ARTÍCULOS

Finanzas públicas y vitivinicultura durante el lencinismo. Mendoza, 1923-1928

Public finances and viticulture during lencinismo. Mendoza, 1923-1928

 

Patricia Barrio

Doctora en Historia, Facultad de Filosofía y Letras-Universidad Nacional de Cuyo. Profesora Titular de Historia Argentina Contemporánea, Facultad de Filosofía y Letras-Universidad Nacional de Cuyo. Profesional Principal del INCIHUSA-CONICET, Mendoza.

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Resumen
El trabajo analiza las estrategias que los gobiernos radical lencinistas y la intervención federal, entre 1923 y 1928 desplegaron para paliar el déficit fiscal crónico y la deuda pública a través de la suba de los impuestos a los productores vitivinícolas, quienes estaban en un periodo de expansión económica. Se consultaron fuentes oficiales y públicas (mensajes del gobernador, estadísticas, periódicos e informes). Se concluyó que la deuda provincial era mayor a lo previsto; que, sin embargo, el Estado amplió el gasto público; que las prácticas institucionales no se correspondían con las normas legales y que los bodegueros resistieron la suba de impuestos, constituyéndose en uno de los más poderosos opositores a los gobiernos lencinistas. Si bien hubo años en que el impuesto al vino subió, fueron los viñateros los más perjudicados, aunque al final del periodo, los gravámenes volvieron a los niveles cercanos a los de 1923. El gobierno debió diversificar la base impositiva. 

Palabras claves: Mendoza; Lencinismo; Déficit fiscal; Impuestos; Vitivinicultura.

Abstract:
This paper analyzes the governments of the "Lencinistas" and the federal intervention strategies carried on in order to reduce the recurrent fiscal deficit and the public debt by means of raising the taxes paid by the wine producers (who were experiencing a period of economic expansion). Official and public sources (legislation, governor messages, statistics, journals and reports) were analyzed for this research. It was concluded that the provincial debt was higher than it was expected. Nevertheless, the governments expanded the public spending but they did not always respect the legal norms. The winemakers resisted the tax hike, becoming one of the most powerful opponents to the "Lencinistas" governments. Although there were years when the wine tax went up, the grape producers suffered the most. At the end of the period, the taxes returned to levels close to 1923. The government had to diversify the rest of the taxes.

Keywords: Mendoza; Lencinismo; Fiscal deficit; Taxes; Viticulture.

Recibido: 2/10/2017
Aceptado: 19/02/2018

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A la inestabilidad del mundo de los primeros años de la década del veinte no fue ajena la economía argentina. Volatilidad de los precios de sus productos exportables, aumento del gasto público y déficit fiscal fueron algunos de los problemas a enfrentar. Esta situación, la experiencia de la contracción del comercio internacional durante la Gran Guerra, y por lo tanto de los derechos aduaneros, y la recepción de teorías llegadas de Europa y los Estados Unidos promovieron un debate sobre la necesidad de una reforma integral de los impuestos (Sánchez Román, 2005-2014), el cual combinó la necesidad de aumentar los recursos fiscales y mejorar técnicamente su cobro, con aspectos jurídicos (la Nación como posible recaudadora de los impuestos internos para luego repartirlos entre las provincias, etc.) y éticos, en el sentido de determinar cuál era el tributo más justo para los integrantes de la comunidad (Sánchez Román, 2005; Fandos, 2013).

Una de las propuestas con mayor consenso era la de establecer el impuesto a la renta, el cual se formalizó en cuatro proyectos de ley impulsados por sucesivos ministros de Hacienda: Domingo Salaberry, en 1917, Rafael Herrera Vegas, en 1923, y Víctor Molina, en 1924 y en 1928; el primero durante la presidencia de Hipólito Yrigoyen y los tres siguientes bajo la administración de Marcelo T. de Alvear. Si bien los textos no se convirtieron en ley, la discusión sobre el tema impositivo fue constante e incluyó a economistas -el más reconocido, Alejandro Bunge-, a revistas como la de Economía Argentina y la de Ciencias Económicas y a entidades representativas de la banca, la industria, el comercio y el agro (Gerchunoff, 2016). También, en 1923, llegó a Buenos Aires el francés Gastón Jèze, profesor de la Universidad de París y especialista en administración pública y presupuesto, quien disertó en varias conferencias sobre la importancia del equilibrio fiscal, el fortalecimiento del rol del Ministro de Hacienda para diseñar y aplicar un presupuesto "fidedigno" (Bacolla, 2013) y una reforma total de los impuestos nacionales (Jèze, 1923a y 1923b).           

Si bien a partir de 1924 comenzó un ciclo expansivo de la economía por la llegada de inversiones extranjeras, el incremento de los precios internacionales de los bienes exportables y la consecuente valorización de la moneda, el endeudamiento público continuó su marcha ascendente durante todo el decenio (Vázquez Presedo, 1978).

La situación fiscal de las provincias no fue distinta a la de la nación. A esto agregaban un mayor nivel de conflictividad política (Persello, 2014). Para paliar el déficit fiscal, los gobiernos locales aplicaron diversas estrategias. Por ejemplo, Jujuy votó en 1922 una ley de impuesto adicional de emergencia a la propiedad raíz, la cual fue revaluada en 1930 (Fandos, 2013). En 1926, debido a la delicada situación financiera, la provincia de Buenos Aires también revaluó la propiedad raíz¹ . En Córdoba, el "amesetamiento" general de la producción combinado con un incremento del presupuesto provincial del 100% entre 1922 y 1927, intentó superarse con la creación de obligaciones del tesoro, al endeudamiento con la Caja de Jubilaciones y la banca norteamericana² , y un aumento del impuesto a la propiedad raíz, (Converso, 2008 y 2009). En Tucumán, el enorme endeudamiento fiscal y la circulación de letras de tesorería se enfrentó con un incremento del gravamen a la industria azucarera calculado en un 40%, con el consiguiente conflicto entre el gobierno y los industriales (Bravo, 2004).

El presente artículo aporta en esta línea de investigación de las finanzas públicas provinciales con el objeto de alcanzar un conocimiento más rico y complejo de la situación fiscal argentina en la década de 1920. Aborda la problemática impositiva en Mendoza, entre 1923-1928, en el que se sucedieron gobiernos radicales lencinistas que contaban con el apoyo del presidente Alvear: Carlos W. Lencinas (1922-1924), el interventor federal Enrique Mosca (1924-1926) y Alejandro Orfila (1926-1928), hasta la llegada de un nuevo interventor, Carlos Borzani. Como en otras provincias, estas administraciones se vieron en dificultades para financiar no sólo el crecimiento del gasto público sino, además, un déficit fiscal crónico, una deuda pública impaga y la circulación de letras de tesorería. Excepto este último tema, que ha sido estudiado para la gestión de Carlos W. Lencinas (Rodríguez, 1979), no hay bibliografía especializada para el resto de los problemas. La elección de reconstruir solo los impuestos al sector vitivinícola no es antojadiza ya que desde principios de siglo era el mayor contribuyente del fisco, y la mejora de la situación económica durante ese quinquenio convirtió a la agroindustria del vino en el objetivo principal, aunque no único, de la presión impositiva. Se comprobará, no obstante, que este proceso no fue lineal y que dependió de la fortaleza del Estado, de la colaboración o resistencia de los productores (Sánchez Román, 2005) y de las características socio-productivas de la vitivinicultura. 

