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1. Introducción
En un mundo cada vez más interconectado, la cooperación entre países emergentes se ha vuelto fundamental a la hora de abordar los actuales desafíos globales. En este contexto, el BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) se ha convertido en una plataforma de cooperación estratégica que ha ganado relevancia dentro de la escena internacional en los últimos años.
A lo largo de su existencia, el BRICS ha buscado promover la cooperación entre sus miembros en áreas claves como el comercio, la inversión, la tecnología, la energía y la seguridad. Además, los países miembros han demostrado una amplia capacidad para influir en la agenda global y buscar, así, un equilibrio de poder más diversificado en contraposición a las estructuras internacionales existentes, dominadas históricamente por las economías desarrolladas. Sin embargo, a medida que el BRICS se consolida como una institución internacional[1], surge la pregunta sobre qué criterios y procesos guían la admisión de nuevos miembros y cuáles son los incentivos para que otros países busquen unirse a esta institución.
Este artículo pretende examinar las diferentes formas en las que el BRICS ha buscado ampliar su membresía, evaluando así los diversos criterios y condiciones que se han aplicado en el proceso de admisión de nuevos miembros. Además, analizaremos los motivos que los potenciales nuevos miembros podrían tener para unirse al BRICS, como así también la posibilidad de acceder a nuevas oportunidades comerciales, fortalecer su posición geopolítica o establecer alianzas multilaterales estratégicas. Adicionalmente, la principal relevancia de este análisis radica en ver no sólo cómo es que ha evolucionado la relación entre el BRICS y la Argentina, sino también cuáles han sido las principales motivaciones que se han estructurado por detrás de ello.
La importancia de estudiar al BRICS radica en comprender su papel actual y futuro en el panorama global, así como en analizar sus formas de adquirir nuevos miembros y los motivos que los países podrían tener para unirse a esta institución. A medida que el BRICS ha demostrado ser una institución clave en el escenario internacional, su expansión y crecimiento potencial despiertan un gran interés en el ámbito académico, político y económico.
En términos generales, este artículo busca arrojar luz sobre la importancia de estudiar el BRICS en el contexto global actual, principalmente por medio del análisis de las diversas membrecías que ha sabido construirse; punto el cual ha sido escasamente problematizado en la literatura hasta el momento. Al comprender los mecanismos de adhesión y los incentivos para unirse, se pueden identificar las implicaciones y las oportunidades que surgen para los países interesados en formar parte de esta asociación.
2. ¿Por qué y para qué ser miembro del BRICS?
Preguntarse sobre la incorporación de nuevos miembros al BRICS refiere, en principio, a una doble pregunta. Por un lado, implica preguntarse sobre los motivos que tendrían aquellos países emergentes que buscan pertenecer a la élite de países emergentes. ¿Qué buscan en el BRICS? ¿Qué los atrae? Estas son preguntas importantes de realizarse dado que permiten entender cuáles son las expectativas que se generan, previo a entrar, los actores que se encuentran por fuera del BRICS.
Por otro lado, igual de válido es preguntarse respecto a las intenciones o razones que tendrían los países fundadores para incorporar nuevos países a la institución. La centralidad de esta pregunta radica en que no sólo informa sobre cuáles podrían ser los países que seriamente pueden competir por un ingreso, sino también bajo qué forma y alcance podrían incorporarse.
El objeto de esta sección es problematizar ambas preguntas con la idea de dejar planteadas las bases sobre las cuales se dieron las interacciones tanto entre los miembros fundadores como aquellos países que se mostraron (y muestran) deseosos de ingresar.
i. ¿Por qué un país emergente desearía ser miembro?
EL BRICS ofrece una serie de incentivos que tornan atractivo para otros países emergentes el hecho de formar parte de la institución. En esencia, el BRICS genera incentivos en relación a que ofrece dos capabilities centrales, las cuales se muestran como relevantes adquirir para los países emergentes que aún no se encuentran comprendidos por el acrónimo y, también, están deseosos por mejorar su agencia en el escenario internacional. Por un lado, se encuentran las capabilities simbólicas; y, por el otro, se encuentran las capabilities institucionales.
Desde el punto de vista de las primeras, se debe reconocer la fuerza del símbolo BRICS como un instrumento a utilizar por parte de sus miembros en la consecución de los objetivos en el ámbito internacional. Como tal, el BRICS representa al fenómeno de mayor dinamismo entre los países emergentes, especialmente si se lo considera en relación a las potencias del Norte Global Occidental. Para la dirigencia política de los miembros, la etiqueta BRICS ofrece la posibilidad de fortalecer el estatus de cada país como una potencia dinámica y emergente con un papel creciente en los asuntos globales; al tiempo que proporciona legitimidad y autoridad adicionales de cara a la política internacional actual. En este sentido, ser miembro del BRICS implica un grado considerable de reconocimiento internacional, en parte proporcionado internamente por todos los miembros, pero también por otros actores internacionales tales como bancos internacionales, financieras, países desarrollados u organizaciones internacionales.
Así, al reclamar mayor poder en las instituciones multilaterales, los líderes de Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica fortalecen sus posiciones al estamparles el símbolo BRICS. En este sentido, cuando los países del grupo realizan reclamos, estos se muestran reforzados por el poder simbólico del acrónimo, siendo que a partir de ese momento dejan de ser reivindicaciones de un solo país ni siquiera de un grupo; sino que se vinculan simbólicamente a un amplio conjunto de reclamos en el escenario mundial los cuales son (y buscan ser) representados por el BRICS.
En consecuencia, el concepto BRICS se ha incorporado a la política exterior de cada miembro, ya que se considera adecuado a la imagen que cada país busca proyectar de sí mismo dentro de la comunidad internacional (Guerrero, 2022, cap. 3). El concepto es capaz de reforzar tal imagen, profundizando de esta manera la coherencia de la narrativa según la cual el mundo actual se encuentra atravesando un proceso de transformación susceptible de ser utilizado en favor propio. Como bien lo proponen Huijgh (2016) y Coopper (2016), a medida que se comparte y repite una narrativa, en este caso la narrativa BRICS, se alimenta en las cosmovisiones internacionales de los países miembros ciertas percepciones colectivas en relación al orden y la gobernanza mundial. La imagen que proyecta el símbolo BRICS actúa, de hecho, como un multiplicador del poder que ya poseen los países: la imagen del poder no sobrevive sin el poder real, pero eso es más que el mero reflejo del mismo, pudiendo reforzarlo a medida que el símbolo gana proyección.
¿Es esto suficiente como para generar una identidad BRICS que los amalgame? En términos generales, Coopper (2016) entiende que el BRICS cuenta con, al menos, un principio de simbolismo compartido que no tienen los países del G7, por ejemplo. Reforzados por la identificación goldman-sacheana de los países como un grupo especial entre el resto de los países emergentes del Sur Global, los miembros del BRICS se han definido a sí mismos no solo como impulsores regionales sino también como actores globales fundamentalmente diferentes de otros actores en el escenario internacional. En otras palabras, al ser identificados internacionalmente como un grupo de países emergentes notables, esto ha terminado por acelerar las ambiciones colectivas del BRICS respecto a tener un mayor protagonismo en el mundo y, al mismo tiempo, escapar del encierro y las dificultades de sus áreas de influencia geográfica.
Sea cual fuera el caso, los países emergentes encuentran incentivos simbólicos suficientes como para buscar ser parte de la BRICSmanía. A la fecha han sido, al menos, 19 países los que han solicitado, formal e informalmente, su ingreso a la institución (Vecchiatto, 2023).
Desde un punto de vista de capabilities institucionales, el BRICS, como institución que es, ofrece a sus miembros al menos tres incentivos los cuales inciden directamente en sus capacidades individuales y colectivas de lograr una cooperación BRICS: a) mecanismo cooperativo para los países emergentes; b) plataforma de vinculación y negociación económica entre emergentes; c) puente entre los países desarrollados y emergentes.
