ARTÍCULO

El efecto populista. Territorios nacionales, provincializaciones y lógica populista durante el primer peronismo

 

Julián A. Melo
melojulian@hotmail.com
Instituto de Altos Estudios Sociales (IDAES) - Universidad Nacional de San Martín; CONICET

Recibido: 21/04/12
Aceptado: 04/07/12

 

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Resumen
En este trabajo nos proponemos indagar la relación entre el proceso de provincialización de los territorios nacionales en la Argentina de mediados de siglo XX y la lógica de configuración identitaria del populismo peronista. La hipótesis que pretendemos discutir postula que la relación entre populismo e instituciones políticas no es, tal como se plantea en la gran mayoría de la bibliografía sobre populismo, antitética. Por el contrario, y sin por ello ensayar una defensa laudatoria del primer peronismo, creemos que revisando dichas provincializaciones puede verse cómo la institucionalidad puede tender a reforzar o intensificar la frontera política encarnada por el proceso político populista.

Palabras clave: Populismo; Institucionalismo; Territorios nacionales.

The populist effect. National territories, provincializations and populist logic during the first peronism

Abstract
In this work, we propose to analyze the relation between the national territories process of provincialization in the middle 20th century Argentine and the identity configuration of the peronist populism. The hypotheses we tend to discuss establish that, against most of the bibliography on populism, the relation between the latter and political institutions is not antithetical. On the contrary, and without developing a defense of the first peronism, we think that by studying provincializations it is possible to see how institutions tend to reinforce the political frontier incarnated in the populist political process.

Key words: Populism; Institutionalism; National territories.

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INTRODUCCIÓN 

La bibliografía acerca de los territorios nacionales es compleja de abordar, principalmente, porque se trata de un campo relativamente reciente de indagación.¹ Esto no implica que los mismos no hayan sido objeto de investigación sino, antes bien, que la misma ha sido remozada por distintas vertientes de estudio que intentan, justamente, no restringirse a los cánones de la historiografía tradicional, por ejemplo planteando que la historia nacional no debe ser separada de la historia de los territorios y las provincias.² Aunque lo exploraremos con más detalle a lo largo del texto, vale decir que, generalmente, cuando se trata de los territorios nacionales se alude a un proceso político iniciado a comienzos de la década de 1880, con la sanción de la normativa que estructuraba a dichos espacios, y que culmina, por cierto pleno de avatares, con la transformación institucional de los mismos en provincias durante los primeros años de la década de 1950.³

Nuestro objetivo en este trabajo tiene dos ejes. Por un lado, nos interesa destacar que la política de las provincializaciones no ha sido un eje de debate fundamental a la hora de interpretar la época del primer peronismo. Es decir, muchas de las lecturas y los estudios más célebres que toman al peronismo como objeto no aluden certera y explícitamente a la política que mencionamos; por el contrario, quienes colocan su acento en la vida territoriana sí colocan al peronismo como un hito central.⁴ Nosotros creemos que es necesario involucrar aquellos procesos en una relectura de esa época en general, atendiendo a los modos en que la discursividad peronista tuvo efectos en las formas que dicha política tomó. Esto, entre otras cuestiones, porque la presentación de proyectos de provincialización fue una constante, al menos desde la segunda década del siglo XX. Si el peronismo implicó una novedad no fue por el hecho del intento de transformar esos territorios sino, y más allá de su concreción, por la forma en que invocó esa transformación y la llevó a cabo. Por otro lado, y modificando en parte el registro de análisis, nuestra meta es discutir en torno de la relación entre populismo e instituciones políticas. Al tiempo que varios de los estudios hoy considerados cardinales a la hora de pensar al populismo abundan en la idea de que esas experiencias políticas implican la restricción del orden institucional, nuestra tesis es que la configuración de espacios institucionales es, al menos en el caso del primer peronismo, un momento de intensificación de la frontera política populista.⁵ Si, de un lado, tenemos posturas como la de Ernesto Laclau, en la que el institucionalismo es visto como lo otro del populismo, implicando las instituciones una pérdida de centralidad de política y del carácter confrontador y desafiante del populismo, del otro lado se reproduce ese esquema modificando el signo valorativo de la situación: son muchos los estudiosos que ven, a la inversa de Laclau, que populismo implica justamente la pérdida de centralidad de la política y la caída en desgracia de las instituciones republicanas y democráticas dada la forma personalista, patrimonial y prebendalista del liderazgo populista. Nuestra postura en este trabajo es que los populismos fueron fuertes constructores de instituciones políticas, por supuesto no siempre amalgamadas al deber ser de la democracia liberal; esta última cláusula no debe imponer un borramiento de aquella construcción pues eso significa resignar la posibilidad de comprender un poco más profundamente las experiencias políticas en cuestión.⁶ Naturalmente, no es nuestra pretensión ensayar una defensa normativa de esta construcción institucional; antes bien, la búsqueda es entender cómo los marcos institucionales, al menos en el caso del peronismo, tornaban en un espacio de expansión e intensificación de su dinámica identitaria y de la frontera política que decían encarnar. Las provincializaciones de los territorios nacionales, entramadas en la lógica de dicha frontera, pueden ser entendidas en estos términos.

TERRITORIOS NACIONALES: MIRADAS EN LA HISTORIA

Los territorios nacionales en Argentina se organizaron definitivamente a partir de la ley 1532 del 18 de octubre de 1884, regulándose la existencia de nueve jurisdicciones, a las cuales se sumaría una más hacia finales del siglo XIX.⁷ Allí, según señalan los especialistas, se normaba el derecho público territorial y, entre otras cosas, se establecían los parámetros de la representación política tanto de la comunidad local como del gobierno nacional. Se imponían, entonces, las reglas para la formación de cuerpos políticos en dichos ámbitos a la vez que se determinaban la forma y las atribuciones del gobernador, este último designado por el Poder Ejecutivo Nacional refrendado por acuerdo del Senado.

