1. Introducción

En las últimas décadas el regionalismo promovió la colaboración intergubernamental sin limitarse al comercio internacional, basándose en la promoción de objetivos políticos, favoreciendo así, la cooperación en distintas áreas. En el caso Sudamericano se ha llevado a cabo una serie acciones en el marco de la cooperación en materia de seguridad y defensa, que favorecieron las soluciones pacíficas en el arreglo de sus controversias; enfatizando en la confianza y el diálogo antes que en la confrontación armada; centrándose en la identificación de intereses comunes y en desarrollar medidas que permitieran mejorar las relaciones. Este trabajo propone, estos cambios en la región se corresponden con la formación de una dinámica cooperativa de seguridad, la que, como se verá a continuación, se basa en un proceso de socialización que enfatiza en el mantenimiento de la paz y la resolución de los conflictos por la vía diplomática.

Las dinámicas en el campo internacional son el producto de las relaciones entre Estados. En esta línea, las dinámicas de seguridad son entendidas como “la interacción predominante entre los Estados en el plano de la seguridad y la defensa” (^{Battaglino, 2013}, p 9). Para ^{Alexander Wendt (1994)} esta interacción puede ser de tres tipos: competitiva, individualista y cooperativa. Las mismas son manifestaciones de la comprensión respecto del uno y del otro que constituyen la base para un sistema que puede ser tanto cooperativo como conflictivo.

Así, la dinámica competitiva implica una identificación negativa para la seguridad, lo que significa que los actores temen el riesgo deduciendo intenciones a partir de capacidades, preocupándose por las ganancias y pérdidas relativas. En la individualista, los Estados son indiferentes a las relaciones entre su seguridad y la de los otros, no se identifican positivamente con la seguridad del otro y consideran la seguridad como la responsabilidad individual de cada uno. Esto contrasta con la última dinámica, la cooperativa, en la que los Estados se identifican positivamente entre ellos, percibiendo la seguridad como una responsabilidad de todos, y en el que la fuerza deja de ser una opción para los Estados, predominando entre ellos la cooperación militar (^{Wendt, 1994}, p 385-387).

En la dinámica cooperativa los Estados preferirán las soluciones pacíficas en el arreglo de sus controversias; la seguridad es percibida como una responsabilidad de todos y las posibilidades de cooperación o conflicto se encuentran determinadas por la presencia de normas consensuadas. En esta dinámica, los actores comparten identidades e intereses como resultado de la influencia del entorno en el que se desenvuelven; la cooperación depende más de la identificación mutua de intereses que de la identificación de un agresor o una amenaza externa, es decir, la acción colectiva dependerá menos de la presencia de amenazas activas, restructurándose los esfuerzos para hacer avanzar objetivos comunes, en el marco de normas compartidas (^{Wendt, 1994}, p 205). Por medio de estos cambios, a lo largo del tiempo y mediante el juego recíproco, cada Estado aprende a formarse expectativas relativamente estables sobre el comportamiento de los otros, formando así hábitos de cooperación (^{Wendt, 1994}; ^{Katzenstein, 1996}).

A continuación, se analiza la formación de una dinámica cooperativa en seguridad en Sudamérica, desarrollada a partir de círculos concéntricos: el central será la alianza argentino-brasileña (1985-1992), expandiéndose al Cono Sur (1992-2000) y terminando con la formación de la Unión de Naciones Suramericanas (2000-2015). Estos los círculos concéntricos se entienden como la extensión o ampliación de una serie de relaciones y políticas de cooperación a partir de un núcleo o centro con fuerte interdependencia entre ellos, en este caso la alianza entre Argentina y Brasil. Este primer círculo establecido a finales de los ochenta es uno de los primeros acercamientos de los procesos de cooperación en seguridad regional.

El segundo círculo se refiere a la ampliación y consolidación de este a la subregión de Cono Sur comprendida por los países de Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay; durante la década de los noventa. En este círculo las relaciones en el marco de la seguridad, no solo se profundizaron entre los dos principales países, sino que estuvieron ampliamente determinadas por el amplio abanico de acciones y dimensiones regulatorias enmarcadas en las Medidas de Confianza que tuvieron un fuerte auge en esta época. Por último, un tercer círculo comprende el periodo de los 2000 a 2015 con los acercamientos entre los países suramericanos y la posterior constitución de la Unasur y el Consejo de Defensa Sudamericano (en adelante CDS) 2008, como espacio de dialogo que involucró canales organizacionales a el nivel regional; aunque en términos de interacción y resultados hayan sido más débiles.

Para realizar este análisis, nos centramos en el método comparativo. Se partirá del análisis como caso particular de cada uno de los tres círculos concéntricos, identificando en ellos una dinámica de seguridad propia, a partir del análisis de tres dimensiones: a) el contexto tanto interno como externo en que se desenvolvieron los Estados; b) la definición de amenazas tanto nacionales como regionales; por tanto, c) las acciones adoptadas para hacer frente a ellas, espacialmente las principales Medidas de Fomento de Confianza que favorecieron la práctica de cooperación regional. Una segunda parte, implica la comparación de estos círculos con el fin identificar similitudes de conjunto, diferencias cruciales y patrones entre los círculos. A partir de ello se busca explicar la presencia o ausencia de una dinámica cooperativa en seguridad regional sudamericana.

En esta línea, no solo reconocemos las particularidades de la región suramericana, así como cada una de sus subregiones, sino que proponemos también que, si bien los círculos propuestos están relacionados entre sí, y cuentan con elementos comunes, cada uno de estos procesos tiene una dinámica de construcción y consolidación propia. Por eso nos interesa comprobar que en cada círculo se desarrollaron dinámicas cooperativas en seguridad, los que a su vez se articularon permitiendo a formación de una dinámica regional.

2. Eje Argentina-Brasil: de la rivalidad a la alianza

Entre los años de 1985 y 1992 se dieron cambios fundamentales en las relaciones diplomáticas, económicas, políticas y de seguridad entre Argentina y Brasil; que conllevaron a la conformación de un primer anillo o círculo de cooperación en materia de seguridad y defensa. El retorno a la democracia y las transformaciones en el escenario internacional favorecieron una mayor concreción de políticas de cooperación, fomentando la construcción de una Alianza entre los dos países.

En un grado notable la dinámica de cooperación entre Argentina y Brasil fue moldeada por el escenario internacional, pero principalmente fueron los cambios políticos al interior de cada país los que determinaron los intereses en la cooperación bilateral. Tanto Argentina como Brasil dieron fin a los gobiernos autoritarios en 1983 y 1985 respectivamente, lo que implicó no solo el regreso de las instituciones democráticas sino un replanteo de las relaciones internacionales: en el caso de Argentina su interés fundamental estaba en la reinserción en la comunidad internacional, luego de la derrota de Malvinas; mientras que Brasil buscaba obtener un rol más activo en los foros internacionales, que Brasil seguía desde los tiempo del Barón de Rio Branco (^{Cambpell, 1999}, p 55).

Es así como en el marco de su política exterior, la administración Alfonsín trató de revertir la imagen internacional del país que había sido afectada por el régimen militar que la precedió. Argentina debía negociar su retorno desde un lugar de desprestigio construido a partir de las violaciones a los Derechos Humanos (^{Vitelli, 2015}, p 10). Cuestiones como la deuda externa, el conflicto fronterizo con Chile y la Guerra de las Malvinas fueron retos importantes para la gobernabilidad democrática (^{Pereyra y Varela, 2014}, p 176).

Igualmente, el gobierno Sarney en Brasil se inclinó por construir una aproximación a la política exterior con sus vecinos, debido a la desconfianza generada por los intereses geopolíticos en los años del régimen militar. Brasil continuó con una política de proyección global en clave autónoma, esta vez de la mano de la cooperación regional, en particular con Argentina (^{Merke, 2008}, p 111). La estrategia de Brasil estaba basada en tres objetivos: mantener la paz; ampliar considerablemente el territorio brasileño sin recurrir a la fuerza militar ni propiciar la formación de una coalición de vecinos; y vincular sus políticas para la solución de asuntos fronterizos con estrategias de desarrollo económico (^{Domínguez, 2004}, p 74).

