1. Hacia una definición de diplomacia parlamentaria desde el sistema presidencial.

Antes de sumergirnos en el eje temático propuesto, quisiera aclarar que no es mi intención en el presente trabajo hacer una revisión del origen de la configuración de las unidades políticas como medio de explicar la génesis de la diplomacia parlamentaria asociando ésta con el rol del parlamento, aportando datos históricos de poca relevancia que no ayudan a la comprensión del crecimiento actual del fenómeno. Sin detrimento de ellos, quizás vale la pena aclarar, que la configuración de un sistema político de gobierno (presidencial o parlamentario) está vinculado a la interacción entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, lo cual determina quién prevalece en esa confrontación de poder y conduce el gobierno, a la vez que se le asigna la representación de la unidad política frente a otros Estados y organismos internacionales.

Continuando sobre esta línea argumentativa, el presidencialismo está constituido por dos elementos según Giovanni Sartori: “la elección popular directa o casi directa del jefe de Estado por un período de tiempo determinado, aduciendo que esta es una condición necesaria pero no suficiente” (^{Sartori, 1994}: p. 97). Ello le permite introducir un segundo elemento: en el sistema presidencial, “el gobierno o el Ejecutivo no son designados o desbancados por un voto parlamentariodel Legislativo” (^{Sartori, 1994}: p. 98). La falta de suficiencia de los primeros dos criterios adoptados por el reconocido escritor lo llevan a proyectar un tercer elemento. Lijphart hizo mención del Ejecutivo de una persona, pero para Sartori eso equivale a referirse a que el jefe de Estado es también jefe de Gobierno y “es necesaria” una mayor flexibilidad, según el teórico italiano. Por lo tanto, el tercer criterio se refiere a una “clara línea de autoridad del presidente hacia abajo; es decir, el presidente es el que conduce el Poder Ejecutivo” (Sartori, 1984: p. 99).

Arendt Lijphart en su obra Las democracias contemporáneas establece dos modelos de análisis: el modelo mayoritario y el de consenso. En ese esquema se intenta integrar los sistemas presidenciales y parlamentarios, y definirlos por las características opuestas que presentan entre sí. Es así como el autor nos aporta dos elementos constitutivos del presidencialismo que son de vital importancia para el análisis. “El primero es que el presidente es elegido por un período constitucionalmente prescrito y no puede ser obligado a dimitir por un voto parlamentario de censura” (^{Lijphart, 1984}: 82). “El segundo es que los presidentes son elegidos por votación popular, ya sea directamente o vía colegio electoral, mientras que los primeros ministros son elegidos por el Legislativo” (^{Lijphart, 1984}: 82).

Si bien ambas características parecieran describir con bastante claridad el presidencialismo, parecen no ser suficientes. El mismo Lijphart, en un trabajo posterior a Las democracias, titulado Presidencialismo y democracia mayoritaria: Observaciones teóricas, deja en claro que las primeras dos características debieron ser complementadas con base en un factor adicional: “el presidente resulta ser un Ejecutivo de una sola persona, mientras que el ministro y el gobierno forman un cuerpo colectivo ejecutivo” (Lijphart 1994: 150).

Otros autores que nos dejan una línea similar provienen del libro Presidencialismo y democracia en América Latina. Allí, los compiladores Scott Mainwaring y Soberg Shugart, exponen sobre qué se entiende por democracia presidencialista. Las dos características que toman como punto de partida de su planteo son que el jefe del Ejecutivo es popularmente electo y que los mandatos ‒tanto los del presidente como los del Legislativo‒ son fijos. De esta manera, “los rasgos fundamentales del presidencialismo son el origen independiente y la supervivencia separada” (^{Mainwaring & Shugart 2002}: p. 22). El último de los aportes se realiza en la obra Presidencialismo y parlamentarismo en perspectiva comparada, de ^{Alfred Stepan y Cindy Skach (1994)}. Allí, la connotación del término se reduce a un sistema de independencia mutua: “El Poder Legislativo tiene un mandato electoral fijo que es su propia fuente de legitimidad electoral; y el poder del jefe del Ejecutivo tiene un mandato electoral fijo que es su propia fuente de legitimidad” (Stepan y Skach, 1994: p.188). La elección popular directa del primer mandatario le permite al Poder Ejecutivo una determinada “estabilidad en términos de duración (este punto varía en función de lo que establezca cada constitución) y reforzar su posición relativa frente al Poder Legislativo con cierta independencia, a la vez que al votante le permite identificar claramente a quién está eligiendo” (^{Linz, 1994}: p. 41), lo cual establece una línea de responsabilidad de mayor claridad con respecto a un sistema parlamentario. El presidente es, a la vez, el jefe de Estado y el jefe de Gobierno, y la responsabilidad establecida por el cargo que ocupa es clara: es quien conduce el Poder Ejecutivo, y como tal reclama el poder para sí tanto en la conformación de su gabinete y de sus ministros, como en la conducción política que le otorgó el electorado.

La descripción del punto anterior nos conduce a volver sobre la segunda característica del sistema presidencial: la separación del Poder Ejecutivo del Poder Legislativo hace que el presidente no necesite de un voto de confianza del parlamento para permanecer en el cargo y, simultáneamente, que el presidente no pueda disolver el parlamento; es decir, ambos poderes muestran una independencia mutua. Cada cual tiene su autonomía y monopolio de acción, y su ámbito no puede ser violado por el otro. Sin embargo, “como era posible un aislamiento rígido que conduciría a bloqueos permanentes se establecieron ciertos ‘puntos de contacto’ determinados mediante la cooperación” (^{Loewenstein, 1986}: 43-44) entre los distintos poderes. Esto significa para Karl Loewenstein, que dentro del sistema presidencial existe la posibilidad de “desarrollar una interdependencia por coordinación; es decir que cada detentador de poder tiene su autonomía y puede cooperar en determinados puntos de contacto” (^{Loewenstein, 1986}: 44).