Mecanismo cooperativo para los países emergentes. Al estar compuesto por los mayores mercados emergentes, el BRICS se presenta como una fuerza relevante para impulsar reformas en la gobernanza mundial[2] y, así, representar los intereses de los países en desarrollo. El mecanismo cooperativo BRICS proporciona no solo una plataforma para la cooperación económica-comercial y los intercambios entre los mercados emergentes, sino también un escenario para que los países en desarrollo hablen con una misma voz, mejorando con ello su voz (colectiva e individual) en la gobernanza global. La formación del BRICS como un mecanismo cooperativo significó que los países emergentes miembros ya no buscan ser espectadores en la gobernanza global, sino, más bien, convertirse en participantes activos y constructores de nuevas reglas internacionales.
Plataforma de vinculación y negociación económica entre emergentes. Brasil es la economía más grande de América del Sur; Rusia es el más grande entre los exmiembros de la Unión Soviética; India es la más grande del sur de Asia; China es la más grande de Asia oriental y Sudáfrica es el más grande de África. Dado que los países miembros del BRICS abarcan los continentes de Asia, Europa, África y América del Sur, este ha servido para construir una conexión económica entre las regiones a través de la cooperación intragrupo. Adicionalmente, no solo tienen una influencia sustancial en sus respectivas regiones, sino que también buscan representar los intereses de otros países que hacen parte de estas regiones. La cooperación entre los países BRICS ha mejorado enormemente los lazos políticos, económicos, comerciales y culturales entre las regiones, convirtiéndose así en una de las plataformas de consulta y cooperación interregional más importantes de la comunidad internacional (Kumar et al., 2023). A medida que el mecanismo cooperativo BRICS continúa desarrollándose, y gracias a su papel de liderazgo en la gobernanza económica regional, los países BRICS desempeñan un papel cada vez más mayor en los intercambios interregionales.
Puente entre los países desarrollados y emergentes. El BRICS busca representar los intereses de todos los países en desarrollo y, además, servir como un puente susceptible de unir a los países en desarrollo con los desarrollados. Este es un punto relevante a destacar dado que la institución siempre se ha mostrado (o ha pretendido ser tomada) como respetuosa del orden internacional vigente. En este sentido, siempre ha reivindicado a las organizaciones e instituciones internacionales vigentes, tales como la Organización de Naciones Unidas (ONU), la Organización Mundial de la Salud (OMS), la Organización Mundial del Comercio (OMC), incluso del Fondo Monetario Internacional (FMI) o el Banco Mundial (BM). Sin embargo, ello no ha ido en desmedro de que en todas las declaraciones firmadas hasta el momento se afirme que las mismas deban ser reformadas a los fines de tornarlas más representativas, multipolares, deliberativas y democráticas (Guerrero, 2022).
Este papel es particularmente evidente en el marco del G20. Como plataforma de alto perfil para la gobernanza económica mundial que es desde el año 2008/2009, el G20 desempeña un importante papel coordinador ya que aborda cuestiones relevantes como la crisis económica mundial, la distribución desequilibrada de los intereses mundiales, la regulación financiera mundial y la reforma del sistema monetario internacional. Sin embargo, la gran mayoría de los países en desarrollo están excluidos del marco del G20, por lo que el BRICS ha pretendido constituirse en vocero de los intereses emergentes en dicho foro. En consecuencia, y al autopercibirse como representantes de los países en desarrollo, el BRICS busca brindar nuevas oportunidades que fortalezcan el diálogo Norte Global-Sur Global y faciliten la coordinación y cooperación entre los países en desarrollo y desarrollados.
ii. ¿Por qué el BRICS desearía tener nuevos miembros?
Como ya se mencionó, el BRICS no aspira a crear un nuevo orden internacional. En todas sus Declaraciones, la institución ha enfatizado la centralidad que tienen organizaciones e instituciones como ONU, la OMC y el G20 dentro de la gobernanza mundial; dado que los Estados miembros reconocen los beneficios de contar con un orden internacional basado en el Estado de derecho. Incluso China y Rusia, las cuales son conocidas por criticar en su política local al liberalismo político, reconocen el valor del libre comercio y la liberalización económica. En este sentido, en la Declaración de la Cumbre de Nueva Delhi (2021), el BRICS llegó a criticar al proteccionismo occidental (BRICS, 2021). De esta manera, el BRICS busca ser un medio para la promoción de la cooperación entre los países emergentes, impulsado, principalmente, por el deseo de aprovechar para su ventaja comparativa y operativa específica los cambios observados en la gobernanza mundial actual.
Principalmente esto se puede explicar por el hecho de que el orden occidental actual es difícil de ser destruido pero sencillo de integrar. Esto es consecuencia de una doble lógica. En primer lugar, por el momento no hay razones que lleven a pensar que el ascenso chino vaya, necesariamente, a desencadenar en el corto plazo una transición hegemónica abrupta. Una potencial transición de poder entre Estados Unidos y China puede ser muy diferente a las del pasado dado que China se enfrenta a un orden internacional que es fundamentalmente diferente de aquellos que enfrentaron los Estados emergentes del pasado. Para Ikenberry (2018), esto se debe a que China no solo se enfrenta a Estados Unidos; sino que, también, se enfrenta a un sistema centrado en Occidente que es abierto, integrado, ordenado en torno a reglas y con bases políticas amplias y profundas. En un contexto de destrucción mutua asegurada a causa del armamento nuclear presentado por parte de ambos jugadores, el orden occidental actual, en definitiva, es difícil de ser roto pero sencillo de ser integrar. En esta misma línea, Monyae and Ndzendze (2021) afirman que China nunca podría hacerlo sola; es decir, y como bien lo proclamara Nye (1990) al finalizar la Guerra Fría, Estados Unidos (y, por extensión, cualquier posible superpotencia posterior) necesita ejercer internacionalmente una gran legitimidad, tanto para crecer como para mantener su posición de liderazgo. En resumidas cuentas, la idea misma de cualquier potencial o pretendido nuevo orden debe basarse en algún tipo de cooperación.
En segundo lugar, el BRICS no promete ningún tipo de transformación revolucionaria del orden mundial; sino que, más bien, es modesto en sus ambiciones estructurales. Sin embargo, es la primera institución en treinta años en desafiar la gobernanza establecida por el Norte Global Occidental. El surgimiento del BRICS ha posibilitado la apertura de algún espacio para la reforma, permitiendo, en consecuencia, la entrada en escena de voces disidentes para con el Leviatán liberal mundial (Ikenberry, 2012). Es innegable el hecho de que los Estados del BRICS tienen su propio compromiso con las políticas neoliberales. Sin embargo, se muestran deseosos de sentarse en la mesa deliberativa mundial a comer el plato principal con las potencias y no el postre. Es en esta brecha que se presenta una oportunidad para los países emergentes. En este sentido, Monyae and Ndzendze (2021) afirman que del BRICS se puede esperar multilateralismo dado que los otros jugadores BRICS no se quedan atrás y demuestran liderazgo, o están destinados a ser líderes, en sus propias regiones y sectores clave específicos; pero siempre procurando jugar dentro del orden internacional actual.
En los últimos años, con la mejora de sus fortalezas y la expansión continua de su demandas en la comunidad internacional, los países BRICS han comenzado a aprovechar las plataformas institucionales y organizacionales del orden global actual con el objeto de presentar sus planes e ideas colectivas, siendo el BRICS el mecanismo institucional central a la hora de construir una cooperación intragrupo. Por ende, si el BRICS busca o pretende un mayor desarrollo económico y una mejora de la fuerza (individual y colectiva), se torna vital para ellos el expresar sus propias demandas y salvaguardar sus intereses comunes. Algunas de estas ideas y objetivos son:
Los países BRICS aspiran a seguir potenciando sus fortalezas económicas, factor central dado que fue este el que hizo que el acrónimo fuera pensado en una primera instancia.