Un elemento importante fue el cambio en la percepción mutua entre los dos países. Históricamente las relaciones fueron de rivalidad fluctuando entre el conflicto y la cooperación; en este sentido, con el retorno de la democracia los gobiernos buscaron tanto un mayor acercamiento, como un significativo grado de cooperación lo que permitió la identificación mutua como un potencial aliado. Argentina vio en el escenario regional un lugar donde poner en práctica iniciativas de cooperación e integración (^{Granato, 2012}, p 5); por su parte la diplomacia brasileña consideraba necesaria la creación de una red de intereses permanentes y comunes. En ese sentido, Itamaraty pasó a identificar y estimular proyectos de complementación económica, asociaciones empresariales, exportaciones conjuntas a terceros mercados y proyectos de cooperación en las áreas energética y científico-tecnológica (Candeas, 2000, p 215)

En la segunda mitad de la década de los ochenta, no solo se redefinieron las políticas exteriores de ambos países, sino que también se reformularon las políticas de seguridad y defensa. Durante los años de la Guerra Fría la coyuntura internacional determinó en gran medida las políticas de seguridad nacional; las grandes potencias equipararon sus concepciones de seguridad nacional a los de seguridad internacional para defender y proteger sus áreas de influencia de la penetración del comunismo o del liberalismo político y económico, a través de mecanismo de seguridad como la OTAN o el pacto de Varsovia y en el continente americano a través del TIAR (^{de la Lama, 1998}, p 11). Las concepciones tradicionales de la seguridad se basaron en la defensa frente amenazas externas, de carácter predominantemente geopolíticas.

Igualmente tomó fuerza Doctrina de Seguridad Nacional (DSN), que asignaba un rol a las Fuerzas Armadas (en adelante FFAA) de cada país en el ámbito interno, articulando concepciones de defensa con seguridad interna. Esto se puede apreciar, en diferentes documentos oficiales: en el caso brasileño, en el Decreto-Ley N.º 200/1967 según el cual: La Seguridad Nacional comprende, esencialmente, medidas destinadas a la preservación de la seguridad exterior e interna, incluida la prevención y represión de la guerra psicológica adversa y de la guerra revolucionaria o subversiva. (art. 3º). Mientras que, en el caso argentino, la ley 16.970/1966 de Defensa de Argentina establecía: La seguridad nacional es la situación en la cual los intereses vitales de la Nación se hallan a cubierto de interferencias y perturbaciones sustanciales. La defensa comprende el conjunto de medidas que el Estado adopta para lograr la seguridad nacional (art. 2° y 3°)

Con el retorno de la democracia, los cambios en las políticas de seguridad y defensa estuvieron vinculados en gran medida con el rol de los militares en la política del país. A raíz de la dictadura y la Guerra de las Malvinas, en Argentina se produjo un rechazo hacia los militares, lo que impactó en las nuevas leyes de defensa, y posteriormente en 1992 en la de seguridad. En Brasil la transición a la democracia tuvo un carácter diferente, razón por la cual las FFAA lograron mantener cierto grado de autonomía, los cambios tendieron a ser menos drásticos, como indica ^Ugarte “mientras en Argentina, tras la derrota en el conflicto Malvinas, el gobierno electo asumió virtualmente sin condiciones, en Brasil la transición fue prolongada, reteniendo las FFAA importantes sectores de poder” (2016, p 252).

En este sentido, en 1988 en Argentina se inició con la Ley 23.554, una redefinición de los conceptos de seguridad nacional y defensa, así como una restructuración del rol y funciones de las FFAA. El principal cambio fue dejar claro que la amenaza a la soberanía era de carácter externo, definiendo la defensa como “la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las FFAA, en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo” (Ley 23.554/1988, art. 2°). Por su parte, la seguridad interior, se regirá por la Ley N.º 24.059 reglamentada hasta 1992, y en la cual define como seguridad interior a la situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y, la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución Nacional (Ley 24.059/1992, art. 2º).

En el caso brasileño, las concepciones de seguridad nacional fueron redefinidas en la constitución de 1988, pero no fue hasta 1996 cuando se reglamentó la Ley de Defensa. En la Constitución se sustituyó el concepto de seguridad nacional, por los de defensa y de seguridad pública. Entendiéndose la defensa como fundamentalmente orientada a las amenazas externas; proteger la Amazonía brasileña; mejorar el sistema de vigilancia, control y defensa en las fronteras, las aguas jurisdiccionales, la plataforma continental y el espacio aéreo brasileño. Respecto a la seguridad pública el Artículo 144 establece que “La seguridad pública, deber del Estado de Derecho y responsabilidad de todos, es ejercida para la preservación del orden público y de la incolumidad de las personas y del patrimonio” (^{Ugarte, 2001}, p 49). En lo relativo a la misión de las FFAA, si bien desapareció la mención a la seguridad nacional, ya que la seguridad pública quedaba a cargo de la Policía Federal; policía caminera federal; policía ferroviaria federal; policías civiles; policías militares y cuerpos de bomberos militares, subsistió la asignación a las FFAA (Marina, por el Ejército y por la Aeronáutica) de funciones políticas y policiales, requiriendo la iniciativa de los poderes constitucionales para su empleo en garantía de la ley y del orden (^{Ugarte, 2016}, p 255).

Estos cambios en las políticas de seguridad y defensa evidencian similitudes y diferencias entre los dos países. Por un lado, tuvieron en común la necesidad de superar ideas de la Doctrina de Seguridad Nacional, enfatizando la diferencia entre la defensa hacia las amenazas externas (y el uso de las FFAA para ello) y la seguridad pública o interna la cual está dirigida a la protección de la sociedad civil restringiendo el uso de las brazo militar en este ámbito; justamente la diferencia radica en que en el caso brasileño, como ya se hizo notar, estaría permitido el uso de las FFAA en la seguridad pública, en caso de necesidad, así como la mayor autonomía con que contaron los militares tras el regreso de la democracia.

Por otra parte, en este primer anillo se precisaron acciones y estrategias de cooperación que abarcaron un amplio abanico desde lo político, lo económico, lo tecnológico y lo militar. Muchos de estos elementos se abordaron en el Acta para la Integración argentino-brasileña de 1986. En materia de seguridad estas acciones se evidenciaron en la implementación de Medidas de Fomento de Confianza, las cuales estuvieron enfocadas a aumentar la transparencia, cuyo mayor logro fue la ratificación de las intenciones pacíficas del uso de la energía nuclear; las visitas presidenciales a los complejos atómicos como Pilcaniyeu y Armar; así como el establecimiento de la Zona de Paz y Cooperación Atlántico sur[¹].

La firma de una serie de acuerdos entre Argentina y Brasil en materia de uso de la energía nuclear para fines exclusivamente pacíficos constituyó un antecedente fundamental en proceso de seguridad; debido principalmente a la participación de las FFAA en la actividad nuclear, así como al enriquecimiento de uranio por parte de ambos países, lo que podía ser percibido negativamente, especialmente cuando se comenzó la adquisición de armas nucleares. Cabe recordar que uno de los mayores temores del periodo de la Guerra Fría era la amenaza nuclear. Tanto Brasil como Argentina poseían la tecnología para construir bombas nucleares, aunque ambas repúblicas se han comprometido en los años sesenta con la firme del Pacto de Tlatelolco a no desarrollar tales armas, aunque no llegaron a ratificarlo hasta la década de los noventa. Por tal razón, la firma de acuerdos y el desarrollo de Medidas de Confianza en esta área tuvo un significado para la seguridad regional de este primer círculo.

Uno de los más importantes hitos en este proceso de acercamiento fue la reunión de los cancilleres de ambos países en 1985; en la cual se determinó que el principal aspecto de la agenda nuclear bilateral era la implementación de un régimen de garantías mutuas. En noviembre de este mismo año se firmó Declaración de Iguazú, la cual, establece la apertura y el control recíproco de todas las instalaciones nucleares y una serie de acciones bilaterales en materia de No-proliferación (^{Fontana, 2001}, p 17). Así mismo, la declaración establece la formación de un grupo de trabajo con el fin de fomentar las relaciones entre los dos países de esa área, la promoción del desarrollo en tecnológica nuclear y la creación de mecanismos que aseguren los intereses de la paz, la seguridad y el desarrollo de la región; reiterando así el compromiso de desarrollar la energía nuclear con fines exclusivamente pacíficos (Declaración Iguazú, 1985).

