SUMARIO

1. Introducción; 2. Consideraciones metodológicas; 3. ¿La policía de los intendentes?; 4. Una fuerza de seguridad con características similares en todos los municipios; 5. Una fuerza sin jerarquías; 6. Reflexiones finales. Bibliografía.

1. Introducción

Las Unidades de Policía de Prevención Local (UPPL) fueron creadas el 30 de junio de 2014 por el entonces Gobernador de la Provincia de Buenos Aires, Daniel Scioli, a partir del Decreto Nº 373 y la Resolución Nº 835. El anuncio de esta medida se llevó a cabo tras un trunco debate en la Legislatura Bonaerense acerca del Proyecto de Ley para la creación de las Policías Locales, enviado el 26 de febrero del mismo año por Scioli y quien ocupaba en ese momento el cargo de Ministro de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, Alejandro Granados.

Como se establece en la Resolución, estas nuevas fuerzas de seguridad pueden desempeñarse en municipios de más de setenta mil (70.000) habitantes que decidan adherir mediante la firma de un “Convenio Específico de Conformación y Cooperación”. Dicho Convenio, a suscribirse con los Intendentes Municipales, deberá establecer "los criterios técnicos, fijar los cronogramas y plazos, acordar la asistencia técnica que se requiera, y detallar las acciones a desarrollar"¹ .

Las UPPL dependen orgánicamente de la Superintendencia de Seguridad Local, que funciona en el ámbito de la Secretaría de Planificación del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, la cual se encarga de coordinar y supervisar la ejecución de tareas operativas en base al “Programa Operativo de Seguridad” diseñado por cada Municipio.

Su funcionamiento está coordinado con los Intendentes, quienes eligen a sus jefes policiales y responsables logísticos. Así, en cada Municipio se conforma una mesa de Coordinación Operativa Local, encargada de diseñar y ejecutar las políticas y/o estrategias de seguridad, integrada por: el Intendente Municipal, un Coordinador Operativo y un Jefe de la UPPL.

En el presente trabajo nos interesa analizar la relevancia del rol que juegan los actores locales en el gobierno de la seguridad pública2 y el surgimiento de las UPPL como expresión de este fenómeno. Las disposiciones legales que crean estos cuerpos securitarios establecen criterios generales para su aplicación homogénea en todo el territorio de la Provincia de Buenos Aires pero también habilitan a que los distintos distritos puedan delinear iniciativas particulares. La importancia del rol que tiene el gobierno local en esta política securitaria, a la que le dedicaremos un apartado, da lugar para que adquiera características singulares en cada territorio. Por este motivo resulta interesante poder comparar distintas UPPL y analizar cuáles son sus similitudes y diferencias, ver cómo en cada distrito se aplican los lineamientos generales y se despliegan las iniciativas particulares. Lo que encontramos en nuestro trabajo de campo es que en las dos localidades que analizamos los funcionarios destacaban los mismos elementos como característicos de su trabajo: que se trata de una policía de prevención y proximidad, que es una profesión permanente, que se aprende en la práctica, que hay diferencias entre las tareas más operativas que se realizan en la vía pública y las mas administrativas que tienen lugar en la base y, por último, una forma similar de entender la relación con su armamento. Además un elemento común que tienen todas las UPPL, y que las diferencia a las demás fuerzas de seguridad, es que no tienen una jerarquía rígida y vertical.

1 Resolución Nº 835. Artículo Nº 9.

2 Definido por Sain como “el conjunto de estructuras y procesos institucionales que, de hecho, se encuentran abocados a la formulación, implementación y evacuación de las políticas y estrategias de seguridad pública, así como la dirección y administración del sistema institucional mediante el cual ello se lleva a cabo” (Sain, 2008: 67)

2. Consideraciones metodológicas

Las consideraciones vertidas en este artículo son producto de un trabajo de campo realizado entre abril de 2016 y diciembre de 2017. En el caso de Ornela Pugliese, en el marco de la elaboración de su tesina de grado de la carrera de Ciencias de la Comunicación de la Universidad de Buenos Aires (UBA), y en el de Mariana Lorenz para su proyecto de beca Posdoctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). El mismo consistió en entrevistas con oficiales de la UPPL, funcionarios del área de seguridad y miembros de la mesa de Coordinación Operativa Local de dos municipios del Gran Buenos Aires. Asimismo, realizamos un relevamiento, lectura y análisis de la normativa que regula a estas instituciones, como también documentos y comunicaciones oficiales de los gobiernos locales.

