ARTÍCULOS

Políticas de Transferencias Monetarias. Exportando Expectativas en Desarrollo

Andrés Dapuez*

 

* PhD en Socio-cultural Anthropology, Johns Hopkins University. Investigador Adjunto. CITER - UNER, CONICET. Paraná, Entre Ríos, Argentina. Correo electrónico: afdapuez@gmail.com

Fecha de recepción: agosto de 2015. Fecha de aceptación: julio de 2016.

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Resumen

En este trabajo reconstruyo las prospecciones a corto, mediano y largo plazo que objetivaron los programas mexicanos de transferencias de efectivo. En 1994 se implementaba Procampo con el fin de apoyar ajustes estructurales en el sector agrícola mexicano y adaptarlo a los mercados previstos del Tratado de Libre Comercio de Norte América (TLCNA). En 1997 las transferencias monetarias de Progresa condicionan el comportamiento de las madres de los beneficiarios mientras proyectan un futuro de largo plazo en el ellos han acumulado el capital humano necesario para entrar en los mercados formales de trabajo. Dado que la consecución de sus objetivos no se pudo calcular a priori ni empírica ni racionalmente, utilizo el concepto de "futuro imaginario" para sus análisis. Dejando de lado las distintas apropiaciones de esos dineros, concluyo que los programas de transferencias monetarias que siguen el modelo mexicano podrían estar promoviendo las mismas expectativas ficcionales de inclusión.

Palabras clave: Dinero; Transferencia monetaria; Desarrollo humano; Capital humano; Expectativas Ficcionales

Cash Transfer Policies. Exporting Development Expectancies

Abstract

In this paper, I reconstruct the anticipatory contexts in which cash transfer programs were implemented in Mexico. In 1994, Procampo was implemented with the aim of supporting structural adjustments and for making Mexican agricultural sector viable in foreseen North American Free Trade Agreement (NAFTA) markets. In 1997 Progresa cash transfer program began to condition the behavior of mothers of poor children, while it cast a long term future in which its beneficiaries would accumulate enough human capital to enter into formal labor markets. Given that these objectives could not be calculated neither empirically nor rationally a priori, I use the concept of "imaginary future" for their analysis. Leaving aside in this article the various appropriations of these moneys, I conclude that cash transfer programs that follow the Mexican model could be promoting the same fictional expectations of inclusion.

Key words: Money; Cash Transfer; Human development; Human capital; Fictional expectancies

Políticasde transferência de renda. ExportandoExpectativasemDesenvolvimento

Resumo

Neste artigo, eu vao a reconstruir os contextos de antecipação em que foram implementados programas de transferência de renda no México. Procampo em 1994, tem como objetivo ajustes estruturais para fazer dele sector agrícola mexicano viável no Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA). Em 1997, o programa de transferência de renda Progresa, começou a condicionar o comportamento de as mães de crianças pobres, ao mesmo tempo que lançou um futuro a longo prazo em que os seus beneficiários iria acumular capital humano para entrar no mercado de trabalho formal. Dado que estes objectivos não pôde ser calculado nem empiricamente nem racionalmente a priori, eu uso o conceito de "futuro imaginário" para a sua análise. Deixando de lado neste artigo as diferentes dotações destes dinheiros, concluo que os programas de transferência de renda que seguem o modelo mexicano, estao promovendo as mesmas expectativas de ficção de uma inclusão.

Palavras-chave: Dinheiro; Transferência de Dinheiro; Desenvolvimento Humano; O capital humano; Expectativas Fictionais

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Introducción a un Estudio Prospectivo de las Políticas de Transferencias Monetarias

En 1993 la implementación del programa de transferencias incondicionadas Procampo apuntó a hacer viable un proceso de ajuste estructural del agro mexicano a los mercados que el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) anticipaba. En 1997, las transferencias estatales de efectivo del programa Progresa, comenzaron a condicionar el comportamiento de sus receptoras, a la vez que proyectaban un futuro de largo plazo en el que sus beneficiarios acumularían el capital humano suficiente para entrar en mercados formales de trabajo. Si bien existen algunas diferencias entre los distintos programas de transferencias monetarias condicionadas implementadas en el mundo, la mayoría justifica sus esquemas en el modelo de Progresa-Oportunidades-Prospera (1997-2002-2014).¹ Estas no sólo han sido las primeras en implementarse masivamente sino que también están entre las más rigurosamente estudiadas, evaluadas y reformuladas, por el gobierno mexicano primero, y por organismos multilaterales después. A diferencia de otros países en donde se implementan programas similares, la documentación en la que se expresan tanto los objetivos como los resultados de Progresa-Oportunidades-Prospera es en su gran mayoría de libre acceso, está claramente redactada, y presenta datos relativamente confiables.

Como es sabido, las transferencias monetarias condicionadas proporcionan regularmente efectivo para niños en situación de pobreza, al mismo tiempo que se "condiciona" a sus madres a cumplir con determinados requisitos de comportamiento. Dichas "condicionalidades" implican, entre otras tareas, que las administradoras garanticen la matrícula y asistencia de sus hijos a la escuela, sus chequeos médicos, su vacunación, su alimentación y crecimiento.

El documento rector del programa para el año 2011 del programa Oportunidades sostiene que,

[e]l combate a la pobreza tiene por objetivo igualar las oportunidades de las familias que sufren esta condición con las del resto de la sociedad. Para ello, se concentran los esfuerzos en aumentar sus capacidades básicas, apoyando su acceso a los bienes y servicios sociales que les permitan adquirir las habilidades y aptitudes necesarias para una vida plena y autosuficiente, y de esta manera, romper el ciclo de la transmisión intergeneracional de la pobreza (Oportunidades, 2010: 21).