Uno de los temas fundamentales que define el estado de transitoriedad que esta organización suponía tiene que ver con los patrones establecidos para la reglamentación del pasaje de la situación territoriana hacia otras modalidades de estructuración política. En este sentido se fijaba, en primer lugar, que las gobernaciones que tuviesen más de 15000 habitantes estarían habilitadas para formar legislaturas locales (constituidas por delegados municipales) En segundo lugar, se establecía que ya con más de 60000 habitantes se podría alcanzar la designación de provincia. Mientras tanto, los habitantes de los territorios no gozaban de derechos políticos respecto de la comunidad política nacional. De todos modos, el proceso de conversión de territorios nacionales a provincias dependía, como toda ley, de la política de su reglamentación y aplicación. Por ello, el período que va desde la promulgación de la mencionada ley 1532 hasta los comienzos de la década de 1950 estuvo plagado, tal como lo resalta la mayoría de los autores, de propuestas y caminos alternativos para llevar a cabo los preceptos fijados en la norma. El derrotero seguido por el status territoriano sugiere la existencia de opciones diversas frente al hecho de la representación política y de la relación entre los territorios y la comunidad política federal, lo cual implicó un tenso juego de intereses desarrollados localmente frente a propuestas de orden general y viceversa. Pero, además, la sucesión de marchas y contramarchas en cuanto a la categoría jurisdiccional deja entrever un dato fundamental: más allá de que la provincialización como acto político-normativo estuviese estipulada por la ley, y de que se hubiesen jugado intereses contrapuestos a favor y en contra en los distintos ámbitos políticos, la misma no apareció por primera vez como alternativa legislativa en tiempos del peronismo. El sólo hecho de observar la cantidad de proyectos de provincialización que se presentaron en el Congreso Nacional desde finales del siglo XIX hasta el segundo gobierno peronista invita a dejar de lado cualquier mirada que suponga que el peronismo implicó una pura ruptura histórica respecto de los Territorios y la alternativa de modificar su status como tal cosa, al menos en términos formalmente institucionales.⁸ Es decir, debemos indagar detalladamente en este proceso para comprender en qué sentidos el populismo peronista se planteaba como una frontera respecto del pasado.

Puede verse que el hecho de la provincialización no fue un invento peronista. De allí que, a manera de hipótesis, sólo podría decirse que el único gesto de quiebre con un pasado de marchas y contramarchas fue que la provincialización, con el peronismo, efectivamente se realizó. Este hecho de la concreción institucional de un cambio de status jurisdiccional en ciertos territorios es relevante; sin embargo, por ahora, dice poco acerca de la lógica política de constitución comunitaria que nos interesa estudiar. Afirmar y reconstruir un espacio sedimentado para el proceso de provincialización de los territorios nacionales no implica negar al peronismo todo rasgo de novedad o ruptura sino, antes bien, posicionarla en un lugar distinto.⁹ Tampoco supone contestar por qué pudo el peronismo provincializar territorios frente a fracasos anteriores. Nuestra aseveración sugiere la necesidad de explorar al discurso de la provincialización en el marco de la discursividad peronista de modo integral. Detrás de esta política en particular se propone, para nosotros, un interesante espacio de debate analítico e historiográfico. Muchos estudiosos se preocupan centralmente por reconstruir un proceso que explique las posibles razones por las cuáles se negaba a los territorios la plenitud de derechos y participación política comunitaria, de manera que, el peronismo, aparece como la fase final de un continuo histórico en que dicha negación es redimida.¹⁰ Se dirá que durante el peronismo se llegó a la provincialización, fijada por una ley que a su vez es criticada por no haber estipulado los mecanismos de ese proceso, y que eso concluye un largo hastío de marginalización de los territorios nacionales. También se abrirá con esto todo un debate respecto de si esa formalización legal constituyó o no espacios territoriales de ejercicio pleno y efectivo de la membresía comunitaria. La discusión, así, no tendría fin. Según nuestro criterio, puede resultar más fructífero indagar la forma específica que el peronismo definía para la integración (homogeneización identitaria) de la comunidad y cómo jugaba allí la provincialización de los territorios nacionales. Nosotros, lo repetimos, intentamos observar si es que pueden destacarse singularidades en cuanto al modo de dicha integración, y cuáles pueden ser las influencias del discurso comunitario popular en ese proceso, quitando entonces del enfoque toda consideración teleológica sobre las provincializaciones.

En la misma línea de lo planteado por Favaro y Arias Bucciarelli, suele destacarse que la preocupación por el status territoriano encontró un nuevo impulso con la revolución de 1943. No podrá decirse que en este caso se hubiesen concentrado los esfuerzos en la cuestión de la participación política sino, como lo marca Leoni de Rosciani (2001), más bien se hizo foco en el desarrollo y el sostenimiento económico de los territorios. De allí surge una cuestión importante: ¿cuál es la relación entre la representación política y el fomento de las obras públicas? Nos preguntamos esto porque creemos que subyace a esa relación un discurso determinante para comprender el proceso general que estamos explorando, a la vez que puede resultar importante para dilucidar el lugar del peronismo en él. Según lo marca Barros "esta paradoja de ser y no ser ciudadanas al mismo tiempo era justificada en la legislación con un criterio evolutivo de la ciudadanía". Para el autor, "el discurso dominante" caracterizaba a dichos territorios por su inmadurez. "Lo interesante del discurso de la inmadurez" -continúa Barros- "es que los argumentos que se desprendían de ella culminaban siempre haciendo referencia a una idea de inmadurez política y moral". Por ello, aquel "discurso dominante planteaba que el insuficiente desarrollo social, económico y poblacional de estos espacios se veía consecuentemente acompañado de la inmadurez política y moral de sus habitantes" (2007: 3)