Los países BRICS tienen intereses compartidos para abordar los desafíos encontrados en el proceso de globalización económica, principalmente producto de que como varios de ellos aún cuentan con sistemas económicos endebles, y son, por ende, más vulnerables a la influencia y el impacto de las dinámicas de la economía mundial.
Los países BRICS tienen el deseo común de continuar mejorando su estatus internacional y avanzar en la gobernanza global por un camino más multipolar, deliberativo y representativo.
Para todo ello, se les presenta como imperativo el fortalecer la legitimidad internacional que tiene el BRICS como institución, principalmente de cara a los países desarrollados. Si bien el BRICS se ha expresado en varias oportunidades, y de manera sostenida, respecto a que su objetivo no es crear un nuevo orden internacional, ello no significa que los demás países del escenario internacional lo crean de la misma manera. De aquí que adquiera para la institución un papel clave el no ser visto por los países desarrollados como una amenaza sino más bien como actores que buscan negociar dentro de la gobernanza global actual.
Por otro lado, y en lo que a los países emergentes respecta, es clave para la legitimidad de la institución el hecho de que esta no sea comprendida por sus pares como una élite de países emergentes que sugiera una división y jerarquía entre ellos. En consecuencia, se torna central para el BRICS aumentar el peso de las demandas colectivas, siendo que la incorporación de nuevos miembros surge como una estrategia atractiva en este sentido. Además, tanto el sello BRICS como el mostrarse abiertos a todos los países emergentes, puede ser utilizado para legitimar proyectos, públicos y/o privados en otros países en vías de desarrollo, mitigando así las críticas que generan tales iniciativas; acciones las cuales son tildadas normalmente como neocoloniales.
3. ¿Cuáles son las formas de ingreso al BRICS?
Enumeradas algunas de las razones generales que tienen tanto los miembros del BRICS como los demás países que desean incorporarse a la institución, vale mencionar que, a lo largo del período 2009 - 2023, han sido diversos tanto los lugares como las formas de sumar nuevos miembros a la institución. Principalmente hablando, el BRICS ha incorporado miembros en tres lugares institucionales diferentes: a) miembros que componen al acrónimo; b) BRICS plus; c) Nuevo Banco de Desarrollo. En cada uno de los casos, los procedimientos seguidos no fueron similares, pero, sí, fueron experiencias que informaron e incidieron en la manera en que se dieron las posteriores negociaciones y deliberaciones en relación a quiénes incorporar, dónde hacerlo y en qué momento.
i. Una letra más en el acrónimo: el antecedente de Sudáfrica
El BRIC pasará a ser BRICS como resultado de la reunión de cancilleres de los países miembros realizada al margen de la Asamblea General de la ONU en septiembre de 2010. La incorporación del país africano fue formalizada por ocasión de la tercera Cumbre del grupo desarrollada en Sanya (China), el 14 de abril del 2011.
Los argumentos que motivaron la incorporación de Sudáfrica son diversos. Desde el punto de vista de la política exterior sudafricana, uno de los elementos que más se ha discutido en la literatura han sido las pretensiones sudafricanas de constituirse en líder del continente africano ante el mundo (Lechini, 2010; Guerrero, 2022). Ya sea que se consideren las escuelas internacional-revolucionaria, panafricanista o neoliberalistas de la política exterior desarrolladas y defendidas por el African National Congress (ANC) durante su ejercicio del poder; como así también las pretensiones hegemónicas del National Party (NP) durante el imperio del apartheid, todas ellas tienen como denominador común el objetivo de colocar a Sudáfrica en un rol de importancia a nivel continental. De esta manera, Sudáfrica se ha concebido a sí misma (al tiempo que ha buscado constituirse) como un representante de los intereses africanos en el mundo, entendiendo con ello que un mejoramiento del posicionamiento sudafricano implica necesariamente una defensa (y mejoramiento) de los intereses del continente africano ante los demás países del mundo.
En especial, dicha tendencia se vio acentuada hacia fines del apartheid cuando las autoridades del NP comenzaron a implementar lo que se ha dado a conocer como la política del buen ciudadano global. Dados los niveles de boicot y presión internacional a la que se veía sometido el gobierno sudafricano frente al mantenimiento del régimen del apartheid, las autoridades gobernantes del NP decidieron implementar una serie de medidas que posibilitaran el mejoramiento de la imagen internacional de Sudáfrica. El mejor ejemplo de ello fue el desmantelamiento de la bomba nuclear que el país sudafricano tenía en su poder, constituyéndose de esta manera en uno de los pocos casos que ha ejecutado una medida de tales características en la historia. La política exterior del buen ciudadano global fue mantenida durante los gobiernos del ANC bajo la idea de continuar fortaleciendo la posición mundial de Sudáfrica por medio de la colocación internacional del país como uno de los mayores defensores de los principios democráticos en el escenario internacional.
En lo que respecta a las potencias extranjeras, Sudáfrica se constituye en un Estado representante de África por diversas razones. Por un lado, los países BRIC ven al país africano como un aliado estratégico en la región debido a que consideran que cuenta con un modelo de desarrollo con características económicas similares a las presentadas por los demás países miembros debido al alto potencial mostrado por su mercado interno de consumo y de trabajo como así también por su sofisticado mercado de capitales en términos regionales. Adicionalmente, y desde un punto de vista más propio de la geopolítica de los recursos, los miembros originarios del BRIC vieron en dicho país una puerta de entrada formal a los diversos recursos naturales disponibles en el continente africano, los cuales son de vital importancia para ciertos países miembros ya que otorgaría facilidades en el sostenimiento del intenso proceso de industrialización que están llevando adelante, principalmente China; o simplemente mejorar la posición de actor de importancia que países como Brasil ya vienen teniendo en el continente africano desde hace varios años.
Por último, otro elemento que resulta relevante tener en consideración es el papel que juega el IBSA como antecedente dentro del proceso de incorporación de Sudáfrica al BRIC. Como ya se mencionó anteriormente, desde el año 2003 India, Brasil y Sudáfrica han trabajado en torno al establecimiento de una agenda internacional congruente en materia de política de desarrollo, salud, educación, etc. La experiencia IBSA permite pensar en argumentos de confiabilidad y cercanía que se tornaron en un incentivo positivo al proceso de incorporación de Sudáfrica al grupo.
ii. BRICS plus
En lugar de expandir el conjunto central de miembros BRICS, la iniciativa BRICS plus ha buscado crear una nueva plataforma que permita forjar alianzas regionales y bilaterales en todos los continentes y, a su vez, tenga por objetivo reunir los bloques de integración regional en los que las economías BRICS juegan un papel de liderazgo. De un tiempo a la actualidad, los países miembros han buscado consolidar al BRICS como un espacio en el que pueden entrar en interacción los diferentes espacios, organizaciones y bloques regionales emergentes existentes en el escenario internacional, buscando crear así un círculo BRICS plus que abra puertas a la cooperación flexible y múltiple, ya sea bilateral o regional, entre los emergentes.
La primera idea de constituir un espacio BRICS plus se discutió en la primera reunión del BRICS think tank realizada en Beijing, abril 2013; situación la cual se vio rápidamente materializada en la Cumbre de dicho año. Desde el año 2013, a las cumbres son invitados diferentes países, organizaciones y bloques de integración regional los cuales son considerados en desarrollo por el BRICS y, al mismo tiempo, con los cuales es de interés fortalecer los lazos, principalmente comerciales. Dichos actores son invitados por el país encargado de coordinar la cumbre anual correspondiente.
La primera cumbre en la que se realizaron tales invitaciones fue en Durban (2013), a la cual se invitó al presidente de la Unión Africana (UA), el presidente de la Comisión de la UA, los líderes africanos que representan a las ocho Comunidades Económicas Regionales (RECs, en inglés), como así también al presidente del Presidential Infrastructure Champion Initiative (PICI), perteneciente al NEPAD, a los fines de discutir la promoción de la integración regional en África. A las demás cumbres fueron invitados los siguientes países[3] [4]:
Fortaleza, 2014: para su segunda edición fueron invitados miembros de la CELAC (Costa Rica, Cuba, Antigua y Barbuda y México) y el expresidente Ernesto Samper en representación de la UNASUR, junto a los demás miembros de dicha organización: Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Guayana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela.