En síntesis, con un sistema presidencial donde el ejecutivo y el legislativo están sometidos a períodos electorales fijos, a la vez que el Poder Ejecutivo no está sujeto a un voto de confianza del Legislativo y viceversa, puede darse potenciar cierta rigidez en el sistema. Aunque parece a simple vista ser una ventaja para el presidencialismo la configuración de un poder fuerte y reducción de la impredecibilidad (^{Linz, 1994}), también puede generar ciertos obstruccionismos en la relación entre ambos poderes, si la mayoría que conduce el ejecutivo no es la misma del legislativo. Por esta razón, como bien propone Loewenstein se puede desarrollar cierta autonomía de las unidades interactuantes, pero debe haber puntos de cooperación en áreas sensibles puntuales, donde una de ellas podría ser la esfera de la política exterior, aunque puede ser una tarea por demás compleja en un sistema presidencial con una fuerte concentración del poder en un ejecutivo unipersonal.

Llegados a este punto, tenemos que observar el lugar que ocupa el ejecutivo en la conducción, planificación y ejecución de la política exterior. “Los presidentes son en esencia, las unidades últimas de decisión. En Argentina, el régimen político hace del presidente un actor fundamental en el proceso de formulación de políticas y la política exterior no es una excepción” (^{Tokatlian & Merke, 2014}: p. 253-254). El manejo de la política exterior fue una facultad delegada por las provincias al gobierno federal, que tiene como antecedente histórico trascendente a la “Confederación de las Provincias Unidas del Río de la Plata” durante el período 1829-1852 donde delegaron en la figura del gobernador de Buenos Aires la representación el manejo de las relaciones internacionales, factor que fue determinante en el denominado “pronunciamiento de Urquiza” de 1851. En otras palabras, el federalismo concentró en una única figura el manejo de la política exterior y eso se vio reflejado en ciertos personalismos en el manejo de esta. Relacionado con este punto, América Latina y Argentina no fueron una excepción, los presidentes tendieron articular el desarrollo y la estabilización económico con la política exterior, incidiendo también en la inserción en la integración. Es así como “las nuevas estrategias de desarrollo y de estabilización económica en Argentina han llevado a un cambio muy claro en sus prioridades externas, pese a la resistencia de gran parte de la oposición y no pocos seguidores del partido en el poder” (^{Van Kleveren, 1992}: p. 197).

Un elemento adicional que no puede estar ausente se vincula con la capacidad del Poder Ejecutivo de confeccionar la agenda de política exterior. La constitución argentina faculta al presidente para firmar acuerdos internacionales (art 11), comandar las FF.AA. (art 12), declarar la guerra con aprobación del congreso (art 15), declarar el estado de sitio si hay un ataque externo (art 16) y nombra o remueve embajadores o ministros plenipotenciarios (art 99 inciso 7). Esto nos conduce a sostener, y el caso argentino no es una excepción, que “las constituciones asignan un rol primario y único al Ejecutivo en el manejo de la política exterior. Esta concentración tiende a reducir el rango de actores y organizaciones domésticas en la identificación de problemas (de política exterior) y la selección de cursos de acción”. (^{Tokatlian & Merke, 2014}: p. 259-260). La concentración del proceso de toma de decisiones en política exterior no implica que no haya otros actores que tengan intereses y busquen tener cierta proyección. Así nos encontramos con “actores gubernamentales externos y los no gubernamentales tanto del país como del exterior participan en el proceso decisorio ejerciendo influencia a través de distintos mecanismos, aunque no actúan como decisores” (Russell, 1990: p. 256).

De lo expuesto brevemente hasta aquí, se observa una fuerte concentración del dominio en el ámbito del Ejecutivo dado por una conjunción de variables que le otorgan un poder constitucional y una vigorosa dinámica en la confección de la agenda de política exterior, que se traduce en un número reducido de actores y decisores. En un esquema tan acotado donde los espacios de poder se encuentran reducidos, con un proceso que dinamiza la estructura y en la cual aparecen actores que buscan tener influencia, pero no son decisores: ¿Qué lugar puede ocupar la diplomacia parlamentaria en un sistema presidencial con una fuerte cultura política tendiente a la centralización de la política exterior? ¿Cuál es la contribución que puede aportar la diplomacia parlamentaria en el siglo XXI en un mundo cada vez más conflictivo e incierto que muestra conductas hobbesianas en un entorno caracterizado por la anarquía?

Hace un tiempo atrás comencé frecuentemente a escribir sobre la potencialidad de la diplomacia parlamentaria y del valor de la pluralidad, a la vez que asocié esta actividad a la complementación de tareas con el Poder Ejecutivo, donde sostuve que “la diplomacia parlamentaria no implica una mirada antagónica del Poder Ejecutivo sino que es una perspectiva complementaria que puede coadyuvar a la consecución de objetivos políticos y económicos esenciales para el interés del Estado” (^{Salimena, 2020}: p. 266). Esta idea de complementariedad parte de una tesis que planteé en algunos escritos académicos y en algunas notas de opinión en diversos medios de comunicación relacionada a la idea que “la diplomacia parlamentaria pueda actuar en temas trascendentales para el interés nacional estratégicamente en forma previa al Poder Ejecutivo nacional, es decir, que haya una instancia en la que se pueda iniciar un diálogo constructivo con otros Estados u organismos, el cual podría ser continuado y concluido por el Ejecutivo” (^{Salimena, 2020}: p. 279). En síntesis, en el apartado siguiente realizaré una construcción del estado del arte y del marco teórico en torno a este subcampo de las relaciones internacionales, a la vez que profundizaré sobre estas ideas y propondré una nueva definición más matizada del concepto y de sus características.

2. Una mirada de la diplomacia parlamentaria desde la teoría de las relaciones internacionales.

El término diplomacia parlamentaria sufrió variaciones a lo largo del tiempo. Una primera acepción que comenzó a circular en la década del cuarenta estaba asociada con el valor de las organizaciones internacionales, entendidas como “asociación de voluntarias de Estados, establecidas por un acuerdo internacional, dotadas de órganos permanentes, propios o independientes, encargados de gestionar intereses colectivos y capaces de expresar una voluntad jurídicamente distinta de la de sus miembros” (Diez de Velasco Vallejo, 2010: p. 41). Esta definición nos hace pensar como bien sostiene el autor, que las organizaciones internacionales están compuestas esencialmente por Estados y que “deben su existencia a un acto jurídico previo y exterior a la Organización” (Diez de Velasco Vallejo, 2010: p. 41).

