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Introducción
El ingreso de la venta de empresas públicas al sector privado en la agenda gubernamental argentina, puede rastrearse décadas antes de la efectiva concreción de las privatizaciones durante la década de 1990. La literatura especializada coincide en que es posible identificar discursos proclives a la transferencia de empresas estatales desde los años ‘60, específicamente durante el gobierno de la Revolución Argentina (Pryluka, 2016). No obstante, fue a partir de la última dictadura militar (1976-1983), que los cuestionamientos a la intervención estatal en distintas áreas productivas obtuvieron un renovado ímpetu y se plasmaron en acciones concretas (Azpiazu, Basualdo y Khavisse, 1986).
En ese contexto, se implementó una serie de privatizaciones periféricas que tuvieron como resultado la cesión de nuevos negocios a grupos económicos concentrados, beneficiarios de la provisión de bienes y servicios en asociación con empresas estatales (Iramain, 2016). Las tensiones internas entre los sectores liberales y los más nacionalistas de las Fuerzas Armadas con respecto al programa privatista de la cartera económica, resultaron en un acotado proceso de transferencia de empresas estatales, de ahí que sólo se realizaran privatizaciones “periféricas”, e, incluso, finalizaron en la absorción de empresas privadas, como fue el caso de la aerolínea Austral en el año 1981 (Canelo, 2004)1. En este sentido, la literatura sostiene que el período instaló el cuestionamiento a la naturaleza estatal de las empresas públicas y “preparó y allanó el camino para una ulterior transferencia de las mismas al sector privado en el decenio de 1990” (Iramain, 2016, p. 297).
Con el advenimiento democrático tras la asunción de Raúl Alfonsín (1983-1989), los debates sobre el papel del Estado en la producción de bienes y servicios continuaron como una cuestión relevante en la agenda política (Palermo y Torre, 1992; Schvarzer, 1993; Thwaites Rey, 2003). Según Thwaites Rey (2003), la política de privatizaciones del gobierno radical cobró mayor envergadura a lo largo de la década: por un lado, por las urgencias de recaudación fiscal para sostener los programas económicos, y, por otro, por motivos políticos, en pos de mostrar su voluntad de reforma ante los organismos internacionales de crédito y a un sector dominante del poder económico. Estructuralmente, la importancia cada vez mayor que adquirieron las privatizaciones se asociaba con la adaptación de la economía local a las “exigencias de acumulación de capital a escala mundial, sintetizadas en el recetario neoliberal” (Thwaites Rey, 2003, p. 5) y era producto de un vuelco en la opinión pública mundial iniciado con la experiencia privatizadora exitosa del gobierno británico (Schvarzer, 1993).
Con el anticipado traspaso del gobierno a Carlos Menem en julio de 1989, en un contexto hiperinflacionario, finalmente se concretó una serie de medidas tendiente a modificar la estructura estatal que había imperado desde mediados del siglo XX. En agosto de 1989, se sancionó la ley de Reforma del Estado (N° 23.696), la cual autorizaba al Ejecutivo a privatizar empresas que hasta entonces se hallaban bajo la órbita pública2. A partir de allí, se inició un proceso de transferencia de gran alcance y celeridad en donde pasaron al sector privado las compañías estatales de mayor envergadura, como Aerolíneas Argentinas, Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTel), Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) y Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires (SEGBA) (Abeles, 1999; Azpiazu, 2001; Azpiazu y Schorr, 2004; Thwaites Rey, 2003).
Es posible establecer dos etapas en las que se concentró el análisis académico de dicho proceso. Por un lado, la literatura especializada abordó el período entre la sanción de la ley de reforma estatal (1989) y el comienzo de las primeras privatizaciones (1990), con el objetivo de explicar las condiciones de posibilidad de las transformaciones estructurales. El apoyo generalizado a las medidas por parte de la dirigencia política en ese lapso fue usualmente atribuido a la hiperinflación y la crisis económica y social de esta resultante (Palermo y Novaro, 1996). Desde distintas perspectivas, otros estudios dieron cuenta del proceso de formación de la hegemonía liberal y su construcción de legitimidad en ese primer período (Murillo, 1997; Canelo, 2002; Gouarnalusse, 2011; Fair, 2013).
Por otro lado, se trabajó la etapa que abarca entre 1991 hasta 1999 (el final del segundo mandato de Carlos Menem). Análisis sobre las implicancias de la toma de decisiones en el sistema político atendieron los avances y retrocesos que se atravesaron con respecto a las privatizaciones (Llanos, 1998; Thwaites Rey, 2003). Asimismo, se dio cuenta del impacto social y económico de la venta de empresas públicas: estudios de sociología económica analizaron cómo esta profundizó la concentración del ingreso en grandes grupos económicos y acreedores externos3 (Abeles, 1999; Azpiazu y Basualdo, 2004; Castellani, 2006; Schorr y Ortiz, 2006), mientras que trabajos sobre el mercado laboral mostraron el aumento de la desocupación y la precarización luego de las privatizaciones (Duarte, 2001). Por último, algunos análisis de políticas económicas observaron los resultados de las privatizaciones sobre las cuentas macroeconómicas y el crecimiento económico, en una comparación entre los objetivos planteados por estas y el saldo que dejaron en la economía nacional (Gerchunoff y Llach, 1998)4.
Ahora bien, el presente artículo pretende ahondar en el primer período democrático en que se debatieron las privatizaciones de empresas públicas, durante el gobierno de Alfonsín, y se concentra en el estudio de uno de los actores que participaron activamente del mismo: el Congreso. Ciertos trabajos académicos han abordado de forma general el vínculo entre Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo en la década de 1980, especialmente en cuanto al conflicto y la cooperación en la toma de decisiones políticas (Mustapic y Goretti, 1992; De Riz, 1994; Fair, 2009). La literatura especializada coincide en que el derrotero atravesado por el sistema político en ese contexto resultó en un compromiso de los partidos representados en el Parlamento a otorgar una legitimidad mínima que permitió la continuidad institucional conquistada tras la dictadura.
