tránsito la casa de Arteche, la de Muños, puesto de Dominguez, puesto de Martinez. Distancia recorrida siete léguas. Firmado Martinez.

(…) Enero 18. Visitó la casa de negocio de Francisco Campos, la Alcaldia del Cuartel 8° partido de Juarez y la Estancia de Elizalde. Abiendo capturado en este dia a los individuos Sisto Aranda y á Elías Areco, y Juan Lopez. distancia recorrida catorce leguas. firmado José Armandos.

Enero 19. Llegó á esta Comisaria y entregó los presos.

Enero 20. Salió de esta Comisaria, en direccion al Juzgado de Necochea donde debía recibir órdenes para vigilar la boca de ‘Quequen’. Distancia recorrida veinticuatro léguas firmado - Juan Tabares.

Enero 21. Salió de la “Boca de ‘Quequen’, sin tocar población. regresó a la Estancia de Selalla. firmado - Juan Tabares.

(…)Enero 26. Permanecio parado para dar descanso á los caballos. Enero 27. Siguió en persecución de un criminal por haber recibido orden del Juez de Paz de Necochea capturando. visitó la Estancia de Medina distancia recorrida trece léguas firmado Eraclio Medina. en el mismo dia 27 visito la Estancia de Pacheco, la casa de Negocio de Arrechea, vicitando la estancia de Medina. distancia recorrida una légua firmado Arrechea y Eraclio Medina. (…) Enero 30- Visitó la casa de negocio de Arrechea, Estancia de Bosch, la casa de negocio de Juan Jordan distancia recorrida once léguas, firmado Alberto Bosch.

Enero 31. Permaneció en el Juzgado de Necochea por la reunión de jente que habia, preparandose para las Elecciones del dos.

Resumen de la partida á las ordenes del oficial Tabares.

Leguas recorridas… 199. Poblaciones visitadas… 66. Presos capturados…7.(AHPBA, Fondo Ministerio de Gobierno, 1880, fs.5-7)

La conjunción de presencia, proximidad e intervención de la policía se fue ajustando sobre estos recorridos como un recurso estatal para complejizar el “equipamiento político territorial” de la campaña bonaerense. El aspecto más saliente de esta primera reforma descansa así, en el intento de establecer un equilibrio entre las potestades y atribuciones de la justicia de paz y las municipalidades, con la incorporación de una última arista que es la policía. De manera incipiente, receptora de sus propios recursos y de una batería específica de reglamentaciones e instrucciones. Por lo tanto, ¿cuáles fueron los alcances de esa construcción territorial dinamizada mediante la experiencia de las comisarías de campaña? A partir del cruzamiento de los datos de distribución del personal asignado a cada una de las secciones y la estimación de la población absoluta de los partidos, hemos confeccionado un mapa en el que se visualiza de qué manera se configuró el equipamiento y la producción del territorio en la provincia de Buenos Aires:

Mapa N 1  Distribución relativa del personal por secciones en relación a la estimación de la población absoluta de la campaña en 1878 (en porcentaje)  

Referencia: Elaboración propia en base a Ley de Presupuesto de 1878 (ROPBA, 1878, pp.615-616) y de los datos interpolados entre elCenso Nacional de 1869 y el Censo General de la Provincia de Buenos Airesverificado en 9/10/ 1881 (1883,p.226).

Resulta claro que para la disposición de las comisarías el gobierno prosiguió una lógica anular, en un sentido concéntrico. Ello se desprende de que, en los partidos integrados entre la 7° y la 12° sección, más próximos a la ciudad de Buenos Aires, hubo una mayor concentración de las plazas de agentes con respecto a la población existente. La sobrerrepresentación para la 11° sección podría explicarse por la integración de algunos partidos de temprana colonización que tenían un peso significativo en la dinámica económica y política de la zona. Del mismo modo, incluía a otras áreas estratégicas que comenzarían a definir la expansión productiva y demográfica del hinterland porteño. En conjunto, las localidades de Luján, Mercedes, San Andrés de Giles, Suipacha, San Martín, Merlo, Moreno y Pilar representaban para 1878 el 9,9% de la población absoluta de la campaña. Seguidos por Chivilcoy, Navarro, Lobos y Saladillo que condesaban el 9,7%.