El reconocido Hans Morgenthau en su obra Política entre Naciones. La lucha por el poder y la paz (1986) define a la diplomacia parlamentaria como “organizaciones que se caracterizan por tener en su seno una nueva forma de relaciones diplomáticas: la diplomacia mediante procedimientos parlamentarios, que puso los problemas internacionales más inmediatos en su agenda deliberativa” (^{Morgenthau, 1986}: p. 622-623). Claramente aquí el autor tiene en su cabeza la configuración de un orden internacional de posguerra, donde los organismos internacionales como Naciones Unidas cumplirían un rol central en la política internacional promoviendo la paz y la seguridad internacional. Sin embargo, el estallido de la Guerra Fría puso fin a cierto idealismo enmascarado en optimismo liberal que suponía que el entorno político podría ser transformado por las instituciones internacionales y así moldear mediante la configuración de normas la conducta de los Estados. Basta aclarar en este punto, que lo que Morgenthau denomina “nueva forma de relaciones diplomáticas” tampoco era plenamente nueva en la connotación del término, ya que previo a Naciones Unidas existió un formato de organización internacional similar con Sociedad de Naciones, así como también podemos hacer referencia a la Unión Interparlamentaria Mundial (UIP) que data de 1889, aunque esta última a diferencia de las anteriores, sólo nuclea al Poder Legislativo de los Estados.

La concepción realista de la teoría de Morgenthau se basa en el sustento de que las Organizaciones si bien pueden tener un rol central en la política internacional (aunque se vio reducida por lo comentado anteriormente) no tienen una existencia propia más allá de los Estados, es decir, que las mismas no son más que meras instancias de instrumentación o resultantes de la configuración de poder de los Estados. La concepción que pregona el realismo político en el marco de la teoría de las relaciones internacionales sufrirá modificaciones a partir de las transformaciones en la política internacional de fines de los sesenta y principios de los setenta.

La visión pluralista de las relaciones internacionales que toma auge en el momento de crisis del realismo, crítica no sólo que el Estado no es el único actor en política internacional, sino que ya no es un “actor unitario, está compuesto por varias burocracias, grupos de intereses e individuos que intentan influir en la política exterior” (^{Kauppi & Viotti, 2020}: p. 7). De aquí se derivan dos cuestiones que se vinculan profundamente y que veremos a continuación. La primera de ellas nos dice que, si el Estado ya no es un actor unitario, no sólo debemos centrarnos en los vínculos interestatales e intraestatales, sino en las relaciones transgubernamentales y transnacionales. El segundo punto hace mención de que, si el Estado ya no es unitario, “tampoco actuaría racionalmente debido a su disgregación interna y a la influencia de diversos actores” (^{Kauppi & Viotti, 2020}: 8). Esta complejidad creciente nos hace pensar en una mayor cantidad de actores (élites políticas) que tiene un impacto sobre la incertidumbre e impredecibilidad del proceso político, cuestión que veremos más adelante. Lo cierto es que la puerta que abrió el pluralismo posibilita el surgimiento de nuevos actores que plantean una participación más activa en política exterior, con intereses más plurales y diversos, a la vez que se esbozan nuevos canales de conexión en múltiples niveles hacia el interior del Estado y por fuera del mismo. En síntesis, la diplomacia parlamentaria obtuvo una revalorización del término, que comienza a ganar en extensión, ampliando la connotación y la denotación proyectando una revisión del término que proponía el realismo político.

Robert Keohane y Joseph Nye en su trabajo Poder e Interdependencia, la política mundial en transición (1977), profundiza la idea cuando hace referencia a los canales múltiples que conectan las sociedades, y sostiene que “los mismos incluyen tanto nexos informales entre elites gubernamentales, como acuerdos formales entre agencias del servicio exterior, nexos informales entre elites no gubernamentales (cara a cara mediante telecomunicaciones) y organizaciones transnacionales (bancos o corporaciones multinacionales)”. (Keohane & Nye, 1977: p. 41). Aquí el valor reside en la existencia de varias élites gubernamentales que poseen una multiplicidad intereses y que interactúan hacia el interior de la unidad política con otras élites, como en la dimensión transnacional y transgubernamental con otros grupos fuera de las fronteras del Estado. La trascendencia de los Organismos Internacionales, se deja en evidencia cuando se hace mención al papel de los mismos hacia final del capítulo, donde sostienen que se espera “que la existencia de canales múltiples lleva a predecir un diferente y significativo papel para los Organismos Internacionales en la política mundial (Keohane & Nye, 1977: p. 54) dado por la valorización del proceso político internacional “entendido como un mecanismo capaz de transformar los recursos de poder en resultados” (Salimena, 2021: p. 141), por lo tanto no habría sólo un proceso político al interior de la unidad sino uno internacional donde el Estado puede alcanzar los resultados planteados. La diferencia que se plantea con relación al realismo es más profunda de lo que a simple vista parece ser. Los organismos internacionales tendrían una existencia propia más allá del poder de los Estados, lo que implica un cuestionamiento de la visión tradicional y la potencialización del rol de las normas y los regímenes internacionales como modeladores de la conducta de los actores.

De esta manera, primero con la corriente pluralista de las relaciones internacionales y luego con la interdependencia la diplomacia pasó de tener una dimensión restringida a una ampliación mayor en términos generales que incluyen a nuevas élites políticas (podría entrar aquí el Parlamento) y organismos internacionales vistas como entes con autonomía más allá de los Estados.