Este mismo año, los presidentes Alfonsín y Sarney firmaron la Declaración Conjunta sobre Política Nuclear en la que se declaró la decisión de establecer un grupo de trabajo conjunto para el fomento de las relaciones entre los dos países en esa área, la promoción de su desarrollo tecnológico nuclear y la creación de mecanismos que aseguren los superiores intereses de la paz, la seguridad y el desarrollo de la región. En conformidad con la Declaración de Iguazú y la Declaración Conjunta sobre Política Nuclear, en 1986 se creó el Grupo de Trabajo Argentino-brasileño sobre Política Nuclear, posteriormente transformado en Comité Permanente, el cual, tenía como objetivo la gestión y promoción del proceso de cooperación nuclear entre ambos países. También en 1986, se firmó el Acta para la Integración argentino-brasileña, por medio de la cual, se buscó establecer el Programa de Integración y Cooperación entre los dos países, y por medio del cual se sentarían las bases de la cooperación del MERCOSUR.

Se iniciaron también una serie de visitas (Pilcaniyeu en 1987, Aramar en 1988, Ezeiza en 1988) por parte tanto de inspectores nucleares como de los propios presidentes y diplomáticos a las instalaciones del otro, las mismas sirvieron a su vez para manifestar públicamente la transparencia de los respectivos programas nucleares mediante la apertura de las instalaciones más sensibles (^{Bompadre, 2000}, p 5). De igual forma, las declaraciones presidenciales conjuntas tuvieron como función registrar los avances logrados, determinar las áreas en donde era necesario trabajar aún más y establecer los modos o mecanismos para llevar a la práctica los objetivos señalados. Entre las declaraciones conjuntas realizadas se encuentran la de Brasilia en 1986; de Viedma en 1987; de Iperó en 1988; en las que se plasmó el compromiso con el desarrollo exclusivamente pacífico de la energía nuclear. Entrando la década de los noventa, se suscribió la Declaración de Foz de Iguazú sobre Política Nuclear común argentino-brasileña, firmada el 28 de noviembre de 1990.

En todas estas declaraciones se puede apreciar la voluntad por parte de los presidentes de construir y formular medidas de confianza que consolidasen la seguridad y a la vez permitan un mayor avance en el desarrollo de la actividad nuclear por medio de la cooperación científica, en función del uso pacífica de la misma. Como se pudo observar, en este primer anillo la cooperación en materia nuclear desempeñó un papel importante en la creación de confianza, abriendo la posibilidad de un acercamiento duradero (Kupchan, 2010, p 129). Revelar información sobre instalaciones nucleares y compartir la misma tecnología en la que se había basado previamente la rivalidad geopolítica ayudó en el cambio de percepción mutua.

En este sentido, este primer anillo representó un cambio significativo en el patrón histórico de rivalidad y competencia geopolítica entre Brasil y Argentina, tanto al resolver las disputas anteriores, así como disponer de los recursos diplomáticos, militares y económicos en función de la cooperación, en especial en el área de confianza mutua de no proliferación nuclear. Es así como durante la década de 1980 la dinámica de cooperación respondió a un contexto de redemocratización de los sistemas de gobierno y de impulso a los respectivos sistemas productivos; en la década de 1990, se profundizará este cooperación al tiempo que las políticas externas de Argentina y Brasil experimentarán un importante cambio con el objetivo de desarrollar una estrategia conjunta de inserción en la economía internacional frente a las tendencias de regionalización del comercio mundial.

3. La subregión Cono Sur: la consolidación de la democracia y la profundización de la cooperación

Los principios de la cooperación en la subregión del Cono Sur surgieron de un proceso diplomático de gradual acercamiento entre sus países. El desmantelamiento de las hipótesis de conflicto, la mayor cooperación económica, el énfasis en la restauración de la democracia, así como la consolidación del control civil sobre las FFAA, fueron algunos de los elementos que favorecieron este proceso, facilitado por la adopción de Medidas de confianza. Para el análisis de este segundo círculo se hace un recorte temporal desde 1990 hasta el año 2000, periodo en que tuvieron mayor auge las acciones de cooperación en materia de seguridad y defensa. Estas acciones no se interrumpen ya que muchas de ellas aún están en práctica. El recorte propuesto corresponde a la ampliación del círculo, que abarcará la región suramericana y adoptando muchas de estas acciones (e incorporando nuevas medidas de confianza).

La dinámica de cooperación en este segundo anillo, el Cono Sur, se basó en la defensa de la Democracia y los Derechos Humanos como valores centrales. Siguiendo los planteamientos de Arie Kacowicz:

la dinámica de seguridad en el Cono Sur puede entenderse como de zona de paz estable, es decir, una región geográfica en la que prima la ausencia de violencia colectiva sistemática y de gran escala entre las comunidades políticas, y en la que un grupo de Estados mantienen relaciones pacíficas entre sí (1998, p 87).

El fin de la Guerra Fría y el auge de la globalización produjeron cambios tanto económicos como políticos. A nivel económico los conceptos de apertura del mercado, liberalización financiera, y privatización estuvieron en la agenda de distintos países. La globalización ejerció una función de convergencia entre las naciones, a partir de la aceptación universal de los principios generales que regirían este orden mundial: el liberalismo como ideología, el capitalismo como orden, y la superioridad estratégica de Occidente. A nivel subregional, los países del Cono Sur promovieron acuerdos regionales con el fin de ampliar la cooperación. La reducción en las tensiones entre Brasil y Argentina se inició un proceso de integración económica que posteriormente se expandió a Uruguay y Paraguay (^{Pagliari, 2009}, p 194), Chile por su parte, no se adhirió plenamente al MERCOSUR, sino que firmó un acuerdo de asociación.

Un punto de convergencia fueron los intereses geopolíticos centrados en tres niveles: global, hemisférico y subregional, siendo el objetivo común la inserción en el nuevo orden, a través de un papel activo en distintos foros y organizaciones internacionales, y/o la conformación de organismos propios como el MERCOSUR. En este sentido, dentro del MERCOSUR existe consenso en los siguientes temas: mantenimiento de los regímenes democráticos; solución pacífica de los conflictos; papel de las Fuerzas Armadas para preservar la integridad y la soberanía de los respectivos países; e incremento gradual de la cooperación militar; el estatus y reconocimiento político a través de la Declaración Política del MERCOSUR, Bolivia y Chile como Zona de Paz firmada en Ushuaia en 1999. Como asegura ^Riquelme, el MERCOSUR favoreció la democracia a través de la promoción de la paz regional; al eliminar fuentes internas de conflicto, la pacificación regional era esencial para resolver interiormente la cuestión cívico militar (2013: 302).

Sin embargo, el en MERCOSUR o entre los países del Cono Sur no existe una política común de seguridad y/o defensa; por lo que la identificación de las amenazas, así como la definición de los conceptos de seguridad y defensa, ha dependido de cada país en función de sus intereses nacionales. Al comparar estos se encuentra una correlación entre las definiciones y percepciones de las amenazas, durante la década de los noventa que vale la pena resaltar. En los países del Cono Sur, el concepto de seguridad está vinculado a la seguridad pública o interior. En general, los gobiernos durante la década de los noventa enfatizaron sobre la necesidad de separar dichas cuestiones de los asuntos militares y la responsabilidad de las Fuerzas Armadas. Diferenciando así el concepto de seguridad interior al de defensa, este último vinculado a los asuntos militares, es decir, aquellos que se relacionan con la contención de agresiones exteriores de carácter convencional. Sin embargo, cabe precisar que en países como Brasil, Paraguay y Uruguay es permitido el uso de las FFAA en acciones de seguridad interior, en caso excepcionales. Así mismo, esta diferenciación entre defensa exterior y seguridad interior respondió a los factores domésticos, más específicamente a la necesidad de aumentar el control civil sobre las FFAA, y su subordinación a las autoridades constitucionales.