Ufa, 2015: para esta oportunidad fueron invitados los países miembros del Eurasian Economic Union (Armenia, Bielorrusia) y del Shanghai Cooperation Organization (SCO), como así también los miembros observadores del SCO (Afganistán, Mongolia, Kazajistán, Kirguistán, Tayikistán, Uzbekistán, Pakistán e Irán).
Goa, 2016: en este caso los países que formaron parte fueron aquellos pertenecientes a la Bay of Bengal Initiative for Multi-Sectoral Technical and Economic Cooperation (BIMSTEC), los cuales son Bangladesh, Bhutan, India, Myanmar, Nepal, Sri Lanka y Tailandia.
Xiamen, 2017: para dicha ocasión los países invitados fueron Egipto, Guinea, México, Tailandia y Tayikistán.
Johannesburgo, 2018: participaron países del Africa Outreach Group (Angola, Botswana, República Democrática del Congo, Egipto, Gabón, Lesoto, Madagascar, Malawi, Mozambique, Namibia, Rwanda, Senegal, Seychelles, Tanzania, Togo, Uganda, Zambia, Zimbabue); como así también Argentina, Indonesia, Jamaica y Turquía.
Beijing, 2022: Argelia, Argentina, Egipto, Indonesia, Irán, Kazajistán, Senegal, Uzbekistán, Camboya, Etiopía, Fiji, Malasia y Tailandia.
Las primeras invitaciones comenzaron siendo a países y organizaciones regionales pertenecientes a los continentes y áreas de influencia correspondientes al miembro BRICS que se encontraba en ejercicio de la presidencia pro tempore. Luego, muchos de los países que fueron invitados a las reuniones subsiguientes se hicieron tanto en calidad de que se encontraban en ejercicio de alguna presidencia pro tempore de alguna organización o foro internacional de relevancia (ej. Argentina en el año 2018 se encontraba al frente del G20, la UNASUR y el MERCOSUR; siendo que para el 2022 la ejercía en la CELAC)[6] como así también porque se encontraban en negociaciones con el BRICS (o ya se habían incorporado) respecto al Nuevo Banco de Desarrollo (NBD) (ej. Egipto, por los primeros; Argentina, por los segundos.).
Un dato curioso radica en que las invitaciones al BRICS plus comenzaron a ser realizadas en el marco de lo que se denominó como proceso outreach, lo cual da cuenta no sólo de la informalidad inicial con la que se van diseñando espacios institucionales dentro del BRICS en un primer momento sino también cómo es que el BRICS ha sabido replicar ciertas herramientas ya utilizadas con anterioridad dentro de otras organizaciones o instituciones internacionales. Será recién en el año 2017, durante el ejercicio de la presidencia pro tempore china del BRICS, cuando se comience a discutir con mayor intensidad la idea de consolidar un espacio BRICS plus, entendido este como un círculo con características colaborativas mediante el cual se promueve la cooperación Sur-Sur en términos de alentar una asociación más estrecha entre los mercados emergentes no-BRICS. Un gran salto en este sentido fue dado en el año 2022 cuando se realizó la primera reunión BRICS plus de ministros de relaciones exteriores. En dicha oportunidad, el canciller Wang Yi expresó que “el modelo de cooperación BRICS Plus nace para la cooperación y el desarrollo, y da la bienvenida a la participación de más países" (Wang, 2022, párr. 10). Lo anterior se encuentra en clara sintonía con la idea de continuar profundizando las dinámicas de cooperación Sur-Sur, premisa que el canciller pidió fortalecer en términos de lograr una profundidad y alcance mayor, promoviendo así el desarrollo de un entorno justo y un sistema de gobernanza mundial equitativo, dado que "los países en desarrollo se han convertido en un motor importante para el crecimiento económico mundial y en una nueva fuerza que impulsa la evolución del panorama internacional" (Wang, 2022, párr. 9).
Esta posición se encuentra en consonancia con lo que el canciller Lavrov había dado a conocer anteriormente como la integración de las integraciones, entendiéndola a esta como un proceso mediante el cual se pueden armonizar y vincular los bloques regionales, evitando así el aislamiento de los principales organismos y bloques de integración regional compuesto por países emergentes (Lavrov, 2015).
De aquí que esta nueva etapa dentro del proceso de invitaciones a países y sectores no-BRICS se haya centrado en invitar a países que se encontraban para ese momento en ejercicio de las presidencias pro tempore de organizaciones o bloques internacionales/regionales claves, pertenecientes a las regiones emergentes como así también de aquellas compartidas con países desarrollados, siempre y cuando dicha presidencia estuviera en manos de un país emergente.
iii. Como accionista del NBD
El Nuevo Banco de Desarrollo es un banco internacional con representación igualitaria entre los miembros, que tiene como principal intención generar líneas de crédito para países en desarrollo respecto de áreas consideradas estratégicas por la institución, como lo son las energías renovables.
El monto inicial de capital autorizado por el banco se dividió en 1 millón de acciones, con un valor nominal de 100 mil dólares cada una, solo disponibles al comienzo para ser suscritas por los miembros aceptados, en conformidad con lo establecido en las disposiciones del Acuerdo sobre el Nuevo Banco de Desarrollo (BRICS, 2014). El valor de una acción es el monto mínimo que un país debe suscribir para poder participar del banco.
El poder de voto de cada miembro es equivalente a sus acciones suscritas en el capital social del banco. Dado este panorama, a cada uno de ellos le correspondió, al inicio, el 20% de las acciones del banco, lo cual representa entre los fundadores un equilibrio de poder en la capacidad de voto dentro de la organización.
La expansión de membresía del NBD está en línea con la estrategia del banco respecto a posicionarse como la principal organización financiera para las economías emergentes. En noviembre del 2020, el entonces presidente del NBD, Marcos Troyjo, expresó las prioridades de trabajo del NBD para los próximos cinco años y afirmó: "queremos posicionar al NBD como un banco de desarrollo de primer nivel para las economías emergentes y jugaremos un papel de liderazgo en las conversaciones sobre lo que significa la política de desarrollo en el siglo XXI" (NDB, 2020).
En el mismo año, la 12da Cumbre BRICS reforzó la idea de que “el proceso de expansión debe ser gradual y equilibrado en términos de representación geográfica de sus miembros, así como de apoyo a los objetivos del NBD de lograr la calificación crediticia y el desarrollo institucional más alto posible" (BRICS, 2020, punto 60).
Adicionalmente, y durante una entrevista dada a un medio uruguayo, Troyjo mencionó algunos otros criterios que son tomados en consideración por la Junta de Gobernadores del banco a la hora de considerar nuevos candidatos: “el proceso es orientado por nuestra Asamblea de Gobernadores y considera puntos como dinamismo económico, rating, demanda por proyectos de infraestructura, trayectoria en otras instituciones multilaterales" (Custodio, 2021).
La idea de incorporar nuevos miembros al banco ha estado presente desde sus orígenes; sin embargo, no como un proyecto inicial. El objetivo primero del NBD fue construir una institución financiera robusta y con un historial crediticio a nivel internacional, allanando así el camino para la aprobación de los futuros proyectos: "NBD fue creado para ser un BMD[6] global con membresía abierta a todos los miembros de las Naciones Unidas. Después de una fase de establecimiento inicial centrada en construir bases sólidas para operar a escala, el Banco logró un progreso sustancial en la expansión de su membresía al admitir a los primeros nuevos miembros en 2021" (NDB, 2021).