3. Diplomacia Parlamentaria de Malvinas y el ADN de los caídos

La constitución del Grupo Parlamentario de Amistad (GPA) argentino-británico fue una trascendente decisión hacia el año 2016 en el Congreso de la Nación. Previamente, si bien hubo referencias recurrentes a la posibilidad de crear el GPA, las cuales se manifestaron en reticencias por parte de legisladores argentinos que no veían con buenos ojos la creación de un grupo parlamentario bilateral que tuviera el nombre de “amistad”. De hecho su intento de creación fue fomentado por el mismo Reino Unido allá por el año 2010 en momentos de tensión donde las relaciones bilaterales no pasaban por una normalidad. Así lo demuestra la ^{versión taquigráfica de la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto del Senado de la Nación del año 2010}:

Sr. Presidente (Filmus) - Lo más interesante de todo esto ‒quizás, lo podamos contar con más detalle en otra reunión‒ es que hemos tenido, junto con el señor senador Giustiniani, una extensa e intensa reunión con legisladores del Reino Unido. Cinco legisladores del Reino Unido participaron de la reunión, que fue a pedido de ellos. Por supuesto, ellos comenzaron planteando temas vinculados al seguimiento de la Cumbre de Medio Ambiente; en segundo lugar, plantearon el tema de armamentismo atómico, el control y el papel de nuestro país. Charlamos sobre esos temas y, luego, fuimos muy duros en el planteo respecto de Malvinas, tema sobre el que haremos un pequeño informe para que se pueda distribuir también.

Deseo señalar que no sólo se comprometieron en transmitir todo lo discutido, sino también nos pidieron que, si hubiera una comisión de amistad, enviemos una delegación para seguir dialogando sobre estos temas. Nosotros planteamos lo mismo. Ellos tienen movimiento en las cámaras hasta el mes de junio y nos pidieron que después de ese mes tratáramos de hacer alguna visita. Creo que cuando tengamos la reunión ‒que era para mañana y se levantó por la visita del presidente chileno‒ con el canciller Taiana deberíamos preguntarle qué espacio hay para un acercamiento parlamentario en este tema (^{Comisión De Relaciones Exteriores y Culto Del Senado De La Nación, 2010}: 2-3).

Aquí se puede corroborar con claridad dos características de la diplomacia parlamentaria: la informalidad y la instancia previa de abordaje al Poder Ejecutivo. En el marco de la Unión Interparlamentaria Mundial (UIP) con un entorno más flexible y menos rígido, se produjo un acercamiento a través de un diálogo informal y constructivo, que comenzó sobre una agenda establecida (temas ambientales y armamentismo atómico) pero que derivó en otros temas que no estaban establecidos previamente en la agenda. Claramente, la diplomacia parlamentaria demostró ser un instrumento útil de política exterior en la medida que puedo abordar ciertas cuestiones previamente al Ejecutivo, e intentó un acercamiento sobre cuestiones de interés nacional. Otro punto que refuerza lo que planteamos a lo largo del presente escrito asociada a la definición del término de diplomacia parlamentaria, política exterior y sistema presidencial, se vincula con el hecho de que el Legislativo tiene cierta confección de autonomía de su agenda parlamentaria de política exterior y que la diplomacia tradicional es la que define, conduce y ejecuta. Ello queda claro hacia el final de la versión taquigráfica cuando el exsenador mandato cumplido Daniel Filmus sostiene que debe consultar qué espacio hay para un acercamiento en el tema, lo cual nos permite refutar ese punto.

La trascendencia de la reunión llevada a cabo en la UIP también fue resaltada por otro exsenador mandato cumplido de la provincia de Santa Fe Rubén Giustiniani, que además aporta otra característica de la diplomacia parlamentaria aunque sin aclarar explícitamente:

Sr. Giustiniani. — Fue muy buena la reunión. Se comprobó la dureza del planteo británico. La reunión arrancó con ellos planteando la crítica a nuestro decreto por la cuestión del transporte dentro de las aguas. Es decir, ellos nos reclamaban a nosotros. Primero Daniel [Filmus] y, luego, quien les habla salimos con todo nuestro planteo.

La reunión fue cerrada y había dos parlamentarios oficialistas que son de bastante peso político, uno es presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores y el otro es un viejo parlamentario, yo lo conozco de todas las reuniones de la Internacional Socialista, del Partido Laborista. Son pesos pesados políticamente dentro de Gran Bretaña. Además, había dos liberales. Ellos quedaron en informar la reunión a su gobierno. Les manifestamos nuestra histórica postura, el cumplimiento de las resoluciones de las Naciones Unidas, la nueva situación existente, etcétera. Ellos siempre remiten a la determinación de los isleños y les dijimos que al haberles dado la ciudadanía plena se confirmaba la corrección de nuestra tesitura histórica de que las negociaciones siempre debían ser entre los dos estados y no entre tres partes como siempre plantearon ellos. No dijeron nada al respecto.

Reitero, considero que fue una reunión muy positiva. Asimismo, fue muy positivo el discurso de la delegación argentina, que dio Daniel, en cuanto a hacer énfasis en la cuestión de Malvinas (^{Comisión De Relaciones Exteriores y Culto Del Senado De La Nación, 2010}: 3-4).

La característica a la que hace mención el senador es la pluralidad representativa, es decir, la capacidad que tiene la diplomacia parlamentaria de representar no sólo a las mayorías sino a las minorías. Este es claramente un valor distintivo del parlamento en materia de política exterior que el Poder Ejecutivo no posee y puede presentar una ventaja a la hora de aproximarse a una inserción internacional del Congreso en política exterior, así como la proyección en la construcción de una herramienta útil para el ejecutivo en su vínculo con un ecosistema internacional donde la volatilidad y la incertidumbre creciente nos obligan a relacionarnos contemplando múltiples canales y actores desde una perspectiva más global. En la misma versión taquigráfica, se percibe la estratégica que se le puede asignar a la pluralidad, buscando posibles grietas en la representación del Reino Unido.