Es importante señalar que en este periodo un nuevo concepto de seguridad regional fue tomando forma, gracias a la resolución de la mayoría de las hipótesis de conflicto lo que permitió abordar no solo las amenazas militares tradicionales, sino también las amenazas como el terrorismo y el tráfico de drogas ilícitas transnacionales, que plantearon nuevos retos a los esquemas de cooperación de seguridad subregionales. Dentro del MERCOSUR específicamente en las reuniones de ministros del Interior del bloque, empezó a analizar aquellos asuntos de seguridad pública que requerían de acciones conjuntas y coordinación de los organismos policiales de la región. Para ello, se conformó el denominado “Plan General de Cooperación y Coordinación Recíproca para la seguridad regional en el MERCOSUR” de 1999, que tenía como propósito “maximizar los niveles de seguridad de la comunidad ante hechos delictivos en general y, en particular, los que transcienden las fronteras, mediante el aumento de la eficiencia en la prevención y control de aquéllos” (^{MERCOSUR Plan General, 1999}).

Entre las amenazas reconocidas por el Plan se encuentran: el narcotráfico; el terrorismo; las asociaciones ilícitas y organizaciones delictivas (particularmente de organizaciones dedicadas al secuestro de personas, robos a entidades bancarias, contrabando, falsificación de moneda, tráfico ilícito de armas, municiones y explosivos, tráfico ilegal de órganos, robo o hurto de vehículos, etc.); el tráfico de sustancias peligrosas; la delincuencia común (tenencia irregular de armas de fuego, inmigrantes clandestinos, migraciones de personas con pedidos de capturas y todo otro ilícito de interés, conforme la legislación vigente en las respectivas jurisdicciones); especialmente en las zonas fronterizas de cada país (^{MERCOSUR Plan General, 1999}).

En el ámbito de la cooperación en materia de seguridad y defensa se concretaron acciones, la mayoría de carácter bilateral, que permiten sugerir la existencia de una dinámica de cooperación cuyo objetivo fue lograr un ambiente pacífico y más estable en donde las perspectivas de cooperación y diálogo en materias de defensa no podían separarse de los procesos de integración política y económica.

Es así como uno de los mayores avances alcanzados fue la firma del Tratado para la Proscripción de las Armas Nucleares en América Latina y el Caribe (Tlatelolco), el cual fue suscrito en 1969, sin embargo, muy pocos países lo ratificaron. Los países del Cono Sur presentaron en 1992 reformas a dicho Tratado, las cuales fueron aprobadas llevando a su firma el 26 de agosto de 1992 (^{Diamint, 1992}), conformándose así en el continente la primera Zona Libre de Armas Nucleares sobre una región densamente habitada.

En 1991, los cancilleres de Argentina, Brasil, Chile y luego Uruguay suscribieron el “Compromiso de Mendoza” o “Declaración Conjunta sobre la Prohibición Completa de las Armas Químicas y Biológicas”. El Compromiso establece la prohibición completa de producir, desarrollar, almacenar o transferir armas químicas o biológicas. La firma de este tenía como objetivos: promover la resolución pacífica de los conflictos; constituir un marco de negociaciones entre los países adherentes; y prohibir determinados tipos de armas de destrucción masiva. Así mismo, se buscaba fortalecer la seguridad y consolidar la región como un área de paz y de cooperación libre del flagelo de las armas de destrucción masiva. (Compromiso de Mendoza, 1991). Otras dos medidas destacadas han sido la Declaración Política del MERCOSUR, Bolivia y Chile como Zona de Paz firmada en Ushuaia el 24 de julio de 1998; junto con el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático que establece la Cláusula Democrática. La primera de ellas manifiesta “que la paz constituye un elemento esencial para la continuidad y desarrollo del proceso de integración del MERCOSUR” (^{MERCOSUR, 1998}, p 2).

Con estas declaraciones los presidentes señalaron su voluntad de adoptar acciones encaminadas a: que la zona estuviera libre de armas de destrucción masiva, constituir un zona libre de minas terrestres antipersonal, coordinar sus acciones en los foros internacionales a los efectos del desarme nuclear y la no-proliferación; ampliar y sistematizar la información que proveen al Registro de Armas Convencionales de la ONU y establecer una metodología uniforme para informar sobre el gasto militar, con miras a aumentar la transparencia y el fomento de la confianza en la materia, así como apoyar la labor de la Comisión de Seguridad Hemisférica de la Organización de los Estados Americanos. Reconociendo así la necesidad de emprender acciones comunes, no sólo en plano político y a nivel internacional sobre asuntos vinculados a la paz y la seguridad mundial.

Como se ha señalado, la resolución de las principales hipótesis de conflicto entre los países del Cono Sur favoreció la concreción de acciones bilaterales como medio para construir la confianza mutua, entre las que se destacan: el intercambio de funcionarios, los ejercicios militares conjuntos, los regímenes de control de armas, entre otras. Estas medidas estuvieron orientadas a estabilizar el ámbito militar; posteriormente, se avanzó en la consolidación de vínculos en otras áreas relevantes de la defensa y en la institucionalización de relaciones de cooperación.

Uno de los principales avances fue la firma del Memorándum de Entendimiento para Fortalecimiento de la Cooperación en Materia de Seguridad e Interés Mutuo en 1995 por los vicecancilleres de Argentina y Chile, el cual cubría diversas Medidas de confianza como los procesos de consulta y la mayor transparencia de la información referida a gastos de defensa. Uno de los resultados más significativos en materia de cooperación militar fue la formación del Comité Permanente de Seguridad (COMPERSEG), encargado de diseñar una agenda de trabajo y cooperación entre ambos países, formado por representantes de Cancillería, Defensa y Estados Mayores Conjuntos. El COMPERSEG ha permitido llevar a cabo medidas de cooperación e integración militares como el intercambio de oficiales en unidades operativas; cooperación en materia antártica; control de tráfico marítimo y de búsqueda, rescate y salvamento aéreo y marítimo en el área austral; ejercicios combinados terrestres, aéreos y anfibios; cooperación en el ámbito logístico; intercambio de instructores en los centros de capacitación para operaciones de paz e integración de oficiales (LBD Chile, 2010, p 160; 2017, p 156).

Otro resultado ha sido la edición de una “Metodología Estandarizada Común para la Medición de los Gastos de Defensa” elaborada por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) realizada a pedido de ambos países, donde se transparentan y homologan sus presupuestos militares, con la finalidad de establecer una comparación del gasto como Medida de Fomento de la Confianza y de estimular la transparencia en materia de gastos de defensa entre ambos países (^{Runza, 2004}, p 3). Cabe resaltar también, las reuniones de consulta denominadas “2 + 2” a nivel de Cancilleres y ministros de defensa, las cuales buscan el fortalecimiento de la cooperación en materia de seguridad e interés mutuo. Uno de los resultados de estos encuentros fue la puesta en funcionamiento de una fuerza binacional de paz combinada conocida como Cruz del Sur, en 2006. La misma ha sido la primera experiencia de integración entre FFAA con el objetivo de conformar una fuerza militar disponible para misiones internacionales de paz de las Naciones Unidas.

En esta misma línea, Argentina y Brasil establecieron un Mecanismo de Consulta y Coordinación en materia de Defensa y Seguridad Internacional creado por el Memorando de Entendimiento (MOU) sobre Consulta y Coordinación del 27 de abril de 1997. El Mecanismo de consulta es un foro para la coordinación de políticas en materia de defensa que incluye un Mecanismo de Análisis Estratégico (MAE) donde se analizan las políticas de defensa de ambos países. Entre las medidas que se han llevado a cabo bajo este instrumento se incluyen: intercambios académicos; actividades clásicas de diplomacia militar; cooperación en actividades antárticas; cooperación en materia de producción para la defensa y apoyo logístico; realización de ejercicios combinados de planeamiento; y realización de ejercicios militares, navales y aéreos combinados.

Otra instancia de consulta y coordinación fueron las Reuniones de Estados Mayores y Simposios de Estudios Estratégicos de los Estados Mayores de Argentina y Brasil, que luego incluyeron a Uruguay y Paraguay, y en 1992 Chile como observador. Tenían como objetivo una mayor cooperación pacífica y al intercambio de información y personal militar. En cada encuentro se ha avanzado en la discusión de temas de seguridad desde concepciones tecnológicas hasta despliegue, técnicas y seguridad colectiva regional (^{Diamint, 1992}). Entre los principales temas abordados se destacaron el rol y la modernización de las FFAA en el escenario global, la cooperación militar dentro de la integración regional. Estos encuentros, como señala Vitelli, contribuyeron con el proceso modificación de la relación bilateral, concretamente en la dimensión militar, acompañando las acciones diplomáticas asociadas a los acuerdos de integración económica y de transparencia en el desarrollo nuclear (2015, p 9).