En un documento de amplia circulación en el ámbito de la creación e implementación de políticas públicas para el desarrollo, el Director General del Consejo de Evaluación del Desarrollo Social del Distrito Federal de México, Pablo Yanes, considera que el programa Progresa-Oportunidades fue la principal exportación mexicana de tecnología social (Yanes, 2011). Dicha "exportación" fue promovida no solo por el estado mexicano sino también por organismos multinacionales de crédito que, como el Banco Inter-Americano de Desarrollo y el Banco Mundial (Fiszbein and Schady, 2009), ofrecieron primero a los estados en desarrollo de Latinoamérica y luego a los del resto del mundo, préstamos, recomendaciones de política y asesoramiento para implementar transferencias monetarias similares durante la primera década del siglo XXI.

La rápida difusión de las transferencias monetarias (condicionadas o no) en los países en desarrollo parece haberse debido, además de las razones anteriormente mencionadas, también, a una clara apelación al sentido común y al saber experto de los responsables de dichas políticas. En ese sentido, este artículo describe aspectos históricos de las políticas de transferencias monetarias mexicanas para identificar una expectativa recurrente en la empresa del desarrollo. En otras palabras, intento describir cómo se encuentra identificada una figura fundamental para la filosofía del desarrollo, como lo es la del entrepreneur,con la de la beneficiaria o beneficiario de los programas de transferencias monetarias. Es decir, cómo dichos programas y sus implementadores imaginan que la ruptura del ciclo de reproducción intergeneracional de la pobreza depende de lo que se conoce como "innovación".

 

La Investigación y sus Aspectos Metodológicos

El insumo fundamental para investigar las pre-figuraciones de los efectos de las transferencias monetarias condicionadas, fue un trabajo de campo etnográfico de 26 meses, desde Febrero de 2003 a Diciembre del 2011, principalmente dirigido a completar mi tesis de doctorado (Dapuez, 2013). En dicha pesquisa investigué la construcción de futuros a corto, mediano y largo plazo, tanto de quienes entregan como de quienes reciben las arriba mencionadas transferencias. Las proyecciones, expectativas y futuros imaginados por los distintos economistas, funcionarios, empleados y receptores completaron un análisis retrospectivo de tipo historiográfico. El trabajo de campo se desarrolló en el Banco Interamericano de Desarrollo, en las oficinas de la Secretaria de Agricultura y Pesca (SAGARPA) y la Agencia de Servicios a la Comercialización y Desarrollo de Mercados Agropecuarios (ASERCA), en las localidades de Washington DC, México DF, Mérida y Valladolid. Los futuros imaginados por los receptores de Procampo y Oportunidades los investigué en un pueblo Maya-hablante del este del estado de Yucatán. Por carecer del espacio suficiente los dejo de lado aquí, así como también a las distintas apropiaciones de esos dineros (Dapuez, 2011, 2013, 2015). También realicé entrevistas con beneficiarios y funcionarios, quienes me explicaron el surgimiento y posterior popularización de las transferencias monetarias tanto a nivel nacional como internacional. Un análisis bibliográfico y documental de textos surgidos durante el período 2011-2015 completa este artículo.

Por otra parte, entrevistas con funcionarios de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) de Argentina, y con beneficiarios de la transferencia monetaria Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH), en Paraná, Argentina, me permitieron comenzar a dimensionar comparativamente cómo estas transferencias se han convertido en una tecnología móvil (Ong, 2007) para el desarrollo.

Si describo y analizo los contextos de implementación de los programas Procampo, Progresa-Oportunidades-Prospera con un énfasis específico en la conformación de lo que se conoce como "futuros imaginados" o, indistintamente, "expectativas ficcionales de la economía" (Beckert, 2013), es porque considero a dichas prospecciones imprescindibles para la ejecución de dichas políticas. Como dice Beckert, los futuros imaginados son "expectativas ficcionales" relevantes en todas las esferas de la acción humana pero fundamentales para la toma de decisiones económicas (2013: 220). Representaciones mentales del futuro, como el de la ruptura del ciclo auto-reproductivo de la pobreza, se dan por descontadas en el pensamiento económico aunque no se puedan calcular racional o empíricamente.

Al partir del supuesto de que las decisiones en contextos económicos están caracterizadas por una incertidumbre fundamental, Jens Beckert argumenta que "la toma de decisiones de actores intencionalmente racionales está basada en "ficciones". Hirozaku Miyazaki, a su vez, considera que la expectativa permanente de un futuro cambio de los mercados hacia su eficiencia es a la vez que resultado de teorías económicas basadas en la presuposición de un equilibrio, una fuente de producción de efectos reales en los mercados (Miyazaki, 2003). Como "imágenes de algún futuro estado del mundo o curso de eventos que son cognitivamente accesibles en el presente a través de representación mental", estas "expectativas ficcionales", en tanto y en cuanto constituyen una anticipación de un futuro que es imposible de calcular a priori, no pueden ser consideradas fraudulentas. Su "ficcionalidad" reside en cambio en la simulación para describir una realidad futura y para sugerir decisiones "basadas en nada más que en asunciones "como si" (as if) sobre el futuro" (Beckert, 2013: 228).