Sr. Presidente. — Esto, a la inversa, nos viene bien, es decir que la delegación del Reino Unido sea plural. Uno lee muchos documentos donde no es homogénea la posición y quienes hoy están en la oposición, mañana pueden estar en el gobierno. Entonces, quizás haya fisuras que después nos permiten agarrarnos de algunos elementos para la discusión posterior. Creo que debemos avanzar en todas estas cuestiones y, como se dijo recién, en la discusión con Cancillería. Sabíamos que era posible este pedido de entrevista. En realidad, los ingleses no vinieron a pedir una entrevista por el tema de Malvinas, sino que venían por otros temas. Es más, el tema de Malvinas lo sacaron ellos criticando la decisión de la señora presidenta de controlar los barcos que vienen de las islas.

La verdad es que cuando empezamos a discutir y apareció, incluso, el tema de los isleños, etcétera, pudimos observar las opiniones diferentes que ellos tenían al respecto. (^{Comisión De Relaciones Exteriores y Culto Del Senado De La Nación,2010}: 3-4).

En este sentido y retomando el punto inicial para acercarnos con más claridad al cambio en la diplomacia parlamentaria en materia del GPA, es de vital importancia observar el cambio de gobierno hacia finales de 2015, su percepción del entorno internacional y la inserción. Para ello, el discurso de asunción presidencial dado por el expresidente Mauricio Macri al Congreso de la Nación en diciembre de ese año, nos puede aportar información trascendente.

“Estamos construyendo relaciones maduras y sensatas con todos los países del mundo. La globalización es una realidad. Y creemos que, además de las amenazas y desafíos que eso trae, nos brinda inmensas oportunidades que debemos aprovechar.

Lo primero que hicimos es dar una señal clara de la importancia que tiene el Mercosur para nosotros, reimpulsando conversaciones con Brasil, Uruguay y Paraguay. Pudimos poner en marcha nuevamente las conversaciones con la Unión Europea, para que se inicie la negociación entre ambos bloques. Cerramos conflictos pendientes y deudas con Chile, Uruguay, Paraguay y Bolivia; y también reafirmamos nuestro compromiso con la democracia y los derechos humanos en la región. Conversé también con los presidentes de México, Perú, Ecuador y Colombia para impulsar una agenda de trabajo compartido.

Además de esto, restablecimos relaciones con los Estados Unidos, Francia, Italia, Inglaterra, Alemania e Israel, luego de años de conflictos, diferencias o, a veces, simplemente negligencias.

En el caso del Reino Unido, tal como conversamos con el Primer Ministro Cameron[²], dialogar no implica renunciar a nuestro reclamo sobre la soberanía de las Islas Malvinas. Al contrario: el aislamiento y la retórica vacía alejan cualquier posibilidad de encontrar una solución” (Macri, 2016: 13-14).

El discurso nos brinda información precisa sobre la inserción internacional que pretendía ofrecer la nueva administración. Los lazos con el Mercosur y la Unión Europea se configuraban como los vínculos más destacados, proyectando la intención de firmar un acuerdo bilateral que a posteriori tendría un principio de acuerdo. Sin embargo hay dos elementos en el discurso que se posicionan como relevantes para la presente investigación. El primero hace mención del compromiso con la democracia y los DDHH en la agenda del gobierno, y en segundo lugar el replanteo de la relación con el Reino Unido que busca un cambio que signifique una agenda de política internacional bilateral plural que no esté circunscrita únicamente al tema Malvinas. Estas transformaciones tuvieron su correlato en el marco del parlamentario. La diplomacia parlamentaria comenzó a tener proactividad en relación a sus técnicas o formas. Se acentuaron las actividades de los presidentes de Cámara, aparecen las Direcciones Generales de diplomacia parlamentaria y se multiplicaron GPA, entre el que sobresalió el grupo parlamentario bilateral argentino-británico. Con esto, no se quiere manifestar que la cuestión de Malvinas no fue abordada por otras formas de interactuar de la diplomacia parlamentaria, pero sin lugar a dudas el GPA condujo una agenda de temas fructífera y plural, entre los que figuraron Malvinas, los vuelos a las Islas y el ADN de los caídos.

Las modificaciones realizadas en la estructura del Congreso de la Nación en el año 2015 tuvieron como finalidad una transformación en el funcionamiento de las Cámaras, repercutiendo sobre la política exterior del parlamento. En el ámbito del Senado de la Nación, por ejemplo el DP-0263/16, modificó la fisonomía en relación a las técnicas o formas de diplomacia parlamentaria, quitándole capacidad organizacional a la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto en relación a la gestión de los GPA y la conformación de las delegaciones para los viajes a organismos internacionales y regionales. Éstas tareas las asumió la Dirección General de Diplomacia Parlamentaria dependiente de la Secretaría Parlamentaria, apareciendo en el caso del Senado el término por primera vez y aglutinando tras de sí algunas tareas tales como: “Asistir técnicamente a los miembros del Honorable Senado de la Nación en su participación en las distintas unidades de diplomacia parlamentaria del cuerpo y en su efectiva vinculación con otros parlamentos, con las organizaciones y foros de la comunidad internacional” y “Recibir toda la documentación vinculada con la participación de los miembros del Senado de la Nación en dichas organizaciones y foros” (^{DP-0263/16, Anexo XII}).