Es preciso resaltar también las medidas de confianza que se desarrollaron en el marco de MERCOSUR. Por medio del Plan General de Cooperación y Coordinación Recíproca para la Seguridad Regional, se subraya la necesidad de aumentar la eficiencia de las fuerzas de seguridad y/o policiales del MERCOSUR, para reducir el impacto negativo de la criminalidad, impulsando el accionar conjunto y coordinado de las referidas instituciones en toda la región, sin vulnerar el respeto a la soberanía de cada Estado Parte (^{Bartolomé, 2010}, p 4).

Como se pudo observar las Medidas de Confianza en la subregión del Cono Sur fueron amplias y variadas. Si bien aquí solo se presentaron las principales acciones en cooperación militar durante la década de los noventa es preciso mencionar que las mismas de intensificaron durante los años posteriores. El establecimiento de las medidas de confianza fomentó el incremento de los vínculos fronterizos, con lo cual estas áreas pasaron a ser percibidas como lugares de cooperación, contacto y aproximación en lugar de ser percibidas como barreras políticas y económicas. Por otra parte, el MERCOSUR facilitó la estabilidad subregional; concebido como un proyecto político compartido, no solo como un acuerdo comercial. Como explica Domínguez “MERCOSUR no tiene un papel formal en lo que respecta a cuestiones de seguridad, aunque su promoción del comercio y la coordinación de la política económica exterior contribuyen indirectamente al mantenimiento de la paz” (2007, p 112).

4. La UNASUR: la construcción de una visión estratégica regional

Los orígenes de la UNASUR se remontan al año 2000 con la primera Conferencia de presidentes de América del Sur que tiene lugar en Brasilia entre el 31 de agosto y el 1 de septiembre, y en la que el presidente Cardoso hizo hincapié en la vocación de la región a “ser un espacio económico integrado, un acuerdo entre el MERCOSUR y la Comunidad Andina, destacando el énfasis en la profundización de la integración física” (^{Pagliari, 2009}, p 79). En dicha Conferencia se fortaleció la idea de América del Sur “como una entidad distinta en América Latina y del conjunto de las Américas” (^{Ávila Magallanes, 2010}). La reunión puso énfasis en la integración física subcontinental por medio de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA).

Entre otros hitos que favorecieron la formación de la UNASUR pueden destacarse la firma del Consenso de Buenos Aires, en 2003, entre Néstor Kirchner y Luiz Lula da Silva, presidentes de Argentina y Brasil respectivamente. El Consenso expresaba como objetivos fundamentales del proceso de integración la autonomía y el desarrollo. Por otra parte, en 2005 se desarrolló la Cuarta Cumbre de las Américas, realizada en Mar del Plata Argentina, y cuyo temario oficial estaba referido a crear trabajo para enfrentar la pobreza y fortalecer la gobernabilidad democrática. En la Declaración Final de la Cumbre quedó clara la división entre los países del área, Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela, declararon que no estaban dadas las condiciones para seguir la negociación en los términos propuestos para crear el ALCA (^{Villagra, 2015}, p 203-205). La convergencia de un regionalismo abierto respecto a la integración sudamericana contribuyó a la construcción de la idea de una región de América del Sur con un destino e intereses comunes. De esta forma se buscaba hacer frente a la globalización, por medio de la formación de bloques regionales, limitando el alcance global de las políticas neoliberales. El multilateralismo suramericano buscaba elevar el peso de la región, mediante la construcción de consensos políticos y estrategias para una acción internacional.

La conformación de la Comunidad Suramericana de Naciones (CSN) en 2004 reafirmó a Sudamérica como un grupo regional, como un bloque unificado, en un proceso de integración con inversiones en áreas clave como la energía, la integración física y de comunicaciones. Así mismo se hizo énfasis en la consulta política y diplomática y una zona de libre comercio suramericana (^{Pagliari, 2009}, p 228). La creación de la UNASUR en 2008 estableció una plataforma política centrada exclusivamente en América del Sur, como un foro de diálogo y cooperación.

Como se pudo observar, el proceso de formación de la UNASUR estuvo ampliamente marcado por el escenario internacional (la globalización, el multipolarismo, la formación de bloques regionales, el surgimiento de potencias con capacidad de inversión, la revitalización o surgimiento de nuevos organismos internacionales, entre otros). Pero al mismo tiempo hubo factores intrarregionales que favorecieron la concreción de un espacio de diálogo (la convergencia de intereses políticos comunes, el aumento de las commodities, entre otros.) Entre estos factores hubo dos que fueron fundamentales en este proceso: el papel desempeñado y los intereses de los actores tanto extra - Estados Unidos- como intrarregionales -Brasil-.

Al ser Sudamérica una zona de baja conflictividad interestatal, así como el hecho de que los intereses estadounidenses se centren en otras regiones del mundo más convulsionadas, son condiciones que han marcado las relaciones interamericanas, orientadas principalmente por la diplomacia y en identificar áreas de cooperación de interés común. El interés se ha centrado en el problema del narcotráfico. Una de las estrategias contra este problema fue la implementación de acuerdos como el Plan Colombia, concebido en el 2009, y cuyo objetivo es “profundizar la cooperación en áreas tales como interoperabilidad, procedimientos conjuntos, logísticas y equipo, entrenamiento e instrucción, intercambio de inteligencia, capacidad de vigilancia y reconocimiento, ejercicios combinados y otros, para enfrentar las amenazas a la paz, la estabilidad, la libertad y la democracia” (^{Döring et al., 2010}, p 143). Por otra parte, en 2008 la Armada estadounidense anunció la reactivación de la Cuarta Flota para patrullar las aguas latinoamericanas. Su reactivación, junto con el posicionamiento de bases militares de Estados Unidos en la región, tendría como objetivo llevar adelante operaciones de combate contra el narcoterrorismo y actividades de cooperación para la seguridad (^{Flemes y Radseck, 2012}: 206). Estos hechos fueron interpretados por algunos gobiernos regionales “como una amenaza para su estabilidad y seguridad” (^{Pagliari, 2009}, p 242).

Respecto a los intereses de Brasil, cabe señalar que, durante las primeras décadas del siglo XXI comenzó a representarse como el articulador del Cono Sur, la Amazonía y los Andes un solo espacio: América del Sur. Brasil ha optado por desarrollar una política regional basada en dos elementos: 1) la promoción de la integración suramericana a través del diálogo político y la negociación y 2) la prevención y resolución pacífica de los conflictos intra e interestatales a través de la mediación (^{Castillo, 2012}, p 17). Entre los intereses que llevaron a Brasil a pensar la región se pueden identificar la búsqueda de mayor autonomía regional, así como el objetivo estratégico para posicionarse en otros foros y el interés en el expandir el mercado interno al ámbito regional. La cooperación con los vecinos representó una herramienta para incrementar tanto la confiabilidad regional como la solución negociada de los conflictos; pero también fue insumo de vital importancia para la expansión del proceso de modernización de la infraestructura del país (^{Comini, 2015}, p 3).

Otro de los factores que favorecieron la formación de la UNASUR así como del Consejo Defensa Suramericano fueron: las constantes fricciones entre Colombia y Venezuela; y especialmente la llamada “Operación Fénix” ocurrida el 1 de marzo del 2008 en la zona selvática ecuatoriana de Angostura, llevada a cabo por las fuerzas militares colombianas para capturar al segundo cabecilla más importante de las FFAA Revolucionarias de Colombia (FARC), hecho que tuvo como consecuencia el rompimiento de relaciones entre los gobiernos de Ecuador y Colombia. Entre tanto, el día 4 de marzo, Brasil propuso la iniciativa de constituir el CDS, a solo tres días después de la Operación Fénix. En este sentido, la crisis Andina permitiría acelerar los tiempos de la iniciativa brasileña de darle un marco sudamericano a su proyecto de defensa (^{Comini, 2015}, p 5).

En el mes de mayo de 2008 se firmó el Tratado Constitutivo de UNASUR en Brasilia, allí mismo comenzó la creación del Consejo de Defensa Suramericano (en adelante CDS). Los Estados decidieron crear un Grupo de Trabajo para elaborar un proyecto el CDS, su conformación se llevó a cabo mediante una serie de reuniones que no estuvo exenta de debates. En marzo 2009 realizó la primera reunión del CDS, la firma de la Declaración de Santiago de Chile iniciando las iniciativas de cooperación en el campo de la defensa.