Vitivinicultura y política lencinista (1918-1922)

Tempranamente, el Estado provincial accionó para evitar la falsificación del vino, aunque esta política dependió de las posibilidades de ampliar la burocracia y de la evolución del conocimiento técnico, y se profundizó durante las coyunturas críticas. En efecto durante la larga crisis ocurrida entre 1913 y 1918, se impulsó una novedosa intervención estatal en la agroindustria (constitución de un monopolio privado llamado Sociedad Vitivinícola, compra y destrucción de la producción de uva y vino, imposición de precios mínimos y prorrateo del vino) (Richard-Jorba, 2013b; Barrio, 2016). Pero justo cuando asumió, en 1918, el primer gobernador radical José N. Lencinas, pareció que la situación del mercado mejoraba. Con él comenzaría, también, un cambio de estilo de gobierno, caracterizado por la bibliografía como "populista" (Rodríguez, 1979; Richard-Jorba, 2013a, Abraham, 2017), cuya impronta fue un reconocimiento simbólico y mejoras sociales a los sectores populares (Rodríguez, 1979; Richard-Jorba, 2011, 2013), con un ensanchamiento del empleo público, los servicios y funciones estatales (Rodríguez Vázquez y Barrio, 2014 y 2016; Barrio y Rodríguez Vázquez, 2016; Richard-Jorba, 2016) que profundizó los desequilibrios presupuestarios. Asimismo, de manera similar a la mayoría de las provincias (Persello, 2014), y contra lo esperado de la reforma electoral de 1912, emergieron rivalidades intrapartidarias, entre el oficialismo y los partidos políticos de la oposición, y entre los poderes del Estado; denuncias de corrupción, abusos de poder y conflictos sociales que desembocaron en intervenciones federales (Lacoste, 1994).

Respecto del sector vitivinícola, el gobernador Lencinas disolvió la Sociedad Vitivinícola, fundada a principios de 1917 con la gran mayoría de los viñateros y bodegueros pero no implementó un proyecto alternativo y, en los hechos, lo que ocurrió fue el traspaso al Estado de las competencias, los empleados, los edificios y las deudas de la compañía recién liquidada. Solo después de dos cortas intervenciones, Lencinas presentó una novedosa política para el sector -inspirada en un técnico nombrado como ministro de Industria y Obras Pública-, consistente en la creación de un nuevo ente regulador, la instauración de un seguro agrícola y la promoción de distintas formas de integración socio-productivas, con bases cooperativas para apoyar a los viñateros y los bodegueros no integrados. Al mismo tiempo, se formaron asociaciones empresariales poderosas con el objetivo defender sus intereses sectoriales sobre todo las reformas sociales del gobernador.

El programa de Lencinas se aplicó en forma fragmentada porque murió en enero de 1920. Sobrevino otra crisis institucional y una nueva intervención nacional (Richard-Jorba, 2015; Barrio, 2016) que coincidió con una volatilidad de los precios del vino y de la uva.

En 1922, ganó la elección a gobernador Carlos Washington Lencinas, quien intentó aplicar y aún profundizar las leyes de regulación votadas durante la gestión de su padre, abriendo la posibilidad de que el Estado fuera, incluso, empresario. Pero este plan era inviable porque cuando las condiciones del mercado mejoran, como ocurrió ese año, los mismos actores que habían recurrido al Estado en busca de apoyo, intentaron zafarse de su tutela. Las asociaciones empresariales, en especial la Unión de la Industria, Comercio y Producción de la Provincia comenzó un movimiento "deroguista" de toda la legislación votada durante la larga crisis. Entre otras causales, arguyó prácticas corruptas de los organismos oficiales encargados de aplicar la política al sector. Estas denuncias, que se habían repetido en distintas oportunidades, marcan otra constante: los sistemas con poder de regulación y de asignación de recursos sin control externo a la gestión, como en este caso, terminan con serias denuncias de manejos contrarios al interés general y a la ley.

Lencinas prefirió sucumbir a los empresarios apareciendo como un intérprete de los pedidos del "pueblo" y derogó la legislación reguladora, en febrero de 1923, con la ley 810. A cambio, aumentó el impuesto a la uva: la cosechada pagaría $0,45 por quintal métrico (qm), hasta el 31 de julio de 1924, y a partir de esta fecha abonaría $0,05 por qm. Otra ley de ese año (nº 854) creó un gravamen de $0,05 por qm de uva destinado al fondo de la Caja Obrera de Pensión a la Vejez e Invalidez (Provincia de Mendoza, 1925, tomo IV: 1659-1684) que entró en vigencia al año siguiente. El vino vendido fuera de la provincia ("exportado") pagaría $3,5 por hectolitro (hl), del cual $2 correspondían a un gravamen de urgencia de terminaba a fines de ese año³ (cuadro 3). En 1923, la recaudación de este impuesto al vino fue un 12% mayor a lo presupuestado y contribuyó en un 53% a los recursos totales del Estado, mientras el gasto público aumentó un 30% en relación con 1922, marcando una tendencia que continuaría a lo largo del período (cuadro 5).

La bonanza vitivinícola entre 1923 y 1927

En el quinquenio 1923-1927, los indicadores muestran que hubo una expansión vitivinícola con una considerable inversión en las fases agrícola e industrial: la superficie con viña creció un 22,5% (de 73.098 a 89.556 hectáreas), la producción de uva, un 38% y la de vino, casi un 42% (cuadro 1). En 1923 había 858 motores con una capacidad de producción de 10.471 HP mientras que en 1926 había 832 motores pero con 16.330 HP; es decir un aumento del 56%. Igualmente, el número de bodegas con instalaciones eléctricas pasó de 336 a 400⁴ , y en 1926 la electricidad aportaba un cuarto de los motores (227) pero el 56% de la fuerza (9.082 HP), superando a los motores a vapor, nafta, gas, petróleo y aceite crudo.            

Cuadro 1.  Uva vinificada, vino elaborado, salida de uva y vino. Mendoza, 1923-1928

Fuente: Dirección General de Estadísticas de la Provincia de Mendoza. 1931: 179.

Por otra parte, las fuentes⁵ evidencian un aumento en el número de establecimientos medianos debido a la mejora de la situación económica: se construyeron 300 instalaciones nuevas en cinco años (de 1318 a 1618), que engrosaron el rango de las bodegas medianas (un 42% entre las que tenían una capacidad de entre 1.001 y 5.000 hectolitros y un 47%, entre las de 5.001 y 40.000 hectolitros); con un descenso de las bodegas artesanales.

La producción y comercialización de vino estaba regida por una estructura oligopólica compuesta por cuatro grandes sociedades anónimas, Tomba, Germania, Giol y Arizu, de las cuales las tres primeras estaban en manos del capital financiero⁶ que tomaban sus decisiones fuera del espacio productor. Además Luis Colombo, ligado a la Leng Roberts y a la bodega Tomba, era el presidente de la Unión Industrial Argentina. A este conjunto, se agregaba otro grupo de empresas integradas, de capitales regionales y menos poderosas (Strittmatter e Hilbing, Benegas, La Superiora, entre otras), cuyos titulares tomaban sus decisiones en la provincia. Estas firmas se habían fortalecido con la fundación, en 1922, de la Unión de la Industria, Comercio y Producción de la Provincia (Barrio, 2016: 133-134), entidad que había logrado que uno de sus miembros, Frank Romero Day, fuera elegido diputado nacional. Finalmente, estaba el colectivo más numeroso: el de los bodegueros llamados trasladistas que vendían su vino a las firmas anteriormente definidas. Era el eslabón más débil de la cadena productiva, junto con los viñateros netos.

Estos grupos que conformaban el campo de la producción y comercialización del vino tenían intereses diferentes lo que desencadenaba frecuentes conflictos agravados por el poder desigual que cada uno tenía en el campo de la producción vitivinícola.

Los precios de la uva y el vino mostraron volatilidad además de importantes diferencias en las cotizaciones de acuerdo con las zonas productoras, la época del año de las transacciones y el poder de los agentes intervinientes en el mercado. Aún así, se puede comprobar un mejoramiento de los mismos hasta 1927 y el comienzo de un ciclo recesivo a partir del año siguiente (cuadro 2).

Cuadro 2. Precios de uva (en quintal métrico) y de vino de traslado (en litro). Mendoza, 1923-1928

Fuentes: DGEPM, 1931: 174 y 176. Diario La Palabra -en adelante LP-, 1 de octubre de 1923 y 11 de agosto de 1926. Los Andes -en adelante LA- 13 de julio de 1924, 8 de marzo de 1925, 28 de febrero de 1925, 3 de marzo de 1925, 8 de marzo de 1925 y 18 de enero de 1927.