Si bien en sus comienzos, los programas Procampo 1994 y Progresa 1997 apuntaron a gestionar en el corto plazo los ajustes estructurales de fines de los noventa, entre otras cosas para volver el campo mexicano más productivo y menos poblado, la enunciación de un objetivo universal de acumulación de capital humano para romper el ciclo de reproducción de la pobreza, fue promovida por los funcionarios, tanto del gobierno Mexicano como del BID y del BM, en una segunda etapa (Oportunidades 2002-2014). Utilizando el lenguaje de la denominada "behavioural economics" (Deeming, 2013) se proyecta que por medio del "tratamiento" de una generación con los "condicionantes e incentivos" de esta política se podrían lograr los objetivos de la política, en un horizonte cuya duración aproximada se estimó, en un primer término, en 20 años (Oportunidades, 2010: 21-22). Finalmente, en una tercera etapa que se instituye cuando la literatura especializada (principalmente Levy, 2008 y Barrientos y otros, 2010) y el gobierno mexicano (2014) hacen evidente que la consecución de dicho objetivo no puede calcularse por anticipado ni racional, ni empíricamente. Las transferencias monetarias comienzan a ser consideradas, también, por la literatura especializada como un derecho permanente en un nuevo sistema económico de redistribución en donde se haya normalizado el desempleo estructural (Ferguson, 2015). En este tercer período, el programa Prospera se limita a establecer "esquemas de corresponsabilidad [entre el poder ejecutivo y las madres administradoras de las transferencias] que les permitan a las familias mejorar sus condiciones de vida y [que les] asegure el disfrute de sus derechos sociales y el acceso al desarrollo social con igualdad de oportunidades" (Prospera, 2014). El esquema de transformación o ruptura del ciclo auto-reproductivo del fenómeno pobreza, previsto por economistas y funcionarios en términos de "impactos" se extiende, en el caso de Prospera a los 30 años. Dicho quiebre se continúa enunciando como un futuro pasado (Koselleck, 2004) recurrente a pesar de no haberse logrado o de no haber sido precisamente calculado.

 

Oportunidades de Emprendedorismo: Capital Humano para Humanos sin Capital

Durante mi investigación en Washington DC, en la ciudad de México, en Mérida y Valladolid escuché muchas explicaciones sobre los orígenes de Progresa, todas bastante coherentes con las del hoy vicepresidente del BID, Santiago Levy (BID, 2012). De acuerdo al proyecto de ley para su creación, los objetivos de Progresa no eran particularmente extraordinarios. En el 2009, una de las economistas del BID a quien entrevisté me refirió que su origen se derivaba del sistema de las food stamps de los EEUU.

Desde 1935 hasta 1996 el Aid to Families with Dependent Childreny después de 1997, el Programa Temporary Assistance for Needy Families, proveyeron beneficios en efectivo y en cupones a las familias indigentes para que criaran sus hijos. Lo que posteriormente se conocería como proceso de "acumulación de capital humano" se limitaba en esos programas a los más obvios y modestos objetivos de mantener los niños adecuadamente alimentados, sanos y en la escuela. En el 2008 la Farm Bill remplazó todas las referencias a "cupones" (stamps) por "tarjetas" (o EBT o Electronic Benefit Transfer) denominando al programa para comprar comida Supplemental Nutrition Assistant Program y al programa para otros gastos Temporary Assistance for Needy Families.

En México, las transferencias se inician como una presencia mínima del estado en sus propios márgenes. Dicha presencia, materializada en el dinero que el mismo estado emite, después de unos años, se multiplica en promesas de desarrollo. Cuando la efectividad del programa se establece entre 1998 y el 2000 por medio de evaluaciones cuasi-experimentales (basadas en Pruebas Aleatorias Controladas o Randomized Controlled Trials; para una crítica de esta metodología aplicada a las transferencias monetarias ver Dapuez, 2015), realizadas principalmente por el International Food Policy Research Institute (1998 y 2001), se entrevé un futuro "diferente" para los beneficiarios de Progresa. Vale la pena, creo, leer un párrafo completo del informe del International Food Policy Research Institute que ya en el 2001 resume los efectos de Progresa y detecta cambios expectacionales que el mismo programa estaría producido en sus beneficiarios.

Basado en repetidas encuestas a individuos y a hogares, en localidades aleatoriamente elegidas, asignadas como localidades Progresa y No-Progresa antes del comienzo del programa, los resultados de la investigación muestran que solo después de tres años, los niños pobres de las comunidades rurales de México en las que Progresa opera están yendo a la escuela más tiempo, comiendo dietas más diversificadas, mejorando su salud y aprendiendo que el futuro puede lucir muy diferente del pasado. (Skoufias y McClafferty, 2001: 1, mi traducción).

Debido a que los excelentes resultados que evaluaciones de Progresa como la anterior resaltan, sus objetivos se vuelven cada vez más ambiciosos y de mayor plazo. A la finalidad política de asegurar un ingreso de subsistencia para paliar los efectos sociales de los ajustes estructurales arriba mencionados se le encuentra una nueva formulación. Después de haber gestionado los efectos de las crisis económicas 1994-1995, se proyecta en Progresa un futuro imaginario en el que los hijos del campesinado empobrecido consiguen empleos formales en los mercados del TLCAN. La condición para que esto ocurra es haber acumulado el suficiente "capital humano". Dicho argumento sirve también como explicación retrospectiva de la existencia de la pobreza estructural en el campo mexicano: dado que sus pobladores no tienen el suficiente capital humano, son pobres.

A mediados de los años 2000, la filosofía del desarrollo de Amartya Sen, se suma al concepto de "capital humano" en los objetivos del programa. Según Alejandro Agudo Sanchíz, la acumulación de "capital humano" como objetivo del programa es sustituida parcialmente por la terminología de "capacidades humanas" de Martha Nussbaum (2000) y Amartya Sen (1985 y 1999) en 2005 (Agudo Sanchíz, 2011: 237). Y el mismo Agudo Sanchíz realiza una traducción parcial de los objetivos del programa a los términos del "capacity approach" Amartya Sen y Martha Nussbaum en un artículo (2010).

En definitiva, en lo que denominaré preliminarmente el segundo momento histórico de las trasferencias monetarias en México, se les atribuye cierta capacidad de romper definitivamente el ciclo auto-reproductivo de la pobreza. Mediante incentivos y condicionalidades se prioriza el logro de una acumulación de capital humano en sus beneficiarios por sobre los efectos paliativos de la pobreza, que los ajustes estructurales habían producido. Al mismo tiempo que se incrementan las expectativas en los posibles efectos de las transferencias monetarias se ocultan los verdaderos procesos de producción de pobres que fueron los ajustes estructurales de los años 90. Al describir la pobreza como un nuevo conjunto de carencias (de capacidades y de capital humano) se confunde la causa con el efecto. Si bien la pobreza tiene como efectos reducciones y carencias de oportunidades, capacidades y capital humano, no se deduce lógicamente que proveyendo de éstos a los pobres la pobreza se termine.