En consecuencia, al iniciarse la nueva etapa dentro del banco:
"ampliar su membresía seguirá siendo una prioridad estratégica para el Banco. Los nuevos miembros contribuirán a reforzar la posición global del NBD y proporcionarán vías adicionales para que el Banco movilice y despliegue recursos para proyectos de infraestructura y desarrollo sostenible. La expansión de la membresía también permitirá que el Banco se beneficie de una base de capital mejorada, una cartera de proyectos diversificada, un mayor grupo de talentos y experiencias de desarrollo más amplias aportadas por los nuevos miembros " (NDB, 2021).
Según Leslie Maasdrop, vicepresidenta y directora financiera del NBD, "nunca estuvo la intención de que fuera sólo un banco BRICS, la idea siempre fue la de crear una institución que eventualmente pueda convertirse en la voz de los mercados emergentes"[7] (Euromoney, 2019). En este sentido, Zhou Qiangwu, vicepresidente y director administrativo del NBD, dijo que expandir la membresía del banco era crucial para su desarrollo a largo plazo al ayudar a impulsar la calificación internacional de la organización y el crecimiento comercial del banco (Xin, 2020).
Institucionalmente, en el anexo de la carta de acuerdo, se reconoce la posibilidad de autorizar el ingreso de cualquier país perteneciente a las Naciones Unidas, según lo encuentre conveniente la mesa de gobernadores (BRICS, 2014, art. 5). Sin embargo, los países del BRICS nunca podrán tener menos del 55% de la capacidad de voto, lo que les permite retener para sí la mayoría absoluta necesaria en todo proceso de toma de decisiones que se dé al interior del banco. El número de acciones que suscribirán inicialmente otros miembros será determinado por mayoría especial de la mesa de gobernadores en el momento de la aceptación de su adhesión. También, el acuerdo reconoce la posibilidad de autorizar la entrada de organizaciones financieras internacionales en carácter de miembros observadores, pero esta debe ser habilitada por la mesa de gobernadores según mayoría absoluta (BRICS, 2014, art. 5).
La carta de acuerdo establece que existen dos tipos de miembros en el banco: los prestatarios (borrowing, por su término en inglés); y no prestatario (non-borrowing, por su término en inglés) (BRICS, 2014, art. 5c). La diferencia entre ellos radica en que los miembros prestatarios son elegibles para recibir préstamos y otra asistencia financiera del Banco para proyectos de infraestructura y desarrollo sostenible, mientras que los miembros no prestatarios no lo son. Los miembros no prestatarios aún pueden participar en la gobernanza y la toma de decisiones del Banco, así como beneficiarse de sus actividades de intercambio de conocimientos y asistencia técnica.
El acuerdo establece claramente que no se podrá hacer efectivo ningún tipo de aumento en la suscripción de cualquier miembro en el stock de capital que implique o tenga por efecto: 1) reducir el poder de voto de los miembros fundadores por debajo del 55% del poder de voto total; 2) aumentar el poder de voto de los países miembros no prestatarios por encima del 20% del poder de voto total, y 3) aumentar el poder de voto de un país miembro no fundador por encima del 7% del poder de voto total (BRICS, 2014; NDB, 2022).
Esto hace que hacia el interior del NBD exista un reparto de competencias entre los actores miembros que permite comprender, en mayor detalle, cómo está dada la distribución de poder en el organismo. Un claro ejemplo es el hecho de que cada país fundador tenga una cuota de acciones similar, lo que implica, consecuentemente, que cada uno de ellos tiene una cuota de votación equivalente a los demás socios fundadores. Otro ejemplo lo representa la distribución equitativa entre los países miembros, tanto de los cargos en las mesas de gobernador como de directores, lo que obliga al accionar conjunto de los miembros a los fines de tomar decisiones en el organismo.
La distribución equitativa de los montos iniciales con la que se creó el banco fue una medida fuertemente defendida por la India a los fines de garantizar un equilibrio de poder en el organismo y evitar, de esa manera, una sobrerrepresentación de China que le diera mayoría en todo proceso futuro de toma de decisiones (BBC, 2014; IndiaToday.in, 2014).
En abril de 2017, durante la 2da reunión anual de la Asamblea de Gobernadores del NDB, la junta aprobó los términos, condiciones y procedimientos para la admisión de nuevos miembros, y las partes acordaron que el banco prepararía una lista de Estados seleccionables para ser invitados a ser admitidos en el NBD (NDB, 2017). Adicionalmente, establecía, en consonancia con el acuerdo general del año 2014 (BRICS, 2014), que el número total de directores nunca podría ser superior a 10, admitiéndose cinco más, además de los cinco que ya tienen los miembros fundadores; al tiempo que se reconocía que un director del NDB y su suplente pueden representar más de un miembro del NDB. Con posterioridad, en septiembre del año 2019 la Junta de Gobernadores aprobó el documento marco para la Negociación de Acciones y Poder de Voto con potenciales nuevos miembros; documento el cual fue, posteriormente en noviembre del 2020, complementado con el documento que también fuera aprobado por la Junta de Gobernadores el cual refiere a las reglas para la realización de elecciones de directores adicionales y directores suplentes.
En síntesis, todo lo anterior ha entrado en juego en las cuatro incorporaciones que ya ha realizado el banco. Hasta el momento los países incorporados son Bangladesh, Egipto, Emiratos Árabes Unidos (E. A. U.) y Uruguay, todos ellos incorporados entre los años 2021 - 2023. De entre las características compartidas que presentan estos países podemos encontrar que: a) todos ellos entraron con el auspicio de uno de los países miembros, siendo casi siempre el miembro fundador proveniente de la región correspondiente el que asume este papel; b) el tener vinculaciones económicas de importancia con varios de los miembros fundadores; c) siempre se procuró, durante el proceso de incorporación, el mantener una representación equitativa de todas las regiones a las que pertenecen los países fundadores.
Mientras Bangladesh, Egipto y Uruguay se incorporaron al banco en calidad de prestatarios, los E. A. U. lo han hecho en calidad de no prestatarios. De entre todos ellos, Uruguay es el único de los nuevos miembros que no ha pagado su cuota de acciones hasta el momento. En lo que a los demás respecta, la distribución de cuotas y votos se ha dado de la siguiente manera: Bangladesh, US$942 millones (9420 acciones, equivalentes al 1.79% de los votos); EAU US$556 millones (5560 acciones, equivalentes al 1.06% de los votos); y Egipto US$1196 millones (11960 acciones, equivalentes al 2.27% de los votos).
4. Caso Argentina
¿Cómo es que Argentina se ha visto inserta en todos los procesos mencionados? Dicho país forma parte de un reducido lote de países emergentes los cuales han sido invitados repetidas veces a diversas cumbres y reuniones del BRICS. En este sentido, Argentina ha participado en cuatro oportunidades, pero en todas ellas por diversas razones y a diferentes espacios institucionales.
La primera vez que Argentina participó de una cumbre del BRICS fue en el año 2014, en Fortaleza (Brasil). En dicha oportunidad, la presidenta Cristina Fernández de Kirchner formó parte de la comitiva de Jefes de Estado y de Gobierno que fueron invitados por ser parte de los Estados miembros del UNASUR. Como ya se comentó anteriormente, dicha participación se debió a la segunda edición del proceso BRICS outreach. Un detalle curioso en este punto radica en que meses antes de realizarse la cumbre de Fortaleza, los cancilleres Sergei Lavrov y Héctor Timerman mantuvieron una reunión bilateral en Moscú en la cual la contraparte rusa invitó a la Argentina a participar de la cumbre anual de dicho año. Sin embargo, esta afirmación no fue incluida en la declaración final que ambos cancilleres terminaron firmando (Dinatale, 2014). Ello se encuentra lejos de tratarse de un accionar independiente por parte de Rusia, siendo que hacia el interior del BRICS, Brasil ya había comunicado a los demás miembros que los países a ser invitados a la cumbre serían aquellos pertenecientes a la UNASUR, junto al presidente pro tempore de la CELAC. Dicha invitación debe ser entendida como un gesto de cortesía y buena voluntad por parte de Vladimir Putin con la presidenta argentina, relación la cual se caracterizó por sus cercanías y coincidencias en varios aspectos. Entre los años 2008 y 2014, la presidenta Fernández visitó Rusia en tres oportunidades (2008, 2013 y 2015); siendo que Medvedev y Putin visitaron la Argentina una vez cada uno, 2010 y 2014 respectivamente.
