PROGRAMAS DE TRABAJO Y ESTRATEGIAS SINDICALES

¿Transferencias de ingresos, cooperativismo o trabajo asalariado? El Programa Argentina Trabaja*

¿Income transfers, cooperativism or wage labor? The ʺArgentina worksʺ program 

 

 Pilar Arcidiácono*, Karina Kalpschtrej**, Ángeles Bermúdez***

* Licenciada en Ciencia Política, Magíster en Políticas Sociales y Doctora en Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Docente de la Facultad de Ciencias Sociales (UBA). Becaria posdoctoral del Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Investigadora adscripta del Instituto "Ambrosio L. Gioja" de la Facultad de Derecho (UBA). Miembro del Grupo de Trabajo Interdisciplinario "Derechos Sociales y Políticas Públicas" Teléfono 0054 11 4867 6533 /Humahuaca 3615 4 piso depto 7 (1191) Ciudad de Buenos Aires (Argentina). E- mail: pilar.arcidiacono@gmail.com. 
** Karina Kalpschtrej es Licenciada en Sociología de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Docente del Ciclo Básico Común (UBA). Directora Proyecto UBANEX 2011 - 2012 "Revista El Álamo. Reciclando prácticas y conceptos". Consultora en Metodología e Investigación para organizaciones de la sociedad civil. Teléfono 00 54 11 45536694 /Av. Donato Álvarez 2780 (1427) Ciudad de Buenos Aires (Argentina) E-mail: kamazoo@gmail.com. 
*** Ángeles Bermúdez es Licenciada en Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires (UBA); Diplomada en Economía Social y Desarrollo Local de la Facultad Latinoameticana de Ciencias Sociales (FLACSO). Maestranda en Políticas Sociales, Facultad de Ciencias Sociales (UBA). Miembro del Grupo de Trabajo Interdisciplinario "Derechos Sociales y Políticas Públicas". Teléfono 0054 11 20547588 /Ciudad de la Paz 549 PB A (1425) Ciudad de Buenos Aires (Argentina). E-mail: angeles.bermudez@yahoo.com.ar. 

 

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RESUMEN

Desde 2009, Argentina desarrolló significativas transformaciones en las políticas sociales destinadas a sectores débilmente integrados al mercado formal de trabajo, tales como la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH) y el Programa Ingreso Social con Trabajo- "Argentina Trabaja" (PRIST-AT), ambas de 2009.
Aquí se abordará al PRIST-AT - escasamente analizado en ámbitos académicos en comparación con la AUH pero de gran magnitud -, como política que transfiere ingresos en el marco de generación de puestos de trabajo conformados y financiados directamente desde el Estado a través de cooperativas Lejos de una mirada aislada sobre el programa, se contemplarán las discusiones centrales sobre el bienestar en la Argentina actual y, en particular, se problematizará al PRIST-AT bajo el marco de la Economía Social y de la práctica cooperativa, sobre todo, al convivir con mayor o nivel tensión con otras modalidades de provisión de bienestar - como las transferencias de ingresos y la promoción de algún tipo de trabajo asalariado.

Palabras clave: Bienestar; Economía social; Cooperativismo; Transferencias de ingreso; Trabajo asalariado.

ABSTRACT

Since 2009, Argentina has developed significant transformations in the social policies intended for sectors poorly integrated into the formal labor market, such as the "Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH) and Programa Ingreso Social con Trabajo- "Argentina Trabaja" (PRIST-AT), both in 2009.
Here will be addressed PRIST-AT - scantily analyzed in academic world in comparison with the AUH -, as an income transfer policy in the context of the generation of jobs formed and funded directly from the State.
We will consider the central discussion on Welfare in Argentina today and, in particular, the factors that generate strong questions for think the PRIST-AT under the framework of the Social Economy and the cooperative practice, especially, when checked inside, coexistence and tension off other methods of provision of the social welfare - as the income transfer and wage earning work formats.

Keywords: Social welfare; Social economy; Cooperativism; Income transfers; Wage labor.

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SUMARIO

Introducción. 1. Contexto de surgimiento del PRIST-AT. 2. ¿De qué hablamos cuando hablamos del "Argentina Trabaja"? 2.1. Entre lo dicho y hecho: modelo de intervención por medio de cooperativas. 2.2. Trabajo cooperativo y protección social de los receptores de PRIST-AT. 3. Programa Argentina Trabaja ¿lógicas de bienestar en tensión? Bibliografía.

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Introducción

Durante la gestión de la presidenta Cristina Fernández, en Argentina se han sucedido un conjunto de transformaciones en las políticas sociales destinadas a sectores sociales que en general se encuentran débilmente integrados al mercado formal de trabajo. Así, pueden señalarse dos iniciativas del 2009: el Programa Ingreso Social con Trabajo- "Argentina Trabaja" (en adelante PRIST-AT) y la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (en adelante AUH). El PRIST-AT transfiere ingresos a sus receptores en el marco de la generación de puestos de trabajo a través de la conformación y financiamiento directo desde el Estado de cooperativas de trabajo. La AUH, plantea la incorporación de una transferencia monetaria destinada a desocupados, trabajadores del sector informal y empleadas domésticas que declaren ganar menos del Salario Mínimo Vital y Móvil (SMVM) al Sistema de Seguridad Social, pensado durante la década del cincuenta para trabajadores asalariados. Mientras el PRIST-AT alcanza a 6267 cooperativas de trabajo y más de 200.000 receptores/as (MDS, 2012c), la AUH llegó a cubrir 3.496.360 receptores (ANSES, 2012).
Mientras que la AUH ha captado la atención de los medios de comunicación y de numerosas instancias académicas¹, en cambio, el PRIST-AT² ha tenido un protagonismo menor en las diferentes agendas, a pesar de la magnitud también significativa de su presupuesto y cobertura territorial. Si bien existen relevamientos provenientes del campo de la economía social y solidaria³ (en adelante ESS) e informes gubernamentales, no se encuentran trabajos que lo analicen desde una mirada más amplia atenta a las nociones de bienestar⁴ que éste involucra o en clave de su relación con otras intervenciones en materia de políticas sociales en Argentina, así como tampoco desde tópicos que contemplen las tensiones internas que se generan al interior de la misma política entre la perspectiva de la ESS (dentro de la que se encuentran las prácticas del cooperativismo), las transferencias de ingresos y las lógicas propias de la relaciones de trabajo asalariadas que el PRIST-AT presupone.
Partiendo de este escenario, este trabajo se propone recoger algunas de estas vacancias y abordar aspectos centrales que hacen a las diversas modalidades de provisión de bienestar que están involucradas en el PRIST-AT. En este campo, un tema central lo constituye el modelo y la práctica cooperativista propuesta: mientras que a priori podría ubicarse al PRIST-AT dentro espacio del cooperativismo, un análisis detallado de sus características deja más interrogantes que certezas a la hora de pensarlo bajo ese formato de asociatividad y trabajo. Sólo a modo preliminar, cabe preguntarse ¿De qué manera se resignifica el cooperativismo cuando las cooperativas son creadas y"tuteladas" por Estado - tanto en el financiamiento como en su propia constitución? Como un derivado de esta cuestión, es lícito interrogarse sobre hasta qué punto la creación de cooperativas por parte del Estado marcaría o no cierta contradicción con la idea original del cooperativismo - vinculada con la elección de los trabajadores de organizarse en relación al trabajo y la producción y sus consecuentes procesos de autogestión -. En suma, un primer recorrido por el PRIST-AT - su contexto de surgimiento, antecedentes, características de las prestaciones, perfil de los receptores - permitirá problematizar las dificultades propias del cooperativismo de trabajo y la convivencia con mayor o menor nivel de tensión, del cooperativismo con otras lógicas de bienestar incluidas en el Programa, más próximas a la transferencia de ingresos desde el Estado para sectores vulnerables o a las típicas relaciones de dependencia del trabajo asalariado.