En este caso, el artículo se propone abordar específicamente los proyectos de privatización presentados al Legislativo en el período referido, lo cual permite contribuir, tanto a los estudios sobre el ingreso de la venta de empresas estatales en la agenda pública, como aquellos sobre la modalidad en que se gestaron acuerdos y desacuerdos entre ambos poderes del Estado. Su objetivo es reconstruir los posicionamientos adoptados por el Poder Legislativo en los proyectos de venta de empresas públicas presentados entre los años 1984 y 1989. Se procura observar para ello, los principales lineamientos de los proyectos de privatización presentados en esos años y dar cuenta de los puntos de conflicto y acuerdo entre las distintas posiciones partidarias manifestadas en el ámbito parlamentario. La proliferación de propuestas legislativas en el período de análisis presenta un fértil campo para observar la modalidad en que se gestó cierta convergencia sobre la reforma estatal. Como hipótesis, se sostiene que las deliberaciones que fueron producto de las propuestas legislativas presentadas entre 1984 y 1989, revelan la construcción y orientación de acuerdos partidarios sobre transformaciones estructurales. Se aventura, además, que estos acuerdos luego se plasmarían en la sanción de la ley de Reforma del Estado, en agosto de 1989.
Para desarrollar el trabajo se utilizó una metodología cualitativa. En primer lugar, se relevaron los registros de los Trámites Parlamentarios, los Diarios de Asuntos Entrados y los Diarios de Sesiones del Congreso Nacional entre 1984 y 1989. El análisis permitió identificar los proyectos que tenían por objetivo la implementación de transformaciones estructurales, e incorporar los discursos plasmados en la prensa nacional en las fechas significativas vinculadas a la presentación de los proyectos5. A partir de ello, se realizó un proceso de “grillado” de los temas incluidos en las propuestas legislativas, para luego identificar aquellos ejes -y sus características-, que orientaron los debates legislativos sobre la reforma estatal.
El artículo se estructura en tres apartados. En el primero, se desarrolla el marco conceptual y contextual en el que se inscribirá el análisis de los posicionamientos esgrimidos dentro del Poder Legislativo sobre reformas estructurales. En el siguiente apartado, se describe y analiza un primer período que puede distinguirse en la actividad parlamentaria en relación con los proyectos de reforma, el cual abarca entre julio de 1985 y octubre de 1986. Allí se detallan los proyectos presentados y los ejes que atraviesan los debates a los que dieron origen. En el tercero, se realiza el mismo tratamiento con una segunda etapa que se extiende entre febrero y diciembre de 1988, período en que el Poder Legislativo debatió sobre las asociaciones de Aerolíneas Argentinas y ENTel con empresas extranjeras. Finalmente, en las consideraciones finales se concibe al período bajo estudio como uno en el cual se revelaron las tensiones y acuerdos entre los distintos bloques políticos sobre los lineamientos dentro de los cuales se llevaría a cabo el proceso de privatización de empresas públicas.
El Poder Legislativo y privatizaciones en la década de 1980
En materia de reforma estatal, los posicionamientos del Poder Ejecutivo durante el gobierno de Raúl Alfonsín (1983-1989) han sido ampliamente estudiados por parte de la literatura especializada. A partir de dichos abordajes, es posible reconstruir una periodización que refleja tres etapas por las que atravesó la voluntad reformadora del Ejecutivo para la privatización de empresas estatales.
El primer período se extendió entre 1984 y 1985 y se corresponde con la gestión económica de Bernardo Grinspun a cargo de la cartera económica del gobierno radical, en la que se desplegaron medidas de carácter institucional para la implementación de reformas. El 30 de enero de 1984, se creó la Comisión 414 (decreto 3723/84), destinada a evaluar el desempeño de las compañías públicas para su posible venta y se inició el traspaso al sector privado de algunas empresas con participación estatal minoritaria6 (Arango, 1990). Así también, se crearon otras instancias burocráticas con el objetivo de poner en práctica las transferencias, como la Secretaría de Promoción del Crecimiento, en julio de 1985, dentro de la cual funcionaba la subsecretaría para las privatizaciones7.
Una segunda etapa se desarrolló desde de mediados 1985 hasta 1987, cuando Juan Sourrouille fue ministro de Economía e implementó el Plan Austral. Con la incorporación al gobierno del nuevo equipo económico, se ampliaron las propuestas de reforma. Si bien desde el Ejecutivo se declaraba que “la privatización total no era compatible con la ideología del partido gobernante”8, en este período comenzaron los debates de transferencia parcial. En ese marco, el 23 de marzo de 1985 se lanzó el Plan Houston, primera propuesta de incorporación de capitales privados a la compañía estatal YPF (Míguez, 2013). A su vez, algunos proyectos de privatización fueron presentados al Congreso por el partido en el gobierno; primero por la bancada radical en la Cámara de Diputados9 y luego por el propio Poder Ejecutivo10. En febrero de 1986, el presidente Alfonsín anunció el inicio de la privatización en el sector petroquímico y de la empresa aerocomercial Austral11.
La tercera etapa comenzó en 1987, con el fracaso del programa antiinflacionario plasmado en el Plan Austral12, y se extiendió hasta 1989, cuando el ímpetu en la voluntad reformista impulsada desde el Ejecutivo comenzó a afirmarse (Palermo y Novaro, 1996; Ortiz y Schorr, 2006)13. En febrero de 1988, Rodolfo Terragno, por entonces ministro de Obras y Servicios Públicos, firmó acuerdos de intención con Scandinavian Airways (SAS) y Telefónica de España para su participación accionaria en las compañías Aerolíneas Argentinas y ENTel, respectivamente14.