Por el contrario, en las secciones cuyos límites se iban acercando a los márgenes fronterizos, principalmente hacia los extremos sur y suroeste, la capacidad numérica de la tropa policial se iba haciendo cada vez más reducida para atender a un conjunto poblacional que era también escaso. Las secciones 4° y 5°, cuyos partidos habían sido incorporados a la sociedad criolla desde mediados de siglo, constituían el 5,7% y el 6,2% de la población absoluta respectivamente. Mientras que la franja abarcada entre Patagones y Necochea, correspondiente a las secciones 1° y 2°, componían el 1,2% y el 2,5%.

Al observar este esquema organizativo, resulta evidente que para los núcleos dirigentes fue indispensable equilibrar la relación entre población y fuerza policial en aquellos partidos ubicados hacia el norte del Salado, y circundantes a Buenos Aires, en los cuales se hallaba mayormente concentrada la población de la provincia. Lamentablemente, no disponemos de evidencia que nos permita considerar las apreciaciones de los dirigentes al momento de darle aplicabilidad a esta cartografía de comisarías, prosiguiendo este mapa concéntrico. Pero, en consonancia a lo planteado por Eduardo Míguez(2008) sobre el proceso de construcción estatal en las zonas fronterizas, es posible pensar que la escasez y la dispersión poblacional hayan constituido un límite para las aspiraciones de fortalecer allí el andamiaje institucional configurado desde mediados de siglo (p.98), con la ampliación de la tropa de las Comisarías Rurales.

De hecho, por la particularidad de estos espacios que recién habían sido anexados tras las campañas militares hacia la Patagonia, no se requirió en esta coyuntura específica dinamizar el proceso de separación de esferas y paulatina transferencia de funciones desarrollado en las secciones ubicadas en el centro y norte. Por el contrario, la presencia del Estado allí continuó apoyándose en comandantes militares y en jueces de paz. Dicha persistencia se vio asegurada gracias a su rol de intermediación, y al conjunto de redes sociales que articulaban su entramado de poder local (^{Canciani, 2012}; ^{Yangilevich, 2006)}.

No obstante, este emplazamiento territorial asumirá para fines de 1880 una transformación sustancial en su diseño. Para entonces, los acontecimientos políticos y principalmente bélicos, colocarán a la organización policial en el epicentro de un impulso reformista asociado a la configuración del Estado provincial. Sobre ello, los grupos dirigentes que asumirán la tarea de su reorganización aunarán propósitos para suprimir a las partidas de la Policía Rural en pos de configurar otra cartografía territorial. En la que la jurisdicción policial resulte eficiente en pos del equipamiento estatal.

III. 1880. El Esquema centralizador

Acaecida la derrota de las fuerzas porteñas que quisieron retener el control sobre la capital del Estado, en junio de 1880, la fracción provincial del autonomismo integrada al tejido político nacional encaminó la tarea de reorganizar el nuevo escenario y dotarlo de instancias políticas, legales y administrativas propias (Sábato, 2008). En esta dirección, ya hacia fines del mismo año, el proyecto de institucionalizar a la policía se constituyó en el epicentro de la agenda para la flamante Legislatura. Con un programa de reforma que a instancias del Ejecutivo fue presentado a fines de noviembre al Senado, pasando a la cámara baja a comienzos del siguiente mes (^{D’Amico, 1895, p.103}). Como punto de partida, la comisión informadora ofreció un exhaustivo detalle de la situación de las Comisarías Rurales, en el que se enfatizó la aspiración difundida de separar a la fuerza de la esfera de los juzgados de manera definitiva.

El consenso sobre la reforma acuciante fue dinamizado a partir del desprendimiento del Departamento General de Policía, cuya jurisdicción quedó circunscripta a la ciudad de Buenos Aires recientemente autonomizada. Sin embargo, las diferencias se cristalizaron en torno al organigrama con el que funcionaría la policía, como así también acerca de la autoridad extrainstitucional a la que debía reconocer y subordinarse. Por un lado, un grupo de senadores, mayormente encuadrados en la fracción que había apoyado a Tejedor en la contienda, se mostró cauteloso en efectuar una escisión tan taxativa entre ambas esferas. Como alternativa propusieron que las funciones policiales quedasen aún supeditadas a la rama judicial en tanto no se sancionaran nuevas leyes correspondientes a la Ley Orgánica de Municipalidades y a la Justicia de Paz. De lo contrario, se pondría a la Legislatura en la necesidad de discutir reiteradamente reformas sobre las competencias y las autoridades a las que la fuerza debía responder. En el sector opuesto, alineado a la figura del gobernador Dardo Rocha, se proclamaba que tal separación profundizaría la división de los poderes en la campaña para, en consecuencia, lograr un equilibrio en las intervenciones de las esferas estatales y una equitativa redistribución de sus competencias y capacidades. Representante de esta postura fue el ministro de gobierno Carlos D’Amico quien, presente en el debate, esbozó los lineamientos principales por los que consideraba nociva la concentración de atribuciones en los legos, ya que:

(…) cuando un Juez de Paz no pueda aumentar mas sus facultades, porque todas las tiene, ¿qué va a ambicionar? Cometer arbitrariedades! Y es lo que sucede a cada paso, á cada momento. El P.E., puede decirse, no se ocupa en otra cosa que en dirigir á los Jueces de Paz; en evitar que cometan abusos; en corregirlos, en destituirlos, en sumariarlos. ¿Y todavía los señores Senadores quieren darles esta atribución de policía?(DSCS, 1880, p.130)

Como se desprende de este fragmento, si se lograba limitar y al mismo tiempo redistribuir en otros actores el repertorio de funciones que concentraban la justicia inferior, se restringirían los abusos de autoridad, que en cambio podían ser más factibles si se les ampliaban las atribuciones sobre la policía. Pero esto traslucía, además, la importancia que la dirigencia provincial otorgó a la necesidad de construir un nuevo orden en el ámbito de la campaña, en el que como señalamos la policía cumpliría un rol fundamental. Lo que en el parlamento se observaba como un “poder omnímodo” para justificar la necesidad de limitar las facultades de los jueces, se complementó con las críticas a un sistema que a partir del diseño que se había practicado dos años atrás, motorizó conflictos por yuxtaposición de jurisdicciones entre aquéllos y los comisarios. Como describió el diputado Castro cuando el proyecto fue abordado en la cámara baja, al referirse a la instalación de Comisarías Rurales, “se había establecido una especie de antagonismo” (DSCD, 1880, p.315) entre estas reparticiones que detentaban poder de policía. Es por ello que:

Los unos invadían las atribuciones de los otros y recíprocamente, se desconocían su autoridad. Desde este momento se llegó (…) hasta librarse combates en la campaña entre las fuerzas mandadas por los Comisarios rurales y las fuerzas de los Jueces de Paz sucedió esto en Tapalqué hace cosa de un año. (DSCD, 1880, pp.315-316)

Sin resultar excepcionales, idénticos conflictos se replicaron frecuentemente en diversos puntos de la provincia, durante los años en los que ambas reformas se implementaron. En septiembre de 1880, por ejemplo, un teniente de la Policía Rural se apersonó a una casa de baile en la localidad de Dolores, comisionado en la captura de un prófugo. Previamente habían arribado el cabo y los soldados de la partida del juzgado de paz. De acuerdo a los testimonios vertidos en la instrucción sumarial consumados los acontecimientos, el oficial había solicitado autorización para ingresar al recinto teniendo conocimiento de la presencia de la tropa del juzgado. Ante la acción que el cabo entendió como una afrenta, acometió vociferando “que se cagaba en la policía que había venido” iniciando una disputa que culminó en su muerte (AHM, Fuero Penal, 1880, Leg. 4, f.7).

Ante la sucesión de estos hechos, la fracción legislativa cercana al rochismo revelaba la importancia de construir una policía más efectiva, y a su vez distante de los poderes locales. A ello se añadía la necesidad de atender a las franjas fronterizas que recientemente habían sido incorporadas al Estado bonaerense con la colocación de nuevas comisarías. Este aspecto fue señalado por el senador Barra en otra de sus intervenciones, quien al cuestionar el proyectó observó: “(…) el olvido en que quedan los territorios de la Provincia que no están guarnecidos ahora por tropas, como anteriormente, y que serán probablemente, el refugio de todos los malvados de la campaña” (DSCS, 1880, p.137). El buen desempeño de la fuerza, más allá de la independencia con respecto a los juzgados, sería, de acuerdo a esta lógica, el producto de una nueva distribución de las reparticiones y del incremento de su personal. No obstante, las formas de asentamiento y organización que las partidas debían asumir concitaron también una acalorada discusión.