2. Contexto de surgimiento del PRIST-AT

Para comprender el papel del PRIST-AT en el escenario general de las políticas sociales y la forma en que es concebida la provisión del bienestar en Argentina, es preciso considerar la situación en la que se encontraba el país en el momento en que este Programa surgió como una política de "inclusión social con trabajo".
La dinámica de los indicadores sociales generales - pobreza, indigencia, trabajo - mostraban datos inquietantes: a pesar de los años de recuperación económica (2003-2007), los datos sobre condiciones de vida de personas y hogares mostraban que, hacia el 1° semestre del 2009, 709.000 hogares (9,4%) se encontraban por debajo de la línea de pobreza, - 3.429.000 personas (13,9%) -. De ese conjunto, 232.000 hogares (3,1%) estaban a su vez, bajo la línea de la indigencia - 995.000 personas (4,0%) -, situación que, a su vez, presentaba y continúa haciéndolo, enormes disparidades regionales (INDEC, 2003). En cuanto a los indicadores laborales, en el 1° trimestre de 2009, la tasa de desocupación era de 8,4% y en el 2° trimestre de 8,7%, mientras que la desocupación entre los Jefes de Hogar fue del 4,6% y 4,9% respectivamente, y la tasa de empleo no registrado (para asalariados mayores de 14 años), de 35,1% y35,2%⁵
En este contexto, en la segunda mitad de 2009, el debate sobre la pobreza, la desocupación y la informalidad se reinstaló en la agenda pública y estatal casi con la misma intensidad a los años posteriores a la crisis 2001. A esta situación contribuyeron diferentes elementos. A nivel coyuntural, el conflicto del gobierno con el sector agropecuario se engarzó con los resultados de las elecciones legislativas de junio de 2009 que, electoralmente, dejó al gobierno en una situación de mayor debilidad. En términos más amplios, el escenario de una oposición fragmentada, los temores en la sociedad por las repercusiones de la crisis internacional de 2008 - sobre todo en su impacto en los niveles de empleo y capacidad de consumo de la población -, y la creciente desconfianza sobre las estadísticas oficiales (Lindemboin, 2011), delinearon un horizonte de mayor incertidumbre en relación a la situación social.
En materia de programas sociales de transferencias condicionadas de ingresos, algunas de sus propias dinámicas sólo empeoraron el panorama. Por un lado, el número de receptores de los principales instrumentos - Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados (PJJHD) y Programas Familias por la Inclusión Social - fue disminuyendo desde la crisis de 2001-2002 aunque todavía hacia 2008, su alcance resultaba significativo, mucho más aún para un país que había atravesado contextos de crecimiento económico sostenido. Por otro lado, la inscripción a ambos programas se encontraba cerrada, por lo que la única vía de acceso a este tipo de intervenciones era la judicial o el sistema de pensiones no contributivas. Finalmente, la inamovilidad del monto de las transferencias durante todos los años de su vigencia, disminuyó progresivamente el poder adquisitivo de las prestaciones. Estas dinámicas, claramente parecían ser estrategias indirectas para "licuar" los programas de transferencia sin necesidad de eliminarlos directamente.
Un tópico central en este campo fue la línea divisoria creada en torno a la necesidad de transferencias de carácter universal o medidas focalizadas destinadas a los sectores más vulnerables. Por parte de los responsables gubernamentales, principalmente del Ministerio de Desarrollo Social (en adelante MDS), la oposición a la universalidad se justificaba por diversas razones. En general, desde el MDS se apeló a la potencial inequidad que pudiera generar una situación de universalidad de cobertura - en tanto, supuestamente, accederían a los programas y sus beneficios, quienes "no lo merecen" (MDS, 2007). Por otro lado, la universalidad aparecía en tensión - política, económica y también conceptual - con el objetivo de recuperar cierto protagonismo del Estado en materia de provisión de bienestar, a través de presencia territorial y del trabajo/empleo como centro de la vida social (Arcidiácono, 2012). La otra razón central aducida desde el MDS, era la ausencia de presupuesto para encarar la universalidad, aspecto que llama la atención a la luz del lanzamiento, en el mismo período, de dos programas de envergadura bajo la órbita del propio ministerio: el Plan Nacional de Abordaje Integral "Ahí, en el territorio" y el PRIST-AT, objeto de este trabajo.