Lo que marca Barros es cardinal pues el criterio evolutivo de la ciudadanía (que tenía como meta final la provincialización) aparece fundado en la inmadurez. Aquello que llama la atención es que dicho criterio evolutivo estaba fuertemente basado en el desarrollo demográfico de cada territorio. Es decir, la inmadurez se sostenía en una situación territoriana definida en términos de sub-desarrollo, no obstante, parecía que, de la mano del crecimiento demográfico, esta circunstancia debería cambiar. Ahora bien, cuando revisamos lo expresado previamente respecto de la revolución de 1943, se comprende que la propuesta política era realizar una pluralidad de obras públicas tendentes al desarrollo socio-institucional de los territorios con miras a ser designados como provincias. De modo que, para nosotros, se sobreentiende que mientras se buscaba institucionalizar un rumbo político distinto para los territorios, parecía estar reponiéndose la misma base del discurso de la inmadurez con una significación algo diferente.¹¹

Esto sugiere que la normativa vigente respecto de la provincialización es sólo una cuestión más a tener en cuenta a la hora de analizar el derrotero seguido por los territorios nacionales y su status político con posterioridad a 1884, prestando atención a los diversos modos en que se jugaba la integración de los mismos a la comunidad original.

PERONISMO Y TERRITORIOS NACIONALES

La autonomía provincial como objetivo para los territorios nacionales apareció incluida en el Primer Plan Quinquenal durante el año 1947. En este sentido, según lo ilustra Leoni de Rosciani,

a lo largo de su gestión, [Perón] manejó distintos proyectos que revelan coincidencias con las aspiraciones de algunas agrupaciones territoriales; pero, si bien deseaba extender la participación política y la aplicación del principio de la comunidad organizada a todo el ámbito nacional, no se decidía a concretar la autonomía de los territorios. Sus prevenciones parecían centrarse en dos aspectos: por un lado, en los posibles disturbios que traería aparejado el cambio, a lo que se sumaba la presencia de "corrientes extranjerizantes" en los territorios -tema de preocupación creciente para los gobiernos nacionales de la década del cuarenta-; por otro, en la falta de condiciones económicas de las futuras provincias para sostener sus estructuras. (2001: 64)

Estas "prevenciones" mencionadas por la autora vuelven a dejar en claro que la cuestión de la provincialización de los territorios nacionales tenía una complejidad que iba más allá de la consolidación o no del Estado Nacional en una mirada evolutiva o teleológica, pues implicaba un serie de consideraciones respecto de las posibles alteraciones del mapa político comunitario que resultaban aparentemente cardinales.

Más aún, si tomamos el último punto señalado por Leoni de Rosciani, la madurez necesitada para alcanzar el rango de provincia asomaba atada al desarrollo económico. Por ello es que no era inocente el planteo inicial respecto a la relación entre provincialización y obra pública: se trataba, sin más, de colocar a los territorios nacionales en una situación de auto-gestión financiera e institucional. Así, el argumento de la inmadurez, con el peronismo, parecía trocado en el de la gradualidad, y, en todo caso, enfocado en la cuestión político-económica. A modo de hipótesis de reflexión puede pensarse que la integración de los territorios nacionales al entramado nacional debía ser gradual como consecuencia de los resabios del discurso de la inmadurez. Pero además, es posible intuir que se buscarían formas de testear los comportamientos electorales de dichos territorios. No es casual que, más allá de la reunión del Congreso de Gobernadores de Territorios Nacionales en 1947 y del fomento de los mismos a través de la ley 13.394 de 1948, se incorporen en la Reforma Constitucional de 1949 la habilitación a los habitantes de los territorios nacionales para participar de las elecciones generales de presidente y vice-presidente.¹² Incluso, en 1951, se sancionó la ley 14.032 determinando la posibilidad de elección de delegados por los territorios al Congreso, en donde tenían, casualmente, voz pero no voto.

Creemos que la situación de la provincialización como horizonte comunitario creaba un campo dificultoso de alternativas posibles para quienes tenían en su poder dicho designio. Intuimos que aquel discurso de la inmadurez poseía un innegable sustrato de temor tanto frente a la novedad de un escenario político federal potencialmente trastocado por los comportamientos de quienes serían integrados, como ante lo inexplicable que pudiese resultar ese cambio. Definir si el peronismo estuvo exento o no de este temor, no nos parece posible. Lo que sí puede complementar la discusión es el hecho de la relación entre el discurso populista peronista y la integración de los territorios nacionales a la comunidad política. Esto implica explorar los modos en que la homogeneización del campo identitario interno peronista se jugaba también en la homogeneización de la comunidad en términos territoriales.

Según lo propone Ruffini (2005):

La provincialización de los territorios nacionales constituyó un proceso alentado por el peronismo como parte de una estrategia integrativa que justificada ideológicamente en los principios de igualdad y unidad política, estuvo direccionada a propiciar la incorporación de nuevas fuerzas sociales, reforzando así su hegemonía política. En este sentido la provincialización debía ser planificada y orientada de forma tal que el comportamiento político de los habitantes ostentara el signo justicialista. La gradualidad fue un componente esencial desde sus inicios y la comprobación de la peronización alcanzada se efectivizaba en su participación en las contiendas nacionales, introducidos como novedad en la legislación argentina a partir de 1949.

Para nosotros, dentro de la reflexión de Ruffini, aparece como un punto fundamental el hecho de la integración bajo el signo justicialista. Allí se comprueba que la provincialización no es más que un gesto de la Doctrina Nacional, donde se consideraba al cuerpo comunitario indivisible, pero que, además, decía buscar la protección de quien se integraba frente a la fuerza negativa de los intereses foráneos y disociantes en general. Se reproducía así la misma lógica que enlazaba al pueblo y a la masa inorgánica en el campo discursivo peronista. Las masas locales eran pueblo nacional una vez que estaban educadas, una vez que el peronismo, como hubo de afirmar Perón, había forjado su alma argentina y ya nada las podía contaminar. En la institucionalización populista, de la cual la provincialización es una vía importante, no parece producirse una depresión del carácter disruptivo original sino, por el contrario, parece realizarse una intensificación del mismo.