Cabe precisar que ni el CDS, ni la UNASUR, constituyeron como una alianza militar, ni un mecanismo de seguridad colectiva. El CDS se limitó desde su creación a temas de defensa, excluyendo elementos propios de la seguridad pública. De esta forma, el tipo de dinámica en cooperación en materia de seguridad en este tercer círculo es de seguridad cooperativa, "un sistema de interacciones interestatales que, mediante la coordinación de las políticas del gobierno, se anticipa y contiene amenazas e impide la percepción de tales amenazas por los diferentes gobiernos, se convierta en tensiones, crisis o enfrentamientos abiertos" (^{Varas, 1994}, p 11). Bajo esta línea, las acciones de CDS han tenido como objetivo prevenir conflictos y reducir el nivel de incertidumbre regional por medio del diálogo, así como el diseño de procedimientos comunes para la implementación de medidas de confianza.

La limitación del CDS a los aspectos propios de la defensa y no a asuntos de seguridad, se debió en gran medida por las distintas posiciones de los países al respecto. Al respecto cabe señalar, que la principal diferencia entre los países del área Andina y los del Cono Sur es en relación con el concepto de seguridad, ya que si bien existe en todos ellos una diferenciación entre seguridad interna (o pública) de la externa (defensa militar); la cuestión radica en el uso de las FFAA solo en el ámbito exterior o también de seguridad interna. Mientras que la mayoría de los gobiernos andinos considera a las FFAA como responsables del combate contra el tráfico de drogas, en el Cono Sur los gobiernos insisten en que los militares deben ser preservados de este tipo de tareas, que principalmente son responsabilidad de las fuerzas policiales locales. En función a estas diferencias y convergencias, el CDS limitó su acción a la defensa, dejando a fuera aspectos de la seguridad pública.

Sin embargo, si se llegó a un acuerdo respecto al concepto de seguridad regional. El CDS solicitó al Centro de Estudios Estratégicos de defensa (en adelante CEED) el desarrollo de un informe sobre los conceptos de seguridad y defensa en la región, en el cual se define:

Seguridad Regional: Estado de situación libre de riesgos y amenazas de cualquier naturaleza, que los países de la región procuran alcanzar mediante la confianza mutua, producto de la implementación de políticas integrales orientadas a fortalecer la transparencia, cooperación, respeto irrestricto a los Derechos Humanos y a las instituciones democráticas, para la preservación de la soberanía, integridad territorial e independencia de los Estados, y la consecución de la paz permanente en la región suramericana.

Defensa Regional: la serie de medidas, acciones, métodos o sistemas, que los Estados Naciones de la Región Suramericana, asumen y coordinan en forma de cooperación e interrelación, para alcanzar y mantener las condiciones de seguridad regional (^{CEED, 2012}, p 2).

Para el CDS la seguridad regional se articulaba a la defensa ya que el mantenimiento de la integridad territorial y la soberanía de cada país demandaba estabilidad y equilibrio en las relaciones interestatales, traduciéndose en un entorno estratégico seguro. La cooperación en seguridad tendió a privilegiarse con el objetivo de resguardar la estabilidad de la región como espacio común; articulando una visión conjunta para enfrentar riesgos y amenazas comunes.

Así mismo durante el IV Seminario: “Enfoques conceptuales de Defensa, riesgos y amenazas a la región”, desarrollado por el CEED, en 2013, el director del CEED Dr. Enrique Forti, declaró que la estrategia común para la defensa parte del “interés regional”: el cual “hace referencia a los cuantiosos, inconmensurables elementos que conforman los recursos estratégicos naturales que abundan en nuestra región. Ellos constituyen un denominador común a todos y cada uno de nuestros países” (^{Forti, 2013}, p 2). En términos estratégicos, para el CDS, es vital garantizar el control, la soberanía, el acceso, la explotación en términos sustentables y en beneficio los pueblos de esos recursos estratégicos. Entonces, “cuando un recurso natural es escaso para un actor se constituye en estratégico para el poseedor, aunque, como en nuestro caso, muchas veces carezca de los medios y capacidades para su explotación y aprovechamiento” (^{Forti, 2013}, p 3) La defensa que propone se centra justamente en la protección de los recursos estratégicos debido a que la “escasez” de los mismos genera “conflicto”.

Otra línea en la que avanzó el Consejo respecto a la definición de amenazas estuvo vinculada a las amenazas cibernéticas. En el año 2012 se propuso la creación de un Grupo de Trabajo para evaluar la cooperación respecto a las amenazas cibernéticas (^{Vitelli, 2016}: 749). Ciertamente, el tema cobró mayor relevancia luego del episodio de espionaje sufrido por Brasil según dio a conocer Edward Snowden en julio de 2013. Este hecho inspiró la Declaración Conjunta sobre Defensa Cibernética del 30 de agosto de 2013, luego de la Reunión del Consejo de Jefes de Estado y de Gobierno de la UNASUR realizada en Paramaribo. Entre los principales contenidos de la Declaración se encuentran el promover el desarrollo de tecnologías regionales y la inclusión digital; la realización de actividades de capacitación en materia de defensa cibernética, mediante la realización de un Seminario Regional de Ciberdefensa que abordará temas como: infraestructuras críticas y seguridad de la información, los ecosistemas de computación en la nube, la seguridad de las comunicaciones y a las tecnologías de la información y de las comunicaciones.

Entre los logros del CDS se puede mencionar que el mismo avanzó en llevar a cabo una serie de medidas de confianza como: el Registro de los gastos de defensa, la coordinación de los ejercicios militares, la notificación a otros miembros acerca de las actividades militares, la creación de un inventario militar de América del Sur. Así mismo, el CDS reforzó otras acciones destinadas a prevenir conflictos y reducir el nivel de incertidumbre regional. Con el fin de articular posiciones conjuntas de la región en foros multilaterales sobre defensa se propuso una agenda gradual y flexible, resultado de un proceso en el que los diferentes gobiernos negociaron y llegaron a consensos para lograr la cooperación multilateral en defensa. Esta agenda se basó en la colaboración recíproca en temas como las operaciones de paz y la acción ante catástrofes naturales, así como en la promoción de iniciativas de complementación y cooperación en materias de industria de la defensa, y de acciones destinadas a prevenir los conflictos y reducir el nivel de incertidumbre regional.

Un logro reconocible fue la realización de ejercicios combinados regionales, intercambio de experiencias en materia de operaciones de paz, destinados a desarrollar capacidades de planeamiento combinado y a avanzar en materia de interoperabilidad militar en operaciones de paz. y la elaboración de un Protocolo de Mecanismos de Cooperación entre los Ministerios de Defensa ante desastres de gran magnitud. Por otra parte, se avanzó en la construcción de Medidas de confianza con énfasis en el compromiso de transparencia, confianza y cooperación. Para esto, se formó un grupo de trabajo que durante el 2009 desarrolló un documento que contenía dos aspectos fundamentales: por un lado, rescataba los acuerdos existentes en el marco de la OEA, y por otro, recogía algunos elementos de la experiencia europea que podían adaptarse a la realidad de América del Sur (^{CEED, 2010}, p 62). El resultado de este trabajo fue el documento “Procedimientos de Aplicación de las Medidas de Fomento de la Confianza y Seguridad”, aprobado por los ministros de defensa en su segunda reunión ordinaria en Guayaquil en 2010.

Queda así resaltar, que la dinámica de seguridad cooperativa desarrollada en la UNASUR estuvo basada en el desarrollo de la confianza mutua, el impulso de acciones que facilitaran la prevención de conflictos y la gestión a través de la coordinación política entre los países de América del Sur. Si bien, hubo áreas, compromisos, y acciones que no llegaron a cumplirse, la coordinación política del CDS avanzó ampliamente en el mantenimiento de la paz en la región.

