Roberto Schmit¹

Martín L. E. Wasserman²

Artículo recibido: 14 de diciembre de 2017

Aprobación final: 26 de marzo de 2018

Una agenda abierta para los estudios históricos sobre la fiscalidad: Redistribución, negociación y deuda en el Río de la Plata durante un período de transiciones (1760-1820).

Resumen

El presente artículo propone un sucinto recorrido por algunos de los principales tópicos historiográficos sobre la fiscalidad del Río de la Plata durante un período de cambios y transiciones: 1760 a 1820. Con ello, se intenta ofrecer un breve panorama sobre el estado de distintas cuestiones que resultan relevantes para consolidar una renovada agenda de investigación en curso.

Palabras clave: Historia de la fiscalidad ; Negociación ; Redistribución ; Deuda

An Open Agenda for the Fiscal Historical Studies: Redistribution, Negotiation and Debt in Río de la Plata During a Period of Transitions (1760-1820)

Abstract

This article proposes a brief review of some of the main topics on the fiscal historiography at Rio de la Plata during a period of changes and transitions: 1760 to 1820. By those means, it tries to offer a brief overview about different issues that can guide an ongoing research platform.

Key words: Fiscal history ; Bargaining ; Redistribution ; Debt

Introducción

El estudio de la fiscalidad en la historiografía latinoamericana tuvo sus impulsos iniciales en investigaciones que interpelaron al universo del erario primordialmente como un indicador del desempeño económico. Hace más de tres décadas, los trabajos de H. Klein y J. TePaske ofrecieron ineludibles datos macro sobre el desempeño fiscal a partir de la reunión de información provista por las cartas-cuenta, informes sumarios del ejercicio vencido elevados al Tribunal de Cuentas por los oficiales reales de la Caja informante, constituyéndose desde entonces como una de las principales fuentes documentales empleadas por la historiografía de este campo (Klein y TePaske, 2005).³ A partir de ello, se abrió la posibilidad de ofrecer caracterizaciones sobre el desempeño del largo plazo en diversas regiones fiscales y económicamente neurálgicas de Hispanoamérica (Marichal, 1990). Asimismo, para el Río de la Plata, en aquel impulso investigativo que hacía uso de la información fiscal como expresión de variables económicas indirectamente rastreables, destacó el estudio sobre la masa decimal percibida por el alto clero secular sobre la producción rural.⁴

De igual manera, desde la década de 1980 se destacaron para el Río de la Plata una serie de trabajos que abordaron con mayor profundidad la dinámica financiera de la Caja de Buenos Aires, revelando los principales mecanismos de financiamiento hacendario porteño. En este sentido, el clásico trabajo de T. Halperin Donghi para el período que transcurre entre 1791 y 1850 permitió, entre otras cosas, conocer una primera evaluación de la evolución quinquenal de los ingresos y egresos fiscales de la Caja de Buenos Aires. A partir de los datos de largo plazo Halperin Donghi mostró la cambiante relación entre el gasto del erario, los ingresos aduaneros y las remesas de otras tesorerías, remarcando la importancia de los efectos sociopolíticos de las crecientes erogaciones militares desde la crisis del orden imperial hispano, y el modo en que dichas expensas movilizaban al consumo, para dar cuenta de las implicancias que los recursos fiscales tuvieron, sobre todo, en el proceso revolucionario y durante la primera mitad del siglo XIX. Más recientemente distintos estudios de S. Amaral han logrado un renovado y valioso análisis para el lapso de 1789 a 1811, que muestra con claridad las diferentes prácticas contables que daban forma a los movimientos entre ramos fiscales y a las transferencias financieras entre ellos, arrojando luz sobre las formas y los cambios que experimentaron los mecanismos de financiación del déficit fiscal bonaerense (Halperin Donghi, 1981; Amaral, 2014).

De esta manera, a lo largo de estas últimas tres décadas la historiografía fiscal avanzó profusamente en el conocimiento de diversas aristas estructurales del erario borbónico tardío y del siglo XIX. Esas reorientaciones en los estudios fiscales permitieron comprender más cabalmente los avatares experimentados por la Hacienda durante la crisis del orden virreinal y la emergencia de los procesos revolucionarios, todo lo cual habilitó a un mejor dimensionamiento de la nueva estructura fiscal que tomó forma con el avance del siglo XIX. De esta manera, entre 1760 y 1820 se despliega un período de transiciones en la Hacienda americana, cuyas continuidades y alteraciones se conjugaron para sentar las bases de una estructura fiscal en el largo plazo (Sánchez Santiró, Jáuregui e Ibarra, 2001).⁵

El conocimiento acumulado permite identificar ciertos rasgos característicos que dotan de continuidad a este período transicional, tales como la centralidad de gravámenes indirectos sobre la circulación,⁶ el peso del gasto militar, o la creciente dependencia de suplementos, préstamos y donativos aportados por particulares, corporaciones e instituciones. No obstante, los cortes y mutaciones son igualmente centrales y destacables: las reorientaciones y alteraciones en el sistema de transferencias de recursos fiscales entre distritos americanos, la discontinuidad de esas transferencias con la irrupción revolucionaria, la emergencia de novedosas fuentes impositivas para saldar el déficit fiscal y nuevos mecanismos para financiarlo, marcan algunos de los más significativos mojones que señalan cambios de etapas a lo largo de esa transición.