La condición de itinerante que caracterizaba a las Comisarías Rurales constituyó el aspecto más cuestionado por los legisladores que acordaban la sanción del proyecto oficial. Aduciendo que su carácter volante tornaba ineficaz los propósitos de una policía que debía consagrarse a la protección de la población y de los recursos. Eso en tanto que, al ser convocada la tropa en una localidad de la que los agentes eran externos, como sostuvo nuevamente el diputado Castro:

(…) es claro que no podían obrar con un criterio y juicio propio; procedían, en consecuencia, por los informes apasionados de los Jueces de Paz ó por los informes igualmente ó más apasionados de los vecinos y propietarios de la localidad que recorrían. (DSCD, 1880, p.136)

Contemplando los perjuicios que las influencias comunales pudiesen ocasionar, el proyecto gubernamental preveía la conformación de planteles con hombres provenientes de otros partidos. Pero que, a su vez, estuviesen localizados en la jurisdicción que se les asignara. Más allá de acabar con el carácter volante del servicio vigente se intentaba impedir de esta forma la articulación de los agentes dentro del entramado local. Aunado a ello, los intereses políticos concretos también se cristalizaron. En efecto, si bien el ejecutivo bonaerense estaba alineado a la fracción del Partido Autonomista Nacional que gobernaba en la nación, podemos pensar que las transformaciones de las que la policía era objeto respondían también a las disputas intrapartidarias que tuvieron lugar a escala provincial.

La interpelación e instrumentación de la fuerza, tanto en el levantamiento mitrista de 1874 como en la revolución del ‘80, imprimieron en las más altas esferas del oficialismo porteño una imagen de cuerpo maleable, propenso a ser empleado como recurso de las contiendas facciosas y en las disputas electorales,de la misma manera que lo habían sido también las Guardias Nacionales y las Comandancias de Frontera. En este sentido pueden referenciarse las apropiaciones y los usos de la violencia dados en el contexto mayor de construcción del Estado nacional hacia fines del siglo XIX. Sábato (2008) ha señalado que el conflicto en el que los grupos alineados tras el gobernador Carlos Tejedor confrontaron con el gobierno nacional, cristalizó un fuerte debate sobre la competencia y el control de los instrumentos de coerción. Si bien las posturas alternativas respecto del papel que las provincias y el Estado central tenían en relación al uso legítimo de la fuerza remitían a la disputa por el poder militar -o dicho de otra manera, a la efectividad de la experiencia miliciana frente a un ejército que comenzaba a adquirir visos de profesionalidad- (pp. 35-37 y 47-52).Los debates analizados pueden inscribirse también en este marco mayor de discusión y definiciones sobre el control institucional de dicha fuerza.

Posiciones como las del senador Vidal condensaron el estado de alerta que esa dimensión concitaba, al mismo tiempo en que reforzaron esa imagen,ya que al discutir sobre la figura de los jueces de paz y su relación con los comisarios de campaña afirmó que “nada se ha dicho (…) de algo mas cercano, mas funesto: la Policía en poder del Gobierno de Buenos Aires en los primeros meses de 1880. Basta, señor Presidente este recuerdo”(DSCS, 1880, p.137). Al menos en el plano discursivo, los legisladores aceptaban lo lesivo de la situación a efectos de la construcción del entramado institucional, conduciéndolos a discurrir acerca de medidas concretas.

En efecto, la condición externa para la selección de superiores y subalternos haría posible su neutralidad e imparcialidad, reconociendo sólo la obediencia a sus propias autoridades. De otro modo, si los nombramientos se efectuasen en el mismo partido donde se asentarían las reparticiones, los agentes como sugirió D’Amico: “serán compadritos, cómplices generalmente de los otros compadritos peleadores ó tal vez cuatreros que tendrían que perseguir (…)” (DSCS, 1880, p.132). Atendiendo a estos argumentos, la Legislatura acordó la supresión de la Policía Rural y, por consiguiente, estipuló dentro del proyecto sobre tablas la localización de comisarías y subcomisarías en los diversos partidos que conformaban la campaña. Restaba definir cómo se organizaría la trama institucional como así también desde qué ámbito se realizaría su gobierno y administración.