Los trabajos que han abordado la posición del Congreso frente a las transformaciones estructurales, durante el alfonsinismo, han circunscripto generalmente su participación en la toma de decisiones a esta última etapa. Algunos estudios explican los proyectos presentados por Terragno para la venta accionaria de Aerolíneas Argentinas y ENTel, como antecedentes que abrieron camino hacia la posterior privatización de empresas públicas, en tanto fueron las compañías allí contempladas las primeras en ser efectivamente transferidas al sector privado al año siguiente (Schvarzer, 1993; Gerchunoff y Llach, 1998)15.
No obstante, como se muestra en la tabla 1, una serie de propuestas presentadas para su tratamiento parlamentario en el período 1984-1989, dan cuenta de posturas previas, acuerdos y diferencias sobre la venta de empresas estatales entre los partidos con representación parlamentaria, manifestados en el recinto. Dichas propuestas son de interés académico para reconstruir la conformación de consenso sobre la reforma estatal en Argentina.
Tabla 1 Proyectos de privatización presentados en el Congreso (1983 - 1989)
Fuente: Trámites Parlamentarios y Diarios de Asuntos Entrados (1983-1989).
En la tabla 1 es posible identificar dos etapas de acuerdo con las propuestas presentadas. En primer lugar, una etapa de gran actividad legislativa que se extiende desde mediados de 1985 hasta fines de 1986. Allí, más de seis fuerzas políticas presentaron sus propuestas: el PJ Renovador, la Unión Cívica Radical (UCR), el Partido Justicialista (PJ), el Partido Demócrata Cristiano (PDC) y la Unión de Centro Democrático (UCEDÉ). Este período de ingreso de las reformas en la agenda parlamentaria coincide con la segunda etapa de la voluntad reformadora del Ejecutivo que se ha delimitado previamente (1985-1987). A su vez, se inscribe en una situación que De Riz (1994, p. 42) llamó de “inmovilidad decisional”, caracterizada, en parte, por la presentación de distintos proyectos alternativos sobre la misma materia, con el objetivo de obstruir un trámite parlamentario. En segundo lugar, se encuentra el período que abarca todo el año 1988 e incluye tres propuestas; dos provenientes de la UCEDÉ y una del Poder Ejecutivo, en el marco de una mayor voluntad reformadora por parte de este último.
Para trabajar ambos períodos, se tomará la perspectiva adoptada por estudios sobre el Congreso en esta etapa (Mustapic, 1986; Mustapic y Goretti, 1992; De Riz, 1989 y 1994). Durante la transición democrática, a partir del año 1983, los partidos con representación parlamentaria se encontraron frente al desafío de “crear las condiciones políticas para una democracia representativa estable” (De Riz, 1989, p. 3). Si bien tradicionalmente al Congreso argentino se le ha atribuido un carácter débil y de poca incidencia institucional, en parte producto de los constantes golpes de Estado a lo largo del siglo XX, su configuración político-partidaria tras las primeras elecciones democráticas permitió que se constituyera en una conflictiva arena de negociación sobre las decisiones políticas (Mustapic y Goretti, 1992). De hecho, se entiende que, visto el período de forma global, existió voluntad de evitar la parálisis en la gestión de gobierno. Con excepción de algunas temáticas económicas, como la aprobación presupuestaria, la oposición colaboró en el apoyo al 74% de las leyes, que fueron sancionadas por unanimidad (Mustapic y Goretti, 1992, p. 259).
Por último, De Riz (1994) plantea que el carácter de las posiciones de los partidos representados en el legislativo fue mayormente “simbólico” e “identificante”. Simbólico, en tanto los proyectos postulados resultaban de una intención expresiva antes que “una acción orientada a traducir en leyes un programa de gobierno”; identificante, porque el pronunciamiento de los distintos bloques tenía como objetivo “construir o mantener identidades colectivas antes que satisfacer demandas específicas” (De Riz, 1994, p. 62).
Cabe aclarar que, durante los años bajo análisis, el escenario legislativo se encontró protagonizado por los dos partidos mayoritarios, la UCR y el justicialismo, ya que entre ambos controlaban la mayoría de ambas Cámaras17. La UCR, como partido en el gobierno, detentó la mayoría en la Cámara de Diputados hasta que la perdió en las elecciones de 1987, y nunca tuvo control del Senado. En su comportamiento parlamentario, si bien manifestó diferencias internas, en general votó de manera disciplinada (De Riz, 1994). El justicialismo, por su parte, se encontró dividido a lo largo del período entre 4 y 6 bloques, destacándose el Frente Justicialista Renovador, el Partido Justicialista (PJ), el Frente Justicialista de Liberación (FREJULI) y aliados (De Riz, 1994). La tercera fuerza hasta 1987 fue el Partido Intransigente, identificado con la izquierda, y a partir de 1988, la UCEDÉ, de alineación liberal-conservadora. Otros partidos minoritarios, como el Movimiento Popular Neuquino, el Movimiento hacia el Socialismo y el Bloquismo, no detentaron más de una banca en Diputados y dos en Senadores18.
En los próximos apartados se verá de forma detallada la modalidad que adoptaron las expresiones de los distintos bloques en cada proyecto legislativo, las condiciones de su presentación y los ejes que las atravesaron. Se busca, así, encontrar el tejido que fue sentando bases comunes de acuerdo (y puntos en desacuerdo) sobre la reforma estatal.
De las primeras propuestas legislativas (1985-1986)
En el presente apartado se abordará la primera etapa delimitada con respecto a los proyectos de privatización presentados en el Congreso (1985-1986). En primer lugar, se describirán las características salientes de cada proyecto de ley, para luego, en una segunda instancia, identificar y analizar los ejes que estructuraron los posicionamientos de cada bloque político.