Cuadro 3. Impuestos al sector vitivinícola. Mendoza, 1923-1928

Aclaraciones: El impuesto de $0,50 al qm de uva de la ley 810 tuvo vigencia hasta el año 1924 incluido. La ley 871 estableció un gravamen adicional sobre todas las contribuciones e impuestos vigentes que fue del 15%, que continuó vigente hasta el año 1926, incluido. La ley 866 dejó un solo impuesto a la uva en fresco exportada ($1,85 el qm).
Fuentes: Provincia de Mendoza, 1925, tomo IV: 1659-1684. Tomo X: 4022-4027; 4199-4200; 4207-4211. Tomo XIII: 4892-4897; 5011-5018. Provincia de Mendoza. 1928, tomo I: 141-160; 463-562.

Las letras de tesorería

Si bien en varias provincias y en la Capital Federal circulaban letras de tesorería, en Mendoza el monto era altísimo; por eso, a partir de 1920, perdieron la confianza del público: "…las monedas de níquel comenzaron a desaparecer, y luego los pesos siguieron el mismo camino. El principio de la ley de Gresham fue confirmado en Mendoza, donde la ‘mala’ moneda desplazó de la circulación a la ‘buena’" (Rodríguez, 1979: 180). Esto afectó a los asalariados y también al Estado que restringía su capacidad para pagar sus deudas. Por eso, en octubre de 1922, el gobierno decretó que el 60% del impuesto al vino debía abonarse en moneda nacional. Los industriales reaccionaron denunciando ante el presidente Alvear que el gobernador había realizado emisiones clandestinas de letras. Lencinas negó la acusación y declaró que mientras los bodegueros exportadores recibían por la venta de sus vinos más de 75 millones de pesos nacionales, abonaban los salarios a los trabajadores con letras de tesorería devaluadas "siendo así los inmediatos beneficiarios de la desvalorización que ellos mismos producen y se encargan de mantener para asegurar un lucro…"⁷ . La buena relación del gobierno provincial con el nacional hizo que este no tomara medida alguna, pero Lencinas dejó sin efecto el decreto cuestionado y solo exigió el pago en moneda nacional de $1 por hectolitro "afectado a las leyes 483 y 502, sobre Empréstito Externo de 1909"⁸ .

Al año siguiente, el gobernador presentó un primer plan para solucionar la cuestión las letras: se reemplazarían por una emisión de títulos, aunque su extinción no podía ser inmediata porque esas letras estaban "incrustadas en la vida misma del crédito mercantil, económico y financiero de este pueblo movilizando fiduciariamente su enorme producción"⁹ . En efecto, las letras habían reemplazado exitosamente a la moneda sobre todo durante la crisis de la Gran Guerra.

El decreto del 26 de octubre de 1923 autorizó a la Junta del Crédito Público a sustituir las letras en circulación por otras llamadas "Letras de Canje de un tipo único", cuya emisión se ordenaba, en series de un millón de pesos hasta cubrir el monto total. Si bien este primer plan no se llevó a la práctica, la fuente ofrece información sobre las sucesivas emisiones de letras de tesorería y su amortización desde fines del siglo XIX, lo cual, por una parte, explica su depreciación, ya que había documentos por más de dos millones y medio de pesos que no habían sido aprobados por la Legislatura y el monto en circulación era un poco menor a un presupuesto provincial; y, por otra, deja en evidencia un desorden administrativo y  la frecuencia de prácticas político-institucionales por fuera de la ley (cuadro 4).

Cuadro 4. Emisiones de de letras de tesorería. Mendoza, 1898-1922

Aclaración: El documento dice textualmente: "Más 2.890.000 entregados en cuenta canje al Banco de la Provincia, por diferentes decretos del Poder Ejecutivo y de los interventores federales, doctor Loza y señor Vargas Gómez…". El primero estuvo en la provincia entre el 1 de diciembre de 1917 y marzo de 1918, y el segundo, entre el 6 de setiembre de 1920 y 4 de febrero de 1922. ** Los sucesivos decretos sumaban $ 2.890.000,00 pero fueron devueltos de la citada cuenta canje $303.018.
Fuente: Decreto del 26 de octubre de 1923. Provincia de Mendoza. 1925, t X: 4211-4217.

La deuda pública

Las letras de tesorería fueron el emergente del problema fiscal que incluía otros rubros. Había una deuda flotante generada por el déficit de los sucesivos presupuestos. En su mensaje a la Legislatura de 1924, Lencinas señaló que durante el ejercicio anterior se habían pagado $8.873.326¹⁰ de deuda flotante, "utilizando el 50% de los recursos creados por la ley de emergencia 779 que por disposición de la misma debía aplicarse a ese objeto"; afirmación que no respondía a lo que disponía esta ley¹¹ , además de ser muy alto el monto pagado.

Otra deuda era el llamado empréstito francés. La ley 483, de agosto de 1909, había autorizado un préstamo por $ 6.000.000 a la Casa Dreyfus. Se tomó, paradójicamente, porque el Estado nacional había obligado a sacar de circulación las letras de tesorería, emitidas por el gobernador Emilio Civit, para financiar numerosas obras públicas mientras se vendían tierras fiscales. El impuesto al vino ($ 1 por hl) y el 3% de la contribución directa sobre la propiedad raíz quedaron afectados al servicio de la amortización e intereses de la deuda. A partir de 1914 se había desencadenado un conflicto con los acreedores ya que los intereses y amortizaciones se habían pagado en francos -devaluados- y ellos exigían peso oro. La disputa había llegado hasta la Suprema Corte de Justicia de la Nación quien había fallado a favor de los tenedores. Cabe aclarar que esta sentencia también impactaba en otras provincias como Buenos Aires y Tucumán. En 1922, Lencinas pagó al Banco Español, que era el intermediario en este empréstito, $424.290 (1.809.000 de francos); pero ante el fallo mencionado y para ganar tiempo, en 1923 el gobierno solicitó al referido banco, un estado de la cuenta, y finalmente no pagó las obligaciones de ese año¹² .

Pesaban también sobre el erario público los "Títulos de la Deuda Pública Interna", emitidos por la ley 632 de 1914, hasta un cupo de $8.000.000 con un 8,5% de interés anual, para solventar deudas de ejercicios anteriores. La ley de presupuesto debía fijar cada año la partida necesaria para el pago de los intereses correspondientes de los títulos¹³ . Hasta diciembre de 1923 el total en circulación de estos bonos era de $3.646.000. En su mensaje de 1924, el gobernador anunció a la legislatura que se había cumplido con las obligaciones derivadas de este préstamo correspondiente al año anterior¹⁴ .

En síntesis, durante 1923, el Estado provincial había pagado los intereses y amortizaciones de la deuda interna pero no la correspondiente a la deuda externa, y había lanzado un plan que no aplicó para sacar de circulación las letras de tesorería en circulación.

La difícil situación financiera explica que el proyecto de presupuesto para 1924 previera continuar con un impuesto alto al vino. Como en ocasiones anteriores, el gremio empresarial se opuso pidiendo que el Estado se "redimensionara"¹⁵ , en alusión a la disminución del gasto público. La ley 866¹⁶ determinó que, a partir del 1 de enero de 1924, todos los impuestos al vino vigentes quedarían fundidos en uno solo de $2,5 por hl que se librara al consumo dentro y fuera de la provincia, lo que podía interpretarse de dos maneras: para el Estado era una rebaja de $1 por hl respecto de lo abonado el año anterior ($3,5 por la ley de emergencia), pero para los empresarios era $1 más de lo que se pagaba desde 1919 (Ley Nº 759) que era de $1,5.  La uva vendida fuera de Mendoza pagaría un gravamen en igual proporción al del vino, a razón de $1,85 por quintal métrico (cuadro 3). El argumento esgrimido fue que se buscaba evitar la elaboración de vino en otras partes del país. El Centro de Viñateros pidió que se anulara el gravamen para la uva de mesa, aunque sin suerte, ya que, según el oficialismo, gran parte de la uva de mesa exportada al Litoral era utilizada para la fabricación de vino¹⁷ .