Analizaremos en el siguiente trabajo el caso concreto de la puesta en funcionamiento de la UPPL en dos municipios: uno de la zona norte y otro de la zona sur del Gran Buenos Aires. Ambas localidades tienen características socio demográficas diversas y están gobernados por intendentes que pertenecen a distintos partidos políticos. En la actualidad 63 municipios cuentan con UPPL sumando un total de 22.000 efectivos.

El municipio de zona norte cuenta con 264 funcionarios mientras que el de zona sur con 560. En ambos, predominan las oficiales mujeres sobre los varones (en cada uno de los municipios son aproximadamente el 64% del total). En zona norte un comisario de la PPBA con una antigüedad de 29 años está al mando de la fuerza y no encontramos jefatura civil. Sobre él hay un comisario mayor que tiene a cargo la coordinación de la seguridad en 6 partidos del distrito. En el Municipio de Zona Sur la UPPL está a cargo de un Coordinador Operativo, que es un funcionario civil con título universitario en historia; un Jefe de la UPPL, un ex funcionario de la PPBA con 26 años de trayectoria en esa institución y el grado de comisario; y un subjefe, un ex principal de la PPBA con 20 años de experiencia. También cuentan con un ex funcionario de la PPBA con 25 años de servicio en esa fuerza que alcanzó el grado de capitán encargado de la parte operativa.

Ambas fuerzas funcionan con bases, unidades operativas desde donde se gestiona el dispositivo de seguridad. Mientras que en zona norte hay sólo una en zona sur encontramos 9. Cada UPPL adopta una forma de organización diferente. En zona norte hay un oficial de servicio, que es el que se encarga de diagramar el servicio y que funcione correctamente. Hay una encargada de personal que se ocupa de todo lo relativo a salarios, licencias, sanciones, etc. Una oficial a cargo de logística que vela por el cuidado y mantenimiento del patrimonio de la UPPL. Por último, un encargado de operaciones que es quien lleva las estadísticas delictivas. En zona sur en cada una de las bases hay un oficial de servicio, que es el encargado de diagramar y supervisar el cumplimiento del dispositivo de seguridad que se implementa en las zonas correspondientes; un ayudante de guardia, que es quien lleva el libro de guardia donde se registran todas las novedades del servicio; y un controlador externo, que debe supervisar la tarea de quienes realizan el trabajo de prevención y conjuración del delito en la vía pública. En la base central están las oficinas del Coordinador Operativo y el Jefe de la Unidad de Policía de Prevención Local y también las dependencias administrativas. Estas se dividen en cuatro oficinas: personal, judiciales, operaciones y secretaría. La oficina de personal es la encargada de todo lo relativo a los funcionarios de la UPPL: salario, apercibimientos, sanciones, licencias, presentismo y trámite de credenciales. Quienes están en la oficina de judiciales son los encargados de todos los expedientes administrativos (por faltas o sanciones al personal) y también de reunir toda la información necesaria para instruir las causas en las que intervienen funcionarios de esta fuerza local. En la oficina de operaciones se manejan las actas de servicio de los oficiales (las intervenciones), los partes urgentes, realizan estadísticas (del desempeño de cada oficial, por turnos, por quincena, mes y año), se arman las órdenes de servicio (que zonas se van a cubrir y en que horario). Toda esa información se envía al Ministerio de Seguridad de la Provincia. La oficina de secretaría es la que brinda apoyo al Jefe y Subjefe en las cuestiones administrativas.

En la resolución N° 835 que crea las UPPL queda asentado cómo será el proceso de formación profesional del personal policial determinando que este "se organizará, gestionará y administrará a través del “Curso de Formación de Policía de Prevención Local”, que se desarrollará de manera descentralizada, y tendrá como mínimo doce (12) meses de duración, incluyendo un período de práctica profesional en los puestos operativos de trabajo, pudiendo reducirse bajo circunstancias especiales a un plazo no menor a seis (6) meses" 3. En la normativa entonces se establecen pautas sobre la duración del curso de formación y queda asentado su carácter descentralizado por lo que cada Municipio podrá adaptarlo a sus características y según considere necesario a partir de una propuesta con lineamientos básicos por parte del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. Para coordinar la capacitación de los funcionarios en los distintos establecimientos descentralizados se prevé la creación de un Instituto de Formación y Capacitación de las Unidades de Policías de Prevención Locales4. En las dos UPPL que visitamos la formación se impartió en instalaciones pertenecientes a universidades nacionales a través de un convenio con los municipios. En diciembre de 2016 egresaron las últimas promociones de funcionarios y desde entonces no se ha vuelto a convocar a aspirantes para ingresar a estas fuerzas locales.