Sin embargo, factores endógenos a la empresa del desarrollo han exagerado los efectos que las transferencias producirían. Los primeros resultados positivos y las excelente proyecciones a futuro de las evaluaciones de Progresa-Oportunidades, que por otra parte son los mismos Bancos multilaterales de crédito y el estado mexicano contrataron y/o realizaron (Agudo Sanchíz, 2012), retroalimentaron y propagaron estas políticas de desarrollo incrementado las expectativas sobre su efectividad. En su análisis de la aplicación generalizada de las transferencias monetarias condicionadas, Sugiyama sugiere que los informes positivos iniciales sobre Bolsa Familia y Oportunidades en Brasil y México, respectivamente, contribuyeron a la adopción del esquema de programa de transferencias monetarias condicionadascomo la "nueva norma profesional dentro de la comunidad de desarrollo" (2011: 262). El refuerzo positivo que evaluaciones "externas" produjo en las agendas fijadas por los mismos organismos que financiaban los programas de transferencias monetarias, no solo ayudó a adecuar los resultados a dichas agendas (Fox y Haight, 2007) sino que también incrementó las expectativas ficcionales de los programas de transferencias monetarias. De esta manera, "financiación y creación de normas funcionan en conjunto" (Sugiyama, 2011: 264), y ambos procesos parecen haber dependido a su vez de producciones cada vez más optimistas de futuros imaginarios para los efectos de las transferencias.

El hecho de que las primeras evaluaciones cuasi-experimentales no hayan podido evaluar la medida en la que las transferencias monetarias de Progresa cumplían con su objetivo de largo plazo (de desarrollar capital humano y de romper el tan mentado ciclo auto-reproductivo de la pobreza), potenció a las transferencias monetarias como soluciones de la pobreza. En este sentido en una entrevista en el New York Times, la directora del Centro para el Desarrollo Global las calificaba como las "balas mágicas" del desarrollo (Birdsall en Dugger, 2004; para una contextualización económica la figura retórica que utilizara Nancy Birdsall ver de Janvry y Sadoulet, 2004).

 

Un Caso de Importación de Expectativas Ficcionales

A fines del 2009 la presidente Cristina Fernández anunció el programa Asignación Universal por Hijo (AUH) después de que la crisis económica del 2008 impactara negativamente tanto en la economía argentina como en su popularidad (Catterberg y Palanza 2012). En palabras de sus creadores, AUH es "un programa de inclusión social sin precedentes en la historia del país" (ANSES 2013:9).² Los beneficiarios de estas transferencias son los niños argentinos, de menos de 18 años, pertenecientes a familias de bajos ingresos, discapacitados y más recientemente las mujeres embarazadas. Inicialmente Cristina Fernández refirió a la AUH como una compensación para aquellos más negativamente afectados por el pasado neoliberal de Argentina. En el decreto presidencial se aclara que el programa no "implica necesariamente el fin de la pobreza, pero inocultablemente ofrece una respuesta reparadora a una población que ha sido castigada por políticas económicas de corte neoliberal" (Asignación Universal por Hijo 2009).

La AUH fue ampliamente considerada como uno de los mayores aciertos de la presidencia de Cristina Fernández, hasta el punto de que no hubo partido político que se opusiera a su continuación. Como resultado de tal éxito, la AUH abandonó su rol de compensación de los efectos de las políticas neoliberales del pasado y al poco tiempo fue considerada, desde el mismo gobierno, como una política de bienestar social y como un derecho. Fernández de Kirchner y luego Mauricio Macri confirmaron que el beneficio será permanente, y explícitamente aseguraron a los ciudadanos que la AUH "no constituye una dádiva" o un "regalo, sino un derecho" (Fernández 2010 y Macri 2015).

Sin embargo, en Argentina, tal vez porque Asignación Universal por Hijo (2009) y Progresar (2014) sean considerados por muchos analistas como programas "universales" y tendientes a la consolidación de un ingreso ciudadano universal, los estudios comparativos son escasos (la más completa de las excepciones es Lo Vuolo, 2013). En ese sentido, se considera a la AUH en términos de "transferencias de ingresos", presuponiendo que el organismo nacional de seguridad social (ANSES) reparte el financiamiento de las asignaciones familiares entre los que tiene trabajos formales y los que no lo tienen. Mayoritariamente se desconoce o no se menciona que el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo financian parcialmente con los siguientes créditos a ambos programas de transferencias monetarias condicionadas AUH y Progresar: créditos Banco Mundial (P120622 por U$480 millones de 2011 y P115183 por U$450 millones del 2009); créditos del Banco Interamericano de Desarrollo (AR-L1098 por U$850 del 2009).

En contraste con el caso mexicano, en las entrevistas que realizáramos con el grupo de investigación que co-dirijo con el Dr. Brián Germán Ferrero,³ ni los beneficiarios de AUH, ni sus administradores estatales, en el ANSES u otras dependencias, hicieron referencias al objetivo último del programa en términos de acumulación de capacidades o de capital humano. Todos los entrevistados nos aseguraron que la consecución de un trabajo formal, para la generación de los beneficiarios, es el objetivo prioritario del programa. Las madres-administradoras de AUH y los funcionarios de ANSES nos aseguraron casi al unísono que las transferencias se daban para que los niños una vez terminada la escuela secundaria o la universidad se desempeñaran como trabajadores formales. En el año 2015, nuestras entrevistas con funcionarios del ANSES, trabajadores sociales, de educación y salud, en la ciudad de Paraná, Entre Ríos, tampoco hubo reflexiones que establecieran que los requerimientos de educación y salud fueran determinantes para el logro de los objetivos del programa. Es más, dichos condicionantes fueron frecuentemente considerados como aspectos secundarios de AUH y a diferencia del caso mexicano, en el que se pone mucho más énfasis en las condicionalidades, en la Argentina el éxito o fracaso del programa parece darse por sentado. La supuesta ruptura del ciclo auto-reproductivo de la pobreza queda así, subsumida a las posibilidades de trabajo formal que los beneficiarios tienen en un futuro de largo plazo.