De vuelta las letras

El gobierno provincial, aprovechando la rentabilidad del sector vitivinícola, elevó a la Legislatura un segundo proyecto ley para sacar las letras de circulación en julio de 1924. El Mensaje recordaba que la ley 866 había "reducido" el gravamen al vino a $2,5 por hl, motivo por el cual se podía recargar "en modo significante" a la industria del vino para crear un fondo amortizante anual de un millón de pesos, con el cual retirar paulatinamente las letras del mercado. Diputados del Partido Liberal, que contaban con el apoyo de los industriales, presentaron otro proyecto de ley para autonomizar el Crédito Público del poder ejecutivo, sacar paulatinamente las letras y equilibrar el presupuesto; plan que según sus impulsores seguía el consejo de los "grandes financieros mundiales", entre ellos "el profesor Jèze", que consistía en "sanear las finanzas del Estado… equilibrando el presupuesto a base de ahorro y supresión de todo gasto que no tenga por ley crear los recursos propios"¹⁸ . Era un ataque directo a la política lencinista de aumento del gasto público que tenía un fuerte contenido social. El ministro de Hacienda defendió el proyecto oficial en una interpelación en el Senado. Una de las objeciones que se le hizo fue la posibilidad de que se votara una ley de unificación de impuestos internos que redujera considerablemente las finanzas provinciales¹⁹ .

Finalmente, en agosto, se votó la ley 871²⁰ , que dispuso la emisión de obligaciones de Estado, denominadas "Bonos del Tesoro", destinadas al rescate de las letras de tesorería hasta 12 millones de pesos, que era el cálculo del decreto de octubre de 1923 (cuadro 4). Para pagar el interés y las amortizaciones de los nuevos bonos, el ejecutivo fijaría anualmente un gravamen adicional sobre todas las contribuciones e impuestos. Es decir, la legislatura modificó el proyecto del ejecutivo que cargaba exclusivamente al sector vitivinícola y permitió que el pago se hiciera en letras. La ley reafirmó la estrategia gradualista de Lencinas ya que de la recepción de este impuesto adicional en letras, solo se destruiría el 50% (artículo 12); además los intereses y amortizaciones de los Bonos del Tesoro creados por esta ley serían pagados también con letras (artículo 1). Para ese año, 1924, el adicional sería del 15% sobre el valor del impuesto.

La política del gobierno fue positiva respecto de los impuestos al sector ya que se recaudó un 20% más de lo previsto y un 83% más que el año anterior (cuadro 5). ¿Cuál fue la causa de este aumento? La falta de cumplimiento fiscal durante 1923. En efecto, si se hubiera abonado $3,5 por hectolitro de vino salido de la provincia, la recaudación habría alcanzado alrededor de 14 millones de pesos. Para el siguiente año, la mencionada ley 866 reafirmó el control a las bodegas y el Director de Industrias Francisco Trianes actuó en consecuencia, lo que explica que, pese a la reducción del gravamen aumentara significativamente el monto tributado. Sin embargo, es de suponer que los bodegueros pagaron una parte en letras de tesorería lo que redujo la capacidad del gobierno para pagar la deuda pública.

Entre julio y fines de setiembre, cuando finalmente se votó la intervención federal, se profundizó la crisis política y económica mendocina. Uno de los factores que la impulsaron fueron las sucesivas acusaciones sobre las letras de tesorería. En julio se denunció en la Cámara de Diputados de la Provincia, la falsificación, por parte del gobierno, de letras de tesorería por $5.000.209, denuncia que la justicia comenzó a investigar²¹ . Al mes siguiente, los socialistas señalaron en la Cámara de Diputados de la Nación que en Mendoza circulaban no menos de 18 millones de pesos en letras de las cuales solo 8 millones eran legales²² y los liberales describían minuciosamente corrupción administrativa, la persecución a la prensa y la falta de garantías constitucionales, el abandono de la educación primaria, entre otros muchos aspectos²³ . El alvearismo, aliado político del lencinismo, intentó pero no pudo evitar la aprobación del proyecto de intervención en Diputados. En ese momento se hizo público un decreto provincial legalizaba a posteriori la emisión de bonos por $5.209.000, demostrándose que las denuncias eran ciertas.

El cariz económico y social de la crisis pasaba por el hecho de que las letras prácticamente no se cotizaban en pesos. Así, el comercio anunció que cerraría sus puertas y los chacareros que levantarían sus ferias francas²⁴ , provocando una situación de incertidumbre que golpeaba sobre todo a los trabajadores²⁵ . El ejecutivo resolvió designar una Junta de Abastecimiento para proveer de artículos de primera necesidad a la población recibiendo letras de tesorería.

¿Qué actitud tomaron los empresarios? Cuando el proyecto de intervención pasó a la Cámara de Senadores, la Unión de la Industria, Comercio y Producción apoyó por unanimidad la pronta sanción de la intervención federal²⁶ , la que se votó antes que terminara el mes. Un último proyecto de ley que el gobernador envió a la Legislatura se propuso cancelar lo más rápido posible las letras en circulación, pero la llegada del delegado federal hizo fracasar la votación del nuevo programa.

Celso Rodríguez se pregunta por qué el gobernador emitió esas letras y responde que seguramente lo hizo para tener "fondos adicionales" para su política social con la certeza de que la intervención no sería votada en el Congreso (Rodríguez, 1979: 184-185). 

Cuadro 5.  Presupuestos votados y ejecutados e impuestos al sector vitivinícola. Mendoza, 1923-1928

Aclaración: En el presupuesto se consideran los gastos ordinarios y extraordinarios. Durante 1923, las leyes 810 y 854 establecieron impuestos a la uva que, por la información oficial, no aparece cobrado durante ese año. En 1925 y 1926 no hubo presupuesto porque la provincia estuvo intervenida. El presupuesto para 1927 no fue votado porque fue reemplazado por la ley de impuestos de emergencia. Sólo a fines de 1927 se votó el presupuesto para 1928. Pero no hay datos oficiales sobre presupuesto ordinario, y acuerdos y leyes especiales. Los impuestos a la uva y al vino no siempre aparecen claramente diferenciados en la información oficial. Respecto de la uva, para 1927: ley 903 ($1.680.000), ley 886 ($672.198); para 1928: solo la ley 866 ($1.491.384). En relación con el vino, para 1927: ley 865 ($7.549.393), ley 886: ($1.000.000), ley 903 y una integración del déficit ($166.282); para 1928: ley 933 ($13.530.634) y una integración del déficit ($609.955).
Fuentes: Ley 801, presupuesto para el año 1923, en Provincia de Mendoza. 1925, tomo X: 4047-4108; Ley 865, presupuesto para el año 1924, en Provincia de Mendoza, 1925, tomo X: 4140-4198. DGEPM, 1924: 152-153. DGEPM, 1926: 166-167. DGEPM, 1927: 205-211. El déficit de 1923 (de más de $400.000) se debió, según el gobernador a leyes sancionadas por la legislatura que debieron ser atendidas por Rentas Generales sin que se previera los recursos correspondientes ($623.727,87) y a los gastos por acuerdo de ministro sin aprobación legislativa ($600.198,36) (Mensaje del gobernador, 1924). DGEPM, 1931: 132-133. Provincia de Mendoza, 1928, tomo I: 463-562.

La intervención Mosca (1924-1926)

Llegado a Mendoza en octubre de 1924, Enrique Mosca declaró que la situación financiera era más grave de lo esperado, ya que el Estado tenía importantes deudas con bancos, órdenes de pago expedidas y no cumplidas, préstamos provinciales impagos y la mayoría de las partidas del presupuesto, agotada. Es difícil dar una explicación de esa situación con el enorme aumento de los recursos fiscales (cuadro 5). Muy probablemente se combinó un mal manejo de las finanzas públicas, sobre todo la aprobación de gastos no presupuestados en reunión de ministros, con el hecho de que una parte de la recaudación se hizo en letras de tesorería. Cualesquiera hayan sido las causas, Mosca dictó un decreto dejando sin efecto las órdenes de pago expedidas antes del 13 de octubre de 1924 que no hubieran sido canceladas en todo o en parte²⁷ y, debido a denuncias de irregularidades en el funcionamiento del Crédito Público, reemplazó a sus miembros²⁸ .