Justamente en este escenario, se generó un espacio propicio para que diferentes actores comenzaran a tomar posición sobre el rumbo que debía tener el abordaje de las políticas orientadas a disminuir la pobreza - sobre todo aquella relacionada con la falta de ingresos -. Hacia 2008 y 2009, comenzaron a conocerse en el Congreso de la Nación diversos proyectos en materia de transferencias de ingresos a las familias, algunos de ellos nuevos y otros reactualizaciones de propuestas anteriores con matices diferentes respecto a las condicionalidades - tales como en lo referido al límite etario de cobertura, organismo responsable de la aplicación, montos, fuentes de financiamiento e incluso, universalidad completa o con techo de ingresos -. Sin embargo, a pesar de que muchos de ellos fueron presentados en reiteradas oportunidades, ninguno logró dictámenes de comisión y debate en el Parlamento (Pautassi et al, 2010).
Estos enfoques delineaban hasta allí un marco para la discusión que venía dándose en materia de programas para abordar la pobreza y la indigencia, resignificado en clave oficial como el desafío de la llamada "inclusión social". Este marco cambiaría significativamente de rumbo cuando, en octubre de 2009, la presidenta Cristina Fernández firmó el Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 1602/09 que creó la "Asignación Universal por Hijo para Protección Social" (AUH). Si bien el análisis de los límites de la universalidad en la AUH no es un objetivo de este trabajo, es claro que su surgimiento representó un viraje en la forma en que el gobierno se posicionó en torno a la discusión de transferencias de ingresos universales. Con esta medida, modificó la Ley de Asignaciones Familiares al crear una prestación para aquellos grupos familiares que se encontrasen desocupados o se desempeñaran en la economía informal, otorgando al padre, tutor, curador o pariente de cada menor de 18 años o sin límite de edad cuando se tratase de un menor discapacitado, una prestación mensual de $180 y que desde septiembre de 2012 es de $340⁶, (69 dólares americanos); monto equiparado a las asignaciones familiares de los trabajadores asalariados. A partir de reformas que se implementaron posteriormente a la sanción del Decreto que dio origen a la asignación, la prestación también alcanza a las hijas e hijos del personal de servicio doméstico con sueldo inferior al SMVM (Art. 4º, Resolución 393/09) y a los niños de los trabajadores temporarios registrados del sector agropecuario⁷. Antes de concentrarnos en el PRIST-AT, cabe destacar que, sin dudas, la AUH representa una política que entraña un cambio en la forma de concebir la provisión de bienestar: no sólo al incluir a grupos que se encontraban excluidos de la protección social, ampliando de esta manera la cobertura de niños y niñas (Arcidiácono, Carmona Barrenechea, Paura y Straschnoy, 2012), sino por el reconocimiento de los trabajadores informales y desempleados como una categoría "en sí" que requiere del abordaje de las políticas públicas (Lo Vuolo, 2009).
En meses previos a este "viraje", - agosto de 2009 -, el gobierno había incorporado otro instrumento en la cartera del MDS: el PRIST-AT. Como se verá en el próximo apartado, el mismo se insertaría - al menos desde el discurso oficial - dentro de otra lógica: la de la promoción de estrategias más próximas a la economía social. Aquí cabe detenerse un momento y clarificar qué se entiende en este trabajo por ESS, noción que se equipara a un concepto más amplio, utilizado por José Luis Coraggio. Se trata de la "Economía del Trabajo", entendida como "[...]un subsistema económico orgánicamente articulado, centrado en el trabajo, con lógica propia, diferenciado y contrapuesto a la economía de capital y la economía pública" (Coraggio, 1998: 14). Este concepto abarca y perfecciona los aspectos vinculados a la ESS, agregando la noción de red de emprendimientos y el análisis de circuitos de producción y circulación que cubren otras escalas organizativas de producción - como son los micro- emprendimientos y las vinculaciones con las pequeñas y medianas empresas (pymes) -. Si bien la Economía del Trabajo presenta una lógica opuesta a la lógica de la economía del capital, su objetivo es tan fuerte e ilimitado como el del capital: la reproducción ampliada de la vida, concepto no reducible a la visión consumista y cosificadora de las necesidades y sus satisfactores (Coraggio, 1999). En apretada síntesis, nos importa destacar que, tanto la Economía del Trabajo como la ESS, se postulan como aportes fundamentales en la construcción de un camino hacia el trabajo emancipado. Esta forma de trabajo sería la que daría lugar a la desmercantilización de la capacidad productiva y creativa del ser humano, la creación de nuevas formas de remuneración del trabajo, el desarrollo de políticas de gobierno y leyes que garanticen la distribución equitativa del ingreso, de la riqueza y de los beneficios generados por el trabajo de toda la sociedad, la promoción de la participación social del tiempo liberado del trabajo, en lugar de la actual apropiación privada del excedente de trabajo por el capital⁸.