Los nuevos aportes historiográficos también han permitido visibilizar la incidencia que tuvo la fiscalidad en la estructuración social y en la administración del poder, redefiniendo los tópicos que orientan actualmente una nueva corriente de estudios sobre la fiscalidad americana durante este período transicional. En este sentido, algunas problemáticas han comenzado a lograr centralidad en la investigación, tales como la pregunta por la naturaleza institucional del imperio español en América, la organización política que sostenía su unidad sobre extensiones oceánicas, las implicancias de su desintegración durante la emergencia de los horizontes republicanos.⁷ Todos estos tópicos encuentran en la transición de la Real Hacienda al erario decimonónico un fértil campo de análisis. En este sentido, el erario ha trascendido su condición como mirador indirecto de la economía o solamente como espacio de recepción de tributos e impuestos, para reposicionarse como un campo desde el cual abordar y comprender las relaciones de poder a partir de la decodificación de sus propias reglas, pautas y sociabilidades.⁸ Un observatorio para la indagación de aquellas estructuras, sus cambios y sus legados en el largo plazo.

En este renovado campo destacan, entre otros tópicos, los mecanismos redistributivos habilitados por el Real Situado, el endeudamiento propiciado por la recolección de recursos extraordinarios, y las instancias de negociación a las que aquellas prácticas daban lugar, que comenzaron a erigirse como escenarios para la indagación histórica. Si mecanismos como el Situado dejaron de funcionar con la irrupción revolucionaria, alterando las fuentes de financiamiento necesarias para cubrir los gastos defensivos y el déficit, los recursos extraordinarios –como donativos y préstamos– pervivieron y adquirieron mayor relevancia como instrumento financiero durante la crisis imperial, para ser resignificados en la matriz fiscal una vez atravesado el umbral de la Revolución. El cambio institucional desatado por la crisis del orden imperial y por las transformaciones que se suscitaron durante la primera década post-revolucionaria, son por lo tanto una atalaya desde la cual comprender el modo en que aquellos mecanismos arcaicos fueron sostenidos en un nuevo contexto jurisdiccional, readecuándose a las necesidades de una nueva Hacienda pública.⁹ Es así como, finalmente, la Hacienda dará nuevos sentidos al endeudamiento a través de la emisión monetaria, abriendo las puertas a una estructura fiscal basal para la república naciente.

Todos estos nudos problemáticos de la fiscalidad encuentran un escenario fértil en el estudio del Río de la Plata, por lo cual nos proponemos, en las próximas páginas, ofrecer un breve panorama sobre el estado de distintas cuestiones que resultan relevantes para consolidar una renovada agenda de investigación en curso.

Centralización, negociación y naturaleza institucional a través del Real Situado

La Real Hacienda hispanoamericana realizaba transferencias de recursos fiscales entre distintas tesorerías para cubrir gastos que interesaban a la Corona; primordialmente, para financiar la defensa de puertos expuestos a las potencias rivales, puntos vulnerables de los dominios hispanoamericanos. Aunque la práctica de situar caudales de una tesorería en otra podía responder a múltiples finalidades de financiamiento (como el mantenimiento de diversas instituciones), los situados hispanoamericanos tuvieron como motivación principal el sostén de los aparatos defensivos en los puntos endebles de los dominios castellanos en América. Canalizadas a través del mecanismo del Real Situado, dichas transferencias permitían que los distritos con elevada recaudación local subsidiasen a otras tesorerías, ubicadas en puntos estratégicos y que carecían de recursos suficientes para afrontar los gastos defensivos. El Real Situado constituyó por lo tanto un factor central para la propia supervivencia y la integridad imperial, asegurando la defensa de los dominios virreinales con bajos costos para la Corona mediante la redistribución de recursos (Von Grafenstein y Marichal, 2012; Alves Carrara y Sánchez Santiró, 2012).

Por ello, la remisión de fondos al bastión defensivo de Buenos Aires constituyó un factor elemental para asegurar la integridad del espacio meridional hispanoamericano ante posibles incursiones de potencias rivales, garantizando a un mismo tiempo la propia pervivencia de Buenos Aires en el mapa imperial desde el siglo XVII y habilitando, consecuentemente, el posterior crecimiento de la economía porteña en la centuria siguiente (Gelman, 2012).

En este esquema redistributivo de alcance imperial, Buenos Aires comenzó a constituirse como plaza netamente receptora en torno a 1625. Hasta mediados de la década de 1620 era la Real Caja porteña la que remitía caudales hacia Potosí, recabados primordialmente sobre el comercio portuario y enviados a la Villa Imperial en función de disposiciones normativas, que obligaban a los oficiales reales de Buenos Aires a remitir lo recaudado (Wasserman, 2016a). Dadas las restricciones impuestas por la Corona al movimiento comercial por Buenos Aires, los recursos procedentes de las penalizaciones aplicadas por descaminos –decomisos por introducción ilegal– de esclavos, mercaderías y penas de cámara, constituyeron en ese período un sólido ingreso para la Real Caja bonaerense, por cuanto la legalización (mediante denuncias fraguadas y comisos con almonedas fraudulentas) de la introducción de esclavos y mercancías sin licencia, resultaba una práctica habitual del contrabando bonaerense durante el siglo XVII (Molina, 1966; Moutoukias, 1988).¹⁰ El movimiento comercial del puerto comenzaba a desacelerarse desde 1621 hasta llegar a niveles críticos en 1624-1625; ese letargo se traduciría en un verdadero derrumbe del comercio atlántico en 1641, cuando el puerto de Buenos Aires quedó virtualmente paralizado.¹¹ A partir del estrangulamiento de recursos fiscales ocasionado por esta caída en los flujos del comercio portuario, los caudales remitidos hacia Potosí disminuyen hasta que dejaron de realizarse. Algunas modificaciones en la política defensiva porteña, correlativas con el lento crecimiento y progresiva consolidación institucional que experimentaba Buenos Aires, venían a justificar ese inicio de retención de recursos fiscales en el puerto. Esa retención era el paso previo a su constitución como plaza receptora de los fondos del Situado, remitidos primordialmente por las Cajas de Potosí.