Como la ley nacional de intervención a Mendoza disponía la obligatoriedad de solucionar el problema de las letras de tesorería, Mosca le dedicó especial atención. El impacto del "caso mendocino" puede medirse por la propuesta que, desde París, envió el economista Gastón Jèze al diario La Prensa. Él proponía emplazar a los tenedores de letras a entregarlas hasta una fecha a decidir después de la cual perderían su valor, y emitir bonos de deuda provincial a una cotización semejante al valor nominal, exigiendo a los suscriptores que pagaran una parte en moneda, ya que era fundamental que entrara dinero en la provincia²⁹ . Sin embargo, el interventor Mosca debía, primero, diagnosticar la real situación de las letras y las finanzas provinciales, y lograr confianza pública.

Los nuevos integrantes del Crédito Público realizaron un minucioso inventario de las letras halladas y las incineraron³⁰ , al tiempo que continuaron con el rescate de otras a cambio de los bonos de la ley 871. Pese a que en enero de 1925 el canje había alcanzado $2.208.500³¹ , que era lo que se calculaba recuperar por año, la depreciación de las letras en circulación oscilaba entre el 30% y el 35%³² lo que generaba una enorme ansiedad en el público³³ ; pero estaba claro que la resolución de esta cuestión no podía ser inmediata.

La intervención también debía negociar con los bancos y los bonistas, con los dos grupos empresariales más importantes -los comerciantes y los bodegueros-, y con los empleados estatales, uno de los colectivos más perjudicado por la devaluación de las letras pero mejor organizado.

Desde Buenos Aires, los tenedores de títulos de las leyes 483 y 632 protestaron porque ni el gobierno anterior ni la intervención habían abonado los intereses y las amortizaciones correspondientes. Mosca se había excusado no tenía fondos para cumplir. Por eso, en marzo de 1925, emitió un decreto que obligaba a pagar los impuestos en pesos con excepción del impuesto adicional del 15% de la ley 871, y el Estado pagaría en igual moneda³⁴ . Declaraba que los dueños de las letras no se perjudicaban porque podían colocarlas en títulos de la ley 871, convirtiendo un título que no era de renta en otro que sí lo era. Esta decisión fue muy importante porque abría el proceso de saneamiento fiscal. En abril, el Crédito Público anunció que la colocación de bonos de la ley 871 había alcanzado $11.420.000, lo que constituía un espaldarazo a la gestión de Mosca³⁵ .    

El presupuesto de ese año mostró una pequeña caída de los ingresos, incluida la recaudación del impuesto al vino por una contracción en la salida de la bebida (cuadro 1), pero también hubo menos gastos, lo que permitió tener un modesto superávit (cuadro 5).

El gobierno de Alejandro Orfila y Carlos Saá Zarandón

Cumplido el objetivo de ordenar las finanzas públicas, y en medio de denuncias sobre la corrupción del lencinismo, el interventor Mosca llamó a elecciones a gobernador. Triunfó la fórmula del radicalismo lencinista, compuesta por Alejandro Orfila y Carlos Saá Zarandón, quienes juraron a principios de febrero de 1926.

El joven gobernador presentó un programa de gobierno a través de varios proyectos de ley en la Legislatura provincial, uno de ellos referido al tema aquí tratado: la unificación de la deuda interna de la provincia. En su mensaje, reconoció y describió la crisis de la hacienda pública "por imprevisión administrativa, por desorganización de sistema; porque este desdén realmente anárquico en el concepto de la renta, viene desde lejos acumulando déficits y deudas, y pasando los ejercicios financieros sin grandes privaciones ni inmediatos trastornos, justamente porque la prosperidad general lo ha solucionado todo". Era una declaración a tono con los tiempos; incluso, la decisión de consolidar la deuda interna seguía la política nacional. En efecto, en ese momento, el presidente Alvear elevaba un proyecto de ley de "consolidación de las letras de tesorería" por $ 435 millones m/n en títulos llamados "Internos de consolidación de 1926"³⁶ .

En el caso de Mendoza, se calculaba en más de veinte años el arrastre de la deuda, estimada en $32.718.792,20 m/n (cuadro 6), aunque todavía faltaba recabar más información; por tal razón, se suponía "la deuda líquida y a liquidar en $40.000.000".

Esta información dejaba en evidencia que el problema financiero era más grave que lo conocido en las gestiones anteriores y probaba las pésimas prácticas institucionales, la más frecuente de las cuales era la autorización de gastos sin la financiación asegurada en acuerdo de ministros y sin cumplir la norma constitucional que solo permitía este procedimiento durante el receso de la Legislatura. Además, la Constitución provincial de 1916 (artículo 181) preveía la creación del Tribunal de Cuentas que debía "aprobar o desaprobar la percepción de inversión de caudales públicos hechas por todos los funcionarios, empleados y administradores de la Provincia, instituto que hasta ese momento no se había creado.

El proyecto se resolvió en dos leyes, promulgadas en mayo de 1926. La primera, Nº 885³⁷ , reconocía una deuda de $32.718.792,20. El gobierno agotaría los trámites legales y administrativos ante la Nación para obtener el reembolso de $1.300.000 por las letras emitidas por los interventores Eufrasio Loza (diciembre de 1917 y marzo de 1918) y Eudoro Vargas Gómez (entre setiembre de 1920 y febrero de 1922) más los intereses o, en su defecto, el pago por parte de ese gobierno, del empréstito Bemberg que venía de fines del siglo XIX³⁸ . Así se hizo público otra deuda externa impaga.

Cuadro 6. Deuda pública provincial, 1926

Fuente: Provincia de Mendoza. 1925, tomo I: 29.

La ley daba amplias facultades al poder ejecutivo para negociar con los acreedores. En el término de 60 días de promulgada la ley, el Crédito Público procedería a hacer el canje y recuento de las letras de tesorería legales y válidas en circulación retirando toda la existencia en manos de particulares e instituciones, a cambio de Títulos de la Deuda Pública Interna Unificada. Las letras existentes en el Crédito Público y las que se recogieran, se quemarían. De igual manera se procedería con los títulos de la ley 871 a medida que se fueran reemplazando por los títulos de la nueva emisión.

El poder ejecutivo entregaría al Banco de la Provincia, a la Municipalidad de la Capital y a la Dirección General de Escuelas los nuevos títulos en pago de su deuda.

Por su parte, la ley 886³⁹ trataba específicamente sobre los Títulos de la Deuda Pública Consolidada. Se autorizaba a emitir hasta $40.000.000 en dos series. La primera, de 18 millones estaría dedicada a las letras de tesorería y los títulos de la ley 871; y la segunda, de 22 millones, para el resto de las deudas. El interés sería del 8% anual y 1% de amortización acumulativa.

El artículo 4 establecía nuevos impuestos para el servicio de amortización e intereses de los títulos creados: de $0,40 por hectolitro de vino existente en la provincia al primero de enero del siguiente año y al que en adelante se elaborara, y de $0,20 por quintal métrico de uva a partir de la cosecha de 1927 (cuadro 3); y un adicional a la contribución directa del 1 por mil. Estos gravámenes, que no podrían modificarse hasta la total extinción de los títulos que se emitieran, se aplicarían a dicho pago hasta la suma de $3.420.000 anuales o su equivalente en oro sellado u otra moneda, de acuerdo con la obligación contraída.

Se derogaba la ley 871 con excepción del gravamen adicional (del 15% sobre el impuesto) que estaría vigente ese año de 1926 y que además debía abonarse en moneda nacional desde julio. Es decir que a partir de 1927, el impuesto al vino sería de $2,90 por hl, de los cuales $0,40 irían al fondo de amortización de la ley. Era un poco mayor que lo que se pagaba en 1926, que había sido de $2,875. En el caso de la uva cosechada, a los $0,10 por qm, (leyes 810 y 854), se agregarían $0,20, con un total de $0,30 por qm, convirtiéndose en el producto con mayor aumento impositivo. Respecto de la uva a exportar en fresco, continuaba el impuesto de la ley 866 de $1,85 por qm (cuadro 3).