Dice Ruffini (2005, versión digital), de acuerdo con la voz del propio Perón, que la provincialización importaba "borrar, de una vez y para siempre diferencias entre los habitantes de la Patria incompatibles con el estado actual de su evolución política y permitirá afirmar, por fin, la igualdad integral de los argentinos…". Se proponía a la provincialización como algo más que una reparación de derechos, esto es, como algo más que un acto exclusivamente jurídico; implicaba un modo de integración del territorio que ya tenía un signo previo y en el cual los nuevos integrantes no podían influir. Nótese que Perón aseveró en varias ocasiones que el afianzamiento de las instituciones políticas se realizaba con la efectivización de la doctrina nacional, o, en otras palabras, que el Pueblo tendía a expandirse borrando viejas diferencias bajo su propia simbolización.¹³

Se planteaba en el Primer Plan Quinquenal:

Es indudable que algunos territorios han alcanzado alguno de los factores que les permite esta transformación pero es imposible realizarla en forma inmediata y simultánea. Por eso el Poder Ejecutivo encara la posibilidad de ir paulatinamente preparando los territorios para poder sufrir esa transformación; y esa preparación es de dos órdenes: de bienestar económico, con el desarrollo de obras públicas; de su sanidad; de su enseñanza y de un mejoramiento jurídico-político en el orden gubernativo, legislativo y municipal (…) [la provincialización] es un problema que el país deberá encarar; pero no antes de haber preparado esos territorios para que puedan absorber la modificación sin graves inconvenientes y tropiezos iniciales. Por eso el Poder Ejecutivo ha planeado (…) numerosas medidas tendientes a llevar ese mejoramiento económico, jurídico y político" (citado en Ruffini, 2005, versión digital)

Este argumento pone de manifiesto un corrimiento respecto de la letra de la ley 1532. La primera frase expuesta en la nota precedente exhibe con claridad que los requisitos formales alcanzados por los territorios para convertirse en provincias debían estar supeditados al logro de otras realizaciones (económicas por ejemplo). Esto es, se necesitaba una preparación. La ley 14.032, del año 1951, establecía que los territorios nacionales podrían elegir representantes para el parlamento nacional, los cuales tendrían voz pero no voto. ¿Cómo explicar que existía capacidad para la elección de representantes pero que los mismos no podían votar en el Congreso? ¿Sólo a modo de antesala, como para que los votantes territorianos fueran adquiriendo experiencia en el acto comicial? ¿O bien se estaba tomando un resguardo frente a la posibilidad de que la diferencia incorporada al todo comunitario pudiese demostrar no ser pueblo, por lo tanto, no ser peronista?

Informando un proyecto sobre la elección popular de los gobernadores de los territorios nacionales, decía Pablo Ramella¹⁴:

Se podrá discutir o impugnar la razón por la cual se acuerda ya la elección popular para gobernador y no se provincializa de inmediato, pero la constitución, no establece plazo determinado para ello y en el pensamiento del Poder Ejecutivo ha prevalecido el concepto de que este proceso debe cumplirse paulatinamente, en el sentido de que los territorios que ya se hayan ejercitado en estas luchas cívicas por la elección de gobernadores, estarán luego con el tiempo, más capacitadas para elegir sus propios gobernantes en la plenitud de la autonomía provincial" (citado por Maeder; 2001: 4)

La lucha cívica (entendemos electoral) parecía ser otra clave para comprender la capacitación ciudadana y el ejercicio final de la plena autonomía. Pero, nuevamente, no se alude, desde el punto de vista normativo, ni a los plazos ni a la medida de esa capacitación. Así lo dice Ángel Borlenghi¹⁵:

La aplicación lisa y llana de la ley 1532 implicaría en estos momentos hacer dar a los pobladores territorianos un salto en el vacío… traería aparejado no sólo una brusca, intempestiva y azorada agitación política que haría imposible el juego mesurado y armonioso de la democracia, sino también un gravísimo problema económico, ya que el sostenimiento de todos los poderes e instituciones demandaría una gran inversión de dinero… lo que provocaría nuevos gravámenes […] Además, el proyecto ha tenido en cuenta la opinión de la clase trabajadora organizada en los territorios, la cual no se ha manifestado por la autonomía que prevé la ley 1532; para los trabajadores… la solución de los problemas que afectan a sus respectivas gobernaciones radica precisamente, en la intensificación de la acción ejecutiva, tanto del gobierno local como del gobierno federal" (citado por Maeder; 2001: 4)

Si bien este proyecto que defendía Borlenghi no fue tratado en el Congreso, deja a las claras el juego político que nosotros intentamos mostrar. Nótese que en un primer momento se refiere a las posibles consecuencias negativas que la provincialización traería aparejada para los pobladores de los territorios. Además, hacia el final de la cita, se aclara que la opinión tenida en cuenta para sostener ese diagnóstico es la de la clase trabajadora. Incluso se alega que la solución que se busca es para los problemas de los trabajadores. ¿Por qué iniciar el argumento refiriendo a una categoría aparentemente general (poblador) para terminar destinándolo a una categoría supuestamente sectorial (trabajadores)? Para nosotros, ambas categorías están imbricadas en el discurso populista. Por ello, la tarea de acción ejecutiva, en lo que a la provincialización se refiere, estaba intrínsecamente vinculada a la integración popular, a la gramática del pueblo como todo comunitario. Acción ejecutiva es el nombre del camino a seguir para formar ese todo, eliminando cualquier resabio de disociación. Entendemos que el vínculo de palabras entre azorada agitación, por un lado, y juego armonioso y mesurado de la democracia, por el otro, muestra justamente esto.