En ambos municipios, más allá de las UPPL, son múltiples las fuerzas de seguridad que trabajan diariamente en el territorio: la PFA que, como su nombre lo indica, es una fuerza federal con competencia en todo el territorio nacional; la Policía de la Provincia de Buenos Aires (PPBA) y el Comando de Prevención Comunitaria (CPC)5de la PPBA.

3. ¿La policía de los intendentes?

Durante la campaña para las elecciones parlamentarias de 20136 el orden y la seguridad ciudadana fueron centrales (Calzado, Fernández y Lio, 2014). Temas como la baja en la en la edad de imputabilidad, la creación del Ministerio de Seguridad provincial, las policías comunales y las propuestas en materia de políticas securitarias de los distintos candidatos, fueron los ejes que estructuraron el debate electoral (Lio y Dabat, 2014). En este sentido, la creación de las policías locales en la provincia de Buenos Aires se constituyó particularmente como uno de los tópicos centrales de cara a las elecciones.

En el 2012 el entonces gobernador Daniel Scioli (Frente para la Victoria - FpV-) ya había propuesto crear una policía local en municipios con más de 70 mil habitantes. Sin embargo, el proyecto no había sido aprobado por la Comisión de Seguridad del Senado provincial y estas policías volvieron a ocupar la escena en pleno debate electoral. En este contexto, Scioli y los distintos partidos impulsaron proyectos vinculados a las policías locales. Se comenzaron a implementar estrategias para ver de qué modo cada fuerza política podía imponerse a sus adversarios presentando una propuesta innovadora para el área de seguridad.

Así, previamente a las elecciones Primarias Abiertas Simultáneas Obligatorias (PASO), cuatro fueron los proyectos en disputa que proponían la descentralización de la seguridad mediante la creación de policías locales en el conurbano bonaerense. Dos de ellos provenían de quienes en ese momento representaban el oficialismo del FpV: el proyecto del bloque Nuevo Encuentro (NE), presentado por el entonces diputado provincial Marcelo Saín, y el del Poder Ejecutivo, impulsado por Daniel Scioli. Los otros dos correspondían uno al Bloque “Unión Celeste y Blanco” (UCyB), liderado por Francisco De Narváez, y el otro al Bloque del Frente Renovador (FR), encabezado por Sergio Massa.

Si bien el análisis y comparación de estos proyectos no son objeto de este trabajo, nos parece importante destacar cuáles fueron los puntos nodales del debate: la cantidad de habitantes que debían tener los distritos para contar con una fuerza de seguridad propia, quiénes la conducirían, quiénes integrarían esta nueva fuerza de seguridad (¿nuevos agentes o funcionarios que ya integraban la 5 El CPC representa un sistema descentralizado que está monitoreado los municipios y el Ministerio de Seguridad, donde se planifica la presencia de los móviles logrando agilidad en las tareas de control y patrullaje. 6En dichas elecciones se disputaron, a nivel nacional, 24 bancas de senadores y 127 de diputados. En el territorio de la Provincia de Buenos Aires, particularmente, se eligieron 35 representantes nacionales para la cámara baja y, en forma simultánea, se renovaron 69 cargos provinciales: 46 de diputados y 23 de senadores.

PPBA?) y, por último, de dónde saldrían los recursos para hacer frente a los gastos operativos. Fue a partir de estos ítems que cada proyecto político propuso diversas alternativas. Sólo para mencionar algunas diferencias, mientras que los proyectos de NE y el FR planteaban que la jefatura de las policías locales quedaría a cargo del Intendente Municipal, en las propuestas de Scioli y De Narvaéz la policía dependería funcionalmente del Intendente, pero orgánicamente del Ministerio de Seguridad. Por otro lado, los proyectos de Scioli y el FR coincidían en que esta policía debía conformarse en aquellos municipios con más de 70 mil habitantes. En cambio, el proyecto de Saín sostenía que se debían crear en los municipios con más de 100 mil habitantes y la propuesta de De Narváez no establecía un límite en la cantidad de habitantes para la formación de la policía comunitaria.