Al respecto, algunos parlamentarios no consensuaban sobre una transformación inmediata del organigrama,enfatizando una lógica descentralizadora arguyeron que el control sobre las comisarías debía proseguir a cargo de las propias localidades, bajo el escrutinio del gobernador. Frente a esta postura, se antepuso la construcción de un esquema concentrado. Quienes lo sostuvieron convinieron en que una organización desmembrada habilitaría nuevamente a los conflictos por superposición de competencias y jurisdicciones. De acuerdo lo expresó el senador Barra en tanto máximo representante de esta idea, “descentralización policial no existe en ninguna parte del mundo; ni se comprende la institución, con la descentralización absoluta. Tiene que ser esencialmente central, porque una confederación de policías no es posible”(DSCS, 1880, p.133).

Por oposición, un diseño centralizado requería, para sus defensores, de la aplicación de otros sistemas policiales estructurados sobre esa forma organizativa. El proceso de institucionalización moldeado en el debate posibilitó por ello el ensayo y la combinación de distintos esquemas. Aunque en un contexto finisecular en el que las conexiones transoceánicas habían comenzado a acelerarse (Denys, 2012, pp.9-22) las referencias a las policías europeas adquirieron un peso notable.

Sin mayores precisiones acerca de las traducciones o sus modos de recepción, el senador Hueyo refirió en la cámara al reglamento de la prefectura francesa, sancionado en 1875, y a su consiguiente ampliación de 1877 (DSCS, 1880, p.136). Para él, la apelación a este modelo implicaba la conformación de una policía con carácter autónomo ya que dependería de una instancia centralizadora. Ello facilitaría mantener un control sobre la asignación y las funciones que el personal raso debía cumplir. Del mismo modo en que, los flujos de información sobre las órdenes y comunicaciones destinadas a todos los miembros del escalafón se regularían también de manera efectiva. Al instaurarse la Tercera República, las policías, que el gobierno revolucionario de 1789 había colocado bajo la administración de las municipalidades, fueron homologadas e integradas al Departamento de la policía política parisina en torno a un sistema de Prefecturas. La reorientación de este tejido posibilitó así ampliar los alcances territoriales y al mismo tiempo consolidar la subordinación vertical a un centro de gobierno único (^{Berliére, 2005, pp.352-402}, 2011, pp.49-68). Diseño que resultaba por demás estimulante en Hueyo para proyectarlo en las tierras bonaerenses:

Es muy agradable (…) ver la organización de la administración interna. El Prefecto de Policía de Francia (…) que se encierra en su gabinete reservado, recibe allí las indicaciones del pueblo respecto de la Policía, dá las órdenes necesarias á sus subalternos, recibe de estos todos los pormenores, en fin el Prefecto de Policía de Francia tiene en su mano todos los elementos necesarios para acudir inmediatamente que se produce el hecho á reprimir el delito contra el órden y la libertad. (DSCS, 1880, pp.136-137)

De igual manera, la centralización exigía el establecimiento de una Jefatura de Policía efectiva para condensar y orientar la profesionalización del personal. En torno a las figuraciones sobre la campaña y el rol que la policía cumpliría como esfera del estado, se aspiraba a que el cuerpo supliese una función “civilizatoria”. Acorde a un cambiante escenario atravesado por las impactantes transformaciones socioeconómicas que afines del XIX impulsarían la inmigración masiva y la reconfiguración productiva. La intervención del diputado Castro demuestra estos propósitos, y reafirma la importancia de cimentar a la institución en un diseño vertical, dado que:

(…) establecido un Departamento de Policiaen la campaña, vendrán á ponerse en inmediato contacto con los hombres ilustrados de la misma campaña que podrán hacer su educación y señalar las necesidades de esas mismas localidades, y al jefe se le coloca una actitud también de estudiar las necesidades de esa campaña puesto que ese funcionario vá á tener un carácter permanente, y de estudiar las necesidades y palpar allí mismo los defectos del sistema nuevamente adoptado, para introducir las reformas que crea eficaces y convenientes. (DSCD, 1880, pp.316-317)