El gobierno estaba autorizado para negociar en la Argentina o en el exterior en cualquier clase de moneda, total o parcialmente, los nuevos títulos, estableciendo las cláusulas sobre forma de sorteo, lugar de pago y clase de moneda de las amortizaciones e intereses, así como para hacer los gastos necesarios al efecto, y los que demandaren las gestiones para el canje y pago con los tenedores de títulos de las leyes 483, 632 y 871. Después de cuatro años, los títulos se podrían rescatar totalmente pudiendo, a tal efecto, contraer un nuevo empréstito.

En octubre, el gobernador afirmó que su gobierno cumpliría estrictamente con la ley 886 y que se habían canjeado 13 millones de letras de tesorería con certificados provisorios.

El impuesto de emergencia y el conflicto con el sector vitivinícola

En agosto de 1926 comenzó en la legislatura la discusión de un nuevo incremento del gravamen al vino. El impacto en la prensa fue inmediato. El diario La Nación criticó la administración mendocina que había descubierto en la vitivinicultura "una inagotable veta impositiva" y comparaba a Mendoza con Entre Ríos: mientras esta tenía 500 mil habitantes y un presupuesto de 8 millones de pesos, aquella contaba con 400 mil habitantes y 20 millones de gastos⁴⁰ . Finalmente, el proyecto no fue tratado. Pero en noviembre, siniestros climáticos hicieron que se perdiera casi el 40% de la producción de uva (cuadro 1), con graves consecuencias para los productores y para el Estado.

Orfila se reunió con los bancos estatales y privados para pedirles una moratoria a los productores. Las instituciones privadas expresaron que serían tolerantes con todos los clientes afectados pero también solicitaron al gobierno "una normalización administrativa… relacionada con el presupuesto"⁴¹ , es decir una reducción del gasto público. Pero esto no podía cumplirse debido a las características políticas de lencinismo. En efecto, el gobierno presentó en la legislatura un proyecto de ley de impuestos de emergencia en cuyo mensaje sostenía que el "desastre sufrido por nuestras zonas agrícolas" traería una caída del impuesto a la uva y una menor salida de vino lo que influía en las finanzas estatales. Afirmaba que el gobierno se adaptaría a las circunstancias y suprimiría "muchas de las mejoras proyectadas para llevar los servicios públicos […] reduciendo el presupuesto a lo realmente imprescindible", pero no podía desentenderse de la "desocupación a producirse por el menor número de obreros empleados en los trabajos de la cosecha" ni de "la situación de los agricultores, a quienes el fenómeno climatérico ha destruido totalmente el fruto de sus cultivos".

El producido por los impuestos de emergencia, calculado sobre los datos oficiales de la existencia de vinos y la posible cosecha de uva, sería de $13.400.000, correspondiendo $11.200.000 al vino en bodega y $2.200.000 a la uva de la futura cosecha, descontando de este último rubro el valor de la prima de tres pesos por qm de uva que se destinara a la vinificación con el objeto de estimular la mayor producción de vino. También se pensaba fomentar "la industria minera, como medio de resolver el problema de la desocupación y estimular el emprendimiento de otras empresas productivas"⁴² .

No obstante la mayoría oficialista y la presencia de público "lencinista" en las galerías, la oposición dio una fuerte discusión en la Cámara de Diputados centrando su argumento en la necesidad de hacer economías en el Estado y no aumentar los impuestos. El diputado Moretti contestó que ya se estaban realizando esas economías y el ministro de Hacienda reafirmó lo imperioso de cubrir las obligaciones contraídas con los títulos autorizados por la ley 886, "la conveniencia de ejecutar algunas obras públicas para dar trabajo a los obreros que hayan de quedar desocupados y la ayuda que conviene prestar a los pequeños agricultores que se ven hoy sin recursos y faltos de crédito por efectos del reciente desastre".

La prensa local denunció la conducta de los industriales quienes después de la helada elevaron "extraordinariamente el precio del vino", precipitando "al gobierno a seguir la misma política con respecto al impuesto de emergencia"⁴³ ; y que el Centro Vitivinícola Nacional había resuelto aumentar diez centavos el litro de vino, cotizándose a $0,45 sobre vagón y calculaba que el empresario que elaboraba sus propias uvas tenía una ganancia del "500%"⁴⁴ .

Sin embargo, el rechazo al proyecto fue unánime y las presiones para que no se aprobara la ley, numerosas. Se realizaron asambleas de viñateros y bodegueros, impulsadas por la Unión Industria, Comercio y Producción⁴⁵ , de las cuales salió un memorial dirigido al gobernador y al Senado "pidiendo se deje sin efecto el respectivo proyecto de ley" con los argumentos de que cada litro de vino existente en bodega soportaba un impuesto de $0,04 y cada quintal métrico de uva de la próxima cosecha, $4; que su contenido no había sido discutido, y que primero el gobierno debía imponer "la más estricta y severa economía en los gastos….". El documento terminaba diciendo que el impuesto era "confiscatorio de la propiedad".

El conflicto alcanzó repercusión nacional. El presidente de la Unión Industrial Argentina Luis Colombo quien, a través de la Leng Roberts, tenía el paquete accionario mayoritario de la S.A. Tomba, fue recibido por el gobernador. Le reiteró que eran "excesivos los nuevos impuestos a crearse", a lo que Orfila contestó que consideraría el petitorio que elevarían los industriales. La Sociedad Rural Argentina telegrafió al ejecutivo destacando la "situación en que se encuentran todos los productores en general y en el caso particular los de esa Provincia"⁴⁶ . El presidente del Banco Español envió otro telegrama que declaraba que "los gravámenes exceden el límite de toda equidad"⁴⁷ . El Consejo de Administración de la empresa más poderosa, S.A. Giol, telegrafió al gobierno advirtiendo las graves consecuencias que habría de traer a la industria vitivinícola la sanción de ese proyecto de ley. En igual sentido se expresó una comitiva de representantes de los bancos. Orfila insistió en que buscaba la conciliación de los intereses entre industriales y gobierno⁴⁸ .

Al mismo tiempo, otra asamblea de vitivinicultores presidida por Colombo se propuso formar una comisión de industriales que fuera a Buenos Aires para hablar con el presidente Alvear, y si la gestión fracasaba, "determinar de común acuerdo, la absoluta supresión del envío de vinos al litoral"; otro solicitó el cierre general de las bodegas… A todas estas ideas se opuso Colombo, quien aparecía como un opositor "moderado" a la política oficial. Se leyó el petitorio y se nombró una comisión, presidida por el industrial Pedro Benegas, la cual fue a hablar con Orfila pidiéndole tiempo para presentar un proyecto alternativo. Este contestó que, a pesar de "su buena voluntad", no podía tomar una decisión porque el proyecto estaba en la Legislatura y que era conveniente que los bodegueros se juntaran con las comisiones respectivas de los cuerpos. Finalmente, otra asamblea del 24 de noviembre aprobó cerrar las bodegas el lunes 29 de noviembre"⁴⁹ , dando tiempo a las negociaciones. Estas continuaron en un clima de tensión.           

El 26 de noviembre se votó el proyecto en el Senado sin la presencia de los legisladores de la oposición. Se leyeron tres petitorios que pedían el rechazo a los impuestos y el oficialismo defendió el aumento de los impuestos⁵⁰ ; sin embargo, la presión ejercida logró modificar el proyecto original disminuyendo el monto de los mismos. El texto reformado volvió a la Cámara de Diputados donde se opusieron los miembros del Partido Liberal, pero se aprobó por 15 votos contra 5.