Mientras que hasta la primera década del siglo XVIII las remisiones desde otras Cajas Reales no dejaban de rondar el 30% de los ingresos en la tesorería porteña, la Guerra de los Siete Años (1756-1763) representó una inflexión para toda Hispanoamérica y tuvo su repercusión en el Río de la Plata. Esta contienda había demostrado a la Corona española la necesidad de reforzar la defensa de sus territorios estratégicos; en el caso del Río de la Plata, el frente portugués ameritaba ese fortalecimiento (Biangardi, 2016). Por ello es que en 1766, de acuerdo a los libros del ramo, la Real Caja de Buenos Aires recibió situados por $390.000 (Wasserman, 2016b), suma que representaba el máximo caudal remitido al puerto desde al menos 1674 (de acuerdo a la información ofrecida por las cartas-cuenta) (Klein y TePaske, 2005).

Entre tanto, la creciente gravitación mercantil que generaba Buenos Aires, así como su consolidación como centro de coordinación rioplatense para la articulación defensiva de la región, no sólo se tradujeron en su reposicionamiento dentro del diagrama institucional con el establecimiento del Virreinato del Río de la Plata, sino que también dieron lugar a un incremento sideral de las sumas remitidas. Hasta 1774, los fondos dispuestos para el Situado de Buenos Aires ascendían a $550.000 en plata doble.¹² Sin embargo, en febrero de 1775 se disponía que el Real Situado a Buenos Aires ascendiese a $900.000.¹³ Entre tanto, por Real Orden del 8 de abril de 1776, se sistematizaba la regularidad de un socorro extraordinario anual en $500.000 (que junto a los del situado ascendían a $1.400.000 anuales para Buenos Aires).¹⁴ Los recursos puestos a disposición del puerto se incrementaban radicalmente: en 1779 se remató ante la Intendencia el asiento para la conducción de tres situados anuales de $1.500.000 cada uno, por el término de cinco años (Rees Jones, 1992: 289). Por lo tanto, desde 1776 los fondos del Situado de Buenos Aires ya comenzaban a equiparar las sumas recibidas por las tradicionales plazas fuertes neurálgicas hispanoamericanas, como La Habana (aún cuando la caja habanera nunca perdería su protagonismo hispanoamericano en su calidad de receptora, que respondía a una tradición de remisiones de largo plazo en el Caribe). De esta manera, la conflictividad con Portugal en el Río de la Plata implicó, para la tendencia del Situado, lo que la toma británica de La Habana representó para aquellas plazas del Caribe.¹⁵ Esto evidenciaba que la dimensión fiscal de la atlantización económica estaba en marcha.

En correspondencia con lo antedicho, el Situado llegó a representar más del 70% de los ingresos de la tesorería porteña durante algunos años de la década de 1770, procedentes primordialmente de las Cajas de la Villa Imperial de Potosí.¹⁶ A partir de 1775, en concordancia con las reformulaciones en el esquema de jurisdicciones gubernamentales y virreinales, otras cajas menores se sumarían a la tesorería potosina como remitentes: Jujuy, Córdoba, Salta, Santiago del Estero, San Miguel de Tucumán y aun Lima contribuyeron en el envío de remesas, como situados o socorros extraordinarios a Buenos Aires, si bien desde luego Potosí continuaría resultando la principal remitente del Situado;¹⁷ correlato del costo diferenciado que las políticas imperiales tuvieron para las diversas regiones de la Monarquía.¹⁸

En este último punto se evidencia un proceso de centralización institucional, que colocaba a Buenos Aires en la cabeza de la administración regional de la Hacienda, y que se expresaba tanto en volúmenes crecientes de remisiones como en la diversificación de las fuentes regionales de recursos (Wasserman, 2017). Dicha centralización institucional estaba inherentemente vinculada a la novedosa competencia de Buenos Aires como contralor fiscal con creciente autonomía jurisdiccional sobre aquellos distritos de los cuales, sin embargo, continuaba dependiendo financieramente. Si esa dependencia financiera pudo verse atenuada por una floreciente generación impositiva local sobre el comercio (particularmente, a partir de la instauración de la Aduana de Buenos Aires y del establecimiento de una Comandancia de Resguardo en Montevideo) (Vaccani, 2016), ello todavía no se tradujo en una autarquía financiera del puerto en términos regionales; en efecto, la marginal retención bonaerense de derechos de indulto y guardacostas que deberían liquidarse en Cádiz, expresa que la centralización regional del erario también se hacía a expensas de la Corona cuyo dominio aseguraba (Wasserman, 2017). Y ello permite sugerir que esta centralización no necesariamente se condecía con la tradicional imagen de una estructura absolutista en avance: podría interpretarse, igualmente, que Buenos Aires comenzaba a consolidarse como un centro fiscal en los márgenes de una Monarquía policéntrica.¹⁹

Esta reconfiguración del esquema institucional era la que precisaba la Corona para adecuar la circulación de recursos fiscales a sus necesidades defensivas para la pervivencia de un dominio integrado. De esta manera, en tiempos de crisis la Corona disponía no sólo de la posibilidad de transferir el déficit castellano hacia sus posesiones americanas (mediante exigencias de recursos extraordinarios que generaban endeudamiento interno en los principales virreinatos, tal como se verá más adelante); sino que también contaba con la posibilidad de descargar los costos de defensa en la autosuficiencia financiera americana (Marichal, 1999). El Real Situado rioplatense permitía que se volcase el costo de la defensa del imperio sobre los esfuerzos fiscales americanos, generando entre España y el virreinato una distribución desigual de la presión fiscal que era necesaria para mantener a las Indias bajo jurisdicción castellana. Y si el intercambio desigual entre ambas orillas del Atlántico fuese un criterio suficiente para designar como colonial a la relación entre Hispanoamérica y España, este tópico central de los estudios fiscales podría contribuir al debate sobre ese problemático significante historiográfico, desde el análisis de la carga impositiva.²⁰