En ese sentido, tal vez haya contribuido la propaganda oficial y los estudios que el mismo ANSES encomendó para probar la efectividad de la AUH. Una considerable cantidad de investigaciones sobre la AUH publicita presuntos logros del programa. En uno de estos informes, los investigadores se centran en los efectos positivos y llegan hasta el extremo de confundir las expectativas del corto con las del largo plazo. Escrito solo dos años después de que AUH fuera implementada, se sostiene que,

[a] menos de dos años de implementación de esta política se puede avizorar un nuevo piso de ciudadanía social, que no sería alcanzable con la mera transferencia de ingresos, sino que las condicionalidades prescriptas y la inversión pública, posibilitadoras del acceso a servicios de calidad en educación y salud, permiten pensar que se ha sorteado la trampa de la reproducción intergeneracional de la pobreza para aquellos sectores más duramente condenados por los efectos que el modelo neoliberal previo tuvo sobre ellos (Scarponetti y otros, 2011: 125).

Esta celebración prematura del logro de los objetivos del programa contrasta no solamente con los resultados de las entrevistas que realizáramos. La mayoría de las entrevistadas nos señaló que si bien la asignación propone a las familias un horizonte redistributivo mucho más justo y solidario, la consecución de un trabajo formal estable materializaría los objetivos familiares y las expectativas que las madres de los beneficiarios tienen para sus hijos. Conceptualizada en términos de "ayuda" estatal la transferencia de monetaria se considera como complementaria de una empresa familiar que la precede. En pocas palabras, madres y padres aspiran a que sus hijos mejoren sus trayectorias de vida y alcancen objetivos educativos, sociales y económicos que ellos no pudieron lograr. Aunque los datos oficiales y extra-oficiales sobre pobreza en Argentina parecen desmentir que se haya podido sortear la "trampa" de la pobreza,⁴ uno de los más importantes efectos que las transferencias monetarias han promovido está relacionado directamente con un aspecto muy poco estudiado: la producción de expectativas. Sin embargo, es necesario volver sobre el caso mexicano para conocer, ya que su vida social es mucho más extensa, cómo dichas expectativas han sido posteriormente normalizadas por el estado.

 

Normalización de los Efectos Limitados de las Transferencias Monetarias Condicionadas

En 2002, el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social y el Instituto Nacional de Salud Pública comenzaron a realizar en conjunto evaluaciones cualitativas del programa Oportunidades. Las valoraciones positivas de las evaluaciones cualitativas oficiales, dirigidas por González de la Rocha y Agustín Escobar Latapí (1999-2008), aunque recomendaban la continuación y ampliación de Oportunidades (ver Agudo Sanchíz 2012, quien participara del mismo equipo de evaluación), sin embargo, fueron más cautelosas y propensas a reconocer fracasos parciales del programa. Después de elogiarlo con una evaluación "muy positiva", González de la Rocha comenta que el aumento de la educación de los beneficiarios no se había traducido hasta entonces en empleos formales.

A partir del 2008, el libro titulado significativamente "Good intentions, bad outcomes" o "Buenas Intenciones, Malos Resultados" del ideólogo de Progresa, Santiago Levy, fue fundamental para estimar con un poco más de realismo los alcances de las transferencias monetarias. Además de establecer que las mismas son altamente eficaces para sacar de la pobreza extrema a grandes poblaciones, Levy reconoce que la política social mexicana de ese momento contribuye a atrapar a los pobres en la pobreza. Advirtiendo que Progresa-Oportunidades corría el riesgo de convertirse en permanente, Levy explica por qué las transferencias monetarias no han logrado quebrar el ciclo auto-reproductivo de la pobreza. En su explicación responsabiliza al mercado de trabajo, de la siguiente manera,

[a] pesar de un aumento de los años de escolaridad de las futuras cohortes de trabajadores pobres asociados a Progresa-Oportunidades, es poco probable que las empresas les ofrezcan empleos formales y es poco probable que los mismos busquen empleos formales (Levy, 2008: 229, mi traducción).

Al igual que González de la Rocha, Levy explica que los "malos resultados" se dan principalmente por la "escasez de empleos formales" que el sector privado ofrece. Ambos también responsabilizan del fracaso para alcanzar el objetivo de un trabajo formal, a la baja calidad de los servicios que el estado mexicano proporciona en educación y salud (González de la Rocha, 2008: 131). Al señalar que los beneficiarios más educados emigran a los grandes centros urbanos de México y los Estados Unidos, González de la Rocha (2008: 131) y Levy (2008) parecen seguir sosteniendo que la pobreza puede seguir siendo conceptualizada en términos de un fenómeno auto-reproductivo que las transferencias monetarias pueden ayudar a quebrar por la vía de la acumulación de capital humano. Sin embargo, también en 2008 puede datarse el comienzo del ocaso de estas dos ideas. Un informe del BID parece marcar este cambio de política a futuro. Según lo sostienen Stampini y Tornarolli (2013) por un lado las transferencias monetarias condicionadas "parecen haber sido eficientes" en incrementar la demanda de servicios y la oferta de trabajo, pero

[e]l análisis de los datos de los hogares muestra que los beneficiarios de las TMC [transferencias monetarias condicionadas] continúan pobres o vulnerables, caracterizados por extremadamente bajos niveles de escolaridad y por los resultados inestables en el mercado de trabajo. Por lo tanto, mientras que una expansión mayor de los programas [de TM] puede en muchos casos ser innecesaria, la necesidad de asistencia social y de desarrollo de capital humano continúa siendo alta. La transición a nuevas generaciones de programas de TMC requerirá focalizarse en la calidad de los servicios que acompañan a las transferencias, en orden de maximizar el impacto en la pobreza actual y futura (Stampini y Tornarolli, 2013, mi traducción).