3. ¿De qué hablamos cuando hablamos del "Argentina Trabaja"?

El PRIST-AT no constituye una política aislada, sino que se inscribe en un contexto de políticas sociales que utilizan la figura del cooperativismo de trabajo como supuesta vía de inclusión de personas desocupadas, generando puestos laborales aplicados a la obra pública local de baja y mediana complejidad (Cantero, 2010:234). En este sentido, es preciso mencionar brevemente dos programas previos que, a pesar de ubicarse fuera del MDS, conciben a las cooperativas de trabajo como una metodología de abordaje para incorporar a los sectores que estaban fuera del mercado laboral formal.
Por un lado el "Programa Federal de Emergencia Habitacional" que se desarrolló a partir de 2003 a través de cooperativas de trabajo específicamente creada para el programa con 16 integrantes, de los cuales, la mitad en un principio debían percibir el PJJHD y fueron incluidos al monotributo social⁹. A través de este programa, los receptores accedían a una vivienda social construida por las propias organizaciones, que recibían capacitación sobre cooperativismo y en el oficio de la construcción.
Por otro lado, el Plan "Agua más Trabajo" comenzó a implementarse en el 2004 a través del Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento (ENOSA) y su objetivo era dotar de agua potable de red a hogares que carecen de ella, en zonas de pobreza y alta vulnerabilidad social, a través de la construcción de obras de expansión del servicio. La mano de obra es aportada por cooperativas de trabajo constituidas al efecto e integradas por trabajadores en situación de pobreza que hasta ese momento eran receptores de planes de empleo (PJJHD y Plan de Empleo Comunitario).
Estos programas constituyen una tendencia de este período hacia la promoción estatal del cooperativismo para su uso como mano de obra para la construcción de obra pública. Estos antecedentes, sin duda, generan más bien interrogantes sobre las potencialidades para estas iniciativas de convertirse o no en proyectos próximos a la ESS, sobre todo en lo que hace a la sustentabilidad económica y social de las cooperativas creadas por los programas y los incentivos que estos ofrezcan al desarrollo de prácticas y aprendizajes de los valores y principios organizativos que definen a la ESS.
En esta línea de análisis, no puede olvidarse que el PRIST-AT - creado por la Resolución del MDS Nº 3182/2009 - presenta una conexión fundamental con lo que fuera, hasta el momento, el principal programa del MDS en materia de ESS: el Plan "Manos a la Obra" (PMO). Éste, surgido en 2003, se había presentado como una opción supuestamente diferente a las intervenciones más ligadas al asistencialismo que hasta allí habían generado el propio Ministerio. El MDS, mediante la Resolución 2476/2010, que detalla el esquema de funcionamiento y estructura específica del PRIST-AT, lo incorpora de manera directa al esquema del Plan "Manos a la Obra" (PMO en adelante). Esto plantea un tópico relevante para el análisis aquí planteado, en tanto lo vincula directamente con el enfoque de la ESS, punto de partida que asume el MDS como formato del PRIST-AT y del PMO anteriormente.
En ese sentido, vale recordar que el PMO - al igual que el PRIST-AT- fue concebido en sus orígenes como un programa de desarrollo socio-productivo enmarcado conceptualmente en los postulados de la promoción de la ESS, aunque focalizado en población en situación de pobreza y con problemas de inserción en empleo formal. Es decir que, desde su lanzamiento, intentó plantear un esquema de desarrollo económico y social en combinación con una política de asistencia focalizada, aspecto que gran medida explicará las limitadas posibilidades de articulación con otros sectores de la economía formal y sus dificultades para sostenerse cuando las transferencias desde el gobierno son interrumpidas, al punto tal de hablarse de una "economía de pobres para pobres" (Arcidiácono, 2012).
Es por esto que a la luz de esta experiencia y con la mirada puesta en la posterior creación del PRIST-AT cabe al menos dejar planteados algunos interrogantes: ¿Es el MDS - epicentro de las intervenciones asistencialistas del Poder Ejecutivo -, el ámbito ideal para el desarrollo de este tipo de intervenciones?. Si los proyectos del PMO tuvieron poca conectividad con la economía formal, ¿Es el formato de cooperativas de trabajo creadas por el Estado, una solución a este tema? Sabiendo que los proyectos del PMO tuvieron gran mortandad, ¿Cómo se evaluó esto a la hora de diseñar la "vida de las cooperativas"?
Comenzando con el PRIST-AT, según el propio MDS, este constituye "una herramienta que permite dar un paso más en tanto el desarrollo de procesos de desarrollo local y economía social desde las capacidades humanas y territoriales, (...) se encuentra orientado a la generación de trabajo genuino. Asimismo, el MDS explica que el programa "está destinado a aquellos sectores que, a pesar del importante proceso de crecimiento económico experimentado en nuestro país durante los últimos años y otras herramientas de política social desplegadas, aún no han logrado incorporarse al mercado de trabajo formal" (MDS, 2010a). Para llevar adelante este propósito, el Programa propone la conformación de cooperativas de trabajo encargadas de ejecutar obras de infraestructura de baja o mediana complejidad en espacios de uso público y/o patrimonio comunitario. Antes de avanzar con la descripción de su funcionamiento, es preciso comprender el entramado institucional que contiene al PRIST-AT.
En primer lugar, según el propio MDS, para abordar la pobreza en su multidimensionalidad se requiere de un enfoque integral que reclama una articulación multiactoral y plurinstitucional, por lo que, en el diseño del PRIST-AT, se plantea la coordinación de acciones con 5 Ministerios Nacionales: Ministerio de Planificación Federal, Ministerio de Salud, Ministerio de Economía, Ministerio de Educación y Ministerio de Trabajo y una pluralidad de direcciones y coordinaciones. En este plano, lo que no queda claro de la articulación planteada, es en qué medida este esquema interministerial funciona realmente como una mesa de diálogo, negociación y monitoreo permanente de lo que ocurre en la cotidianeidad territorial o si sólo se reduce a un espacio de solicitud de "insumos" de cada cartera para el "abordaje multidimensional de la pobreza" al que hacen referencia los discursos políticos oficiales. Si bien no puede afirmarse que el abordaje multidimensional de los problemas sociales se resuelva sólo con una mesa de diálogo y el compromiso entre las esferas involucradas, cabe señalarse que en Argentina aún hay grandes dificultades para cristalizar este tipo de acción institucional sobre los problemas sociales (Levy y Bermúdez, 2012). En la práctica, pareciera que es el MDS quien diseña y planifica "unilateralmente" la dirección del Programa, recibiendo insumos o gestiones en cuestiones específicas del resto de los Ministerios intervinientes. Así, el propósito de integralidad planteado normativamente a través de los vínculos interministeriales aparece como un instrumento secundario de la implementación del PRIST-AT, totalmente centrado en la estrategia y mecanismos de intervención característicos del MDS.
En lo que respecta a la operatoria concreta, la Unidad Ejecutora, a través de las Direcciones específicas establece los criterios que deben contener los proyectos y analiza la factibilidad de las propuestas de obra con los Entes Ejecutores (provincias, municipios y/o federaciones de cooperativas). La asignación de los módulos es definida a través de los convenios firmados por los Entes Ejecutores y el MDS a partir de la identificación de necesidades de obras en cada territorio. La implementación del PRIST-AT requiere asimismo del funcionamiento de Centros Integradores Comunitarios (CIC) que ya se encontraban creados a nivel territorial y que responden a la necesidad de construir institucionalidad a nivel local. El seguimiento de las obras está a cargo de los municipios, encargados de llevar el control de la ejecución de las mismas por parte de las cooperativas, tanto en funciones operativas como administrativas y contables.
El financiamiento general del Programa se realiza con Aportes del Tesoro Nacional, provenientes de las partidas presupuestarias asignadas al MDS. En este sentido, el Programa contó con el segundo mayor porcentaje del gasto total del MDS tanto en el 2010 como en 2011. Así, para el 2010 significó el 21,65% y para el 2011 represento el 13,24% del presupuesto ejecutado. Se ubica debajo del gasto destinado a las Pensiones no Contributivas cuyo gasto representó el 57,08% en 2010 y el 66,82% en 2011.
A nivel de su cobertura, a octubre de 2012 el PRIST-AT han superado el número de 201.000 cooperativistas incorporados; no obstante según informa el propio MDS (MDS, 2012c), la percepción de los incentivos está supeditada a la concurrencia de los mismos a actividades del Programa, la que presenta fluctuaciones importantes manifestando la dinámica de participación de los cooperativistas: en la misma puede observarse una variación de entre 15% y 25% de reducción conforme el mes y el lugar analizado. En cuanto a la cantidad de bajas, el Programa registra un 10% de titulares que han egresado del mismo, modificado su situación por ingresar en forma estable al mercado formal de trabajo o percibir pensión o jubilación o mostrar variación significativa en los criterios de elegibilidad y permanencia del Programa.