La ley 903⁵¹ , promulgada el 1 de diciembre de 1926, impuso varios gravámenes adicionales, entre el 1 de diciembre de 1926 y el 31 de diciembre de 1927, con lo cual el Estado ampliaba y diversificaba las fuentes de sus recursos. En el caso del vino, fue de $2 por hectolitro de vino, y para la uva, de $0,50 por cada qm cosechado. Estos cambios elevaron el impuesto al vino de $2,90 por hl a $4,90; y a la uva de $0,30 a $0,80 el qm, lo que significó un aumento del 69% para el primero y del 166% para el segundo (cuadro nº 3). Cabe resaltar que recién con la sanción de esta ley el impuesto al vino superó el impuesto de 1923.

Lo producido se destinaría al servicio de intereses y amortización de los títulos autorizados por la ley 886 y a cubrir el déficit presupuestario de 1927; y si hubiere algún saldo, se invertiría en obras públicas y de riego, en estudios y fomento de la industria minera, y habilitación agrícola e industrial.          

Mientras se discutía la ley, una comisión de bodegueros viajó a Buenos Aires para presionar contra ese proyecto ante los poderes nacionales⁵² , mientras el Ministro de Industrias y Obras Públicas, José Aguilar, hacía lo mismo para lograr el apoyo nacional⁵³ , y una asamblea local ratificaba el cierre de las bodegas con el aval de 45 firmas y de la Cámara de Comercio, Industria y Agricultura de San Rafael⁵⁴ .

Sin embargo, la clausura de las bodegas fue parcial, y luego de la sanción de la ley no contó con el apoyo de las grandes sociedades anónimas. La empresa Giol comunicó a través de un telegrama que se daba por satisfecha con la nueva disposición y la Sociedad Rural Argentina también se mostró conforme y publicó un telegrama de Orfila que presentaba la nueva ley como una conciliación de todos los intereses⁵⁵ .

Una nueva asamblea, esta vez con menos asistentes, decidió levantar la medida y buscar otras alternativas para la derogación de la ley⁵⁶ . Como había ocurrido en otras oportunidades, era muy difícil alcanzar consenso entre un número tal alto de industriales que además tenían profundas diferencias internas. Quienes apoyaron el cierre de las bodegas eran las empresas integradas que tomaban sus decisiones desde Mendoza y que concentraban sus intereses e inversiones aquí; no era el caso de las principales firmas, Giol y Tomba, en manos del capital financiero, con directorio en Buenos Aires e inversiones diversificadas y otras relaciones con el Estado; empresas que se habían conformado con la disminución de los impuestos. En el otro extremo, se hallaban los bodegueros exportadores no integrados que no tenían suficiente respaldo financiero para dejar de vender vino.

Esto constituyó un triunfo para el gobierno quien, moderando sus expectativas, pudo romper el frente opositor. Días después lo acompañó otro éxito: llegó una delegación de la Unión Industrial Argentina, a la cabeza de la cual estaba Luis Colombo, junto a legisladores, funcionarios nacionales y periodistas. La visita opacó el tema de los impuestos de emergencia ya que la prensa se centró en las actividades sociales de la comitiva que incluyó un almuerzo en la bodega Arizu y una visita a la Bodega del Sauce de la S.A. Tomba⁵⁷ .

Por último, durante 1926 continuó el aumento del gasto, y entre 1924-1926, el impuesto al vino continuó como el principal proveedor del fisco, alcanzando alrededor de un 70% del total de los recursos.

El empréstito norteamericano

A fines de 1926, el gobierno anunció que la primera serie de títulos de la ley 886 tenía los certificados provisorios listos y se comenzaría el retiro de las letras de tesorería que todavía circulaban y de títulos de la ley 871, por un valor que alcanzaba, con poca diferencia, a cubrir el monto de 18 millones autorizados.

El gobierno tenía que enfrentar la desconfianza del mercado a los nuevos bonos por la irregularidad en el pago de anteriores deudas. Para solucionar esto firmó un convenio con el Banco Español por el cual este tomaba a su cargo el servicio atrasado de la ley 483 y los juicios que la Provincia tenía con los tenedores de los bonos de la ley 632. En pago, recibiría 6 millones de pesos en títulos a emitirse de la ley 886, segunda serie, al tipo de 90,5%. Esta operación tonificó la cotización de los referidos títulos en la Bolsa de Comercio: los papeles de la ley 483 se elevaron del 48% cuando asumió Orfila al 64,80%; y los papeles de la ley 632, del 63% al 94%⁵⁸ .

Como la segunda serie contemplaba la emisión de hasta 22 millones de pesos en títulos, el gobierno envió a la legislatura un proyecto de reforma de la ley 886 que solicitaba autorización para contratar un empréstito por $15.312.131,90 -o su equivalente de 6.500.000 dólares moneda oro norteamericana- de la segunda serie. El precio de venta de los títulos no sería menor del 85% de su valor nominal El interés sería medio punto menor que el de los bonos de la ley 886 (7,5%) y la amortización anual acumulativa, medio punto mayor (1,5%), lo que era conveniente para la Provincia.

El 7 de enero de 1927 se sancionó la ley 918 que respetó íntegramente el proyecto oficial⁵⁹ , y se lanzó una licitación para la contratación del empréstito que fue adjudicada a la única propuesta presentada. Era la de P. W. Chapman y Cía. y A. M. Lamport y Cía., de Nueva York. Una de las condiciones impuestas fue que el contrato se firmara en Nueva York, lo que dejaba el préstamo bajo la jurisdicción norteamericana⁶⁰ . Los banqueros norteamericanos, a su vez, representaban al Chatham Phoenix National Bank and Trust Company.

El oficialismo celebró el nuevo convenio que permitiría impulsar la obra pública y la entrada de capitales norteamericanos⁶¹ . Mientras tanto, el gobierno buscaba mejorar el sistema de recaudación de los impuestos a la uva y al vino a través de un nuevo decreto⁶² . También la Administración de Impuestos Internos ajustó el control de la elaboración de vino porque se habían "producido numerosas infracciones a las leyes y reglamentos nacionales y provinciales". Era de presumir que debido a la escasez de uva muchos industriales prescindirían "de prácticas honestas en la vinificación" por el deseo de aumentar la producción⁶³ .

Con este préstamo se cerraba (o esa era la intención) el arrastre de la deuda pública provincial que venía desde fines del siglo XIX, que la crisis de la primera guerra mundial y prácticas incompetentes e ilegales habían dejado a la provincia en cesación de pagos. Durante 1927, los recursos del Estado aumentaron un 48% respecto del año anterior y si bien hubo una ampliación de los productos imponibles, el sector vitícola fue el más afectado: el aumento de la recaudación por el impuesto al vino fue de un 24,5%, el de la uva, un 552%. En este último caso, la caída de la producción fue de casi un 38% mientras que la suba del precio fue de hasta un 190%. Ambos gravámenes representaron casi el 70% del total de la recaudación fiscal (cuadro 5).

No obstante la mayor holgura financiera del gobierno, durante ese año se profundizó la violencia política (a dirigentes partidarios opositores y a diarios), con un momento de máxima tensión durante el escandaloso fraude eleccionario de abril de 1927. A esto se agregó el aumento del gasto público vía subsidios, empleo estatal y obra pública. Respecto de esta última, además de la pavimentación, arreglo de caminos y construcción de puentes, se lanzó una licitación para levantar la Casa de gobierno. Otros gastos fueron aprobados por acuerdo de ministros⁶⁴ , una práctica criticada por Orfila en su asunción al ejecutivo. Por esta vía se llegó a no poder pagar el sueldo de los maestros para lo cual el gobierno aceptó documentos de industriales por $430.000⁶⁵ .

La ley 933 de presupuesto para 1928⁶⁶ , si bien no contemplaba los impuestos de emergencia, elevó el gravamen al vino a $3,70 el hl, incluyendo el de la ley 886. En caso de la uva, se derogaron los impuestos de las leyes 810 y 854 y quedó vigente el de la ley 886 que era de $0,20 el qm.