De esta manera se recomienda no expandir más los programas de TMC en México, ampliando las políticas de reducción de pobreza a la oferta de servicios. Esto implica un cambio de paradigma. Si las transferencias monetarias estaban basadas en estimular la demanda de los servicios públicos de salud y educación, se propugna ahora por una política de offer-side economics, es decir, en mejorar los servicios que presta el estado. Éste es, veladamente, un reconocimiento de la ineficacia de las transferencias monetarias en contextos de prestación de servicios de salud y educación malos o irregulares. En definitiva, a pesar de los primeros éxitos parciales de los programas de transferencias monetarias y después de alrededor de 20 años, los mismos no han alcanzado su principal objetivo.

En septiembre de 2014, el presidente mexicano Enrique Peña Nieto, al cambiar el nombre del programa de "Oportunidades" a "Prospera", reconoce que la proporción de los pobres en México apenas se ha modificado desde su implementación en 1997.⁵ Algunos días después, la secretaria de Desarrollo Social, Rosario Robles reafirma que,

"[c]on el cambio [de Oportunidades] para Prospera repetimos lo que funciona para hacerlo más fuerte, pero también agregamos nuevos componentes, dado que las transferencias de efectivo no fueron suficientes para romper el ciclo inter-generacional de reproducción de la pobreza " (Robles, 2014).

El reconocimiento oficial del fracaso de Progresa-Oportunidades, sin embargo, no se tradujo en un replanteo radical del objetivo de Prospera. Por el contrario, su reformulación es casi idéntica. Se busca ahora "[c]ontribuir a la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza, favoreciendo el desarrollo de las capacidades asociadas a la alimentación, salud y educación de las familias beneficiarias del Programa" (Prospera reglas de operación 2013).⁶ El 14 de Septiembre de 2014, el presidente Peña Nieto, confiando en su efectividad última, posterga al larguísimo plazo su consecución, prorrogando su implementación de 20 años (una generación) a 30 años (lo que se podría considerarse convencionalmente la duración de una generación y media). Si bien en este tercer momento se toma conciencia de algunos límites que las transferencias monetarias tienen para modificar la pobreza estructural, todavía hoy se considera que ayudarían a crear las condiciones necesarias para que emerja cierto tipo de subjetividad de la pobreza. Como lo veremos inmediatamente, se trata de un tipo de emprendedor que constituye a la empresa del desarrollo desde sus inicios.

 

Expectativas Ficcionales del Neo-Desarrollismo: un Futuro Pasado Recurrente

Los funcionarios que idearon e implementaron las transformaciones económicas que hicieron necesarias a las transferencias monetarias, y a estas últimas como medios para lograrlas, mantienen supuestos comunes acerca del futuro. En Argentina, desde la misma formulación del programa AUH, el gobierno confía plenamente en que el mercado formal de trabajo dará las soluciones definitivas a los problemas de pobreza. En las propias palabras del decreto se hace patente la ideología laborista del gobierno que lo instituye. Mientras busca "una solución estructural del tema de la pobreza", que según el mismo decreto "sigue afincada en el crecimiento económico y la creación constante de puestos de trabajo" el gobierno considera al trabajo como el "elemento cohesionante de la familia y de la sociedad, que permite el desarrollo de la persona" (AUH, 2009).

En México, por otra parte, se presupone necesaria una transición de poblaciones de indígenas y campesinos desde sus hábitats hasta su integración en economías urbanas más productivas y capitalizadas. Sin embargo, esta gran transformación social no forma parte de la explicación económica del desarrollo, sino, que es considerada por los economistas como un mero epifenómeno. A ellos no les incumbe prefigurar el futuro en términos ni históricos, ni sociológicos. En pocas palabras, no es su trabajo prever cómo será el futuro siempre y cuando se hayan logrado sus objetivos de desarrollo en términos económicos. ¿Pero cuáles son estos?

En el 2008, ante mis críticas sobre la indefinición del futuro de indígenas y campesinos mexicanos, un economista a cargo del control de los programas Oportunidades y Procampo del BID me aclaró un poco su idea de la transición que apoyaban los programas Procampo y Oportunidades. Él la imaginaba según la teoría del desarrollo que Schumpeter esbozara primero en alemán en 1911 y luego en inglés en 1934 (2008). La misma depende fundamentalmente del rol de la innovación para iniciar una nueva fase de desarrollo a través de un nuevo ciclo de negocios. En su libro The Theory of Economic Development: An Inquiry into Profits, Capital, Credit, Interest and the Business Cycle, Schumpeter describe una serie de hechos históricos y presenta estadística sobre los mismos concluyendo que la innovación es inherente a la evolución del sistema económico capitalista. Después de sugerirme leer a Schumpeter, este funcionario me explicó la existencia de una tendencia "ineluctable" a reducir la población rural:

Hay una tendencia secular, en todos los países del mundo, que ningún país ha escapado... de reducir la población rural. Digamos... si cuando uno mira a una regresión del porcentaje de la población del país en comparación con el nivel de desarrollo, a nivel mundial, digamos una curva... R2 de que la regresión es como 0.95 ... Es inevitable ... A medida que aumenta el nivel de ingresos, el campo mejora tecnológicamente. Y cuando [el campo] mejora, expulsa gente. Y México está en este proceso. México está en este proceso y ahí va... Por lo tanto, vamos a decir, se puede ver el proceso de modernización como un proceso de modernización del campo en busca de oportunidades... sí. De hecho, el proceso es más grande que esto. Es un proceso de una transformación económica estructural que transforma al campo. Aumenta la productividad, por cualquier medio... podría ser produciendo verduras o "lo que sea"... pero moderniza el campo, lo que implica más tecnología, más capital. Disminuye la demanda de trabajo y la gente se va... Esa estrategia es la estrategia que Oportunidades apoya porque básicamente lo que hace Oportunidades es dar capital humano a la gente. No para mantenerlos sembrando maíz, pero para que hagan lo mejor posible. Y para muchas personas ‘lo mejor’ es irse. Pero nadie le dice a la gente "estudia y vete". [En realidad se les dice,] "estudia y haz lo mejor que puedas". Sin embargo, todo el mundo va a hacer su mayor esfuerzo. Algunos se quedarán. Aquellos que tienen un enorme talento y son, potencialmente, empresarios agrícolas, van a ser ricos en el campo. Otros serán actores de cine y se van.. (risas), pero se les da el capital humano para hacer la mejor actividad, aquella en la que ellos sean más productivos.