Los proyectos de privatización en la primera etapa: aspectos generales
Como muestra la Tabla 1, la etapa bajo estudio comenzó con el proyecto del diputado radical Hugo Socchi (julio de 1985)19, seguido por el de Gabriel Feris para la privatización de ENTel (julio de 1985) y por la propuesta del legislador justicialista renovador José Luis Manzano (septiembre de 1985). Según fuentes de prensa, un año más tarde, Socchi y Manzano trabajaron juntos en un proyecto que buscaba compatibilizar los anteriores, aunque no llegó a ser presentado para su tratamiento20. Luego se postularon las iniciativas de Carlos Auyero y Augusto Conte (abril de 1986-PDC), Tomás González Cabañas (julio de 1986 PJ), Álvaro Alsogaray (septiembre de 1986-UCEDÉ)21 y, en octubre de 1986, del Poder Ejecutivo (PEN)22.
El proyecto Socchi pretendía otorgar potestad al Ejecutivo para la privatización de compañías estatales, con la excepción de un listado de 28 organizaciones consideradas esenciales que requerirían la aprobación del Congreso para efectivizar su venta. Entre ellas se encontraban las grandes empresas, como YPF en el sector energético, ENTel en comunicaciones y Aerolíneas Argentinas en transporte. Se aducía que aquellas compañías “arraigadas al sentir nacional” no formarían parte del proceso de privatización23.
A diferencia de la propuesta del diputado radical, Manzano pretendía que el Congreso estableciera cuáles serían las empresas sujetas a privatización para “reafirmar el papel del Parlamento” en la toma de decisiones sobre las reformas24. Sin embargo, como se mencionó anteriormente, ambos legisladores modificaron sus planteos iniciales para generar un nuevo proyecto que facultaría al Poder Ejecutivo para la privatización de empresas cuya “permanencia bajo la órbita estatal no se considerase necesaria”25. En este caso, según fue anunciado en la prensa, el Congreso formaría parte de la decisión sobre todas las empresas que se vendieran, sin diferencia en cuanto a su tamaño o importancia (como sí exigía el proyecto de Socchi). Para incorporar la demanda de Manzano de participación parlamentaria en las privatizaciones, se le otorgaba al legislativo un plazo de 90 días en el que debía manifestarse negativamente si pretendía evitar que las compañías quedasen “sujetas a privatización”. De este modo, se entiende que se le daba un papel más relevante al Congreso, sin comprometer la iniciativa del Ejecutivo ni la celeridad del proceso.
Como se mencionó, al año siguiente se anunciaron cuatro propuestas. La del PDC26 sólo constaba de dos artículos que apuntaban a la derogación de la ley de facto sobre privatizaciones (N° 22.177/80) para constituir un nuevo marco legal, sin dar mayores precisiones sobre cuál sería el régimen que reemplazaría al entonces vigente. Por su parte, la propuesta del PJ27, expresaba el mismo objetivo con la intención de que cada una de las privatizaciones se hiciera por ley y se estableciera el destino de los fondos que se obtendrían con las ventas. Mientras tanto, el proyecto de la UCEDÉ apuntaba a imitar otras experiencias privatizadoras internacionales28, y su objetivo era principalmente la privatización de las grandes compañías públicas29. Por último, el proyecto del Ejecutivo lo facultaba para llevar adelante los procesos de privatización. Dejaba por fuera de las disposiciones de la ley a un listado de 15 empresas, sin brindar justificaciones sobre la selección de las mismas30. Asimismo, proponía la creación de un Fondo Nacional para el Desarrollo Industrial al que se destinaran los ingresos de las privatizaciones31.
Por su parte, el Senador por Corrientes, Gabriel Feris, introdujo un planteo en 1985 que representa un paréntesis a los proyectos descriptos en este período. Este pretendía la privatización de una empresa en particular, ENTel, y su escisión en distintas entidades. El Estado se quedaría con el 5% de las acciones de la compañía, mientras el 95% restante se repartirían al sector privado. De ese último porcentaje, hasta un 25% podría ser adquirido por los abonados al servicio y la misma cifra se podría colocar en el mercado financiero32.
Salvo este proyecto particular, todas las propuestas descriptas proponían la derogación de la ley de facto 22.17733 bajo la cual se encontraba el régimen de privatización de empresas públicas. Para la oposición, ello evitaba que el Ejecutivo pudiera tomar determinaciones unilaterales sobre la materia, tal como habilitaba dicha norma. Para el oficialismo, la sanción de una nueva ley surgida del debate y participación democrática daba mayor legitimidad a sus decisiones34. Esta disputa explica, en parte, la proliferación de proyectos opositores que contestaban al oficialista, presentado en primer lugar35. De hecho, en esta etapa, el diputado justicialista Manzano solicitó formalmente al Ejecutivo que se abstuviera de seguir introduciendo propuestas “en atención a la existencia en la Honorable Cámara de proyectos que contemplan íntegramente esa cuestión”36.
Los proyectos de privatización en la primera etapa: principales clivajes
Como se muestra en la Tabla 2, se han identificado cuatro ejes alrededor de los cuales se configuraron los posicionamientos de los bloques: (1) el origen de la necesidad de las reformas (2) el grado de participación que se otorgaría al parlamento en el proceso, (3) el destino que se daría a los ingresos obtenidos del proceso de privatización, y (4) el formato que adquiriría el “Programa de Propiedad Participada”.
Tabla 2 Ejes en proyectos de privatización presentados en el Congreso (1984-1986)
Fuente: Trámites Parlamentarios, Diarios de Asuntos Entrados y Diario Clarín, 1984-1986.