Por encima del registro y las pautas establecidas por la ley de territorios nacionales, se impone, según el argumento de Perón, el mandato de la doctrina nacional; la provincialización, en estos términos, correspondía a asegurar el gobierno del pueblo, por ello, aparece explícitamente la idea de una similitud entre el gobierno nacional y los gobiernos locales homogeneizados por ese signo popular. La condición subyacente para que los territorios asuman la designación de provincias es que sean del pueblo, de modo que, a nuestro criterio, se comprende claramente que la línea de la integración comunitaria estaba más que presente en este proceso y no es más que una intensificación del pueblo original. En un discurso del 5 de abril de 1955, Perón exponía que "la verdadera unidad nacional no se perjudica con los sentimientos regionales, sino que, por el contrario, se intensifica con ese amor a la tierra, que es uno de los factores fundamentales de una comunidad decidida a defender su territorio" (2002, tomo 19: 108)

El sentimiento regional aparece desvinculado de ser una amenaza para la unidad nacional, básicamente, porque se considera un rasgo de su propia intensidad. El espacio local no solamente no deprime el lugar de lo nacional sino que, a través de la médula doctrinaria y popular, lo sostiene y lo extiende. Aquí se propone un juego muy interesante respecto de la unidad nacional: por un lado, asoma incompleta si los territorios están afuera; pero, por otro lado, dicha unidad se exhibe asegurada en la doctrina justicialista. No parece que Perón estuviese simbolizando enemigos a batir en los territorios nacionales de un modo abiertamente beligerante. Aún así, la idea misma de un proceso paulatino de agregación de desarrollo en ellos para lograr la provincialización deja ver que sí se estaban dando pasos en orden a no permitir que la política en esos territorios fuera invadida por los llamados elementos disociantes. Se estaba combatiendo abiertamente un pasado injusto e ignominioso pero no ya claramente subsumido en los valores de ese pasado sino integrado en la estructura del futuro comunitario venturoso que la frontera peronista decía encarnar. Por ello, aquí hay algo fundamental al populismo, relativo al desplazamiento de la unidad territorial a la homogeneidad doctrinaria y popular que constituía uno de los lados de la frontera política como rasgo singular del peronismo.

El plan gradualista de provincialización de los territorios, tal como lo vimos en notas previas, imponía la incorporación al pueblo organizado como meta u objetivo central. Perón intentaba desligar de dicho pueblo al movimiento que él mismo encabezaba, instando a la incorporación de los habitantes al orden establecido por la Constitución, que no es otra que la constitución justicialista de 1949.¹⁶ Pero además, los preceptos del orden no son otros que los de la Doctrina peronista. De modo que puede verse que la forma de la integración comunitaria que allí se planteaba tenía una forma claramente antagónica. Si extrapolamos estos dichos a la temática territorial, una conclusión resulta evidente: los territorianos, para salir del desconocimiento (la exclusión), debían hacerse pueblo.

En 1954 Ángel Borlenghi exponía: "el sentimiento acorde de aprobación y solidaridad [que] se ha podido comprobar en todos los sectores de la población y fuerzas vivas de los territorios nacionales con la política de gobierno desarrollada en los mismos por el Excmo. Señor Presidente de la Nación…" (citado por Ruffini, 2005, versión digital; itálicas nuestras). Nuevamente, y con toda claridad, en este mensaje la provincialización aparece determinada por la solidaridad con los preceptos peronistas. De esta manera, el acto de nominación (pasar de ser territorio a provincia) constituye sólo una forma institucional de incorporación ya que, como se ha visto, la integración y homogeneización del campo identitario venía dada por un paso previo, el cual podría llamarse peronización.

La potencia de la integración territorial, en el plano en que la revisamos, tuvo ciertas muestras contundentes que llaman la atención. Por ejemplo, en las elecciones de 1951, el peronismo obtuvo 81% de los votos en Chaco; 68.7% en Santa Cruz; 22.943 votos sobre un padrón de 35.649 en Neuquén y 36.610 votos sobre un padrón de 70.000 en Río Negro (datos tomados de Ruffini, 2005, versión digital) Antes de ello, en los comicios llevados a cabo para elegir convencionales que dictaran las constituciones provinciales en Chaco y La Pampa, de la mano de un sistema de circunscripciones uninominales, el peronismo obtuvo la totalidad de bancas para cada uno de esos procesos. Pero, más allá de estos porcentajes, ambos textos constitucionales reflejaban la impronta de la Carta Magna de 1949, comenzando el preámbulo con estas palabras: "Nos, los representantes del pueblo trabajador de la provincia". Esto, para nosotros, constituye algo más que una nominación de carácter testimonial; es la forma en que se extendía la identidad populista hacia terrenos antes inhóspitos.¹⁷

Comentando acerca de legislación que creaba los tribunales de justicia en los territorios subsistentes, dice Maeder:

Si bien estas iniciativas indicaban que prevalecía la gradualidad en el proceso de provincialización y que este paso estaba algo lejano, ya que la ley 14315 preveía la elección popular de sus gobernadores y la constitución de sus legislaturas y municipalidades, con la consiguiente movilización cívica que estos pasos habrían de suscitar, no deja de sorprender que el Poder Ejecutivo presentara el 13 de mayo de 1955, un nuevo proyecto al Congreso que cambiaba radicalmente la política que había sostenido pocos meses atrás. Dicho proyecto proponía ahora la provincialización inmediata de tres territorios: Formosa, Río Negro y Neuquén y la creación de otras dos provincias: la de Chubut, que incluía el ahora eliminado territorio de Comodoro Rivadavia y la de Santa Cruz que comprendería además de aquel territorio a Tierra del Fuego, las islas del Atlántico Sur y el sector Antártico. Llamativamente, el breve mensaje que acompañaba a esta iniciativa no alude a las razones que habían motivado este drástico cambio en la política del Poder Ejecutivo" (2001: 9)