Esto último no se trató de la primera vinculación que tuvo la Argentina con el BRICS como colectivo. En este sentido, se destaca la posición conjunta presentada, en el marco de la cumbre de ministros de comercio del G20 del año 2012 realizada en Los Ángeles (EE. UU.), entre la Argentina y el BRICS. Allí, por invitación de Brasil, la Argentina decidió acompañar el posicionamiento del BRICS, el cual se destacaba un fuerte pedido por una mayor representatividad y papel de los países emergentes dentro de la OMC (MRECIyC, 2012).
La segunda participación argentina en el BRICS se dio en el marco de la cumbre del año 2018 en Johannesburgo. Esta vez encabezada por el presidente Mauricio Macri, la Argentina fue invitada a participar de la cumbre en su calidad de presidenta pro tempore del G20. Durante esa instancia, se realizaron múltiples reuniones bilaterales con algunos de los miembros del bloque (Venerada, 2018). El presidente Macri intercambió propuestas con el presidente Vladimir Putin con la finalidad de continuar fortaleciendo la relación estratégica entre ambos países. Asimismo, en el encuentro con el primer ministro de la India, Narendra Modi, dialogó respecto a la Empresa INVAP y la posible venta de sus radares al país sudasiático; y, finalmente, tuvo lugar un encuentro entre el presidente Macri y el presidente Xi Jinping, en el cual se acordó seguir trabajando conjuntamente para afianzar las relaciones comerciales entre ambos países.
Las otras dos participaciones de la Argentina se dieron durante la Administración del presidente Alberto Fernández. La primera de ellas fue en el año 2022 en la cumbre de Beijing. En dicha oportunidad el país fue invitado debido a que se encontraba ejerciendo la presidencia pro tempore de la CELAC. El presidente Fernández aprovechó su participación a los fines de expresar abiertamente su pedido de ingreso de la Argentina al BRICS como un miembro más; llegando a argumentar que la misma se justificaba en varios aspectos tales como que
"Somos proveedores seguros y responsables de alimentos, reconocidos en el ámbito de la biotecnología y en tecnología logística aplicada. Esto significa que no solo somos capaces de producir y exportar alimentos. También sabemos suministrar servicios y formar especialistas para que otros países hagan crecer su eficiencia productiva y mejoren así la calidad de vida de sus habitantes. Tenemos grandes recursos energéticos. Contamos con la segunda reserva mundial de shale gas y la cuarta de shale oil. Empresas argentinas y extranjeras no solo explotan de modo no convencional energías fósiles. También incursionan en la explotación del litio, del hidrógeno verde y de otras energías renovables."(Télam, 2022b).
Previamente había mencionado, en el marco del Foro de Partidos Políticos del BRICS, que "los BRICS son para mi país una excelente alternativa de cooperación frente un orden mundial que viene funcionando para el beneficio de unos pocos (...) los BRICS son sin dudas un grupo de países determinantes para el desarrollo económico mundial. Está claro que la estabilidad macroeconómica mundial y el crecimiento económico pasa y pasará cada vez más por este grupo de países. El Nuevo Banco de Desarrollo de los BRICS, del que mi país podría participar, es, para mí, la institucionalización de un nuevo orden mundial centrado en el desarrollo, lejos de la especulación financiera que tanto daño ha causado a nuestros países" (Télam, 2022a). En el mismo sentido se expresaron el canciller argentino Santiago Cafiero y el diputado nacional José Luis Gioja, llegando este último a enunciar que "quizás sea momento de pensar en la posibilidad de llevar el BRICS a BRICSA, con Argentina adentro" (Télam, 2022a).
En este sentido, y durante febrero del mismo año, el país había realizado pasos contundentes en dicho sentido cuando el presidente Alberto Fernández visitó China, visita durante la cual se firmó la adhesión de Argentina a la Iniciativa de la Franja y La Ruta (Guarino, 2022). De igual manera, y durante una gira diplomática realizada en abril de dicho año, el canciller Cafiero continuó recolectando apoyos durante su visita a la India, visita la cual fue rápidamente correspondida cuando el canciller indio, Subrahmanyan Jaishankar, visitó la Argentina en agosto del 2022. Durante su visita celebró el fortalecimiento de las relaciones bilaterales entre ambos países como así también el apoyo de su país al ingreso de Argentina al BRICS (MRECIyC, 2022b). Mismo apoyo recibió por parte de China, en el mes de julio, durante la visita del canciller Wang Yi a la Argentina (MRECIyC, 2022a); declaraciones las cuales se vieron acompañadas días después con la muestra de apoyo de Rusia por medio de una declaración de prensa del canciller Lavrov (Télam, 2022c). Pese a las diferencias ideológicas con el presidente Jair Bolsonaro, Brasil también expresó en diversas oportunidades su voluntad de apoyar la candidatura de Argentina al NBD. Por ejemplo, el ministro de economía Paulo Guedes llegó a declarar que impulsaría a Argentina como candidato para sumarse al BRICS: “Argentina es un socio natural y estratégico (...) sería muy bueno tenerla en el BRICS" (Koop, 2022).
Dichos pedidos se encontraron en consonancia con otros ya realizados durante la gestión de la presidenta Cristina Fernández de Kirchner (Dinatale, 2015). En este sentido, en varias situaciones Argentina pretendió adquirir recursos por parte del BRICS, principalmente desde la discusión respecto a la creación al NBD. En el año 2014, y en el contexto de invitación a la cumbre de Fortaleza, Argentina buscó obtener del BRICS un financiamiento de u$s 5000 millones pero se encontró ante la negativa de los miembros ya que el banco aún no se encontraba totalmente creado, siendo que la única posibilidad de avizorar un préstamo de tales características sólo sería susceptible de ser considerado si Argentina era un miembro más del banco (LN, 2014).
Sin dudas los mayores avances en lo que a su búsqueda por fortalecer su vinculación con el BRICS se refiere se dio en el viaje realizado por el ministro de economía argentino, Sergio Massa, a China. Allí, no sólo se logró renovar el swap chino y tener diferentes reuniones con autoridades chinas respecto a cuestiones fitosanitarias de productos avícolas desde la Argentina (ElDiario, 2023), sector económico fuertemente golpeado por el brote de gripe aviar experimentado en el territorio nacional, que derivara en el congelamiento de las importaciones chinas de productos avícolas provenientes desde la Argentina; sino que también participó de reuniones con autoridades del NBD.
En dicho viaje, la intensión primera de la Argentina era obtener por parte del BRICS un financiamiento que permitiera garantizar el sostenimiento de las importaciones, en reales, desde Brasil, potenciando con ello los flujos comerciales con el país vecino sin tener que hacer uso de las reservas argentinas de dólares estadounidense; al tiempo que se alivianaban los casi cinco meses de balanza comercial deficitaria que presentaba Argentina para con Brasil en ese entonces.
Dichas intensiones surgieron en mayo del 2023, luego de que los presidentes Alberto Fernández y Lula da Silva firmaran un acuerdo que buscaba establecer un sistema de crédito con autorizaciones de importación en reales como el que, semanas antes, ya había firmado Argentina con China (Centenera, 2023). Este acuerdo consistía en un sistema de crédito con SIRA [autorización de importaciones] en reales, siendo que el mismo contemplaba ciertas garantías argentinas sobre flujos futuros de exportaciones incrementales del país a los fines de financiar las importaciones de dicho año (Rumi, 2023).