5. La dinámica de seguridad cooperativa en Suramérica

Este artículo se centra en la formación de una dinámica cooperativa en seguridad regional entre 1985 y 2015, como un esfuerzo por parte de los Estados suramericanos de concretar espacios de consenso y expectativas confiables de cambio pacífico. Si bien, en la región coexisten distintas dinámicas de seguridad entre los países suramericanos: rivalidades, competencias, hipótesis de conflicto sin resolver, diferencias geopolíticas, alianzas, etc.; esta propuesta se centra en un tipo de dinámica especifico de carácter cooperativo. La misma se caracteriza porque los Estados se identifican positivamente entre ellos, percibiendo la seguridad como una responsabilidad de todos, predominando entre ellos el dialogo y la resolución pacífica de conflictos. No pretendemos con ello negar o solapar la existencia de otras realidades, especialmente de carácter conflictivo, sino que rescatamos los esfuerzos de los países en la construcción de acciones tendientes a impulsar la cooperación seguridad regional.

En este sentido, la comparación de los círculos descritos previamente nos permite rescatar, a grandes rasgos, tanto las similitudes como las diferencias entre ellos. El principal elemento en común fue el interés en la estabilidad de la región, a partir de la generación de confianza y previsibilidad en las conductas, disminuyendo la incertidumbre y reforzado la estabilidad de las relaciones entre los miembros. Esto, como se detalló en cada círculo, respondió a la necesidad de incorporarse y participar más activamente (u obtener un mejor beneficio) en los procesos internacionales. En otras palabras, los cambios en el ámbito externo generaron un impacto en los Estados, los que redirigieron sus objetivos en materia de política exterior. Cabe señalar, que este proceso se vio favorecido por la convergencia política entre los Estados, al tiempo que fue impulsado por el mercado y más específicamente por mejorar su posición colectiva y aumentar sus beneficios.

Respecto al contexto como determinante de los cambios en las percepciones de seguridad, se evidenció que tanto la seguridad nacional como la regional han sido influenciadas por los cambios en ámbito internacional, así como por los cambios políticos experimentados al interior de la región. Entre los factores externos que influyeron en esta dinámica se encontraron: el fin la Guerra Fría; la globalización; la agenda de EE. UU. hacia la región; el surgimiento de nuevos actores externos e intereses hacia la región; así como el incentivo a nuevas inversiones y la apertura de mercados en relación con el aumento de las commodities.

El liberalismo de mercado tuvo un impacto profundo en la forma en que los Estados definieron sus objetivos centrales de la política exterior. En primer lugar, como indica Hurrell, su impacto más importante fue “hacer que la región mirara más hacia el exterior y dependiera más de la economía internacional precisamente en el momento en que el patrón general de las relaciones internacionales se encontraba en un estado de gran cambio e incertidumbre” (1998: 247). La creciente interdependencia económica conllevó a que los países formularan acuerdos con el “fin de aumentar la competitividad de la región y de constituir, en la medida de lo posible, un cimiento para una economía internacional más abierta y transparente.” (^{CEPAL, 1994}: 112).

Igualmente se pudo apreciar que esta dinámica estuvo guiada principalmente por los principios y valores de orden liberal: igualdad soberana; no intervención; integridad territorial; el principio de no intervención y especialmente el pleno respeto a la soberanía de los Estados; autodeterminación; respeto del Derecho Internacional; la solución pacífica y consensuada de los conflictos; el respeto a los Derechos Humanos y la defensa de la democracia. Cabe precisar, que, si bien la región no estuvo exenta de guerras, enfrentamientos armados y disputas entre los países, justamente la resolución por vía diplomática, así como el acudir al arbitraje internacional canalizaron la mayoría de los conflictos.

A nivel intrarregional hubo factores tanto políticos y económicos que favorecieron la dinámica cooperativa, tales como: el papel de liderazgo asumido por Brasil como potencia regional; la tendencia creciente a la regionalización; la convergencia de los países en sus intereses geopolíticos; los nuevos consensos regionales con respecto a la seguridad y la defensa; las situaciones de inestabilidad política en el área andina; el establecimiento de Medidas de confianza.

Respecto a las amenazas a la seguridad, es aquí donde se presentan diferencias y la mayor dificultad para hallar consensos. Este es un tema contradictorio, ya que, si bien Suramérica se caracteriza por su bajo nivel de rivalidad militar y conflictividad interestatal, esto no significa que se halle exenta de violencia al interior de los Estados. Este fenómeno se encuentra muy presente en las zonas fronterizas donde se ha desarrollado los mayores problemas y amenazas compartidas en seguridad transfronteriza: el problema del tráfico ilícito, terrorismo, el crimen organizado, etc. Sin embargo, son temas que corresponden al ámbito de seguridad interna, por lo que, si bien se han llevado a cabo acciones bilaterales para hacer frente a estas problemáticas, no son plenamente reconocidos en el ámbito de la cooperación en seguridad regional sudamericana.

Es preciso resaltar que la resolución de las hipótesis de conflicto en el primer y segundo círculo fue un aspecto que las diferenció del tercer círculo. La resolución de conflictos limítrofes entre los países del Cono Sur permitió abandonar la idea de un conflicto militar y, por tanto, las relaciones dejaron de estar basadas en la búsqueda del equilibrio militar o la disuasión. Como se observó, gradualmente se avanzó en la cooperación militar, estableciendo patrones de amistad, en donde ya no se preparan para la guerra entre sí. Mientras que en el tercer círculo se encontró una marcada diferencia, especialmente en el área Andina donde aún persisten mayores niveles de rivalidad y disputas entre sus países.

Por último, están las acciones estratégicas como las Medidas de Fomento de Confianza, que en cada circulo estuvieron dirigidas a incrementar la confianza entre los actores a partir de declaraciones de intención y transparencia respecto al uso de la fuerza. Justamente, estás acciones han estado dirigidas a la seguridad regional porque su objetivo es evitar el conflicto. Sin embargo, como se detalló en cada circulo los países han mostrado variaciones tanto en el grado de adoptar dichas medidas como en su cumplimiento. Los esfuerzos multilaterales en esta área se han concentrado más en consolidar a Suramérica como Zona de Paz; a afianzar al sistema de Naciones Unidas como vía para la paz, la estabilidad y la seguridad internacional; dejando el tema de las amenazas no convencionales a cada Estado, lo cual no significa que no existan acuerdos de cooperación bilateral al respecto. Por otra parte, los países no reconocen una amenaza militar extra regional, ni son considerados como tal por otra región, lo cual hace que los esfuerzos se centren más en la estabilidad intrarregional a través de la resolución pacífica de conflictos.

El cambio en la percepción de los países con relación al otro, es decir, al superar muchas de las hipótesis de conflicto y dejar de percibirse como enemigos, permitió, especialmente a los países del Cono Sur, el desarrollo de la cooperación militar especialmente la participación en misiones de paz y de ejercicios conjuntos, favoreciendo a su vez la convergencia de intereses comunes como la formación de una Zona de Paz. Con la publicación de los Libros Blancos por parte de los Ministerios de Defensa se fomentó la concepción más transparente de la defensa; igualmente se desarrollaron medidas que fomentaron una cooperación entre las Fuerzas Armadas, dando un empuje hacia un entendimiento en materia de seguridad. Igualmente, por medio de ellas “se eliminó la retórica del balance de poder en la región; disminuyó el gasto militar; se ha avanzado en la paulatina eliminación de las hipótesis tradicionales de conflicto fronterizo; etc.” (^{Dalponte y Marinkeff, 2008}: 8)

Como se pudo apreciar las medidas de confianza han estado destinadas a atenuar las percepciones de amenaza mutua y a evitar situaciones que, por sorpresa o error, produzcan una crisis. Ejemplo de ello han sido: los ejercicios combinados, las reuniones periódicas entre autoridades militares, el intercambio de personal, la cooperación técnica y científica en proyectos de interés común, y el intercambio de publicaciones profesionales, la participación en operaciones de paz de la ONU, la implementación de una Metodología Estandarizada Común, y el registro de inventario militar. Si bien, en la región aún es limitada la cooperación militar multilateral como elemento de la confianza entre los Estados, se evidenció un marcado interés en el diálogo político y el consenso como dimensiones estratégicas de la cooperación. Como señala Caro las MCM en Sudamérica han tenido tres objetivos principales:

En primer lugar, reducir los riesgos de conflagración militar entre países con asuntos limítrofes pendientes. En segundo término, iniciar procesos tendientes a controlar las armas convencionales y de destrucción masiva, limitar las adquisiciones de material bélico y los gastos militares. En tercer lugar, aumentar los niveles de cooperación militar, política y económica, creando una seguridad compartida, que favoreciera la distensión, el desarrollo y la integración de los Estados sudamericanos (1995: 37).