3.1 Entre lo dicho y hecho: modelo de intervención por medio de cooperativas

Un rasgo distintivo del PRIST-AT con respecto al PMO, es la conformación - por parte de su Unidad Ejecutora y del Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (en adelante INAES)- , de las cooperativas de trabajo que dan vida al Programa. Al inicio de la implementación, se prevenía que estuvieran formadas, como mínimo, por 60 integrantes, con cuadrillas articuladas por 4 capataces encargados de las acciones que hacen a la organización de equipos de trabajo y supervisión de las tareas en obra. En algunos casos, se suma un orientador social - es decir un receptor del Programa incorporado a la cooperativa en cuestión, a quien se ofrece la posibilidad de realizar una diplomatura universitaria -. También se contempla la incorporación de profesionales específicos - como arquitectos/as, ingenieros/as o maestros/as mayores de obra -En febrero de 2012, se anunció desde el gobierno nacional, que del universo de cooperativas ya conformadas en el marco del PRIST-AT, se crearían nuevas organizaciones pero integradas por 30 personas quienes ejecutarán obras de mayor complejidad (MDS, 2012d).
El financiamiento operativo del Programa está conformado por una doble vía de circulación de fondos: por un lado, las obras públicas asignadas¹⁰ se financian a través de la transferencia de fondos desde el MDS a los gobiernos provinciales, municipales, cooperativas de trabajo y/o Asociaciones Mutuales - que funcionan como los Entes Ejecutores -. Dichos fondos se destinan a la adquisición de herramientas, materiales y/o servicios y representan el 30% de los fondos totales destinados a cada obra. El 70% restante corresponde a los pagos que perciben los receptores del Programa, los que se realizan en concepto de "anticipo de excedentes" - siguiendo, discursivamente, el formato de los ingresos en el modelo cooperativista - se transfiere directamente a los miembros de la cooperativa, por medio de una tarjeta bancaria personal, a nombre de cada receptor.
Para poder acceder al PRIST-AT, los potenciales receptores deben atravesar un proceso de selección específico y residir efectivamente en los territorios en los que el Programa focaliza de manera concreta su intervención, más allá de estar diseñado como un instrumento cuyo ámbito de actuación es "todo el territorio nacional" (MDS, 2009).
Retomando la singularidad central del Programa, la estrategia seleccionada por el PRIST-AT plantea un paradoja respecto a la lógica propositiva que aparece en sus propios objetivos: la constitución de las cooperativas de trabajo no es previa, es decir, no es un proceso autónomo desarrollado por los receptores, sino que son conformadas por el propio Estado como resultante de la aplicación de los distintos planes y programas nacionales. Una consecuencia directa y central para el análisis aquí planteado, es que las cooperativas constituidas en el marco de la Resolución N° 3026/INAES/2006 siempre están vinculadas a un programa de orden nacional, provincial o municipal, que supuestamente garantice su viabilidad.
Una cuestión importante a enfatizar es que el cooperativismo de trabajo, en general, es una figura jurídica imprecisa en cuanto al vínculo de los asociados con la cooperativa y la consideración del asociado como un trabajador distinto al trabajador asalariado o individual autónomo. Esto requiere de la sanción de una ley específica que defina la protección social de estos asociados/trabajadores. En este sentido, el debate latinoamericano en torno a la construcción de la ESS incluye la idea de proteger el trabajo asociativo y autogestionado a través de regulaciones que reconozcan una nueva categoría de cobertura que combine la situación individual con la organización asociativa colectiva en cuanto a formas de contribución y acceso a beneficios como derechos de ciudadanía.
Con relación a las tensiones del Programa respecto de la ESS y el cooperativismo, cabe señalar la generación de incentivos para que la regulación interna de las cooperativas sea definida democráticamente por sus miembros queda en un segundo plano. En cuanto a la cantidad de cooperativas integradas al PRIST-AT que hayan constituido reglamentos, el INAES informa que "en el momento de la conformación, cada cooperativa constituye la documentación estatutaria que corresponde a su constitución, siendo la modalidad y documentación de regulación interna propia del funcionamiento de cada una de ellas" (INAES, 2012b).
Sin embargo, se tuvo acceso a un "reglamento tipo" al que suscriben las cooperativas en el marco del Programa que es justamente una forma de adhesión de la organización a los requisitos del mismo y a las condiciones fijadas por él, haciendo la salvedad de que "podrán ser modificadas una vez que haya concluido el contrato". A modo de ejemplo, en el "reglamento- tipo" se establece que, el grupo de capataces de obra tiene a su cargo el control de las jornadas de trabajo de cada uno de los asociados, es decir días y horarios, para poder hacer los ajustes correspondientes al mes trabajado y, ante su incumplimiento, se prevé la baja del receptor o receptora en cuestión y su puesto de trabajo podrá ser ocupado por otro candidato. De esta manera se observa que no es la propia cooperativa la que define autónomamente un régimen disciplinario interno sino que el Programa interviene en gran medida en dicha definición a través de los estatutos y reglamentos estandarizados.