Brasil, a través de figuras como el presidente Lula y la presidenta del NBD, Dilma, Rousseff, intentó gestionar de varias formas el financiamiento acordado, empezando para ello desde el plano local. En primer lugar, se intentó gestionar la posibilidad de constituir un swap brasileño, pero el Banco Central de dicho país inhabilitó la opción al eliminar los mecanismos institucionales internos al organismo que establecían la posibilidad de constituir tal herramienta. Esta situación se explica, principalmente, en las diferencias existentes entre el presidente Lula da Silva y el presidente del Banco Central, Roberto Campos Neto, el cual fuera nombrado durante la gestión del presidente Jair Bolsonaro. En iguales circunstancias, para el momento en que se realizó el viaje del ministro Sergio Massa, se encontraba bloqueada la posibilidad de lograr la aprobación, desde el Poder Legislativo brasileño, de un financiamiento hacia la Argentina.
Fue a partir de esta situación que se consideró la opción de utilizar al BRICS como fuente de financiamiento. Si bien estaba previsto que Fernando Haddad, ministro de Finanzas brasileño, acompañara al ministro Massa en su presentación ante el NBD, lo cierto es que ambas comitivas terminaron viajando juntas pero el lugar del ministro Haddad fue ocupado por Tatiana Rosito, secretaria de Asuntos Internacionales del Ministerio de Finanzas (Piqué, 2023). La idea era que un país BRICS (Brasil) aportara capital para financiar exportaciones de un país no BRICS (Argentina), logrando disponibilizar de ese modo el desembolso a través de las garantías del NBD. Lo cierto es que dicha figura no se encuentra contemplada por el estatuto del banco dado que el mismo sólo reconoce entre sus objetivos financiar proyectos en algunos de los rubros anteriormente mencionados y a accionistas del NBD; siendo que, además, los restantes países miembros no se mostraban dispuestos a flexibilizar la estructura del banco en este sentido (Piqué, 2023; AF, 2023; Jueguen, 2023).
Ante esta situación, el ministro Massa y la presidenta Rousseff tuvieron una reunión en la que ésta le comentó respecto a la posibilidad de discutir con los demás miembros del NBD la opción de incorporar a la Argentina al banco, junto a candidatos como Arabia Saudita y Zimbabue (AF, 2023). Ello representaba una oportunidad superadora a la inicial, siendo que se habilitaba no sólo la posibilidad de discutir desde adentro la necesidad argentina de obtener financiamientos para garantizar los swap pretendidos sino que también se abría el acceso a otras líneas de financiamientos más orientados a infraestructura, energías renovables, entre otras.
En este sentido, con el auspicio de Brasil (Lejtman, 2023), como así también contando con el apoyo expreso de otros miembros BRICS como India (Télam, 2023), Rusia (Télam, 2022c) y China (MRECIyC, 2022a), Argentina logró en junio del 2023 ser considerada dentro del lote de posibles nuevos accionistas del NBD. El acuerdo preliminar establecía que Argentina se comprometía a aportar un capital total de u$s 1000 millones, siendo que inicialmente pagaría u$s 250 millones, lo que corresponde al 25% del aporte de capital total (Lomagno, 2023).
Los motivos generales por los cuales Argentina ha buscado vincularse con el BRICS se pueden ordenar en dos grandes grupos. El primero de ellos refiere a la búsqueda por fortalecer las dinámicas, principalmente económicas, del país con los demás socios miembros del BRICS. No es un detalle menor el hecho de que los dos mayores socios comerciales de la Argentina sean Brasil (14.72% de las exportaciones, 21.28% de las importaciones) y China (9.78% de las exportaciones, 17.72% de las importaciones)[8]. De aquí que, tanto las administraciones de Cristina Fernández de Kirchner, Mauricio Macri y Alberto Fernández, buscaran fortalecer las relaciones bilaterales entre el país y los demás miembros. Este ha sido un objetivo impulsado de manera continuada por las tres administraciones, a pesar de que entre ellas existieran fuertes diferencias políticas no sólo en materia local sino también de política exterior.
Esto último se destaca aún más si tomamos en consideración lo estrecha y coincidente que eran las visiones de los mandatarios Bolsonaro y Macri en relación a problemáticas de agenda internacional como el caso de Venezuela; pero diametralmente opuestas en temas como la República Popular China. Es decir, mientras Bolsonaro llegó a insinuar que la pandemia del COVID-19 fue una creación china deliberada a los fines de producir una guerra química (France24, 2021); el expresidente Mauricio Macri afirmaba que estaba “convencido, cada días más, que cuanto más se desarrolle China, cuanto mejor le vaya a China, mejor la va a ir a la Argentina, a la región y al mundo" (Macri, 2018)[9].
El segundo motivo responde a los constreñimiento económicos internos que presenta la Argentina, en donde se ha pensado al BRICS como una fuente más de la que se puede llegar a adquirir financiamiento internacional; ya sea a los fines de poder adquirir una mayor liquidez orientada a sostener niveles comerciales con los socios BRICS, evitando de esta manera la utilización de divisas como el dólar estadounidense para tales destino; o para la adquisición de líneas de financiamiento que se encuentren orientadas al desarrollo de proyectos de infraestructura, por ejemplo.
A lo largo del periodo 2012 - 2023, los resultados obtenidos por la Argentina en este sentido han sido diversos. Si bien es cierto que tanto el pedido por parte de Argentina como así también la negativa del BRICS a financiar a miembros que no formaran parte del NBD son dos aspectos que se han mantenido estables en el tiempo, los pedidos argentinos realizados entre los años 2022 - 2023 han coincidido con una mayor predisposición por parte de los miembros fundadores del BRICS de incorporar nuevos miembros, principalmente al instrumento económico-financiero más importante creado por el BRICS hasta la actualidad: el NBD. También, a ello se le suma la coincidencia y fuerte apoyo dado por Brasil de cara a obtener una mejor posición negociadora frente al BRICS; situación la cual se explica en el fuerte protagonismo vuelto a asumir por el presidente Lula da Silva en su regreso al gobierno brasileño.
Sin dudas, el accionar diplomático argentino desplegado entre los años 2022 - 2023 representa el más activo que se haya realizado desde el país hacia el BRICS como institución. Sin embargo, y si bien no se puede negar dentro del proceso el papel jugado por la cercanía ideológica entre el presidente Fernández y sus pares del BRICS, principalmente Brasil, lo cierto es que el mayor deseo de las autoridades argentinas de involucrarse en las dinámicas institucionales del BRICS responde, más que a simples factores ideológicos alineados, a la búsqueda de nuevos espacios de financiamiento internacional en un contexto en donde el refinanciamiento de la deuda argentina con el FMI ha sido uno de los ejes centrales de la política exterior argentina para el período presidencial 2019 - 2023.
En consecuencia, Argentina ha buscado mejorar su presencia internacional tanto en los bancos u organizaciones financieras internacionales y regionales - ya sea interviniendo en los procesos de selección de nuevos presidentes en organizaciones financieras, ej. el BID (Ayerdi, 2022) - o buscando incorporarse a organismos como el NBD. Vale recordar que en aquellos casos en los que los procesos de negociación no le permitieron mejorar su posición hacia el interior de un determinado organismo, la Argentina optó por anunciar su salida del mismo, pretendiendo con ello reorientar dichos recursos a otros organismos en los que se pueda llegar a tener mayores niveles garantizados de liquidez financiera (ej. negociación y expresión de deseo de salida del Fondo Financiero para el Desarrollo de los Países de la Cuenca del Plata - FONPLATA (Kanenguiser, 2023b)); como así también forzar a los demás miembros del organismo a que realicen algún tipo de concesión (Kanenguiser, 2023a).
Si bien nunca quedó claro a dónde y cómo es que se podía dar la incorporación de Argentina al BRICS (tanto desde la perspectiva del primero como del segundo), lo cierto es que los deseos de financiamiento y el último accionar diplomático del país coincidió con un contexto en el que el bloque se ha mostrado más propenso a abrir las puertas del NBD a accionistas que cumplan con las condiciones mencionadas en la sección anterior.