Ahora bien, si autosuficiencia e intercambio desigual de la presión fiscal fueron dos caras de una misma estructura, esa desigualdad que condicionaba las capacidades de autosuficiencia financiera tuvo también un significativo impacto socio-político. En efecto, pudo ser capitalizada por los más privilegiados súbditos americanos para motorizar sus negocios, dinamizar las economías locales y, por lo tanto, participar de esos mismos recursos que eran retenidos en la región por motivos defensivos. Tanto la necesidad de movilizar recursos para afrontar alternancias bélicas, como las demandas fiscales para subvenir esa movilización, constituyeron dos aristas estructuralmente interrelacionadas para los imperios modernos. Ello hizo de la guerra y del erario dos componentes medulares en la dinámica política e institucional (Sánchez Santiró, 2015: 8).²¹ Por eso –y más allá de su relativa ineficacia para afrontar el desafío de hacer la guerra–,²² la dinastía borbónica intentó reformas que fortalecieran el control de la Corona española sobre las finanzas imperiales en términos fiscales-militares. Y si esas reformulaciones institucionales impulsadas por la casa de Borbón expresan sus propósitos centralizadores y aspiraciones ilustradas de absolutismo, el modelo coercitivo y centralizado de la organización imperial del siglo XVIII queda muy matizado cuando advertimos la pervivencia de mecanismos que propiciaban una necesaria mediación de los actores locales en la gestión redistributiva de los recursos fiscales por la vía del Situado.²³

Mercaderes, grandes comerciantes, oficiales reales de las cajas emisoras y receptoras, militares de alto rango, instituciones eclesiásticas y gobernadores, encontrarían en el Situado un conjunto de mecanismos arquetípicos para participar de los fondos del erario. La capitalización comercial de los caudales por sus conductores resultaba sistemática por cuanto los itinerarios del Situado se solapaban con los de los circuitos interregionales del espacio económico (Wasserman, 2016c); los retornos ofrecidos para la designación de los transportistas generaban una malla de sujetos en colusión (Saguier, 1989); los retrasos en la llegada de remesas estimulaban a mercaderes de la plaza receptora para anticipar bienes y servicios a crédito con precios inflados a las tropas desprovistas de recursos, contra los futuros ingresos de la Caja (Moutoukias, 1988); los distintos premios que la moneda metálica detentaba en las diferentes plazas mercantiles de la economía interregional permitían el lucro del transportista y sus socios (Gelman, 1996). Estos mecanismos condicionaban el funcionamiento del Situado como herramienta redistributiva y, entonces, enlazaban al interés de las oligarquías locales con los intereses defensivos de la Corona, imponiéndole la necesidad de concederles participación. Por lo cual podemos sostener que la negociación en la arena fiscal había sobrevivido a los Habsburgo y se expresaba en una maquinaria fiscal de base redistributiva, que matizaba las virtudes absolutistas tradicionalmente atribuidas al reformismo borbónico (Grafe e Irigoin, 2008).

De aquella manera, el tópico del Situado permite reabrir la discusión sobre la naturaleza institucional de Hispanoamérica y, por lo tanto, del legado que ese diseño habría tenido sobre el desempeño de largo plazo. Si en los mecanismos que volvían plausible al Situado se vislumbra el correlato fiscal de una estructura de autoridad difusa en la Monarquía hispánica (Wasserman, 2016c), entonces el monarca no ejercía un control político efectivo ni absoluto sobre la administración de los recursos pues, antes bien, habría constituido un árbitro de última instancia proveedor de legitimidad. En este sentido, en una mirada comparativa imperial, Inglaterra y España no habrían diferido en el carácter negociado de la autoridad, sino en la claridad con que estaban definidos los canales de esa negociación.²⁴

Estas problemáticas e interrogantes, para las cuales el estudio del Situado ofrece una vía de abordaje intensivo, requieren aún de una reorientación en la implementación metodológica del trabajo con las fuentes. Pues si bien conocemos la importancia de los volúmenes del Situado, poco se sabe sobre las prácticas administrativas de los recursos en torno a los cuales giraban las negociaciones y tensiones. Por lo tanto, abordar y comprender cómo era gestionado el ingreso de los fondos por los oficiales reales de la Caja receptora, dilucidar las fuentes de procedencia que nutrían al ramo contable que los acogía para su distribución y, en suma, identificar la cambiante estructura institucional y sociopolítica de sus entradas, constituye una condición elemental que debemos resolver para poder calibrar el grado en que se conjugó localmente la centralización, la negociación fiscal y la eficiencia administrativa.

Para avanzar en aquellos tópicos es preciso apelar a los libros auxiliares de cargo y data del ramo, confeccionados por los oficiales de la Real Hacienda con arreglo al método de partida simple.²⁵ Puesto que éstos constituyen un registro del movimiento patrimonial y financiero de los distintos ramos que conformaban la estructura del erario, registrando las entradas (cargo) y salidas (data), el análisis cualitativo de cada partida asentada ofrece resultados cuantitativos precisos, al permitir deslindar información que no es discernible en las cartas-cuenta.²⁶ De igual manera, la información provista por aquellos libros permite reconstituir tramas y sociabilidades que sostenían el funcionamiento de estos mecanismos fiscales.

En suma, el Real Situado como un pilar de la fiscalidad rioplatense constituye un escenario desde el cual evaluar una multiplicidad de aspectos relativos a la estructura socioeconómica, financiera, militar e institucional de América. Una indagación profundizada sobre este tópico también permitirá comprender de qué manera concreta esta circulación de recursos afectaba tanto a los patrones de crecimiento económico en las plazas receptoras como a las prácticas económicas instrumentadas por los actores, incidiendo en el desempeño económico local.²⁷ Por tanto un análisis renovado del estudio del Situado sobre Buenos Aires y el Río de la Plata permitirá avanzar, sobre la relación complementaria entre centralización y negociación, como una relación que permite definir al sistema de dominio en Hispanoamérica.