Las medidas de confianza promovieron relaciones estables entre los Estados, en cada uno de los tres círculos analizados. Así, por ejemplo, en la alianza argentino-brasileña redujeron el dilema de seguridad, al tiempo que la cooperación se transformó en interdependencia positiva a través de la generación de la confianza mutua. La ampliación de este proceso al Cono Sur favoreció el desarrollo de relaciones de carácter cooperativo en materia de seguridad. Los acuerdos alcanzados entre los gobiernos de Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay, tanto a nivel bilateral como multilateral, permitieron la concreción de acciones con un compromiso más evidente. Por último, como se precisó en el apartado del CDS-UNASUR, se promovieron acciones como la prevención de conflictos y la gestión de políticas entre los países en pro del mantenimiento de la paz en la región.

Hasta aquí se podría decir, que estos elementos responden más a un proceso de cooperación de carácter racional, en el que priman los intereses individuales, la cooperación es vista como un instrumento para alcanzar los mismos. Sin embargo, consideramos que es de carácter cooperativo, ya que en cada dimensión hay elementos implícitos del mismo. En el contexto, no solo primaron los intereses sino también la identificación y defensa de valores compartidos. Ciertos países dejan de percibirse como rivales o amenaza; primando una identificación positiva entre ellos, y por consiguiente a un cambio en los patrones de relación. Por último, el fomento de la confianza se convierte en un elemento central en la interacción entre los Estados; el cumplimiento de medidas como control de armamento ejercicios conjuntos, informe de gastos, entre otros generan un clima de transparencia en dicha interacción.

En general se encontró que, a nivel discursivo y normativo, hubo resultados positivos; sin embargo, estos se vieron menguados por la débil aplicación y puesta en práctica de estos. La aplicación de las medidas de confianza es sustancialmente más débil que la adopción formal de las mismas. Esta es una constante en la región, no solo en la cooperación en seguridad, donde los acuerdos se firman, pero muchos Estados no los ratifican. Igualmente, el tipo de acuerdos pude variar siendo más concretos, flexibles y limitarse al mero diálogo e intercambio de información.

En este caso, se observa que en los primeros círculos se avanzó más en la formulación de medidas de confianza. El hecho de que los países del Cono Sur asumirán mayores grados de compromiso dio como resultado un mayor éxito en la cooperación. Los países del norte por el contrario difieren más respecto a sus grados de compromisos y por lo tanto el impacto de las Medidas de confianza en el tercer círculo fue menor, donde los compromisos adquirieron formas más débiles.

Este análisis comparativo de la cooperación en materia de seguridad sugiere que la dinámica cooperativa solamente es desarrollada en los dos primeros círculos concéntricos. La perspectiva más amplia corrobora la importancia de patrones de interdependencia para dar forma a la cooperación no tuvo los elementos previos necesarios para alcanzar el tercer círculo. Mientras que en el caso de los países del Cono Sur avanzaron en la resolución de hipótesis de conflicto, la redefinición de los marcos de defensa y seguridad, la formulación de acuerdos de cooperación y la implementación de Medidas de Confianza, las relaciones con los vecinos del área andina fueron principalmente inducidas políticamente, sin un pleno compromiso por entre sus países. En otras palabras, se encontró que la mayor interdependencia entre los países del Cono Sur favoreció la formación de una dinámica cooperativa entre ellos. Si bien, hubo un interés de expandir estas relaciones de cooperación al nivel regional suramericano, por medio de la institucionalización de la Unasur y especialmente en el CDS; la dinámica cooperativa no logró concretarse por las marcadas diferencias geopolíticas y los patrones de enemistad que aún persisten a nivel regional.

Si bien, durante el periodo de 1985 a 2015 aumentaron los niveles de confianza y previsibilidad en la seguridad, se buscó evitar conflictos por medio del dialogo, se logró cierta consolidación de la democracia, y se declaró la Región zona de paz; la falta de compromiso de parte de los distintos gobiernos no permitió la concreción de una dinámica cooperativa de seguridad que abarcara toda el área regional.

6. Conclusión

Al hablar de seguridad regional se parte de la idea de que la misma se construye tanto en las declaraciones como en las prácticas. Esto significa que los discursos, acuerdos políticos, y acciones estratégicas forman un conjunto que permite analizar la presencia de una dinámica cooperativa regional. Los procesos de cooperación no son nuevos en la región, y por tal razón sería erróneo ignorar los legados y trayectorias históricas, así como por respuestas que adoptaron los Estados en diferentes momentos de la historia. No obstante, es necesario resaltar que el tránsito hacia una cooperación en seguridad se vio favorecida con el regreso de la democracia y la necesidad de los Estados de insertarse a las nuevas economías globales. Esto preciso de una estabilidad y paz regionales.

La convergencia de objetivos seguridad entre los países de la región y los cambios en el entorno de seguridad internacional, facilitaron el acercamiento entre los países, y con ello cambios en los patrones de interacción. Sin embargo, este proceso no tuvo los mismos resultados en toda la región. Si bien los Estados del Cono Sur avanzaron en la identificación positiva, la reducción los dilemas de seguridad, la generación de patrones de amistad, se eliminó la retórica del balance de poder en la región, se ha avanzado en la paulatina eliminación de las hipótesis tradicionales de conflicto fronterizo, este proceso no logró su expansión plena al tercer circulo, debido a las fuertes diferencias políticas y problemáticas de seguridad que atraviesa la subregión Andina. Sus bases geopolíticas contrastantes han impedido una cooperación de seguridad.

En general se encontró que, a nivel discursivo y normativo, hubo resultados positivos: los Estados suramericanos han avanzado en la formación de organismos internacionales, convergen en la defensa de principios como el Derecho Internacional y la soberanía, y han promovido métodos de resolución de conflictos. Sin embargo, estos se vieron menguados por la débil aplicación y puesta en práctica de estos. La aplicación de las medidas de confianza es sustancialmente más débil que la adopción formal de las mismas debido al grado de compromiso asumido por los países para su implementación. Por otra parte, las condiciones estructurales de al interior de los Estados como la fragilidad democrática, la debilidad institucional, la poca articulación entre el Estado y la sociedad, las múltiples formas de violencia son comunes a todos los Estados de la región. Las marcadas diferencias y vulnerabilidades tanto políticas, económicas, sociales y de seguridad nacional, no permitieron el pleno desarrollo de la dinámica cooperativa.

Es innegable la construcción regional como un espacio en el que se fomenta el diálogo y la cooperación política para la convivencia pacífica, fortaleciendo a Suramérica como Zona de Paz; sin embargo, las dinámicas internas de los países siguen siendo un factor determinante de los compromisos plenos en cooperación. Como se ha advertido previamente la cooperación en la región sudamericana ha sido una construcción compleja, debido no solo a las distintas definiciones nacionales en materia de seguridad y las amenazas a la misma, sino también por la agenda que cada gobierno impulsa a nivel nacional. Esto muchas veces ha dificultado el avance hacia una seguridad regional más institucionalizada, debido a que estos cambios precisan de cierta estabilidad en el tiempo, un alto grado de compromiso político en donde la cooperación sea entendida como una forma de potencializar y garantizar beneficios mutuos.

Por otra parte, la participación efectiva de las organizaciones regionales en la gestión de conflictos depende de varios factores, tales como el rango de compromiso de los Estados miembros, los valores e intereses compartidos, la capacidad institucional, financiera y material, y la legitimidad de esa participación. Es decir, para que estos procesos tengan impacto no solo es necesario el compromiso político de los países, sino que los mismos tengan también cierta capacidad de sostenerlos. La creación de organismos o instituciones multilaterales, la firma de tratados y acuerdos puede no tener más que una consecuencia retórica si los miembros no pueden o no quieren pasar a etapas posteriores de cooperación.

Por último, nos queda concluir que en el periodo entre 1985 y 2015 en la región Sudamericana se alcanzaron considerables avances en la cooperación en materia de seguridad; se desarrollaron patrones y hábitos de cooperación producto de la interacción continua y los intereses compartidos. Sin embargo, también hubo amplias contradicciones y divergencias que no favorecieron la concreción de una dinámica cooperativa.