En cuanto al primero de los ejes, sobre la fundamentación de los proyectos, se atribuía la necesidad de privatizar a tres grandes razones: (1) la reducción del déficit fiscal para bajar la inflación, (2) el mal desempeño de las empresas públicas y (3) la constitución de un nuevo rol estatal. La primera razón se enmarca en una subordinación del discurso “político” al “económico”, generalizada a partir de la década de 1980, en donde predominaba el logro del equilibrio en las cuentas macroeconómicas como justificación de la decisión de privatizar (Heredia, 2015). Esta motivación aparece en los proyectos de Socchi, Feris, el Ejecutivo y la UCEDÉ. La segunda razón, sobre la condición deficitaria de las compañías, fue abiertamente planteada por el partido de Alsogaray37, el Partido Autonomista de Corrientes (PAC)38 y un sector del PJ39, quienes se refirieron en los proyectos a su excesiva burocracia y la mala calidad de sus servicios. El Ejecutivo, por su parte, reconocía su ineficiencia como administrador, pero enfatizaba en la carencia de recursos para atender los requerimientos de inversión y dar respuesta a las necesidades económicas de las empresas estatales40. Por último, el argumento acerca de un nuevo papel del Estado revelaba un cambio en la concepción sobre su injerencia en la actividad económica. El PJ Renovador expresaba que la participación estatal debía ser reducida en ciertas ramas que no le eran “naturales” para lograr una democratización de la estructura estatal41. El proyecto del Ejecutivo, planteaba la inconveniencia de “mantener la presencia del sector público en actividades que pueden ser abordadas por el sector privado”42. De este modo, en los proyectos oficialistas, el Estado fue definido como “nuevo signo en la modernización del país” (Socchi)43 y como “instrumento valioso en relación con los cambios que se consideran necesarios para los objetivos de crecimiento y modernización en democracia que el gobierno nacional tiene expresados”44 (Poder Ejecutivo).
El segundo eje, referido a la injerencia adjudicada al Poder Legislativo en cada proyecto, puede ser ordenado de mayor a menor. En un extremo se ubican las propuestas de Manzano y González Cabañas45, las cuales otorgaban al Congreso la facultad excluyente de definir las compañías sujetas a privatización que luego el Ejecutivo podría proceder a vender46. En un segundo escalón, se encuentra el proyecto Socchi, que brindaba al Ejecutivo el poder para establecer las empresas pasibles de ser vendidas al sector privado, con la excepción de las de mayor envergadura, cuya transferencia debía ser aprobada por el Congreso47. El planteo del Ejecutivo daba un paso más allá. Si bien declamaba retomar las propuestas previas elaboradas por los legisladores, retenía en su poder la definición de las empresas a privatizar, sin mediar participación del Parlamento alguna. No obstante, exceptuaba algunas compañías del alcance de la ley48. Por último, el proyecto ucedeísta facultaba al Ejecutivo a decidir unilateralmente y sin límites la naturaleza de las empresas transferibles, dado que consideraba dilatoria la injerencia del legislativo en el proceso de decisión49.
En cuanto al tercer eje, se discurrió acerca de la afectación de los ingresos provenientes de la venta de las compañías. El Poder Ejecutivo y Hugo Socchi postulaban la creación de un Fondo que captara los ingresos de las privatizaciones, para luego utilizarlos en el fomento industrial. A su turno, el proyecto Renovador proponía que dichos ingresos fueran dirigidos hacia Rentas de la Nación. Mientras tanto, desde la UCEDÉ se incorporaba un régimen particular: hasta un 25% de las acciones serían transferidas de forma gratuita a empleados, funcionarios, pensionados o jubilados de las empresas a privatizar y hasta un 75% a ciudadanos particulares que se postularan para convertirse en accionistas50.
Por último, en relación al cuarto eje, las propuestas coincidían en incluir alguna forma de “propiedad participada” en las empresas privatizadas, con excepción de los proyectos de González Cabañas y de Auyero y Conte. El radicalismo proponía otorgar facilidades para la adquisición de acciones a cooperativas conformadas por empleados, ya fuera evitando la licitación (en el caso del proyecto de Socchi), o reducciones de tributos y precios preferenciales (en el del Ejecutivo). Manzano incluía la conformación de un Programa de Propiedad Participada que permitiera a cooperativas del personal de las empresas adquirir una parte de las acciones51. Por último, como se señaló, Feris proponía que fueran los abonados de ENTel los que pudieran obtener acciones de la empresa, mientras que en el proyecto de Federico Clérici y Alsogaray se sugería ampliar los sectores que podrían pasar a ser propietarios, incluyendo no sólo a jubilados de esas empresas, sino también particulares que desearan obtenerlas en forma gratuita. Se aducía que este era un modo exitoso de fomentar la participación y el acuerdo de los sectores populares52.
En relación con el motivo último del ingreso en agenda de la voluntad de reforma, las bancadas mayoritarias manifestaban que el problema de las privatizaciones había ganado espacio en la opinión pública. Manzano sostuvo, en la fundamentación de su propuesta, que “legisla sobre asuntos en los que hay consenso, no sólo entre las distintas representaciones de esta Honorable Cámara, sino en el conjunto de la sociedad”53. En efecto, la dirigencia aseguraba hacerse eco de una demanda social preexistente que exigía el pronunciamiento de sus representantes al respecto54. De hecho, se resaltaba el “sumo interés de distintos segmentos de la sociedad”55.
Como se aclaró previamente, durante este primer momento de confluencia de proyectos de privatización, ninguno llegó a tratarse en el recinto parlamentario, aunque algunos fueron aprobados en comisión. El análisis de esta etapa da cuenta de ciertos acuerdos entre algunos partidos en torno a las privatizaciones, y algunas diferencias en cuanto a la modalidad en que estas serían llevadas a cabo. Insertos en la etapa de “inmovilidad decisional” que describe De Riz (1994, p. 62), los partidos en el Parlamento se disputaron la capacidad de incidir en la toma de decisiones, cuestión que puede observarse en la proliferación de proyectos en respuesta al posicionamiento oficialista de Socchi. Además, existían diferencias en el destino que se daría a los Fondos obtenidos con la venta de empresas estatales. Por otra parte, en la justificación del proyecto, la inflación y el déficit fiscal predominaron entre los motivos que se esgrimieron como origen de las propuestas. Por último, si bien no se coincidía en la modalidad que debía adquirir el Programa de Propiedad Participada, la mayoría de los proyectos lo incluían entre sus propuestas, como se ve en la Tabla 256.