Fiscalidad, política y actores sociales a través de los rubros extraordinarios

A fines del siglo XVIII, la creciente beligerancia imperial empujó a la Corona española a acentuar sus necesidades financieras y a cubrir esas urgencias con recursos extraordinarios y emisión de deuda. Un endeudamiento que comenzaría a asumir formas históricamente distintivas. Hasta entonces, los vínculos entre los componentes del reino eran representados por el modelo de la familia en sentido extenso, una casa grande (oikos) organizada con arreglo a una red de deberes recíprocos exigidos por la piedad. El rey debía operar entonces como padre o señor, que observase e hiciese observar aquellas obligaciones sobre la base de una legitimidad provista por criterios tomados de la órbita doméstica (Brunner, 2010). La sucesión de coyunturas bélicas que caracterizan a la segunda mitad del siglo XVIII comenzaba a alterar esas pautas. La economía de la Hacienda Real parecía alejarse de aquellos criterios que ordenaban a las finanzas con arreglo a las obligaciones domésticas, propias de la órbita familiar: desde el último cuarto del siglo XVIII, criterios mercantiles avanzaban para delinear nuevas políticas de endeudamiento, a través de emisiones de papeles por el Erario real, remunerados y públicamente cotizados.²⁸ Las políticas borbónicas resquebrajaban así la lógica oeconomica que estructuraba tradicionalmente al endeudamiento en el universo hispánico. Las deudas de la Hacienda pasaban entonces por definirse, abiertamente, como relaciones de préstamo con interés entre actores identificados (Halperin Donghi, 1981; Alvez Carrara y Sánchez Santiró, 2012). Pero aún con estas transformaciones, el financiamiento de la Hacienda Real española mediante endeudamiento continuaba operando sobre una discrecionalidad monárquica que la diferenciaba de otros sistemas europeos (North y Weingast, 1989).

Desde la década de 1790, en el nuevo contexto abierto por las guerras imperiales europeas, el fisco rioplatense comenzó a cambiar gradualmente la fisonomía de su composición con un leve aumento de los ingresos y, primordialmente, con un sostenido crecimiento de los egresos. Tiempo después, desde 1805 y durante los años siguientes, se acrecentarían esas demandas a partir de un renovado aumento sostenido de los gastos (Schmit, 2012; Amaral, 2014). Ahora bien, más allá de la importancia que reviste la evolución de los valores agregados de ingresos y egresos fiscales, resulta fundamental atender a la manera en que fue cambiando la composición de los rubros que componían la masa común de los recursos fiscales.²⁹ En ese sentido, es importante considerar que dentro de los mismos estaban contemplados, en primer lugar, los fondos recaudados localmente, en segundo lugar los que provenían –como ya se analizó en un apartado anterior– de las remesas de otras tesorerías o Situados y, en tercer lugar, los recursos tomados en carácter extraordinario, que fueron los que experimentaron durante esta época un crecimiento más notable.

Con la crisis política e institucional de la Monarquía en 1808, en el Río de la Plata la situación financiera se volvió más acuciante y la recaudación de recursos quedó sumida en la incertidumbre. Para entonces, ocurrió una muy significativa caída del aporte de los ingresos provenientes de las remesas de otras jurisdicciones mediante Situados, que a partir de 1805 pasaron de representar el 73% a un promedio sólo del 35% sobre el total de los ingresos.³⁰ Buenos Aires precisaba sin embargo un financiamiento sostenido, y ello movió a los oficiales de la Hacienda a recurrir con mayor sistematicidad a la recaudación de otros recursos locales, extraordinarios, para sostener los gastos. De esta manera, desde los últimos años del orden virreinal los ingresos extraordinarios comenzaron a ocupar un lugar protagónico que se sostendría luego de la Revolución, llegando a representar un 40% del total en tiempos de crisis y guerra.

Por lo tanto, el lugar que el esquema de finanzas imperiales asignaba a la Caja de Buenos Aires le permitió a esta tesorería disponer sólo hasta inicios del siglo XIX de un componente significativo de remesas externas para nutrir sus funciones virreinales. La temprana crisis imperial ya había comenzado a afectar aquellos ingresos procedentes de otras tesorerías, y esta merma era parcialmente reemplazada de manera coyuntural por fondos recabados localmente como recursos extraordinarios. Luego de la Revolución, aquella herencia se constituyó en una tradición financiera, dando lugar a una estructura de ingresos nutrida de aranceles indirectos y de la emergencia de nuevos mecanismos de financiamiento no genuino (Schmit, 2012; Amaral, 2014).

Pero la novedad más significativa no fue sólo lo sucedido con los ingresos sino, también, el inusitado aumento del gasto. El rubro de guerra y milicias fue el más destacado y experimentó un abrupto crecimiento, alcanzando unos 12 millones de pesos en este período. Y la Hacienda intentó resolver la situación de emergencia generada por este fenómeno acudiendo a los fondos procedentes de recursos extraordinarios: una recaudación en la cual sobresalían las contribuciones en préstamos y los donativos, sobre los cuales disponemos de estudios que han explorado estos aspectos fiscales desde diversos ángulos.

Los estudios de Kraselsky nos han mostrado el proceso mediante el cual los comerciantes porteños lograron agruparse corporativamente, en primera instancia como Junta de Comercio –órgano colectivo mercantil formalizado en 1779– para disponer posteriormente, desde 1794, del Consulado de Comercio de Buenos Aires. Estas corporaciones fueron una fuente de financiamiento significativo para las finanzas reales, y durante el período borbónico tardío fueron las que en gran medida aseguraron a la Corona la obtención de ingresos monetarios a través de la recaudación de préstamos y donativos. A cambio, las corporaciones esperaban privilegios mercantiles para sus actores, crédito económico y legitimidad política para su élite (Kraselsky, 2007 y 2016).