En esta misma línea, cabe señalar que cada Ente Ejecutor selecciona tanto a los receptores - asignándoles una cooperativa en función de los perfiles de los mismos y las obras a realizarse - como a los capataces encargados de supervisar la obras y a los coordinadores sociolaborales competentes para realizar dicha tarea - los últimos, según el "reglamento - tipo" de las cooperativas, deben reunirse al menos una vez al mes con el Consejo de Administración para informar, controlar, actualizar datos y solucionar cualquier inconveniente posible que se presente-. Lo precedente no es menor, debido a que, independientemente a que en el contenido del estatuto se expresen elementos de organización propios del cooperativismo y que estas organizaciones "teóricamente" se encuadren dentro de la Ley de Cooperativas N° 20.337, se presentan dudas respecto a si en los hechos, es posible cumplir esos preceptos, teniendo en cuenta además que es el propio Ente Ejecutor quien define qué obras se realizan, dónde, etc. Pero fundamentalmente, esta jerarquización es propia de la lógica del capital y de esta forma no se supera la distinción entre quienes toman las decisiones y quienes la ejecutan. Por lo tanto, no se brindan las condiciones de posibilidad para la construcción de nuevas prácticas o nuevos aprendizaje en el hacer, de nuevos saberes y habilidades que puedan dar lugar efectivamente a una nueva cultura del trabajo, valor que tanto enfatiza el MDS entre sus objetivos. Esto finalmente impacta fuertemente sobre la dimensión política de la autogestión porque obstaculiza la construcción colectiva a partir de la participación en las decisiones de manera democrática (Levy y Bermúdez, 2012: 201).
Aquí se presenta una paradoja interesante cuyo origen se encuentra en esta combinación de modalidades que el propio Programa contempla en su diseño. Si se observa el contenido del mencionado "reglamento tipo", dejando de lado por un momento que se trata de una cooperativa, no se encontrará diferencia alguna con las relaciones laborales en una fábrica tradicional donde la estructura jerárquica dada por capataces y obreros, las sanciones (apercibimientos que pueden derivar en la suspensión del trabajador), la puntualidad y la estricta carga horaria, etc., dan cuenta de un modo de organización del trabajo que dista mucho de ser un modo de organización basado en el cooperativismo y la autogestión. Es más, replica el modelo fordista de organización del trabajo, y en este sentido, lo que subyace es una perspectiva individualista del trabajador como obrero tradicional y no hay lugar para el aprendizaje de la autogestión (Levy y Bermúdez, 2012: 219). En base a ello es que se insiste en la necesidad de que estas cooperativas cuenten con márgenes de autonomía para la definición democrática de reglamentos internos porque el reglamento previsto para las cooperativas creadas e incorporadas al Programa es justamente una forma de adhesión de la organización a los requisitos del Programa y las condiciones fijadas por él.
En la práctica, el PRIST-AT transfiere a cada receptor igual un monto fijo de dinero - según su nivel de presentismo y productividad - manteniendo las categorías de salario y beneficio. Sin embargo, según el estatuto tipo para las cooperativas creadas en el marco de la Resolución N° 3026/INAES/2006, serán excedentes repartibles sólo aquellos que provengan de la diferencia entre el costo y el precio del servicio prestado a los asociados y de los excedentes repartibles se destinarán un 5% para cada uno de los siguientes rubros: reserva legal, fondo de acción asistencias y laboral o para estímulo del personal, fondo de educación y capacitación cooperativa. Además el estatuto prevé que no se pagará interés a las cuotas sociales integradas, y el resto se distribuirá entre los asociados en concepto de retorno en proporción al trabajo efectivamente prestado por cada uno. En este sentido, si bien se observa que las cooperativas encuadran teóricamente dentro de la Ley N° 20337 de cooperativas en términos formales, cabe preguntarse sobre la dinámica contable de las mismas, es decir en cuanto a sus movimientos y la constitución de las reservas, al ser financiadas íntegramente a través de subsidios para materiales y herramientas y transferencias directas mensuales a los receptores como retribución a su trabajo. En otras palabras, en este tipo de cooperativas: ¿Hay excedentes para repartir?
Por su parte, el "reglamento tipo" de las cooperativas establece el esquema de retiros mensuales garantizados "que en ningún caso será inferior a los valores corrientes para actividades análogas" y a través del cual los receptores solicitan expresamente al MDS, la tramitación y el pago en medios electrónicos para poder realizar extracciones de dinero con tarjeta de débito, dados los beneficios extras que brinda esta operatoria. En el reglamento no se delimita con claridad un escalafón de categorías y retiros acorde a al funcionamiento de la cooperativa, sino que sólo se hace referencia al papel de los capataces y los orientadores responsable de la promoción socio-sanitaria y educativa de los integrantes de la Cooperativa y su entorno. Esta última cuestión es fundamental para analizar otro de los principios cooperativos como es la participación económica de los asociados, que requiere de una contribución equitativa de los asociados en la formación del capital de la cooperativa, de propiedad común. A este capital se destinan los excedentes para el desarrollo de la cooperativa mediante la constitución de reservas, de las cuales, una parte al menos, debe ser indivisible, su distribución a los asociados debe ser en proporción a la labor realizada y deben ser gestionadas democráticamente. Como se ha visto, el financiamiento para la labor de las cooperativas y el ingreso mensual de cada receptor es asignado directamente desde el Programa, en principio por un monto homogéneo a cada integrante; a partir del 2012 en algunas cooperativas en proceso de transformación, se asignan adicionales por presentismo y productividad, destinando un monto mensual mayor para los capataces y orientadores. Lejos de respetarse la participación de los asociados en la fijación de su políticas, en la toma de decisiones y en la elección de sus responsables, se introduce al interior de la organización una lógica que reproduce las relaciones verticales y asimétricas más propias de trabajador como obrero tradicional o empleado en relación de dependencia, y lejos del aprendizaje de la autogestión.