El segundo período de propuestas: 1988
Como puede observarse en la tabla 3, la segunda etapa delimitada consta de tres proyectos de privatización: dos presentados por la UCEDÉ57 y uno por iniciativa del Ministro de Obras y Servicios Públicos, Rodolfo Terragno. Estos proyectos se ubican en el período de intencionalidad fuerte del Ejecutivo y, a diferencia de las propuestas anteriores, pretendían la venta de empresas puntuales. En el presente apartado se describirán los proyectos postulados en este lapso, para luego analizar los ejes de los debates que suscitaron y establecer rupturas y continuidades con el período anterior.
Tabla 3 Proyectos de privatización presentados en el Congreso (1988)
Fuente: Trámites Parlamentarios y Diarios de Asuntos Entrados (1988-1989)
Los proyectos de privatización en la segunda etapa: aspectos generales
La primera propuesta, firmada por la Diputada María Julia Alsogaray, facultaba al Ejecutivo para la privatización de empresas a partir de los plazos establecidos y con los funcionarios designados a través de una licitación pública nacional; modificaba, así, la propuesta anterior de privatización “gratuita”. El proyecto se fundamentaba en la “situación fiscal del país”, donde la privatización era la modalidad más “directa” para la aplicación de medidas de fondo para reducir el déficit presupuestario y la emisión monetaria58. Aquí, es posible observar nuevamente la voluntad de evitar “dilaciones” como motivo por el cual la UCEDÉ excluye la participación legislativa.
Por su parte, el proyecto del Ejecutivo fue el más resonante y discutido durante buena parte de 1988. Si bien fue formalmente presentado en noviembre de ese año, sus antecedentes datan del 10 de febrero y el 24 de marzo de 1988, cuando Terragno firmó sendos memorándums de entendimiento con las empresas SAS y Telefónica España en los que acordaba la venta del 40% del paquete accionario de Aerolíneas Argentinas y ENTel, respectivamente59. Allí se procuraba abrir la participación del sector privado a la inversión y gestión de las empresas públicas con compañías seleccionadas por el Ejecutivo, manteniendo el Estado el control de las primeras60. El 28 y 29 de abril, el ministro se presentó ante el Senado para explicar los proyectos. Tras las objeciones de la oposición sobre la falta de participación parlamentaria en la firma de las cartas de intención, la validez de los acuerdos-compromiso fue supeditada a la aprobación del Congreso, para lo cual se presentó un proyecto de ley al Senado en el que se solicitaba la autorización para realizar la transferencia de Aerolíneas a SAS (noviembre de 1988). Ante la falta de acuerdo, el 20 de diciembre de 1988 se postuló una nueva propuesta que llamaba a licitación nacional para la privatización de la compañía aérea sin un socio preestablecido61.
Por último, el 21 de noviembre de 1988 Álvaro Alsogaray presentó una iniciativa para escindir Aerolíneas en dos compañías, una de cabotaje y otra internacional. En el proyecto se exigía que los adjudicatarios de ambas empresas fueran al menos en un 51% accionistas nacionales. A su vez, se establecía que una parte de las acciones cotizaran en la bolsa de comercio y el mercado valores y, tal como en la etapa anterior, que otra parte fuera destinada al personal y al “público”62.
Así como en el período descripto previamente, en esta segunda etapa se observa una actitud de los partidos representados en el Congreso de responder a los proyectos de gobierno con propuestas de la misma temática. Se entiende que a partir de estas los partidos en el Legislativo pretendían evitar que el Ejecutivo tomara decisiones sobre privatización de empresas públicas sin su participación. Por un lado, el proyecto de A. Alsogaray (posterior a la firma de los acuerdos de Terragno) bregaba por establecer el marco a través del cual se llevase a cabo la transferencia. Por otro lado, como puede verse en la tabla 4, tras la publicación de las cartas firmadas por el ministro se presentaron alrededor de 17 pedidos de informe provenientes de ambas Cámaras63 en los que se demandaba, desde información sobre las medidas a implementar64, hasta la solicitud de suspensión de los acuerdos65, pasando por la creación de una Comisión Bicameral de seguimiento de las privatizaciones66.
Los proyectos de privatización en la segunda etapa: principales clivajes
De esta forma, es posible ver cómo la voluntad de participación del Legislativo en la materia (primer eje) vuelve a aparecer luego de la firma de las cartas y la supuesta opacidad con la que se habían tratado las negociaciones. Esto último es planteado en conjunto desde los bloques renovador y ortodoxo del justicialismo, desde el socialismo y desde el Movimiento Popular Neuquino:
Consideramos necesario que esta Honorable Cámara cuente con informaciones suficientes para determinar la viabilidad o no de dichos convenios antes de que se asuman compromisos que luego necesariamente deberán ser establecidos por ley o dejados de lado ante su inviabilidad legislativa67.