En base no sólo al conocimiento experto, sino también al sentido común del futuro que estos expertos poseen, esta "tendencia secular" a dejar la vida rural es apoyada por los organismos internacionales y el estado mexicano a través de una "inversión" en capital humano. Las motivaciones psicológicas⁷ de este tipo ideal de líder, el entrepreneur, que la teoría del desarrollo de Schumpeter hiciera popular entre los economistas del desarrollo, son fundamentales para la implementación de estas transferencias monetarias. Las mismas presuponen a un sujeto que puede "cambiar para siempre" un estado de equilibrio económico previo (Schumpeter, 2008: 64); i.e. el ciclo auto-reproductivo de la pobreza. Si bien las transferencias de efectivocondicionadas al permitir a las madres pobres, en principio, un incremento de opciones de consumo, supuestamente mejorarían las condiciones de educación y salud para que aparezcan entre sus beneficiarios estos entrepreneurs que saldrán de la pobreza.

En pocas palabras, la generación de futuros distintos a los del campesinado, y al de otros grupos sociales que, se considera, reproducen sus pobrezas, se basa en lo que los economistas conocen como "innovación". Las transferencias monetarias al ampliar las opciones de consumo de sus receptores, ayudarían a que alguno de sus hijos, sus verdaderos beneficiarios, produzcan esta innovación y recreen nuevas expectativas para sus vidas. Estas expectativas ficcionales son utilizadas por quienes diseñaron e implementan las transferencias monetarias como verdaderas sondas de exploración de un futuro incierto. La monetarización del campo mexicano sugiere, entonces, que los funcionarios implementaron las transferencias monetarias atribuyendo al dinero potencialidades y expectativas de inclusión "inevitables". Sin embargo, ¿se puede condicionar o inducir al entrepreneura que produzca sus innovaciones? En el caso de las transferencias monetarias para el desarrollo, ¿cómo determinar cuáles son las condiciones, inducidas o condicionas, suficientes y necesarias para que el pobre-entrepreneurrompa el ciclo de reproducción de la pobreza familiar?

 

A Modo de Conclusión: Para Identificar Futuros no-Recurrentes

De la descripción de los contextos de surgimiento y de los futuros ficcionales evocados en las primeras implementaciones masivas de transferencias monetarias, es posible concluir que los programas de transferencias monetarias condicionadas que utilizan de modelo a Progresa-Oportunidades-Prospera podrían estar promoviendo similares expectativas de inclusión en otros contextos nacionales. Estas expectativas se componen de la siguiente concatenación de futuros imaginados:

1. Las transferencias monetarias producirán consumos virtuosos,
2. cuyos efectos se acumularán en una generación de beneficiarios y que, una vez completado el ciclo educativo,
3. harán que estos logren un primer trabajo formal.

Sin embargo, los impulsores de las transferencias monetarias también han contemplado, como impedimentos, que:

3. los mercados laborales están saturados y no demandan tantos trabajadores como beneficiarios se ofrecen;
2. que los beneficios de las transferencias monetarias pueden tardar más de una generación en "acumularse" (por falencias en los servicios de salud y educación prestados por el estado), y,
1. que los beneficios del capital humano o de las capacidades acumuladas pueden no ser causas, ni suficientes, ni necesarias para que los individuos salgan de la pobreza.

Pese a que tanto los economistas del BID como los funcionarios del gobierno mexicano tenían conocimiento previo de los arriba mencionados impedimentos, confiaron en que el efectivo transferido produciría, en una primera instancia, una conversión de pequeños productores de maíz a virtuosos consumidores. Pero además esperaban que se produjeran otras expectativas. Dicho de otra manera, si bien los nuevos consumos no redundarían automáticamente en "capital humano" o en las "capacidades" suficientes para que una primera generación "tratada" con transferencias monetarias ingresara al mercado formal de trabajo, el efectivo transferido debía co-ayudar, al menos, a producir emprendedores.

En definitiva, las transferencias monetarias antes que nada promueven supuestos expectacionales comunes a los economistas del desarrollo que las diseñaron e implementan. Su beneficiario ideal es un niño o una niña que, transformándose en una suerte de entrepreneur social, cambiará el modo de vida de sus padres y saldrá de la pobreza motu proprio. Las ideas específicas sobre los futuros efectos de los "incentivos" y los "condicionamientos", es decir la agencia misma de los dineros de las transferencias monetarias todavía no ha sido revisada empíricamente por las agencias de desarrollo. Simplemente, porque los futuros imaginarios de las transferencias monetarias remiten a núcleos teóricos incuestionados de la empresa contemporánea del desarrollo. Entre estos últimos también hay que investigar empíricamente si es posible transpolar esquemas como el de la innovación en el ciclo de negocios a los fenómenos tan expectacionalmente diversos como la pobreza.