Culminado el debate en ambas cámaras, el proyecto oficial fue aprobado siendo sancionada con la anuencia del Ejecutivo la ley que puso en funcionamiento al cuerpo policial bonaerense, el 13 de diciembre de 1880. Designándose días después a su primer jefe -el coronel Julio Secundino Dantas- y nombrando, el día 28, a empleados y personal de tropa para cada uno de los partidos (^{D’Amico, 1895, p.104}). El organigrama asumió finalmente un carácter centralizado con vértice en la Jefatura de Policía (^{Barreneche, 2011, pp.157-60}), establecida primero en la ciudad de Belgrano -capital interina de la provincia- para ser trasladada durante 1884 a La Plata, junto a otras dependencias de la administración pública (Ministerio de Gobierno, 1885, pp.44-45).Este tejido no se vio alterado³ ya que, aunque se ampliaron y se crearon nuevas áreas la Jefatura continuó como aglutinante de la institución, haciendo posible la transmisión de órdenes y comunicaciones de un punto a otro del territorio. La cohesión en el direccionamiento de los flujos de información, como también la pretendida homogeneidad sobre la tropa y las planas superiores se buscó a través de la implementación de reglamentos en tanto refuerzo de la centralización. Dicho esquema permitió, a su vez, consolidar la actividad burocrática, abocada fundamentalmente al control y procesamiento de la información producida en la intervención territorial.

Así, a comienzos de 1881 se sancionó el Reglamento General de Policía en el que se pautó, por ejemplo, un capítulo acerca del funcionamiento de las diversas oficinas departamentales. Sobre sus movimientos respectivos, los escribientes tenían que llevar un riguroso detalle en diversos libros cuyos títulos referían tanto al ordenamiento administrativo como al procedimental. El libro de “notas” debía contener un índice que facilitase el seguimiento de los restantes libros. En el de “extractos” se especificaban los asuntos con las autoridades de Tribunales de Justicia, Jueces de Paz, Ministerio de Menores, así como las solicitudes de particulares. Por su parte, los restantes buscaban organizar los movimientos del personal y sus diversas tareas: “capturas” de criminales, “exposiciones” de particulares sobre diversos problemas, “altas y bajas” y “armamentos y vestuario”. Mientras que “multas” y “órdenes del Jefe” condensaban lo impuesto por la Jefatura hacia el resto de la formación y “matrículas de acarreadores de hacienda” tenía por objeto combatir el cuatrerismo. Finalmente, en “presos” y “estadística” se daba cuenta del seguimiento de diversos hechos delictivos (ROPBA, 1881, pp.804-806).

Con una visión retrospectiva, los actores policiales recuperarían desde las páginas de sus empresas editoriales la importancia del reglamento para la delimitación de funciones y la articulación de las dependencias, cuya dirección unificada en la Jefatura sería también exaltada. A comienzos del siglo XX, los redactores del Boletín de Policía de la Provincia de Buenos Aires exponían que:

Las ventajas de este sistema centralizado son evidentes, porque reconcentra en un solo punto la dirección de la seguridad pública, simplificando las funciones mediante la división del trabajo… A eso tendía el reglamento General: á corregir las deficiencias del engranaje, acelerando la rapidez de los movimientos, de una manera metódica y ordenada. De ahí, que exponer en forma clara el rol de cada una de las oficinas y dependencias de la repartición, es colocar al alcance del gobernante, del legislador ó del sociólogo estudioso de un manual útil.(La policía de la Provincia, 31/12/1905, p.3)

Desde esta óptica, además de propender a la legitimación externa, la reglamentación fue también constitutiva del proceso de territorialización construido institucionalmente, en tanto las funciones se estandarizaron y uniformaron conforme el gradual crecimiento del espacio provincial. En este sentido, la reforma de 1880 produjo una nueva reconfiguración de la arquitectura policial en la campaña que se contraponía a la lógica territorial y jurisdiccional con la que había operado el servicio de la Policía Rural. Tras la sanción de la ley se jerarquizó el emplazamiento de comisarías y subcomisarías de partido a partir del 27 de diciembre de 1880, sobre la división de nueve secciones policiales, como lo sintetizamos en el siguiente cuadro:

Cuadro N2 Organización de Comisarías de Partido según ley provincial del 13 de diciembre de 1880 

Referencia: Reconstrucción propia en base a la Ley del 13 de diciembre de 1880 (ROPBA, 1880, pp.784-789).

*Las localidades resaltadas en negrita tenían jerarquía de comisarías.