De acuerdo con Kraselsky, si bien el Consulado constituyó uno de los pilares de la Monarquía, representaba los intereses de una élite local que negociaba con la Corona estos intercambios en términos de conveniencia mutua. Y dicha élite podía negociar porque contaba con un particular capital: la capacidad de imponer al resto de la comunidad gravámenes comerciales en beneficio propio y de la Corona. Ello habría llevado a la comunidad mercantil a prestar su consentimiento para sostener las políticas reales, pues era mediante éstas que lograban beneficios laterales y dilaciones en el pago de impuestos, obteniendo asimismo un fuero mercantil para resolver sus conflictos. Esto explica que las corporaciones mercantiles hubieran obrado como articuladoras del financiamiento, préstamos a interés de parte de los actores locales.

Los préstamos sirvieron a la élite mercantil como medio para beneficiarse de una inversión relativamente segura a largo plazo. Las cantidades involucradas contaban con garantía en última instancia del Consulado, en la que los mismos comerciantes participaban activamente. Así, a través de la renta anual recibida por los préstamos, aquellos diversificaban sus inversiones y multiplicaban sus actividades comerciales. Esta élite mercantil involucrada en los préstamos a inicios del siglo XIX obtenía la devolución de los fondos mediante la creación de derechos sobre el oro, la plata y los cueros que debían pagar; el Consulado entonces recaudaba aquellos derechos con que se efectuaban los cobros. Pero esa estrategia resultó volátil y limitada a largo plazo, dado el recrudecimiento de la guerra, una creciente militarización, la necesidad de fondos monetarios y la oscilante llegada del Situado, a lo que se sumaba lo magro de los ingresos comerciales. Por lo cual, luego de la crisis de 1808 y una vez desatada la Revolución, sería el Cabildo de Buenos Aires quien tomaría el rol de agente recaudatorio a través de las contribuciones patrióticas.

En este sentido, Grieco también ha analizado algunas de las principales fuentes de financiamiento extraordinario, tales como los donativos puestos en marcha desde fines de 1790, en los cuales se puede observar una variedad de fuentes alternativas de recursos y relaciones. A través del análisis de este factor extraordinario de la fiscalidad borbónica tardía, esta autora plantea una serie de cuestionamientos sobre la dinámica relación entre la Corona, las bases fiscales imperiales y los intereses locales rioplatenses. Así, por una parte reconoce –tal como plantean muchos otros estudios–, que la monarquía española ejerció un poder político y administrativo con el cual desplegó un sistema imperial atlántico, capaz de desviar enormes cantidades de plata desde América hacía la Península y drenando, de este modo, un potencial financiamiento del desarrollo local americano. Pero sostiene que si bien es innegable que gran cantidad de plata cruzó el Atlántico y el Pacífico, otra parte significativa no lo hizo: por caso, una fracción del monto recaudado en donativos no abandonó el espacio económico del virreinato. De modo que, al igual que los Situados, los fondos procedentes de los donativos permanecieron en territorio virreinal, promoviendo la integración económica y expandiendo los negocios locales y regionales. De esta manera, Grieco desafía aquel supuesto según el cual, bajo el orden imperial, el espíritu de emprendimiento local habría sido bajo o nulo en América.

Asimismo –y quizás, en función de lo antedicho–, la autora sugiere que los mecanismos financieros empleados para recolectar y transferir los donativos no fueron de carácter compulsivo y que, por el contrario, habría evidencia para ver en ellos una cooperación entre los intereses privados y los de la Corona (Grieco, 2014 y 2009). Por ello sostiene, siguiendo la visión de los contemporáneos, que definir como regalos a los donativos permite pensar esa práctica como un mecanismo ampliamente accesible a actores procedentes de diferentes estratos sociales. Es que, en una sociedad de antiguo régimen, el regalo pertenecía y representaba al reino de los contratos, fomentaba la comunicación y daba cuerpo a una economía de intercambios. De esta manera, los donativos ofrecían un atractivo canal para la negociación de recompensas con el monarca, todavía en la era borbónica; un canal con lenguaje propio, formalizado institucionalmente, regido por parámetros jurídicos que lo dotaban de legitimidad. Los donativos, en suma, constituían un canal institucionalizado para la negociación fiscal.

Asimismo, Grieco señala que los donativos abrían las posibilidades de participación a una heterogeneidad de actores. En este sentido, las fuentes documentales indicarían que el rasgo social de los donativos rebalsaba los estrechos límites de las élites: un registro social amplio de contribuyentes evidencia que las expectativas sociales, políticas y financieras generadas por los donativos habrían captado no sólo a comerciantes y financistas, sino que habrían concitado igualmente el apoyo de una amplia base social, no siempre estructurada corporativamente. En otras palabras, aunque los donativos delimitaban horizontal y verticalmente las fronteras de inclusión social, política y económica, ellas no necesariamente cerraban el acceso a ese universo contractual. Por ello, los donativos pudieron ser distribuidores de poder y herramientas de promoción social; espacios para la negociación de ventajas legales, al mismo tiempo que moldeaban el avance social.

Entonces, por todo lo expuesto, sería necesario reconsiderar la relación entre finanzas y política en el Río de la Plata borbónico. Así, los servicios financieros prestados por súbditos, a título particular o corporativo, habrían abierto canales de negociación vis à vis con la Corona y las autoridades locales. A nivel virreinal, los mercaderes negociaban en busca de sus intereses representados en el Consulado, mientras que los funcionarios reales constituyeron otro foro de negociación. No obstante, y de acuerdo a las hipótesis de Grieco, a nivel local los donativos recolectados luego de las invasiones inglesas participaron de un contexto de transformaciones en la experiencia política. En este sentido, las expectativas de movilidad social implicadas en la contribución al Erario estimularon, por lo tanto, una participación política protagonizada por corporaciones, particulares y redes, desenvuelta en la arena de la negociación fiscal.