Una de las primeras reuniones que mantuvo la diplomacia parlamentaria, una vez conformado el grupo de amistad fue en Londres los días 6 y 8 de junio de 2016. Allí nuestra fuente de información fue un comunicado de prensa de la embajada, el cual publicó el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. La reunión se destacó por la pluralidad de la representación política estando a cargo de la delegación parlamentaria el entonces presidente provisional del Senado, Federico Pinedo. La agenda bilateral plural incluyó una amplia variedad de ejes temáticos:

En la visita de los legisladores argentinos al Parlamento Británico fueron recibidos por Mark Menzies, que estaba a cargo del grupo parlamentario con Argentina y quién también tendría un rol importante en la visita de los parlamentarios argentinos al Reino Unido en enero de 2017. Cómo herramienta estratégica y desde la pluralidad representativa, contribuyó coadyuvar a complementar tareas del Poder Ejecutivo, permitió rubricar un acercamiento en la relación a varios ejes temáticos con el Reino Unido. En relación a Malvinas, el entonces presidente provisional del Senado realizó una “declaración basada en la posición nacional sobre la cuestión de Malvinas. Agregó que el mantenimiento del reclamo de soberanía no impedirá que ambos países trabajen todo aquello donde existan intereses convergentes” (^{Comunicado de prensa de la Embajada Argentina en el Reino Unido, 2016}). La reciprocidad de las autoridades británicas no tardó en llegar. El vicecanciller Alan Duncan visitó nuestro país en el marco del Foro de Inversiones y Negocios organizado por el gobierno argentino. Si bien la diplomacia parlamentaria tenía acordada una nueva reunión con sus pares británicos en la UIP en noviembre de ese año acordada en Londres, hubo una reunión entre el Presidente Provisional del Senado y Alan Duncan el 12 de septiembre en el Senado de la Nación, donde ambos manifestaron nuevamente reservar posiciones en relación al tema Malvinas (ya que hay posturas encontradas) y avanzar en “puntos de acuerdo” sobre otros temas. El dato relevante que viene a reforzar nuestro supuesto de que la diplomacia parlamentaria y su pluralidad fue instrumento útil para la política exterior vino dada por el Comunicado Conjunto publicado por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto del martes 13 de septiembre. En la información para prensa N°304/16 se establecieron una serie de puntos que constituían una agenda “multidimensional y multisectorial” entre las que se destacaban los siguientes ejes:

En relación a la diplomacia parlamentaria, el presente comunicado entre ambas partes deja en evidencia el rol destacado y activo que se le pretendió brindar en el apartado Consultas políticas de alto nivel, donde se proyecta la cooperación en una serie de temas entre los cuales “la labor parlamentaria bilateral a través de los grupos parlamentarios de amistad constituidos por ambos países y multilateral en el marco de la Unión Interparlamentaria Mundial” (^{Comunicado de Prensa MRECIC, 2016}) se encontraban en el centro de la agenda bilateral. De esta manera, y mediante un Comunicado Conjunto emitido por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto argentino, queda claro que la diplomacia parlamentaria se proyectaba en un rol protagónico en relación a una agenda bilateral plural, donde Malvinas, los vuelos a las Islas y el ADN de los caídos ocupaban un lugar destacado.

Volviendo sobre los mismos, hay que mencionar que no se encontraban en la agenda con el nombre de Malvinas sino bajo el tópico Atlántico Sur. En este apartado desarrollaron las conversaciones el restablecimiento de las conexiones entre las Islas y el continente, donde de “conformidad con los principios establecidos en la Declaración Conjunta de 1999 y el Acuerdo por Canje de Notas, ambas partes acordaron que serían establecidas conexiones aéreas adicionales entre las Islas Malvinas y terceros países. En este contexto acordaron el establecimiento de dos escalas adicionales mensuales en territorio argentino, uno en cada dirección. Los detalles específicos serán definidos.” (^{Comunicado de Prensa MRECIC, 2016}: p. 6). Otro punto sensible que se conversó en la reunión bilateral fue el proceso de identificación del ADN de los caídos sepultados en el cementerio de Darwin. A diferencia de los vuelos donde la problemática estaba prácticamente resuelta, el diálogo “sobre esta delicada cuestión humanitaria serán llevadas a cabo en Ginebra sobre la base de una evaluación del Comité de la Cruz Roja (CRI), complementada con negociaciones bilaterales que sean necesarias” (^{Comunicado de Prensa MRECIC, 2016}: p. 6). Al respecto, desde el Foreign Office Británico se publicó la Declaración Conjunta mediante una noticia que resaltaba los puntos positivos del encuentro en materia de cooperación conjunta, la pluralidad de temas, y las oportunidades de inversión, aunque ponía en evidencia la intransigencia británica en relación al tema Malvinas, donde sostenía que “las discusiones o declaraciones no afectan la soberanía de las Islas y el Reino Unido continúa absolutamente claro en su apoyo al derecho de los Isleños”[³].

El salto cualitativo que permitió el surgimiento de un nuevo canal de comunicación y diálogo constructivo modificó la técnica o forma de la diplomacia parlamentaria que solía abordar las temáticas de Malvinas en el ámbito del Congreso. Por ejemplo, en los años previos las Comisiones de Relaciones Exteriores fue la encargada de centralizar la actividad parlamentaria en política internacional de Malvinas, así como también las actividades que los legisladores realizaban en los organismos internacionales destacados como la UIP. La aparición del GPA potenció la posibilidad de armado de una agenda parlamentaria plural y el aprovechamiento de una nueva técnica o forma de diplomacia parlamentaria más flexible mediante una dada por una permeabilidad a los entornos, juntamente con la informalidad potenciaron canales que ampliaron la actuación hacia elites políticas que no se encontraban representadas en la diplomacia tradicional. La reciprocidad y el intercambio de vínculos asiduos de cooperación fue en aumento durante esos meses del 2016 y se potenció con la visita de parlamentarios argentinos al Reino Unido en enero de 2017 en el marco de la Unión Interparlamentaria Mundial. Se mantuvieron una serie de reuniones entre las que se destacó la establecida con el vicecanciller Alan Duncan y Mark Menzies, entre otras[⁴].

En el marco de la reunión con Alan Duncan se alzó el tema Malvinas. Se partió de un punto de acuerdo sustentado en la visión de que una normalización del vínculo bilateral conduciría a facilitar un diálogo en el largo plazo sobre varios ejes de la cuestión Malvinas, planteando una generación de confianza mutua y lazos entre el continente y las islas, siempre que se tenga en cuenta el modo de vida de los habitantes. Se sostuvo que la construcción de una confianza mutua puede proyectar beneficios para las partes, pero cada una de ellas hizo reservas en relación a la cuestión de la soberanía.