Entre las cuatro propuestas la del Bloque de NE le asignaba a las policías municipales funciones, facultades y prerrogativas que intentaban alejarse de la Ley 13.482, norma que unifica todas las disposiciones sobre organización policial. En contraste, los tres bloques partidarios restantes designaban a las policías municipales -con distintos matices, especificidades y particularidades- un rol institucional muy similar al reglamentado por la mencionada ley. Estas últimas propuestas parecen ser estrategias sociopolíticas que apuntan a modificaciones superficiales dentro de sus organizaciones (Stortoni, 2014), dado que no representan un quiebre estructural respecto a las funciones, facultades y modo de policiamiento de las policías tradicionales. Sin embargo, ninguno de estos proyectos alcanzó estado parlamentario, sino que el debate quedó cercenado al lobby político y mediático.

En enero del 2014, mismo año en que el debate se trasladó a la esfera parlamentaria, surgieron distintas posturas respecto a la conformación de las Policías Locales. En este punto, encontramos la posición de la ex presidenta de la Nación, Cristina Fernández de Kirchner (FpV), quien al referirse a un episodio de violencia policial contra organizaciones militantes de San Isidro, cuestionó: "¿para qué quieren la policía comunal algunos? ¿Para esto? ¿Para ser policía política de los intendentes, guardias pretorianas o van a ser realmente para la comunidad?" (Diario Página 12, 24/01/2014). Al respecto, Gustavo Posse, intendente de San Isidro por el FR, salió al cruce y sostuvo: "creemos que la Presidenta utiliza un hecho específico para frenar un tema que es vital para los bonaerenses, ya que implica sumar más policías para bajar la inseguridad" (Diario Clarín, 23/01/2014). Por su parte, Leopoldo Moreau de la Unión Cívica Radical (UCR) instó a revisar la discusión marcando que “estas cuestiones normalmente tienen una buena dosis de oportunismo e improvisación” (Diario Página 12, 24/01/2014).

Otra de las voces disidentes fue la del diputado nacional del FpV Horacio Pietragalla, en una entrevista otorgada al diario Página/12 dijo que “(…) viendo cómo se comportaron estos municipios todo el año pasado en la campaña, que usaron el aparato de seguridad para hostigar no sólo a la militancia kirchnerista sino también a la radical y a otras agrupaciones, no creemos que la policía comunal sea una solución” (Diario Página 12, 24/01/2014). En tanto Aníbal Fernández, quien ocupaba el cargo de senador nacional por el FpV, describió la iniciativa como “(…) un ensayo de laboratorio que llevado a la práctica puede traer más dolores de cabeza que soluciones” (Diario La Nación, 12/01/2014). Por el contrario, Jorge Macri, intendente de Vicente López por Propuesta Republicana (PRO), expresó que “(…) en el mundo está demostrado que las policías locales son útiles y exitosas como forma de prevención y combate del delito” (Diario Página 12, 24/01/2014).

Estos testimonios nos muestran que existieron disputas no sólo entre los distintos partidos políticos, sino también hacia el interior del FpV, donde se manifestaron distintas concepciones respecto a las policías locales y la autonomía de los Intendentes. Mientras que la ex presidenta Cristina Fernández de Kirchner criticaba el poder que podrían alcanzar los Intendentes al mando de estas nuevas fuerzas, Scioli alzaba el proyecto de policías locales como una de sus principales acciones de campaña.

El 24 de febrero de 2014 Daniel Scioli envió el proyecto de ley de Policías Locales a la Legislatura de la provincia de Buenos Aires, clausurando así el debate sobre las distintas propuestas en disputa. Según han analizado Pugliese y Suárez (2014) dicho proyecto, destinado a municipios con más de 70 mil habitantes, le otorgaba un rol de autonomía a los Intendentes, generando una verdadera descentralización. Las Policías Locales tendrían dependencia orgánica, funcional y operativa del Departamento Ejecutivo Municipal y sería el Intendente Municipal quien ejercería la dirección superior y administración general de las mismas, mediante la actuación del Jefe de Policía Local, el cual también sería designado por el Intendente, con acuerdo del Departamento Deliberativo. Vemos entonces, una concentración del poder en manos del Intendente. Este poder no sólo se expresaba en lo que concierne a la toma de decisiones, sino que también se manifestaba en lo que respecta a la esfera de control. Los organismos de contralor estarían integrados por funcionarios policiales y políticos, en su mayoría pertenecientes al nivel municipal y, por lo tanto, bajo la órbita del Intendente.