Como puede apreciarse, los avances que las investigaciones ofrecen respecto de la evolución cuantitativa y cualitativa del Erario constituyen un camino para comprender no sólo las singularidades de la tradición fiscal porteña, sino la dimensión social que alcanzó esa estructura fiscal y, por lo tanto, la naturaleza institucional del poder en el Río de la Plata. En este sentido, los estudios sobre el fisco constituyen un punto de partida necesario para evaluar los cambios y continuidades que experimentarían en aquellos planos las finanzas durante las primeras décadas de vida independiente.

Luego de la Revolución de 1810, también comenzaron a cambiar los alcances territoriales de aquellas tradiciones fiscales y los entramados sociopolíticos sobre las que se apoyaban. Tanto una larga coyuntura de guerra externa e interna, como las redefiniciones impuestas por la emergencia de proyectos políticos e institucionales encontrados, tuvieron un impacto estructural. En este sentido, la fragmentación derivada de la desintegración del orden virreinal impone la necesidad de prestar atención a las implicancias fiscales de la redefinición de las soberanías sobre el territorio y sus administraciones regionales en Alto Perú, Paraguay y Banda Oriental. Por ello, sigue siendo fundamental considerar el efecto diferencial de los continuos ciclos de conflictos, ya que se conocen relativamente poco los impactos puntuales que tuvo en cada caso el financiamiento de las guerras. Pues se debe tener en consideración que la inestabilidad política e institucional, la guerra, el déficit fiscal y las trabas al comercio fueron las características más recurrentes y extendidas durante gran parte del siglo XIX (Schmit, 2017; Schmit e Irigoin, 2003).

Entre 1810 y 1813, el proceso de guerra revolucionaria afectó al comercio y llevó a una consecuente disminución de las rentas aduaneras del puerto de Buenos Aires, que cayeron un 55%. En tanto, los ingresos totales del fisco tuvieron una merma del 45%. Esto hizo que durante los primeros años posteriores a la Revolución, sólo el 41% del total de los ingresos fueran cubiertos por los fondos de aduana, en tanto el resto del gasto debió ser sostenido por otros recursos financieros extraordinarios, entre los cuales la emergencia de papeles de deuda cobraría un inusitado protagonismo, ofreciendo nuevas formas de intervención y de negociación a distintos actores sociales locales (Galmarini, 2000; Schmit e Irigoin, 2003).

La dialéctica entre cambios y continuidades implicada en esta transición fiscal rioplatense adquiere un sólido abordaje en los trabajos de Amaral y Moutoukias. Un caso de estudio ejemplifica claramente aquella dinámica transicional pues, en una coyuntura crítica para las finanzas rioplatenses, el virrey Cisneros establecía hacia 1809 la apertura provisoria del comercio con aliados ingleses, sentando con ello la mayor base recaudatoria de que dispondría posteriormente la Junta de Gobierno y asegurando, por lo tanto, la primacía del sector externo en los ingresos fiscales. Las posteriores necesidades financieras en 1813 llevaron a la Asamblea Constituyente a recurrir a la tradicional práctica recaudatoria del préstamo forzoso, y aquel sector comercial externo acudiría con los fondos necesarios. La emisión de pagarés certificando el préstamo (aceptados como medios de pago para la cancelación de obligaciones aduaneras) generó entonces una circulación asimétrica, por cuanto los comerciantes acreedores del naciente Estado comenzarían a endosar, en favor de sus acreedores mercantiles, los títulos de deuda que habían obtenido contra la Hacienda. De esta manera, la trama institucional posrevolucionaria se modificaba en la medida en que pervivía el entorno social pre-revolucionario (Moutoukias, 2015).

Este caso evidencia que la transición institucional venía acompañada y condicionada por alteraciones en los mecanismos de financiación. Las coyunturales contribuciones forzosas se daban en el marco de un proceso en el cual los mecanismos arcaicos para la financiación del déficit fiscal comenzaban a dejar lugar a nuevas prácticas. Para suplir las dilaciones en la llegada del Situado, los oficiales de la Real Caja de Buenos Aires habían hecho uso tradicionalmente de fondos que, si bien estaban depositados en la tesorería, eran indisponibles para la Hacienda por disposiciones normativas (pues consistían en recursos pertenecientes a otras instituciones y a particulares, o se trataba de fondos que tenían asignada su aplicación a fines precisos de un modo predeterminado. Esta financiación arcaica del déficit, mediante suplementos procedentes de fuentes que en principio no podían emplearse, generaría un progresivo endeudamiento del Erario que, a su vez, terminaría por dar paso a una nueva modalidad de financiación, consistente en la resignificación del endeudamiento mediante la emisión de bonos y luego de papel moneda como máxima expresión, que se incrementaron de manera sideral a partir de las acuciantes exigencias financieras desatadas en torno a 1826 a consecuencia de la guerra con el Brasil (Amaral, 2014).