Como queda claro, la ley 14.315 no se aplicó. Se aprobaría, en cambio, la norma de provincialización, ley 14.400.¹⁸ Cuestión que sugiere una gran cantidad de interrogantes como, por ejemplo, la llamada de atención que expresaba Maeder respecto de un cambio tan abrupto en la forma de encarar la política sobre los territorios nacionales. En poco tiempo se pasaba de afirmar la necesidad de un rumbo gradual, resguardándose de la virulencia que podría abrir una modificación como esta, para pasar luego a proyectar la provincialización sin más.¹⁹ Ahora bien, el propio Maeder destaca que la política gradualista fue abandonada en dos oportunidades, en 1951 y en 1955, y que dicho abandono se produjo de manera tajante. Lo cual nos marca que, más que dos momentos en la política peronista de territorios nacionales, lo que se ve es una más fuerte oscilación.

A MODO DE CONCLUSIÓN

La política de provincialización de los territorios nacionales no es uno de los temas fundamentales para quiénes se han dado a la tarea de explorar al peronismo, y al populismo en general. Dentro del campo historiográfico dedicado al estudio de los territorios nacionales, la provincialización y el peronismo sí son cuestiones fundamentales. No obstante, en la mayoría de las investigaciones, esta aparece como un eslabón más, el definitivo, de una cadena de marchas y contramarchas respecto de la plena ciudadanización de los habitantes de dichos territorios.

Nuestro intento ha sido rescatar parte de la bibliografía a que nos referimos con el objetivo de involucrar la política de provincialización dentro de la configuración identitaria populista. En este sentido, apareció una pluralidad de elementos que muestra, efectivamente, ciertas continuidades a lo largo de los 70 años en que se mantiene el singular status político de los territorios nacionales en la República Argentina. Sin embargo, hemos querido sospechar de una mirada acerca del populismo peronista como un espacio donde finalmente se habían podido concretar las aspiraciones de algunos grupos territorianos junto a la consagración de varios de los criterios de la ley 1532 que dio origen a los territorios, dejando de observar en qué modo el peronismo constituía a dichos sectores con su propia intervención.

Evidentemente, el hecho de la provincialización como alternativa política no puede adjudicarse en términos de novedad al período peronista. No obstante, en una lectura puramente cronológica, se verá que fue justamente durante dicho período que las provincializaciones se concretaron. Tal concreción podría, quizás, contar como eje de una ruptura implicada en el peronismo sin más. Nuestra preocupación no ha recurrido a este argumento pues nos dejaría con una conclusión simplemente cuantitativa entre manos. Si la pretensión es mostrar la provincialización como un hecho aislado de la ruptura, puede decirse con claridad que tal cosa tenía un pasado constituido muy fuerte: como se ha citado, es innumerable la cantidad de proyectos presentados en el parlamento nacional, y así también la emergencia de movimientos locales a favor y en contra del cambio jurisdiccional, como para decir que el peronismo asomaba con algo absolutamente nuevo entre manos. La pervivencia de algunos rasgos del discurso de la inmadurez en la lógica gradualista del peronismo podría mostrar una línea de continuidad en estos términos. Los ejes de continuidad entre el pasado inmediato al peronismo y su propia especificidad histórica respecto de la provincialización asoman indudables, siempre y cuando nos coloquemos sobre el contenido de dicha política. Sin embargo, al indagar en la vinculación entre ella y la discursividad peronista general, los rasgos de la frontera política aparecen con fuerza. La provincialización tenía, así, una significación muy interesante vista en los términos de la especificidad de la política populista. Significación dada, para nosotros, por la gramática de la integración expuesta en torno de la comunidad organizada y el pueblo.

La contraparte de la inmadurez o la minoría de edad con que se caracterizaba a la población de los territorios nacionales, es la madurez, como un rasgo de crecimiento de ciertas variables (económicas, sociales, institucionales) que resulta coincidente con la noción de pueblo implicada en el peronismo clásico. La provincialización puede ser una conclusión perfectamente clara en el populismo peronista no sólo por ser una derivación lógica de su intento de ampliación de la ciudadanía sino, antes bien, porque se constituía en un acto de intensificación del pueblo, en tanto médula comunitaria.²⁰ La característica singular de la provincialización, en los términos peronistas, es que su apropiación del discurso de la inmadurez se entronca a la reversión de un pasado ignominioso, por un lado, y al ataque beligerante contra los agentes de la disociación, por el otro. La masa local debía ser educada (en el mismo sentido en que se lo decía luego de la revolución de 1943) con la finalidad de constituir una configuración popular general en el nivel comunitario. Se sobreentiende que la temática de la ciudadanía sólo es un nombre utilizado por el investigador para repensar aquel proceso: lo que allí había en juego era una forma de integración social que excedía el contenido concreto de la membresía jurídico-política del Estado. Perón hablaba de borrar las diferencias entre los habitantes del país con la provincialización. Para nosotros es ese borramiento, tomado incluso en la forma de la integración, el que constituye la ruptura populista en términos de la identidad nacional. Fundamentalmente, porque el mismo se veía concretado en el pueblo. Así, pueblo equivalía dentro de sí cualquier posible diferencia entre los espacios nacionales extendiendo e intensificando la identidad comunitaria original.