La responsabilidad del Intendente, fue un eje que adquirió una centralidad destacada y generó las mayores disidencias. Si bien algunos actores se alzaron a favor de esta creciente responsabilidad y hasta lo consideraron un gesto positivo en la avanzada hacia la autonomía de los Jefes Comunales, también adquirieron relevancia otros discursos que colocaron en el centro del debate el riesgo autoritario que podría acarrear la concentración de toma de decisiones en sus manos. El partido liderado por Massa, el FR, apoyó la iniciativa a través del entonces senador Jorge D' Onofrio quien celebró la medida "que pretende descentralizar las fuerzas de seguridad para que los intendentes se hagan cargo de la guerra contra el delito" (Diario La Nación, 27/02/2014) El entonces secretario de Seguridad de la Nación, Sergio Berni (FpV), sostuvo que la policía local podía ser un elemento innovador, pero que si no se empleaba correctamente podía tener efectos no deseados. Explicó: "No emplearla correctamente es que la policía municipal se termine convirtiendo en la fuerza de choque de un intendente, por ejemplo" (Diario La Nación, 27/02/2014). Por su parte, Julián Domínguez (FpV), quien presidía en ese momento la Cámara de Diputados de la Nación, aseguró que “la política de seguridad es responsabilidad del gobierno provincial”, y agregó: “no se puede delegar en quienes no hemos sido preparados -quienes hemos sido Intendentes- la función de conducir la operatoria de la seguridad” (Diario Infocielo, 18/5/ 2014).

Encontramos entonces una disputa de poder entre quienes buscan imponer la policía local asociando la responsabilidad del Intendente con un valor positivo, ligado a la autonomía, y quienes critican esta operación y ponen de relieve el riesgo autoritario que podría acarrear. Alejandro Granados (FpV), quien era ministro de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, expuso: “Los intendentes quieren tener policía local, más policías en las calles. Y la gente quiere la seguridad que se merece” (Diario Ámbito, 27/2/ 2014). En tanto el entonces senador por la UCR, Carlos Fernández, sostuvo que “las policías locales son las más débiles, las más fácilmente cooptables y en el conurbano bonaerense se da una simbiosis muy peligrosa de connivencia entre policías, barrabravas y dealers y me parece que podemos terminar haciendo un desastre” (Diario La Nación, 27/2/2014). Granados asocia la creación de la policía municipal con la salvaguarda de los derechos de los ciudadanos, considerando que una mayor presencia policial conllevará mayor seguridad. De hecho, el entonces Ministro concluye afirmando “la gran mayoría de los policías son buenos y a los pocos malos los estamos separando” (Diario Ámbito, 27/2/ 2014). En cambio, en el caso de Fernández, se identifica a la policía con la corrupción, la violencia y la ilegalidad.

Mientras que los debates políticos tenían lugar dentro y fuera del ámbito parlamentario, el 4 de abril de 2014 Scioli firmó el decreto 220/14 a través del cual declaró “la emergencia en materia de seguridad pública en todo el territorio de la provincia de Buenos Aires por el término de doce (12) meses, con la finalidad de resguardar la vida y los bienes de las personas”7. En los fundamentos de la medida, se precisa que "la detección de nuevas modalidades delictuales constituye una problemática de público conocimiento que exige la adopción por parte del Estado de políticas integrales y soluciones concretas en materia de seguridad con carácter urgente e impostergable". En ese marco, expresa que es necesario implementar "un conjunto de medidas para el fortalecimiento de la institución policial y penitenciaria y la potenciación de sus áreas operativas", además de dotar de instrumentos para adquirir el equipamiento necesario.