El presupuesto preveía elevar el gasto público un 35% para 1928 respecto de lo ejecutado el año anterior (cuadro 5). Pero, durante ese año, la tendencia del mercado de vinos se revirtió: la producción de uva y vino aumentó al doble mientras el volumen exportado fue el menor del periodo analizado (sin considerar 1927 por los eventos climáticos). Los precios de la uva y del vino cayeron y los productores culparon al gobierno "demagógico"⁶⁷ . Este fue perdiendo el apoyo popular como quedó en evidencia en las elecciones para diputados nacionales y electores para presidente, de abril de 1928, en las que ganó el yrigoyenismo⁶⁸ . En agosto, sin apoyo en el Congreso, se discutió la intervención nacional a Mendoza. Allí, las denuncias ventiladas alcanzaron una magnitud inusitada: "asesinatos, robos y persecuciones brutales, guerra al trabajo, al capital y a la industria… en el orden económico la han saqueado (a la provincia)"⁶⁹ . Aprobada la intervención, el presidente Hipólito Yrigoyen la sustanció recién en diciembre. En esos meses, el gobierno aprovechó para renovar documentos de deudas y continuar con el gasto en obra pública.

A fin de año, cuando llegó el interventor Carlos Borsani, la hacienda pública estaba exhausta y las perspectivas del sector presagiaban el comienzo de una crisis que duraría muchos años.

A modo de conclusión

Durante la década de 1920 las provincias argentinas tuvieron serios problemas fiscales que trataron de subsanar con distintas estrategias, una de las más frecuentes fue la revaluación de la propiedad raíz. Sin embargo, Mendoza, al igual que Tucumán con el azúcar, recurrió a aumentar el gravamen al vino con la justificación de que la vitivinicultura pasaba por una etapa de expansión. Quienes implementaron esta decisión fueron gobiernos radical-lencinistas que, pese recibir la provincia con un endeudamiento crónico, déficit fiscal y circulación de letras de tesorería, aumentaron el gasto público. Esto se debió a que el lencinismo era fuerza política con una base partidaria nutrida en los sectores populares y un diseño ideológico-discursivo de corte populista que necesitaba ampliar servicios públicos a esos segmentos sociales y, en los momentos de crisis, disminuir la desocupación rural a través de la obra pública. Política, esta última, que fue similar a la que aplicada en la década siguiente.

El éxito de los dos gobiernos lencinistas fue que los impuestos al sector pasaron de representar el 50% del total de lo recaudado al 70%, al final del quinquenio estudiado. Esta afirmación hay que matizarla respecto del gobierno de Carlos W. Lencinas porque no pudo acordar con los industriales que estos pagaran una menor proporción de sus gravámenes en letras de tesorería, lo que disminuyó la capacidad del Estado para pagar sus deudas. En este sentido, el gobierno de Lencinas apareció débil, aunque sí logró reducir la evasión impositiva. Mejor desempeño tuvo Orfila: unificó la deuda pública provincial y acordó un préstamo con la banca norteamericana para descomprimir el déficit financiero; y también subió los impuestos -aunque no en la escala que quería- sin ceder a un lockout de los bodegueros, presentándose como un administrador exitoso durante la visita de la Unión Industrial Argentina a Mendoza. Pero, al igual que Lencinas no consiguió la cooperación de los bodegueros a la política impositiva lo que obligaba negociar con algún otro beneficio. De este modo, el sector económico más poderoso de la provincia, se convirtió en un firme opositor.

Si bien en la discusión de las intervenciones federales de ambas administraciones la cuestión de la violencia política tuvo un lugar relevante, en el caso de Carlos W. Lencinas también accionó la crisis económica y social desencadenada por la emisión clandestina de letras y su consiguiente devaluación. Por su parte, Alejandro Orfila se presentó como un político modernizante a tono con las ideas que circulaban sobre la cuestión fiscal. Sin embargo, por motivos que no están claros, desplegó las mismas prácticas políticas del ex gobernador a lo que sumó un descomunal incremento del gasto -sobre todo para financiar obras públicas y disminuir la desocupación- que dejó exhaustas las arcas provinciales.

De todos modos, tal como ocurrió en otras provincias, la cuestión de las finanzas estatales se puso por primera vez en la agenda pública provincial. La reconstrucción de los sucesivos intentos para solucionarlo permitió aproximarnos al verdadero volumen de la deuda que era bastante mayor de lo que aparecía en un primer momento. También dejó en evidencia que la pobreza institucional de la provincia no pasaba sólo por las novedosas peleas entre poderes y entre partidos, por la persecución a los opositores y la vuelta al fraude electoral sino que, tal como había sucedido durante la anterior crisis económica, impregnaba todo el funcionamiento del Estado, con gobiernos sin ningún tipo control que violaban la Constitución "progresista" de 1916, la cual obligaba a la creación del Tribunal de Cuentas y prohibía acordar gastos en acuerdo de ministros cuando funcionaba la legislatura.

Del lado de los productores, los viñateros fueron los actores ocultos de este proceso a quienes más se les aumentó los gravámenes sin que tuvieran capacidad de resistencia. Los industriales, por su parte, realizaron excelentes negocios con las letras de tesorería y cuando les subieron los impuestos recurrieron a los argumentos de equilibrio presupuestario, disminución del gasto público e impuestos "justos". Contaban con un gremio poderoso y aceitadas conexiones con la Unión Industrial Argentina y la Sociedad Rural Argentina pero, como había ocurrido en ocasiones anteriores, no eran un bloque unido, mostrándose la tensión entre las firmas en manos del capital financiero que tomaban sus decisiones en Buenos Aires y las mayoritariamente familiares arraigadas en el espacio productor.

Notas

1. Anales de la Sociedad Rural Argentina -ASRA-, 1926, Nº 24.

2.Se calcula que hasta fines de 1928, los empréstitos provinciales y municipales sumaban 75 millones de dólares (Vázquez Presedo, 1978: 155).

3. La ley 759 (1919) había determinado el pago de $1,5 por hectolitro al vino que saliera de la provincia y la ley de emergencia era la Nº 779.

4. Dirección General de Estadística de la Provincia de Mendoza -en adelante DGEPM-, 1924: 305.

5. Sociedad Vitivinícola Mendoza, 1929; DGEPM, 1924: 275; DGEMA, 1931:187.

6. La Leng Roberts era la principal accionista de Tomba y el Banco Español del Río de la Plata de la S.A. Giol.

7. LA, 9 de febrero de 1923.

8. Provincia de Mendoza, 1925, tomo XIII.

9. Mensaje del Gobernador, 1923.

10. Mensaje del Gobernador, 1924.

11. La ley 779 establecía que de lo recaudado, un 50% se debía destinar a pagar sueldos y gastos de la Administración y devolución de impuestos correspondientes a ejercicios vencidos…; un 10% a obras de irrigación; y un 40% a rentas generales.

12. Mensaje del Gobernador, 1923 y 1924.

13. Provincia de Mendoza, 1925, tomo XII: 4717-4719.

14. Mensaje del Gobernador, 1924.

15. LA, 13 de setiembre de 1923.

16. Provincia de Mendoza, 1925, tomo X: 4199-4200.

17. LP, 9 de febrero de 1924.

18. La Prensa -LPr-, 4 de julio de 1924.

19. LPr, 5 de julio de 1924.

20. Provincia de Mendoza, 1925. Tomo X: 4207-4211.

21. LA, 30 de noviembre de 1924.

22. LPr, 21 de agosto de 1924.

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50. Se afirmó que en 1927, aunque habría un 60% menos de producción de uva (3,5 millones de quintales de uva sobre una cosecha normal de 6 millones), el precio sería de $15 el qm. contra $7,5 de 1926, lo que en definitiva aumentaría la recaudación de $48.750.000 a $52.300.000. El ministro de Industria y Obra Pública José Aguilar explicó que el gobierno debía defender "el orden social y la salud pública, que son condición de la existencia misma del organismo del Estado". El aumento de la ley de emergencia era sólo de $13.785.811, de los cuales $6.220.818 se destinarían a cubrir el déficit inevitable del presupuesto de 1927, y el saldo era para proteger a los que más sufrirían: los viñateros y los obreros. LA, 20 de noviembre de 1926.

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