3.2 Trabajo cooperativo y protección social de los receptores de PRIST-AT

El régimen de trabajo de las cooperativas del PRIST-AT contemplan 40 horas semanales de contraprestación por parte de los receptores del Programa: 8 horas diarias de trabajo que se dividen en 7 horas diarias efectivas en días hábiles - para el desarrollo de las actividades que plantea cada módulo de obra pública - y el acumulado de la hora diaria restante - 5 horas - que se destina a la capacitaciones que contempla el Programa - detalladas más abajo - y que se desarrollan los día sábados. Valga aclarar, que la terminalidad escolar primaria o secundaria no se considera como parte de las capacitaciones laborales, sino "como el acceso a un derecho facilitado por el programa para quienes no tuvieron oportunidades anteriores" (MDS, 2012a).
En los aspectos vinculados a la protección social de los receptores, cobra nuevamente relevancia la imprecisión legal de la figura de "cooperativa de trabajo" y la ausencia reglamentos integrale confeccionados por los propios integrantes, donde deberían constarse, entre otras cosas, las cuestione vinculadas a la protección social de los receptores. Por su parte, el "reglamento tipo" definido por e Programa establece cuestiones muy elementales: como "gozar de una licencia anual por vacaciones de 14 días; de 5 días en caso de contraer enlace y de 2 días en el caso de fallecimiento de padre, madre hermanos, hijos o cónyuges y similar en el caso de nacimiento de hijo".
Asimismo, incluye "una cobertura social que contemple todos los aspectos de la seguridad social moderna; gestionar planes y becas para educación y capacitaciones cooperativa y técnica". Como puede apreciarse, no hay más que una somera descripción de aspectos de la protección social de los receptores, sin un desarrollo pormenorizado de los mismos.
En los hechos, el Programa contempla la incorporación de los receptores al Régimen de Monotributo Social que garantiza los aportes jubilatorios y una obra social que se puede extender al grupo familiar - con el aporte del titular -; y el acceso a la AUH¹¹. En lo que hace a los riesgos de trabajo, se estipula el acceso a elementos de seguridad como cascos, guantes, calzado, ropa de trabajo, siendo la cooperativa la que debe contratar un seguro por accidentes personales cuyo costo está contemplado dentro del Programa - al igual que los aportes vía Monotributo Social -. Sin embargo, no existen más precisiones sobre las modalidades de operatoria en caso de la necesidad de uso efectivo de dichos seguros ni de los mecanismos a partir de los cuales se eligen /seleccionan a las prestadoras de los mismos. Asimismo existen dificultades más generales de vinculadas con: el acceso a servicios de salud y negativa por parte de los médicos a firmar certificados demandados; se refieren dificultades para acceder al componente de terminalidad educativa por la falta de vacantes en las escuelas, así como negativa de las obras sociales a incorporar a los monotributistas sociales a su cobertura al rechazar su inscripción (Guimenez y Hopp, 2011). Estos mecanismos contemplados en el PRIST-AT, en definitiva, actúan como precarios instrumentos de protección, constituyéndose en una suerte de híbrido de menor calidad, sobre todo, si se lo compara con los esquemas correspondientes a los asalariados formales pero a la vez, dan cuenta de ciertos privilegios con relación a los receptores de los restantes programas sociales vigentes en Argentina que no cuentan con este esquema de prestaciones.

4. Programa Argentina Trabaja ¿lógicas de bienestar en tensión?

La intención de este recorrido ha sido dar cuenta de las diversas lógicas de provisión de bienestar que atraviesan una misma política, el PRIST-AT. En primer lugar, este Programa representa una transferencia de ingresos, que se realiza de manera mensual y es tramitado directamente por el MDS. El monto de la transferencia es de $1200 para los receptores y de $2200 para los capataces y orientadores socio-sanitarios y educativos - lo que equivale a 234 y 445 dólares americanos, respectivamente. El 70% de la transferencia realizada por el MDS se destina directamente a los cooperativistas en base a la labor realizada. Valga decir, por un lado, que el monto es notablemente mayor si se lo compara con programas de transferencias condicionadas de ingresos previos o, sin ir más lejos, comparado con la actual AUH ($340). Es preciso advertir que, como en el resto de los programas sociales, los montos previstos no incluyeron ningún mecanismo de ajuste por inflación.
En segundo lugar, a pesar de sus postulados, se encuentra más que cercano a una lógica de trabajo asalariado. El PRIST-AT - a diferencia de otras intervenciones como la AUH - es uno de los programas que más retoma una visión "trabajocéntrica" que caracterizó la gestión de Néstor Kirchner y de Cristina Fernández, en la que se recupera la tradición justicialista, como una forma de diferenciación discursiva respecto de la década de los noventa del "Ajuste estructural", aún cuando se trata de contextos de alta informalidad del mercado de trabajo (Arcidiácono, 2012). Sin ir más lejos, el gobierno nacional anunció en febrero de 2012, la incorporación de dos incentivos bimestrales para los receptores integrados en cooperativas que realicen nuevas obras encomendadas y cumplan con las metas de capacitación y concurrencia: aquellos que aumenten su productividad, recibirán sobre su ingreso básico mensual de $1200, un plus de $300 (61 dólares americanos) y obtendrán otros $250 (51 dólares americanos) más si además cumplen con el presentismo, ambas cifras abonadas bimestralmente (MDS, 2012e). Más allá de que se desconoce la cantidad de receptores alcanzados por la nueva medida (MDS, 2012d), en caso de percibir ambos incentivos bimestralmente, el monto mensual para los receptores ascendería sólo a $1475 mensuales (299 dólares), continuando muy por debajo del salario mínimo vital y móvil.
En torno a los montos, se producen ciertos debates relativos al carácter que asume el Programa como estrategia de bienestar. Si se considera que el PRIST-AT propone la generación de "puestos de trabajo genuinos", a priori el monto debiera ajustarse al salario mínimo vital y móvil, y en relación a ese parámetro el monto actual resultaría inadecuado. Sin embargo, se encuentran argumentaciones de los propios operadores del programa en torno a la diferencia del monto del PRIST-AT respecto de otros programas anteriores y que, en todo caso la asignación debe entenderse más como un "incentivo a la inclusión" en el marco de un programa de generación de oportunidades socio-ocupacionales, que como una remuneración de trabajo. A esto se suma que la transferencia directa desde el Estado, podría terminar reforzando la autopercepción de los integrantes de las cooperativas como "receptores-obreros" (Moreno 2009), más que como cooperativistas en vías hacia la autogestión.
Finalmente, con una estrategia sui generis y a la vez discursivamente central, la contraprestación laboral en este Programa se combina con un componente propio de la ESS (las cooperativas) aspecto que le da un carácter particular. No es menor que algunas cuestiones que tuvieron lugar en el PMO hayan tenido continuidad - la inserción en el MDS, la falta de conexión con el mercado formal y la presunción de ciertas capacidades previas por parte de los cooperativistas- en la implementación del PRIST-AT.
Al ser las cooperativas de trabajo creadas directamente por el Programa, se debe ubicar a estas organizaciones a medio camino entre la esfera estatal y la de las organizaciones sociales. Así, se entremezclan las institucionalidades más o menos formales de los colectivos que luego se incorporan al Programa.
Si bien deberá pasar aún más tiempo para evaluar qué lógica de provisión de bienestar es la que se va imponiendo, el análisis del PRIST-AT refleja, en alguna medida, el debate actual sobre la ESS en Latinoamérica, sobre todo en lo relacionado con la creación - o no - de condiciones de posibilidad desde el propio Estado para el desarrollo de otro subsistema de la economía. En este marco, la forma que adquieren las intervenciones que surgen bajo el paraguas del paradigma de la ESS adquiere relevancia, en tanto, reflejan desde su diseño e implementación la intencionalidad o no de delinear prácticas con una perspectiva emancipadora que disputen, al menos, un espacio al capitalismo, y que estén dirigidas a garantizar la reproducción ampliada de la vida.
Como se analizó en estas páginas, los intentos de promover la ESS del gobierno argentino bajo laórbita del MDS se perfilan más bien como acciones con formato de ESS dentro de esquemas de políticas sociales asistenciales y de presencia en el territorio. Más que un tipo de política que promueve el fortalecimiento de un incipiente sector de ESS a través de diferentes herramientas de promoción -como créditos, exenciones impositivas, educación cooperativa en todos los niveles del sector educativo, etc.-, se acerca más a una intervención desde la esfera gubernamental que moldea las organizaciones sociales, distorsionando la figura y las prácticas propias de la lógica de las cooperativa de trabajo.
En lo concreto, habrá que ver cuáles son las próximas acciones gubernamentales en torno a este Programa y hasta qué punto los receptores del PRIST-AT dejan de ser receptores de un programa social; y en caso de lograrlo, en qué medida ingresan al mercado de trabajo asalariado o apuestan a una nueva forma de organización del trabajo priorizando la autogestión desde todas sus dimensiones.