5. Conclusiones
La inclusión de Sudáfrica simbolizó la decisión de los países BRIC de apropiarse de la idea y, así, despojar a Jim O’Neill de la potestad de decidir respecto a qué países merecían ser un BRIC (y cuál no). Es decir, la decisión de invitar a Sudáfrica como miembro de pleno derecho, a pesar de las dudas de su creador, que la idea BRICS se había convertido en algo completamente diferente a lo originalmente pretendido por la Goldman Sachs. De aquí que se requiere, ya, de nuevas formas de pensarlo y abordarlo.
Argumentar que los parámetros de O’Neill siguen siendo decisivos para la existencia del concepto BRICS es una limitación intelectual y equivale a aceptar que el término ya no es útil. Después de todo, lo que hizo que el concepto BRICS existiera en 2003 ya no es relevante: los BRICS ya no representan a las economías de mayor crecimiento (por lo menos no en los términos precrisis económico-financiera del año 2008/2009), y, ya, el propio Jim O’Neill ha avanzado hacia nuevos acrónimos que reúnan esa primera esencia del BRIC (ej. N-11).
Hasta el 24 de agosto del 2023, se observaba que existía un acuerdo hacia el interior del BRICS respecto a la necesidad de ampliar, en términos de miembros, los horizontes de la institución; pero no así respecto dentro de cuáles de los espacios BRICS hacerlo ni cuáles debían ser los criterios ni el proceso a seguir según correspondiera. De hecho, y hasta último momento, en la cumbre de Johannesburgo del año 2023 se discutió sobre la posibilidad de crear una membresía no plena al BRICS, situación la cual se terminó descartando dada la complejidad organizativa interna que ello iba a requerir. De aquí que, además, resulte curioso el hecho de que en dicha cumbre se afirmara que los países miembros llegaron a un acuerdo respecto a “los principios rectores, estándares, criterios y procedimientos del proceso de expansión de los BRICS” (BRICS, 2023, pto. 90), pero que en ningún lugar se explicitaran. Esto da cuenta de que, aún, hay procesos de negociación internos que todavía siguen abiertos.
Dicha tensión, en parte, se debe al hecho de que si bien una mayor cantidad de miembros mejoraría, legítimamente hablando, la representatividad internacional del BRICS en términos de lo emergente, lo cierto es que existen dudas respecto a en qué medida el mismo proceso licuaría el peso relativo que actualmente tiene el BRICS como elite de emergentes en el escenario internacional. Por otro lado, siempre se encuentran latentes las dudas en relación a cómo es que las diferencias individuales de política interior en materia de valores políticos pueden terminar de inclinar la balanza en un sentido u otro. Por ende, y en términos de crecimiento institucional y de legitimidad internacional y emergente, para el BRICS, ¿es lo mismo incorporar a países como Irán o Venezuela que Argentina o Egipto? Este trabajo no tiene por objeto responder una pregunta de tales características, pero si queda claro que el BRICS como institución ha decidido asumir el desafío de incorporar nuevos miembros en pos de fortalecer las dinámicas cooperativas con ellos, a expensas de saber que la tensión sino-india ya no será la única línea de presión existente en los procesos cooperativos intra-BRICS ya que se incorporan nuevas tensiones tales como las presentes entre Egipto-Etiopía, Irán-Arabia Saudita o Irán-Argentina.
Entonces, ¿cómo es que, a pesar de las tensiones y diferencias enunciadas, los países fundadores del BRICS decidieron ampliar su membresía? De la misma manera que, como ya se ha indicado en trabajos anteriores (Guerrero, 2022a; 2022b; 2020), la crisis económico-financiera internacional del año 2008/2009 tuvo un papel clave como coyuntura crítica en la institucionalización de las dinámicas cooperativas del BRICS, actualmente estaríamos ante una profundización de dicha institucionalización por causa de la existencia de una segunda coyuntura crítica de carácter político-económico: los conflictos comerciales derivados de las disputas existentes entre EEUU y China, contexto el cual se viera acelerado políticamente por la guerra de Ucrania iniciada por Rusia en el año 2022. En este sentido, las deliberaciones sobre ampliar el BRICS ya estaban teniendo lugar, lo que restaba era encontrar un catalizador. Lo que sí queda claro es que, en lo que a los países emergentes se refiere, el BRICS si es lo que necesitan o buscan.
Por el lado de Argentina, si bien se trata de un vinculación (dis)continuada a lo largo de las tres últimas presidencias, lo cierto es que no existe ni queda clara la presencia de una narrativa y plan general que dé cuenta de la centralidad e importancia que tiene el BRICS dentro de la política exterior argentina. Como bien lo expone Tokatlian (2023), las razones y beneficios argentinos de incorporarse al BRICS pueden ser múltiples: mejorar la capacidad material del país; enviar una señal diplomática a los grandes actores internacionales; ser una palanca de negociación; un modelo de inserción geopolítico; resistir presiones internacionales potencialmente negativas; eludir el aislamiento; elevar la reputación externa del país. Sin embargo, lo cierto es que el accionar diplomático argentino se ha visto circunscrito más a las dinámicas y coyunturas económicas de turno que a una lectura transversal y de largo plazo de la cuestión; situación la cual se ha visto perjudicada y/o beneficiada según el presente y evolución en la institucionalización y acuerdo de intereses entre los miembros BRICS. Por ende, de aquí mi escepticismo inicial respecto a una potencial incorporación de la Argentina a la institución.
Si bien Argentina ya había sido invitada a diversas cumbres, en ninguna de ellas lo hizo a nombre propio sino más bien por pertenecer a alguna organización (ej. 2014, como parte de UNASUR) o por estar ejerciendo alguna presidencia pro tempore (ej. 2018, G2O y Mercosur). Lo cierto es que las conversaciones con el BRICS se vieron aceleradas recientemente por causa de la búsqueda por parte de Argentina de alcanzar mayores niveles de financiamiento extranjero, situación la cual ha contado en el último tiempo con el apoyo del presidente Lula Da Silva, luego de su vuelta a Planalto. De aquí que en el reciente viaje realizado por el ministro de economía, Sergio Massa, el mismo se encontrara con el ofrecimiento de incorporar al país al NBD como una potencial forma de adquirir el financiamiento a las importaciones brasileras que venía buscando desde hacía tiempo, infructuosamente, a partir de financiamiento brasilero. En consecuencia, la incorporación de Argentina al BRICS se explica más por la combinación de dichas circunstancias más que por la búsqueda planificada del país por ser miembro.
Sea cual fuera el caso, lo cierto es que Argentina ha sido invitada a formar parte del BRICS a partir del 1 de enero del año 2024. Si bien su incorporación se presenta como una nueva oportunidad para el desarrollo de dinámicas comerciales y de inversión que ya vienen teniendo lugar entre nuestro país y varios de los países fundadores, lo cierto es que esta nueva membresía deja abierta una serie de preguntas. A partir del 10 de diciembre del 2023, ¿qué va a hacer el nuevo gobierno? ¿Sergio Massa seguirá por el mismo camino transitado hasta el momento? Javier Milei, ¿realmente seguirá sosteniendo su discurso programático de romper con un socio comercial como China o demostrará un comportamiento cooperativo como el demostrado por Bolsonaro para con el BRICS?. O, lo que parece estar siendo hasta el momento el mayor desafío para nuestro país, ¿cómo manejará Argentina el hecho de tener que compartir una institución con Irán, en donde autoridades de dicho país tienen pedido de captura ante la INTERPOL por causa de los atentados terroristas de los años 1992 y 1994? Preguntas para las cuales, si bien, difícilmente tengamos respuesta en el contexto electoral de fuerte polarización político-social interna del año 2023, pero que sin duda marcaran la agenda de discusión de la política exterior argentina que se viene.