Apareció nuevamente el deseo de concretar vuelos entre el continente y las islas, pero las autoridades argentinas manifestaron que el procedimiento debe discutirse en el marco del Congreso Nacional. También apareció en la misma reunión el monitoreo conjunto de stocks de pesca como tema de beneficio mutuo. La segunda reunión clave fue con los miembros de ambas cámaras del Parlamento británico. La delegación argentina le ofreció una invitación al presidente del Grupo Parlamentario de Amistad, Mark Menzies, que tenía como objetivo la participación en la reunión de la UIP que se llevaría a cabo en nuestro país durante el 2017. En ese ecosistema de cordialidad fue abordada la cuestión de los caídos en Malvinas, ya que durante enero de ese año se habían perpetrado una serie de episodios de violencia en el cementerio de Darwin[⁵] donde se encontraban los soldados argentinos caídos durante el conflicto. En el contexto donde ambos gobiernos habían firmado instrumentos para el avance en la identificación de los NN, con estrecha colaboración de la Cruz Roja Internacional, Menzies consideró de gravedad la situación y ratificó el compromiso del ejecutivo británico para dar con la verdad.

La intervención de la Cruz Roja Internacional en el proceso de identificación nos conlleva a distinguir entre el ámbito del Derecho Internacional Humanitario (DIH) y los Derechos Humanos (DD. HH). La cercanía de ambos nos lleva a una complementariedad proyectada en la protección humana; ambas lo realizan en diversas circunstancias y modalidades que deben ser resaltadas. Para el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) la distinción entre los dos primeros se remite a los siguientes puntos:

“El derecho humanitario se aplica en situaciones de conflicto armado, mientras que los derechos humanos o, al menos, algunos de ellos protegen a la persona humana en todo tiempo, haya guerra o paz. Si el derecho humanitario tiene por objeto proteger a las víctimas procurando limitar los sufrimientos provocados por la guerra, los derechos humanos protegen a la persona humana y favorecen su completo desarrollo. Al derecho humanitario competen, principalmente, el trato debido a las personas que están en poder de la parte adversaria y la conducción de las hostilidades. La principal finalidad de los derechos humanos es impedir la arbitrariedad, limitando el dominio del Estado sobre los individuos; no es su objeto regular la conducción de las operaciones militares”. (Cruz Roja Internacional, 2004)[⁶].

Por su parte Remiro Brotons en su libro Derecho Internacional, también asocia el Derecho Internacional Humanitario con los Derechos Humanos, aunque lo vincula también con el Derecho Internacional Bélico:

“Resulta indudable, por otro lado, que el DI Humanitario y, en particular, el Derecho Humanitario Bélico guarda una especial relación con el Derecho de los Derechos Humanos (v. Cap. XXIX). Sirvan como ejemplo los principios y normas para la prevención y represión del genocidio, aplicables en cualquier circunstancia, como ha recordado la CIJ últimamente (Aplicación de la Convención para la prevención y represión del crimen de genocidio, 1996). Sin entrar ahora en un análisis detallado sobra las diferentes formas de entender esta relación, a nadie escapa la finalidad común de todas estas normas: la protección de la persona y, en su caso, los grupos humanos. El Derecho de los Derechos Humanos establece el estándar de protección de la persona (y los grupos humanos) perseguido por el DI en condiciones de paz (o, mejor, ausencia de guerra); el Derecho Humanitario Bélico en situaciones de conflicto armado” (^{Remiro Brotons, 2007}: p. 1222).

Una vez finalizado el conflicto en el Atlántico Sur, intervino el DIH por intermedio del Convenio de Ginebra de 1949 en su artículo 17 establece:

“Las Partes en conflicto velarán por que la inhumación o la incineración de los cadáveres, hecha individualmente en la medida en que las circunstancias lo permitan, vaya precedida de un atento examen y, si es posible, médico de los cuerpos, a fin de comprobar la muerte, determinar la identidad y poder dar cuenta al respecto. La mitad de la doble placa de identidad o la placa misma, si se trata de una placa sencilla, quedará sobre el cadáver. Los cuerpos no podrán ser incinerados más que por imperiosas razones de higiene o por motivos basados en la religión de los fallecidos. En caso de incineración, se hará́ la correspondiente mención detallada indicando los motivos en el acta de defunción o en la lista autenticada de fallecimientos.”

Además, las Partes en conflicto velarán por que se entierre a los muertos honrosamente, si es posible según los ritos de la religión a la que pertenecían, porque sus sepulturas sean respetadas, agrupadas, si es posible, de conformidad con la nacionalidad de los fallecidos, convenientemente atendidas y marcadas de modo que siempre puedan ser encontradas. Para ello, organizarán, al comienzo de las hostilidades, un Servicio oficial de tumbas, a fin de permitir exhumaciones eventuales, garantizar la identificación de los cadáveres, sea cual fuere el lugar de las sepulturas, y su eventual traslado al respectivo país de origen. Estas disposiciones son igualmente aplicables a las cenizas, que serán conservadas por el Servicio de tumbas, hasta que el país de origen comunique las medidas que desea tomar a este respecto.

En cuanto las circunstancias lo permitan y, a más tardar, al fin de las hostilidades, estos servicios se intercambiarán, por mediación de la oficina de información mencionada en el párrafo segundo del artículo 16, listas en las que se indiquen exactamente el lugar y la designación de las tumbas, así́ como los datos relativos a los muertos en ellas sepultados” (^{Artículo 17 del I protocolo de Ginebra de 1949}).

El artículo es claro en cuanto al tratamiento que se debe brindar a los muertos como a los familiares en cuanto a la información fidedigna de manera que prevalezca la certidumbre en el procedimiento, respetando las creencias religiosas y detallando, en caso de incineración, los motivos en el acta de defunción. Muchos de los fallecidos no pudieron ser debidamente identificados debido a “las condiciones climáticas sumamente adversas, se los enterró con todas las precauciones y el respeto que las circunstancias permitían, los más, en tumbas colectivas provisionales. En 1983, se inhumaron de nuevo 218 restos humanos de soldados argentinos en tumbas individuales del cementerio militar de Darwin. Se pudo identificar el nombre de 78 personas, otras 26 llevan el número de matrícula que puede servir para que la Potencia de origen la identifique. Desafortunadamente y a pesar de haberse efectuado análisis técnicos de los más mínimos indicios a disposición (efectos personales) no se pudo identificar a 114 cadáveres que no tenían placa de identidad” (^{CICR, 1982}: P. 32).