Notas

1. Acerca de la problemática de este campo de estudio nos remitimos, entre otros, a Arias Bucciarelli y Jensen (2003). Es importante resaltar que el propio objeto de las investigaciones (el territorio y el territoriano) está en sí mismo bajo un proceso de clarificación e intenso debate. Para adentrarnos en el detalle de dichos debates, aunque sin ánimo de exhaustividad, tomamos como base a Favaro (1996); Favaro y Bucciarelli (1995); Aixa Bona y Vilaboa (2007); Leoni de Rosciani (2001); Ruffini (2005, 2007a y 2007b); Quiroga y Ruffini (2011); Bohoslavsky (2003); Carrizo (2009), entre otros.

2. A esto se dirigen, ya desde su mismo título, Favaro y Arias Bucciarelli (2003). Sobre la relación entre nuevas y viejas perspectivas nos remitimos también a Martha Ruffini (2007a).

3. Esta transformación se completaría, como es sabido, varias décadas después.

4. Dos casos claros de esto son los trabajos de Arias Bucciarelli (2010) y Maeder (2001).

5. En esta misma línea pueden leerse, por caso, las intervenciones federales durante el primer peronismo y la reforma constitucional de 1949. Nos remitimos a Julián Melo (2009). Hemos trabajado también la relación entre populismo e instituciones políticas en Melo (2007). Sin ánimo de extendernos, cabe destacar que Ernesto Laclau (2005b) y Guillermo O´Donnell (2009), desde posturas teóricas y políticas disímiles, destacan que populismo e institucionalismo son términos profundamente antitéticos. Otros autores que toman como base esta aparente antinomia son Aguinis (2005); Bartra (2008); Navia (2003); Walker (2006, 2007); Novaro (2007); Hermet (2003).

6. Es posible afirmar que todo proyecto aspira a institucionalizarse, si uno comprende a este proceso como de estabilización en el tiempo. Con ello podríamos derogar fácilmente cualquier tipo de argumento que tome al populismo como anti-institucional. No obstante, aquí pensamos que la crítica al hiato populismo-instituciones es necesaria y no tan simplemente soluble. La primera razón para esto es que institucionalismo no significa solamente estabilización sino también conformación de un orden administrable de modo no antagónico. Así, independientemente de que quizás no todo proyecto político pueda ser considerado institucionalista, la crítica que proponemos tiene la intención de ir más allá de la estabilización temporal como tal y preguntar por los modos de configuración de los mecanismos de administración de las diferencias en el campo social. Si nuestra tesis es correcta, se verá que: a) populismo no solamente no es distinto de institucionalismo porque la estabilización no es un lugar "a donde llegar" (una aspiración) sino que es la médula de la frontera política que encarna; b) populismo no es un rasgo (entre otros) de una formación política sino que es el nombre de un campo de constitución de identidades (que incluso puede ser más general que el nombre de uno solo de los espacios en disputa); c) que los modos de la institucionalización no muestran la aparición de rasgos novedosos sino, tal vez, la intensificación de los originales. [Esta aclaración se la debemos a elegantes e interesantes comentarios que nos realizó la evaluación anónima de este texto]

7. Los 9 territorios originales eran: Chaco, Misiones, Formosa, La Pampa Central, Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego. En el año 1899, tomando superficie de Catamarca, Jujuy y Salta, se crea el territorio nacional de los Andes. Sobre los problemas de aplicación y reglamentación de esta ley, sumados a dificultades dadas en cuanto a los límites geográficos definidos para estos territorios, puede verse Leoni de Rosciani (2001). También remitimos aquí al detallado análisis de los procesos de debate legislativo desarrollados alrededor de esta temática brindado por Ruffini (2007b)

8. Según Leoni de Rosciani, entre 1926 y 1929, se presentarían alrededor de siete proyectos para provincializar varios de los territorios nacionales. A ellos se sumarían los proyectos presentados en 1919 y 1922 por el entonces presidente Hipólito Yrigoyen. Los proyectos de Yrigoyen, como lo destaca la autora, no serían siquiera tratados por las Cámaras del Congreso Nacional (Leoni de Rosciani; 2001: 48- 49)

9. Como lo ha marcado Juan Carlos Torre: "...la referencia a la década del treinta ocupa un lugar central en las interpretaciones del peronismo, así, se evocan por un lado, los problemas de legitimidad del viejo orden conservador y por el otro, las transformaciones de la estructura social que acompañan la industrialización. Sucede, sin embargo, que, a menudo, hablar de crisis del viejo orden y de las mutaciones estructurales por medio de las que éste se transforma, lleva a trazar una relación demasiado directa (a veces una relación de necesidad) entre estos fenómenos y el nuevo régimen que emerge. Como si una vez localizadas las causas del pasado -para decirlo en palabras de Françoise Furet- la historia se moviera por sí sola, dirigida por ese impulso inicial. El estudio del peronismo se resuelve no pocas veces en la tentación de hacer de él el fruto de los procesos políticos y sociales previos. Que el peronismo tenga sus causas y que ellas nos remitan a la sociedad argentina de la "década infame" y a la industrialización no significa, agregamos nosotros, que el peronismo estuviera todo entero contenido en ellas. Porque si es posible identificar los procesos que anticipan el derrumbe de viejo orden, resta todavía esclarecer la contribución que hace al desenlace final la coyuntura de los años 1943-1946, en la que las distintas fuerzas políticas y sociales luchan entre sí procurando imprimir un rumbo a los acontecimientos" (Torre, 2006: 11-12)

10. De manera crítica respecta de esos estudios, dicen Arias Bucciarelli y Jensen: "Pluralizando de este modo la controversia, inferimos que es la persistencia a observar lo territoriano sólo en términos político institucionales la que obtura cualquier otro enfoque que problematice la concepción genetista. En estos términos, la historia de los espacios no incluidos en las provincias históricas los coloca como sujetos llamados a transitar una serie de etapas de cara al resultado que es su provincialización. Bajo este supuesto los Territorios son vistos como "proto-provincias" o sea como formaciones socio-políticas que en distintos momentos alcanzan o no las condiciones objetivas que los habilitan para obtener la autonomía institucional" (2003: 9). Puede verse también con este mismo sentido crítico a Sebastián Barros (2007)