**Las secciones han sido ordenadas en función del personal en términos absolutos.

El Mapa N°2 también remite al cambio operado con esta nueva cartografía, ilustrando el emplazamiento territorial de las Comisarías de Partido y la representación gráfica del total de su personal, tomando como base la información del Cuadro N° 2:

Mapa N° 2 Distribución relativa del personal por secciones en relación a la población absoluta de la campaña para 1880 y 1881 (en porcentaje) 

Si bien no contamos con evidencia acerca de los criterios de numeración como agrupamiento de las localidades al interior de las secciones, su organización corresponde a la creación de la Comisaría de Inspección. Hasta comienzos del siglo XX, de acuerdo lo contemplaba el reglamento, sus oficiales intervinieron sobre las secciones asignadas desde un despacho de la Jefatura, recorriéndolas solo mensualmente o en caso de una requisitoria particular. Esto se modificaría en 1903, como parte de un amplio proyecto de reorganización dispuesto por el jefe Luis María Doyhenard. Dentro de un amplio conjunto de medidas se llevó a cabo la división de las áreas de inspección, subdividiéndose nuevamente el mapa de la provincia en diez secciones. Cada una correspondiente a la jurisdicción otorgada a los diez inspectores que componían el cuerpo. Tras esta reconfiguración, éstos pasaron a residir en los partidos de cabecera que nucleaban su jurisdicción (La policía de la Provincia, 31/12/1905, p.3).

Apoyados por un conjunto de auxiliares, a los inspectores se les exigía registrar la actividad burocrática de los destacamentos y proponer “las mejoras que a su juicio crea inconveniente introducir para el buen servicio”, como así también de los juzgados de paz. En igual sentido, debían establecer sanciones e informar sobre los movimientos de ganado que se contabilizaban en las Comisarías de Tablada (encargadas de controlar la comercialización de hacienda). En el marco de los actos electorales tenían que comunicar a la Jefatura y al juez de primera instancia sobre las posibles irregularidades cometidas en los comicios (^{ROPBA, 1881, pp.794-795}).

Aunado a la complejización que supuso la creación de estas nuevas áreas, la locación de las comisarías se digitó acorde a la transformación espacial, producto del desplazamiento fronterizo hacia los extremos sudeste y sudoeste de la provincia. A diferencia de la evidencia que presenta el Mapa Nº1, correspondiente al organigrama de 1878, resulta notoria la fuerte concentración de personal en las zonas de reciente incorporación, fundamentalmente de las secciones 9°, 6° y 9°. En términos porcentuales identificamos aquí una sobrerrepresentación de la distribuciónpolicial en relación a la población absoluta de los partidos que las integraban, por lo que se invierte la lógica distributiva para equiparando espacios hasta entonces periféricos.

Ello sugiere que,durantela gestión autonomista de 1880, la reforma sobre la policía permitiría precisar los contornos aún difusos del mapa provincial. Proyecciones que años después fueron enfatizadas por Carlos D’Amico, al plasmar su trayectoria como ministro de gobierno y gobernador, en tanto se consideró artífice en la concreción de ese modelo de territorialización. Recordaba así que:

A medida que los vecindarios lo pedían cumplíamos esas leyes y nombrábamos autoridades á esos nuevos partidos; porque nos parecía, que en algo contribuía á proteger la independencia de las opiniones: dividir la Policía, organizar la Municipalidad, servir la justicia más rápidamente (…) hacer que los vecinos se viesen, se conociesen, se juntasen por las necesidades de su propio gobierno: que los hombres cuando se reúnen y se cuentan, se reconocen fuertes, y se alientan á resistir los despotismos, y á recuperar su libertad y sus derechos. (^{D’Amico, 1895, pp.97-98})

Consecuente con la institución de un orden liberal acentuado por el elenco gobernante asumido a fines de siglo, la multiplicación del tejido policial haría factible la reorganización de la campaña en base a un modelo republicano que se extendería localmente, articulado con los sistemas municipales y la justicia de paz.⁴ Aunque cimentado en un esquema de complementariedad y colaboración, en el cualse dejase lugar al desempeño autónomo para cada una de estas esferas. En pos de este proceso, la delimitación de sus respectivas competencias tendría el resultado deseado del desdoblamiento y el equilibrio entre los poderes. De la misma manera en que se fortalecería a la policía en tanto recurso neurálgico de la reconfiguración del andamiaje estatal en la trama de la sociedad bonaerense,que se extendería en los años siguientes sobre otra cartografía ampliada hacia la frontera oeste, por un lado, y los lindes de la provincia con la Capital Federal, configurados sobre un incipiente conurbano, por otro.