Hacia finales de 2016 en un nuevo contexto de inserción internacional que trajo un vínculo multidimensional y multisectorial en las relaciones entre Argentina y el Reino Unido que tuvo como protagonistas al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto y la diplomacia parlamentaria a través de reuniones parlamentarias bilaterales y en el contexto de la UIP, potenció la posibilidad de avanzar sobre temas pendientes, entre los cuales sobresalía el ADN de los caídos. Se conformó un grupo plural e interdisciplinario de profesionales, que recolectó juntamente con la Cruz Roja los elementos necesarios para realizar la identificación. Hacia finales de 2017 la CICR entregó los perfiles genéticos.

4. Reflexiones finales

A lo largo de la presente investigación abordamos el creciente interés en la diplomacia parlamentaria en sus múltiples facetas, tanto en el ámbito académico, como herramienta de política pública. Su crecimiento no puede disociarse del impacto de las comunicaciones y la consecuente ampliación de los canales de comunicación del Estado. El mismo ya no es unitario en los términos que plantean los realistas, sino que nos encontramos con nuevas burocracias que tienen diversas concepciones del Estado y de la política exterior, pero por sobre todo poseen diferentes intereses en los procesos políticos e ideologías. La globalización y la interdependencia hacen que esas burocracias no sólo miren las acciones hacia el interior del Estado, sino la trans gubernamentalidad de los vínculos con otros actores más allá de las fronteras del Estado. El resultado son crecientes redes de actores que complejizan los procesos políticos y una agenda de política internacional multifacética y diversa, donde no se puede diferenciar con precisión cuáles temas corresponden a lo interno o lo externo. En este ecosistema político, los actores reclaman mayor injerencia y participación en la política exterior, lo que no implica quitar del centro de la arena política al Poder Ejecutivo en un sistema presidencial con una fuerte conducción, planificación y ejecución de esta como es el caso argentino.

La incorporación del Congreso en materia de política exterior se produjo con la reforma constitucional de 1994, otorgando el control sobre la “aprobación o no” de los tratados internacionales. Si bien estas competencias constitucionales y las tareas de control caen bajo la denominación de diplomacia parlamentaria, en el caso argentino sus técnicas y formas (pese a no estar definidas en el reglamento de las Cámaras aún) se ampliaron hasta considerar parte a las actividades de los presidentes de cámara, los grupos parlamentarios de amistad con otros parlamentos y las actividades que desarrollan parlamentarios en organismos internacionales y regionales. Por lo tanto, la definición de lo que entendemos por diplomacia parlamentaria debe ser mucho más amplia, como se planteó tomando en consideración la estructura formal y la informalidad de metodología de abordaje, las competencias constitucionales y las tareas de control, sin olvidarnos de un punto clave: la confección de una agenda en materia de diplomacia parlamentaria propia pero acompañada y complementada con la inserción internacional del Poder Ejecutivo, ya que de no ser así y de ir contra los lineamientos de la diplomacia tradicional podríamos estar frente a una paradiplomacia en cuanto accionar paralelo al ejecutivo, no entendida como las actividades u acciones que llevan a cabo las provincias en materia de política exterior contempladas en el artículo 124 de la Constitución Nacional. La caracterización de la diplomacia parlamentaria nos da herramientas para pensar y sumergirnos en el campo de estudio. Sin lugar a dudas que la permeabilidad y cercanía en determinados contextos produce acercamientos en detrimento de la rigidez de la diplomacia tradicional. No ha sido muy explorada aún pero la capacidad de adaptación a diversos entornos es un punto que demuestra la potencialidad de la diplomacia parlamentaria. La informalidad ayuda mucho a cumplir este punto. La capacidad de plantear inquietudes o problemáticas no a través de una agenda como si fuese un mero punteo de temas, sino desde lo personal y su cercanía al mismo, lo que conlleva a un acercamiento diverso a la cuestión que tiene un impacto directo sobre el entorno de distensión y la informalidad de la metodología. La pluralidad es definitivamente un valor que contribuye a la cohesión y concertación política en temas de interés nacional. Que exista unanimidad sobre el tema Malvinas en lo que respecta a la postura (no necesariamente el accionar) y que se manifieste frente a diferentes ámbitos ayuda a brindar certidumbre y mayor previsibilidad que se traduce en una visión positiva para el país en momentos de creciente conflictividad. Para ello también se hace indispensable “la construcción de un plan de acción y de consensos transversales sobre temas de interés nacional” (^{Salimena, 2020}: p. 279)

Otro punto que puede ser de interés para continuar investigando es la diplomacia parlamentaria como instancia previa de diálogo al Poder Ejecutivo. En el caso de Malvinas se pudo reforzar en momentos este punto en la reciprocidad entre los poderes y el abordaje previo de la diplomacia parlamentaria en la reunión de parlamentarios en el marco de la UIP, en la que luego el presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto debía consultar al ministro al respecto. La proactividad de la diplomacia parlamentaria en relación a la identificación de los caídos en el conflicto del Atlántico Sur significó una reafirmación de su utilidad y de lo que puede otorgar al proceso político. Sin embargo, aún debemos aceptar que como todo campo que se constituye recientemente se encuentra en una fase exploratoria descriptiva. Necesitamos más investigaciones y publicaciones científicas que aporten datos e información nueva que contribuya al avance en el campo. Quizás los estudios de casos puedan aportar una ayuda en esa dirección. La diplomacia parlamentaria puede ser la herramienta que aporte un desarrollo cualitativo y cuantitativo a la política exterior si estamos dispuestos a basarnos en la idea de que la consecución de los grandes intereses nacionales se materializa sobre el valor de la pluralidad y en un mediano y largo plazo.