El diputado renovador José María Díaz Bancalari sostenía que “decisiones de esta naturaleza deben ser, como mínimo, consultadas, cuando no tomadas por el propio pueblo (propietario definitivo de los bienes en cuestión) a través de sus representantes”68. Mientras tanto, Eduardo Menem preguntaba en el Senado “¿Cómo se puede dudar de que tenga que intervenir el Congreso para que pueda autorizar por ley esta operación?”69
Ante estos planteos, Terragno manifestó su intención de que hubiera participación del Congreso en el curso de acción, aunque no estaba garantizada explícitamente en las cartas de intención: “Si no hubiera necesidad de ir al Congreso, habría que inventarla porque nosotros creemos que esto debe tener la estabilidad necesaria”70. Más tarde, en la fundamentación del proyecto presentado al Senado, el ministro se refirió especialmente a la inclusión del Legislativo en las decisiones: “el Poder Ejecutivo se ha asegurado que el pueblo, a través de sus representantes, participe en la discusión de cada detalle de lo propuesto por el propio Poder Ejecutivo (sic)”.71
En cuanto al segundo de los ejes, la justificación de los proyectos, la solución al problema de la inflación predominó entre los argumentos esgrimidos: “el actual modelo estatista-regulatorio-inflacionario, está agotado”, sostenía A. Alsogaray, mientras que M. J. Alsogaray planteaba que “la situación fiscal exige medidas de fondo para reducir el déficit presupuestario y la consiguiente emisión monetaria”. Por su parte, Terragno sostuvo que “en los planes para privatizar empresas del Estado hay que hablar sólo de las grandes empresas, que son las responsables del déficit fiscal”72. A su vez, los tres proyectos presentados en este período introdujeron la voluntad de desmonopolizar los servicios y desregular, argumento que no había sido mencionado anteriormente73.
El tercero de los ejes, el destino de los fondos, no volvió a aparecer en las deliberaciones o pedidos de informe sobre la privatización de las empresas, mientras que el cuarto eje, sobre los programas de propiedad participada, tuvo similares características que en la etapa anterior: la UCEDÉ proponía “preferencias” para el público74 y los trabajadores, y el Ejecutivo un porcentaje de acciones para el personal de la empresa75.
A pesar de la reacción frente al posicionamiento del gobierno sobre la privatización de Aerolíneas Argentinas y ENTel, se observa que algunos Senadores y Diputados de los bloques mayoritarios (UCR, PJ, PJ Renovador y UCEDÉ) mostraron cierto acuerdo con la idea general de las transferencias. La senadora del peronismo renovador Liliana Gurdulich de Correa sostuvo que las privatizaciones no representaban un problema ideológico para el peronismo76. El senador Carlos Tenev (PJ) expresó en el recinto: “Si esto es claro y cristalino y ofrece la posibilidad de un beneficio para el país y para el pueblo de la República, tenga la absoluta seguridad de que lo estaremos avalando”77. El propio Eduardo Menem, cuyo discurso es recordado como el de más férrea oposición78, pidió “rever” las cartas de intención e incluir la participación popular en la decisión a través de sus representantes parlamentarios79. Más adelante, sostuvo que Terragno era “un mentiroso” al afirmar que el justicialismo estaba en contra de las privatizaciones”80. Mientras tanto, en la prensa, referentes políticos peronistas como Ítalo Luder mantenían posturas de no rechazo a la venta de empresas públicas: “Lo que quiero aclarar en primer término es que el peronismo no se opone a las privatizaciones. Pero hay que analizar cada caso concreto”81.
Dos extremos son interesantes. Por un lado, el Partido Intransigente, el cual rechazó de plano la propuesta del Ejecutivo, al expresar que no se podía explicar a priori que el sector privado fuera superior al Estado en la provisión de servicios82. Por otra parte, en el otro lado del espectro, la UCEDÉ se opuso al proyecto por considerarlo demasiado estatista (en tanto proponía una asociación mixta de capitales), por lo cual luego realizó su propia propuesta sin participación estatal. El partido liberal aducía que los planteos del gobierno mantenían prerrogativas de un mercado regulado y monopolista que era necesario modificar. Se posicionaba así en contra de toda participación estatal en las compañías, entendiéndola como causa del retroceso económico argentino.
De este modo, si bien había ciertos acuerdos en la voluntad de privatizar, dos cuestiones puntuales fueron objetadas respecto del proyecto de Terragno. La primera era la legalidad de las cartas de intención, que iban en contra tanto de la ley 22.177, porque establecía que la privatización debía realizarse por medio de una licitación pública, como de la ley 20.205, de sociedades del Estado, que prohibía la participación privada en estas compañías83. Para el gobierno la ley de privatizaciones no aplicaba en esos casos, porque no esperaban que fuera una adjudicación, sino la elección de un socio (Terragno, 1988). La segunda cuestión, que apareció por primera vez en este período, responde a la nacionalidad de los adjudicatarios de las empresas privatizadas. Como ya se mencionó, en la etapa anterior las grandes compañías habían quedado fuera del proceso de privatización por su relación con el “sentir nacional”. Es por ello, que uno de los puntos más polémicos del debate fue la decisión de que la transferencia se realizara a empresas extranjeras. Los justicialistas Eduardo Menem y Juan Carlos Romero, en el Senado, consideraban que esto representaba una desnacionalización de la empresa84. Así, E. Menem expresaba: “Aquí tiene que quedar en manos nacionales el poder real y efectivo de decisión. ¿Por qué no se han intentado captar previamente capitales argentinos en vez de recurrir al extranjero?”85. Mientras tanto, Romero apuntaba: “los justicialistas no nos resignamos a aceptar la incapacidad de los argentinos para manejar sus intereses”86.
Similar concepción sobre los proyectos tuvo el diputado renovador Díaz Bancalari, quien planteó que el término privatización refería en realidad a extranjerización “cuando no se trata ni más ni menos que lo que en castellano se entiende por entrega”87. A este planteo se sumaron diputados del Partido Intransigente, quienes consultaban si se habían investigado a las compañías de capital nacional para participar en las actividades88, y del socialismo, que aseveraban encontrarse “frente a una nueva política de colonización”89. De este modo, la cuestión de la soberanía era entendida en términos nacionales y no necesariamente en términos de control estatal90. Terragno respondía a ello pidiendo “un nacionalismo sin fetiches, un nacionalismo con criterio de eficacia”91.