Consecuentemente, si una de las verdaderas exportaciones de las transferencias monetarias condicionadas mexicanas al mundo es la de expectativas, debemos comenzar a tomarlas seriamente como objetos de estudio. Las mismas no parecen ser perspectivas con algún contenido preciso. Se trata, en un principio, de expectativas de expectativas. Anticipaciones de un momento incierto en el que los beneficiarios de las transferencias monetarias condicionadas reproducirán las posibilidades indeterminadas e indeterminables del entrepreneur. Se trata de futuros doblemente imaginados. Futuros recurrentes que estabilizan lo expectable a través de su repetición, al imaginar, otra vez, lo que Schumpeter imaginó hace más de cien años.

Algunos antropólogos del futuro hablan de estas expectativas en términos de una "capacidad de aspirar", como meta-capacidad a fortalecer en los pobres (Appadurai, 2013: 179-195). Sin embargo, las múltiples aspiraciones de los pobres, de los campesinos e indígenas a veces contradicen las de los funcionarios del desarrollo. Sobre todo cuando éstos últimos pretenden una forma de producción rural modernizada, capitalizada y con poca mano de obra, es decir, cuando se oponen a la existencia misma de pobres, campesinos e indígenas. Pero investigar lo que desean e intentan los receptores de las transferencias sólo empieza en las oposiciones y negociaciones de expectativas. Los futuros imaginados por los beneficiarios, compatibles o no con alguna forma de desarrollo, y la apropiación tanto del dinero como de las expectativas que el dinero de las transferencias produce, dan seguramente lugar a nuevos regímenes de futuro, respuestas tanto a las ideas tradicionales del entrepreneur como a las del fin del trabajo formal y de la pobreza.

 

Notas

¹. En el año 2002 el gobierno de Vicente Fox cambia el nombre del programa de Progresa a Oportunidades. El 4 de septiembre de 2014 el presidente Peña Nieto nuevamente lo modifica a Prospera. En el caso de Brasil existen numerosas escritos sobre las relaciones entre los programas focalizados Bolsa Familia y Progresa (Lavinas, 2013a, 2013b). Para una evaluación más amplia ver Barrientos y otros, 2010.

². AUH, sin embargo, no fue la primera TMC administrada por el gobierno argentino. El Plan Familia por la Inclusión Social (PFI) fue implementado en el 2004 bajo la órbita de la ministra de Desarrollo Social Alicia Kirchner. La AUH promovió una expansión de dichos programas al incorporar más beneficiarios y distribuir transferencias monetarias más importantes (ANSES 2012:16). Hacia atrás también son conocidos los programas Trabajar y Plan Jefas y Jefes de Hogares implementados por el gobierno del presidente Eduardo Duhalde.

³. Proyecto de Investigación Orientado CONICET-UNER "Naturalezas en desarrollo: análisis de las apropiaciones de la Asignación Universal por Hijo y programas de desarrollo sustentable en dos regiones de la Provincia de Entre Ríos". Integrantes: Graciela Mingo; Patricia Fasano; César Sione; Gretel Schneider; Sabrina Gavigan; Juan Carlos Sabogal; Laura Raffo; Carolina Gomez; Claudia Medvescig.

⁴. Por ejemplo y con respecto al año 2014, tres años después de la publicación arriba citada, el INDEC consideró que la pobreza estaba en el 20.4%, y la extrema pobreza en el 5.1%, del total de la población. La universidad católica para el mismo año establecía el 28.7% y el 6.4%, respectivamente. Con esas cifras es muy difícil afirmar que los sectores que fueran afectados en los años noventa por las políticas económicas y sociales hayan superado la trampa intergeneracional de auto-reproducción de la pobreza. Publicaciones posteriores comienzan a proyectar que en vez de la pobreza el objetivo de la política es "romper la trampa de la desigualdad" (Kliksberg y Novacovsky 2015).

⁵. De acuerdo a las estadísticas oficiales, los índices muestran que el ciclo reproductivo de la pobreza no se ha roto. CEPAL establece a la pobreza se incrementó en el 2014 al 37,1% y la indigencia al 14,2% (CEPAL 2015). El Consejo Nacional de Evaluación de Desarrollo Social señala el siguiente porcentaje de pobres para los años 2010, 2012 y 2014; 46,1%, 45,5% y 46,2%, respectivamente (CONEVAL 2015). El mismo Banco Mundial admite que la pobreza en México se mantiene casi sin cambios con respecto al período anterior a que se implementara Progresa (2009).

⁶. La caracterización de la pobreza como fenómeno auto-reproductivo es prácticamente la misma para los tres programas. En la última reformulación se la considera como, "…un fenómeno social que se reproduce con gran facilidad y se transmite de generación en generación en aquellos casos en los que no existe una intervención específicamente dirigida a estas tres carencias que ya han sido mencionadas. Este ciclo vicioso de reproducción intergeneracional de la pobreza pone de manifiesto que la erradicación de la pobreza requiere de la acción conjunta y simultánea de intervenciones intersectoriales. Una, destinada a mejorar el ingreso disponible de los hogares en pobreza y el acceso de sus integrantes a sus derechos para el desarrollo social; otra asociada a la acumulación de mayor capital humano en los integrantes más jóvenes de dichos hogares que incremente la probabilidad de acceder a fuentes de ingreso permanentes; y una tercera que permita consolidar la mayor acumulación de capital humano alcanzada en estos integrantes más jóvenes mediante acciones que faciliten su incorporación a las actividades productivas". (Prospera 2014).

⁷. Las motivaciones psicológicas que aduce Schumpeter se agrupan en tres categorías principales por demás imprecisas y voluntaristas: "En primer lugar, está el sueño y la voluntad de fundar un reino privado, por lo general, aunque no necesariamente, también una dinastía ... Luego está la voluntad de conquistar: el impulso para luchar, para probarse a sí mismo superior a los demás, para triunfar por triunfar, no por los frutos del triunfo sino por el éxito en sí mismo ... Por último, está la alegría de crear, de terminar las cosas, o simplemente de ejercer la propia energía y el propio ingenio" (Schumpeter, 2008: 93).

 

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