Por ello, el paso de un sistema apoyado en la subvención interregional de las finanzas rioplatenses (con base en el sistema de Situados) a otro apoyado en la imposición superlativa del comercio exterior (con la Aduana como dispositivo principal), no se limitó a un cambio en el origen o en la procedencia de los fondos, sino que implicó una compleja conjugación de continuidades y variaciones con implicancias institucionales.³¹

Las complejas condiciones fiscales heredadas por los gastos incurridos en las guerras contra la Corona y en las luchas internas, hicieron que la situación fiscal fuera de permanente redefinición en torno a las prácticas extraordinarias. Por ello, ya en 1813 se pusieron en marcha aquellas primeras reformas fiscales con el propósito de resolver los problemas resultantes de un mayúsculo déficit fiscal y, simultáneamente, terminar de consolidar la libertad de comercio. Más tarde, durante la administración de los Directores Supremos, la renovada insuficiencia de recursos para cubrir las demandas generadas por la guerra condujo a las autoridades a cubrir los gastos con recursos no genuinos, tomando sucesivos empréstitos forzosos respaldados por papeles públicos que, en algunos casos, comenzaban a ser usados como papel moneda debido a la creciente y crónica escasez de circulante metálico. En ese nuevo contexto finalmente se decidió la creación de la Caja de Sudamérica para ordenar las finanzas públicas e intentar absorber los papeles o títulos públicos emitidos, pero el empleo de éstos para el pago de impuestos aduaneros terminaría reduciendo notablemente el ingreso de metálico a la Caja del erario.

De esta manera, durante la década de 1810 el creciente déficit fiscal llevó a incrementar la tradición virreinal de la toma de deuda, con la novedad de que la emisión de papeles podía resultar un negocio rentable para quienes especulasen sobre la relación entre el reducido valor de la cotización de esos papeles de deuda y la entrega, a su valor nominal, en pago de aranceles públicos. Con frecuencia, la caída sostenida de la cotización de los bonos hacía que éstos fueran más rentables comprándolos y entregándolos a su valor nominal en la aduana como pago de los impuestos, que esperar al cobro de un interés de cerca del 15% pagado por la Caja y el improbable rescate por parte del gobierno. Así, tras dos años y medio de existencia la Caja de Sudamérica dejó efectos más negativos que positivos como espacio de saneamiento de la deuda fiscal y de emisión de recursos financieros. De todos modos, su principal utilidad fue que para 1820 la entidad había podido armar un registro unificado de las abultadas deudas contraídas.

Sobre aquellas novedades del financiamiento público muchos interrogantes siguen imponiendo desafíos para nuevas indagaciones: la mensurabilidad de la deuda flotante a lo largo de esta transición y sus oscilaciones, el impacto de la emisión sobre el crédito de los actores, y la identificación de éstos, constituyen algunos de los puntos principales pendientes para una mejor ponderación del proceso. Y el avance sobre aquellos requiere no sólo una identificación desagregada de los recursos extraordinarios en los libros contables,³² sino de la apelación a las variables ofrecidas por las partidas de los libros manuales y menores de la Caja, y de un cruce entre la información provista por ellos y la ofrecida por otros acervos que la enriquecerán cualitativamente la comprensión del problema, como los protocolos notariales y legajos sucesorios. Ello permitirá entender cabalmente las prácticas implicadas en este segmento de recaudación extraordinaria, tradición fiscal de relevancia creciente durante un período en el que las mismas adquieren nuevos sentidos.

A modo de conclusión

En resumen, y tal como hemos señalado a lo largo del ensayo, los avances provistos por los estudios de las últimas décadas constituyen una plataforma de problemas que invitan a la exploración de una agenda renovada sobre las trayectorias, continuidades y cambios, como una vía para comprender los alcances socioeconómicos y políticos de las matrices fiscales del Río de la Plata.

Entre los principales interrogantes abiertos por los estudios mencionados, puede reconocerse la necesidad de comprender fehacientemente el impacto que los desembolsos del Situado tenían sobre la economía receptora (primordialmente su incidencia sobre el crédito de los actores y la distribución social de los recursos), lo cual permitirá comprender, entre otras cosas, el grado de monetización de la economía porteña y su cambiante capacidad para retener recursos fiscales por sobre su remisión a la Península. Ello permitirá, igualmente, comprender los procesos de centralización fiscal previos a la Revolución y su incidencia sobre la reestructuración institucional una vez que el ciclo revolucionario diese paso a las disputas jurisdiccionales de la república en formación. En este sentido, sigue abierto igualmente el interrogante sobre los efectos financieros, políticos y sociales implicados en la merma radical del Situado: más allá de su compensación relativa con los ingresos arancelarios, resta comprender mejor el modo en que operó la desactivación de todo ese universo de lazos, negociaciones y prácticas que constituyeron al mecanismo de transferencias de recursos fiscales. Algunas pistas puede ofrecérnoslas, como también se ha evidenciado, un estudio pormenorizado sobre los recursos extraordinarios: prácticas heterogéneas que resignificarían el endeudamiento una vez que las pautas de negociación –y de coerción– en la órbita fiscal se viesen alteradas a partir de la crisis imperial y de la conflictiva configuración republicana del Río de la Plata; deuda y papeles venían a conformar una nueva matriz fiscal para cubrir con recursos no genuinos los crecientes gastos militares y administrativos de Buenos Aires, dotando de nuevos significados a viejas prácticas y a antiguos actores.

Se revela necesario, asimismo, el desarrollo de parámetros comparativos que permitan mensurar más cabalmente los roles que competían a cada región virreinal en el financiamiento de su estructura; y que habiliten, por lo tanto, a comparaciones entre las distintas cabeceras virreinales, para evaluar el modo en que sus roles diferenciados en el esquema imperial incidieron sobre los patrones de desempeño económico regional en el largo plazo, una vez atravesado el umbral de las Revoluciones. La emisión de deuda y papel moneda, así como las prácticas que los actores sociales desplegaron apelando a instrumentos fiscales extraordinarios, siguen constituyendo asimismo un campo fértil para la investigación.

Cambios, continuidades y nuevos consensos para explorar parecen caracterizar, en suma, a este proceso de transiciones fiscales. Pero, también, a una sólida historiografía sobre las matrices del erario, que todavía cuenta con un largo camino a recorrer.

Notas:

¹ Instituto de Historia Argentina y Americana "Dr. Emilio Ravignani", UBA-Conicet; Universidad Nacional de General Sarmiento, Argentina. Correo electrónico: rschmit@ungs.edu.ar