En este sentido, el segundo período delimitado en relación con la presentación de proyectos de privatización al Legislativo presenta algunas rupturas y continuidades con respecto a la etapa anterior. Por un lado, se observa nuevamente una actitud de reacción del Legislativo al posicionamiento del Ejecutivo para contrarrestar o modificar sus propuestas con otras que lo habilitaran a un mayor control sobre el proceso decisorio. Por otro lado, la justificación de las privatizaciones se apegó con mayor énfasis a la situación económica inflacionaria, acentuada hacia fines de la década. Paralelamente, desapareció la preocupación por el destino de los fondos. Se observa, sin embargo, la inclusión de un nuevo debate al que dio lugar el proyecto oficialista sobre el origen de los nuevos adjudicatarios y el compromiso de la soberanía que podía generar el manejo de empresas públicas por parte de capitales extranjeros.
En la presentación formal del proyecto del radicalismo, en noviembre de 1988, se incorporaron algunas de las propuestas del PJ, el Movimiento Popular Neuquino, el Socialismo y el PJ Renovador, como la desestimación de las cartas y la participación del Congreso en la aprobación de la privatización92. De todos modos, la bancada justicialista se opuso al proyecto por considerar que “el camino elegido no es el correcto”93. Es por eso que un mes más tarde, en diciembre, el Ejecutivo presentó una propuesta reformulada que incluía esta vez la licitación pública internacional94. Esta no llegó a tratarse en el recinto parlamentario y, meses después, tras el cambio de gobierno y la hiperinflación, se sancionó otra ley sobre la materia, la de Reforma del Estado.
La ley disponía la declaración del estado de emergencia en la prestación de servicios públicos y autorizaba la intervención de las empresas y entes públicos por parte del Ejecutivo durante 180 días. A su vez, facultaba al Poder Ejecutivo a proceder a la venta de las compañías que este listara como “sujetas a privatización”, las cuales debían ser refrendadas por el Legislativo95. Si bien esta ley amerita un análisis aparte, es posible observar allí algunos de los ejes que se revelaron a lo largo del gobierno radical. En primer lugar, la participación del Parlamento, la cual se circunscribió al acuerdo sobre cuáles serían las compañías a privatizar y a la creación de una Comisión Bicameral que funcionara como nexo de coordinación entre el Congreso y el Ejecutivo. En segundo lugar, se instauró un Programa de Propiedad Participada, al cual se le dedicó un capítulo entero de la ley para regular su funcionamiento. A diferencia de los proyectos analizados en el período, la ley no refirió a la derogación del marco legal vigente ni al destino de los fondos obtenidos de la privatización de empresas públicas.
Consideraciones finales
La relativa confluencia de distintas fuerzas políticas en torno a la reforma estatal hacia fines de la década de 1980 ha sido explicada por la literatura especializada desde dos grandes perspectivas. Por un lado, una aproximación político-institucional que revela cómo este tipo de acuerdos se fundaron en un contexto de delegación al Poder Ejecutivo de la toma de decisiones con una baja institucionalización de las reglas de juego utilizadas. Por otro lado, desde una mirada socioeconómica, se observa cómo la hiperinflación dio lugar a nuevas concepciones sobre la ineficacia de las políticas económicas hasta entonces implementadas, habilitando la aceptación de reformas de carácter estructural. Estas perspectivas dan cuenta de la celeridad y delegación con la que se sancionó la ley de Reforma del Estado en 1989.
El análisis de los posicionamientos del Legislativo para las privatizaciones durante el gobierno de Alfonsín complementa estos abordajes para observar acuerdos y diferencias partidarias alrededor de las reformas, expresados en el ámbito parlamentario. Así, en el recorrido de estas páginas se distinguen dos períodos en cuanto a la presentación de proyectos: una primera etapa que abarca los años 1985 y 1986, y una segunda etapa, que se extiende a lo largo de 1988. En ambas, uno de los ejes alrededor de los cuales se estructuraron los debates, fue el grado de participación que se otorgaría al Congreso en la toma de decisiones. La voluntad de los partidos allí representados de incidir en el proceso privatizador se manifestó en una actitud reactiva frente a los posicionamientos oficialistas sobre el tema, en la búsqueda de orientar el proceso de transferencia de empresas estatales.
Otros ejes también fueron discutidos, aunque en menor medida. El destino de los fondos fue un tema de debate en el primer período, pero perdió importancia en la segunda etapa, mientras que los programas de propiedad participada aparecieron en la mayoría de las propuestas en ambos momentos. Por su parte, la justificación de los proyectos pasó a tener un carácter cada vez más económico, vinculado sobre todo a la meta de bajar la inflación. Por último, en la segunda etapa apareció la preocupación por la selección de los compradores y la posible extranjerización de las compañías públicas a partir del proceso de venta, cuestión que no se había observado anteriormente.
De este modo, la reconstrucción de los posicionamientos del Legislativo en este período revela que ciertos bloques dentro de los partidos mayoritarios consideraban factible la venta de empresas estatales, aunque discurrían sobre la forma en que se llevaría adelante. Asimismo, la norma surgida del debate parlamentario en 1989 supuso que el Congreso refrendara aquellas empresas que se encontraban “sujetas a privatización”, lo cual permitió la combinación de algunas de las posturas disímiles en esta etapa sobre la participación del Legislativo en la toma de decisiones. Así, mientras que los legisladores tuvieron la posibilidad de otorgar su aprobación a las compañías que podrían ser privatizadas, a la vez facultaron al Poder Ejecutivo para llevar adelante los procesos por decreto.
El análisis permite considerar esta etapa como una en la cual se expusieron los principales puntos en disputa sobre la posibilidad de implementar las privatizaciones. Dentro del Poder Legislativo, los partidos buscaron incidir en la orientación del proceso de transferencia de compañías estatales, esto es, qué actores tomarían las decisiones, cuáles serían las empresas públicas que podrían ser vendidas, a quiénes y bajo qué procedimientos se llevaría a cabo el traspaso al sector privado.