11. Revisando la primera Conferencia de los Gobernadores de Territorios Nacionales, Barros cita a Indalecio Gómez: "Los territorios han crecido en población y riquezas, pero ninguno de ellos presenta los caracteres de un embrión de provincia, por faltarles aún a los más adelantados, la capacidad para el gobierno propio" (2007: 3). Aquí se separa claramente el criterio demográfico de una capacidad, probablemente no mensurable, de auto-gobierno. Ello indica, como lo hace Barros, que el discurso de la inmadurez era mucho más profundo de lo que podía parecer, resaltándose siempre una cierta condición de marginalidad para los territorios en tanto unidades políticas. Hacia el final del texto recuperaremos esta discusión pues nos resulta fundamental a la hora de comprender algunos rasgos muy específicos del populismo peronista. Remitimos, respecto de la relación entre inmadurez y ciudadanía a Carrizo (2009)

12. Al igual que en los períodos anteriores, puede consignarse más de una docena de proyectos de provincialización presentados en ambas cámaras del Congreso Nacional. Véase Leoni de Rosciani (2001: 65)

13. Este modo de integración también puede verse claramente postulado en el cambio de modelo electoral dado en la reforma constitucional de 1949. Si se presta atención a los fundamentos establecidos en torno al traspaso del sistema de elección presidencial por juntas electorales hacia el sistema por distrito único, podrá verse que, en buena medida, la argumentación sostenida pretendía aquel mismo modelo de homogeneización del territorio nacional como base de legitimación de la máxima autoridad del Estado Nacional. Nos remitimos, en principio, al informe del dictamen de mayoría relatado por Sampay en las sesiones de la Honorable Convención Constituyente del año 1949.

14. Pablo Ramella, por ese entonces, era senador por la provincia de San Juan.

15. Ángel Borlenghi, como sabemos, provenía de las filas socialistas y del mundo de las luchas sindicales. Fue Ministro del Interior de Perón casi hasta el final del segundo gobierno, renunciando al cargo luego de los hechos de junio de 1955.

16. La tonalidad de esta pretensión puede verse en la intervención de apertura de las sesiones del Congreso Nacional, el 1ro. de mayo de 1954. Remitimos a Perón (2002), tomo 18, volumen 1, especialmente la página 217.

17. Para una comparación de ambos textos constitucionales, remitimos a Ernesto Maeder (2001) y a Leoni de Rosciani (2001)

18. La ley de provincialización citada tendría poca vigencia, ya que el proceso de la Revolución Libertadora la modificaría. En 1956 se disuelve la provincia de la Patagonia, restableciendo la provincia de Santa Cruz y separándola de Tierra del Fuego. Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur pasaría a ser un territorio nacional en sí mismo a partir de un decreto ley del año 1957.

19. Luego de la provincialización de Misiones, a través de la ley 14.294 de diciembre de 1953, se sancionaría la ley 14.315 ya en el año 1954, reorganizando los territorios nacionales que quedaban sin provincializar, cambiando varios de los argumentos de la ley 1532. Según lo ilustra Leoni de Rosciani (2001): "… se les otorgaba autonomía restringida, previamente a su provincialización, con un gobierno electivo: el gobernador y vicegobernador, si bien eran elegidos por los ciudadanos de los territorios, era agentes del Poder Ejecutivo Nacional dentro de los mismo. Se establecía una Legislatura, integrada por dieciséis miembros, con facultad de crear municipios y sometida, en cuestiones presupuestarias, fiscales y de obras públicas al Poder Ejecutivo Nacional, que también podía intervenirla. Se crearían municipios en localidades con un mínimo de 500 empadronados, excepto en las capitales, donde el gobernador delegaba funciones en un intendente. En esta ley se contemplaba la participación de la minoría: ella estaría representada en la Legislatura si superaba el 20% de los votos, y en los consejos municipales, integrados por cinco miembros, tendría un representante. Con respecto a la provincialización, sería otorgada al territorio que contara con medios económicos y condiciones sociales que permitieran su autonomía de administración y gobierno, y atender a las necesidades del régimen de justicia y de educación que le correspondieran" (71). Acorde a lo que veníamos señalando, la ruptura implicada en la lógica populista peronista se inscribía también en el hecho de explicar una modificación en el criterio cuantitativo de provincialización establecido en la ley 1532, por uno cualitativo, por demás vago. Observemos que se proponía como pauta de provincialización el hecho de contar con "condiciones sociales" adecuadas para tal proceso. No cabe preguntarse cómo se definían dichas condiciones, pero sí resulta interesante resaltar que esta modificación hacia criterios cualitativos correspondía, como ya dijimos, a la forma misma de la homogeneización populista: se trataba de una integración de territorios que, si bien aparecían prefijados por una norma de fines del siglo XIX, no se acoplarían ya al mismo espacio comunitario que aquella ley preveía.

20. Nuevamente gracias a los comentarios de la evaluación anónima a este trabajo, cabe aquí una breve disquisición. Una de las vías por las cuales podría continuarse la lectura que proponemos es la comparativa. Esto implicaría analizar cómo fueron otros procesos de constitución de nuevos Estados en países como, por ejemplo, Estados Unidos o Brasil, con la finalidad de tener mayor precisión en la especificación de la lógica populista peronista que hemos discutido en estas páginas. La sospecha de "parecidos de familia" entre estos procesos resulta enriquecedora e intrigante. De todas maneras, nuestra idea es que aun encontrando muchas afinidades entre dichos procesos no se deriva sí o sí el hecho de que el populismo pierda especificidad en su lógica de integración comunitaria; antes bien, podríamos decir que se comparten, justamente, elementos populistas. Naturalmente, esto merece todavía más desarrollo.

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