Notas

* Se agradecen los comentarios de los miembros del Grupo de Trabajo Interdisciplinario "Derechos Sociales y Políticas Públicas".

¹ Arcidiácono, Carmona Barrenechea, Paura y Straschnoy (2012), Bertranou (2011), CEDLAS (2012), CIFRA (2010), Hintze y Costa (2011), Lo Vuolo (2009), Lozano et al (2011), CELS (2011), Salvia (2011), entre otros. 

² En este punto debe aclararse que, públicamente, el Programa Ingreso Social con Trabajo del que se da cuenta en el presente trabajo, es conocido como "Argentina Trabaja" - tanto a nivel de los medios de comunicación como en la propia difusión realizada por el MDS. Como se verá más adelante, el PRIST es un componente del "Argentina Trabaja", que a la vez es un Plan del MDS y una "marca" bajo la cual funcionan diferentes programas de esta misma cartera.  

³ Lo Vuolo (2010), Bertolini (2010), Díaz Langou et al. (2010), Elgue (2011), UCA (2011), Hopp y Guimenez (2011), Boix et al. (2011) y Vuotto (2011), entre otros. 

⁴ Se toman como base los estudios provenientes de la economía política del bienestar. Como señala Martínez Franzoni (2005), en América Latina el bienestar ha sido fundamentalmente interpelado por su ausencia y vinculado con dos conceptos centrales: la pobreza; entendida como un estadio inferior de bienestar y la inequidad; como la inadecuada distribución de insumos y capacidades socialmente deseables. Siguiendo a Esping Andersen (2000) el bienestar debe ser comprendido como una capacidad y no como un estado. Esta capacidad se relaciona con el manejo de la incertidumbre y de riesgos que se construyen socialmente (no individualmente), no son propiedad de los individuos sino probabilidades de los colectivos (varían a partir de la clase y el sexo y el ciclo de vida), no se construyen como resultado de probabilidades empíricas (de costos y resultados) sino que son un proceso interpretativo de dichas probabilidades. 

⁵ Boletín de Estadísticas Laborales, DGEyEL, SSPTyEL, MTEySS, en base a la EPH. 

⁶ En todo el trabajo se tomó como referencia el dólar oficial al 21/01/2012, que en promedio asciende a 4, 938. Cabe aclarar que en Argentina opera un cepo cambiario que restringe la adquisición de divisas por lo que funciona un mercado paralelo que maneja un precio que casi duplica el precio del dólar oficial. 

⁷ Mientras estén recibiendo las remuneraciones por parte de sus empleadores percibirán las asignaciones familiares del régimen general, y en los meses en que no lo hagan, serán receptores de la Asignación Universal por Hijo (AUH)) 

⁸ Coraggio propone la construcción de un nuevo sector de la economía desde el pasaje de la economía popular realmente existente, es decir aquellas actividades informales, de subsistencia, cuentapropismo etc., hacia una Economía del Trabajo, "con una lógica propia, no subordinada, con otras reglas, valores y relaciones de poder más democráticas, cuyo objetivo sea la optimización de la reproducción ampliada de la vida de todos en sociedades más igualitarias y democráticas" (Coraggio, 2004a: 271). Para lograr esta transformación cualitativa de las estructuras de la economía, es fundamental impulsar "la construcción de una economía mixta y competitiva, con un gran sector de Economía Social promovido desde el Estado y la sociedad civil, capaz de reintegrar a los desocupados y subocupados" (Coraggio, 2004b: 186-187) fortaleciendo organizaciones económicas centradas en el trabajo a través de políticas integrales que no sólo estén destinadas a la población en situación de pobreza 

⁹ Que permite la facturación en blanco, más el beneficio de prestaciones sociales y de seguridad social. 

¹⁰ La asignación de los módulos es definida a través de los convenios firmados por los entes ejecutores y el MDS a partir de la identificación de necesidades de obras por parte de cada ente ejecutor, que además, junto con el INAES, organiza las jornadas de trabajo

¹¹ Cabe señalar que la AUH es incompatible con todos los programas sociales excepto con el programa aquí analizado (Arcidiácono et al, 2012)  

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Recibido: 14.05.13 
Revisión editorial: 23.08.13
Aprobado definitivamente: 29.11.13