Siguiendo con la cronología, luego de un dilatado debate, el 21 de mayo de 2014 la Cámara de Diputados bonaerense aprobó el proyecto que crea las policías locales. El proyecto fue aprobado por los votos del FpV, el FR y la UCyB, y fue rechazado por la UCR, el Frente Amplio Progresista (FAP) y el Frente de Izquierda y de los Trabajadores (FIT). Sin embargo, tras haber obtenido media sanción en Diputados, el debate se desplazó al Senado, donde el 4 de junio la norma fue aprobada en general. Pero no se convirtió en ley, sino que se convocó a un nuevo debate para el tratamiento artículo por artículo por las disidencias existentes en torno a algunos puntos: la portación de arma fuera del horario de servicio; la limitación de facultades para detener a sospechosos y el financiamiento de estos nuevos cuerpos policiales. Es decir que, detrás de dichos debates, encontramos una disputa acerca del modo de policiamiento de la policía local y la descentralización de la seguridad, trasladando responsabilidades de las provincias a los municipios.

Respecto del alcance de las facultades de los funcionarios Mario Giacobbe, del FR, dijo:

Es muy grave que a dos meses de haberse decretado la emergencia en seguridad y de anunciar que van a ampliar la dotación policial en varios municipios, se trate entre gallos y medianoche de limitar las facultades que tiene la policía de la Provincia” y agregó que así “por ejemplo, ante una denuncia vecinal, le quitan a la Policía la facultad de demorar personas en circunstancias justificadas y cuando se nieguen a identificarse o no tengan documentos" (Diario Hoy: 22/05/2014).

En lo referente al financiamiento, Luis Andreotti (FR) de San Fernando, explicó: "Siempre trabajamos para la policía, pero si viene sin financiamiento automático asegurado, no pienso adherir; es inconveniente" (Diario La Nación, 10/06/2014). En tanto el intendente de San Isidro, Gustavo Posse (FR), planteó sus dudas: "Así como está planteada, la policía comunal no va a ser el instrumento que necesitamos para combatir el delito. Insistimos en los cambios" (Diario La Nación, 10/06/2014). En lo que respecta a la limitación para la portación de armas, Raúl Othacehé, ex Intendente de Merlo por el FR, se pronunció: "Yo nunca estuve a favor de la municipalización de las policías locales. Pero este proyecto que aprobó Diputados es directamente un dislate jurídico". Y ejemplificó: "El policía local que debe dejar el arma cuando termina su horario de trabajo está condenado a la venganza de los delincuentes: es un cadáver. Esto no es Suiza, es el conurbano" (Diario La Nación, 10/06/2014).

Estas declaraciones nos permiten realizar ciertos señalamientos. Primero, la existencia de tensiones acerca del modelo de policiamiento que debe encarnar esta policía. Se abre el interrogante acerca de si la conformación de un cuerpo de seguridad caracterizado por la proximidad con el vecino y actividades de prevención es compatible con la portación constante del arma y la identificación de personas. Un segundo señalamiento es que, más allá de las disputas políticas, la mayoría de los actores coinciden en que frente al contexto de emergencia en seguridad en la Provincia de Buenos Aires la solución es el aumento de la cantidad de policías. Coincidimos con Marcelo Saín (2008) en que el modelo de gestión de la seguridad que ha predominado en nuestro país se centra en el policiamiento, es decir, entiende que la seguridad es predominantemente un asunto policial. Consecuentemente se ha venido incrementando el número de funcionarios policiales y se han creado nuevas fuerzas de seguridad.

Por otro lado, y respecto al poder otorgado a los intendentes, quienes según el proyecto aprobado en Diputados tendrán poder para dirigir la policía local y también a la Policía de la Provincia de Buenos Aires, el ex intendente de Tres de Febrero, Hugo Curto (FpV) sostuvo que un municipio debe tener "un rol de acompañamiento" de la policía y precisó que es mejor, "en cierta manera, tener una policía sola y fortalecerla" (Diario La Nación, 10/06/2014). Hasta desde el propio poder ejecutivo, Granados se expresó reacio a esta facultad y aseguró: "La policía bonaerense la dirijo yo. Otro día habrá otro ministro" (Diario La Nación, 10/06/2014). En cambio, otros intendentes aliados a quienes en ese entonces representaban al oficialismo, como Lucas Ghi (NE), defendieron la creación de estos nuevos cuerpos: "Para nosotros, la policía municipal es un paso importantísimo y es por eso que fuimos precursores de esta iniciativa. Entendemos que es un aporte sumamente significativo a una serie de esfuerzos que ya venimos haciendo los municipios en materia de prevención y seguridad” (Diario La Nación, 10/06/2014).

Estas de disidencias entre los distintos espacios políticos trabaron el tratamiento de la ley en el senado provincial. Mientras que el FR pretendía introducir modificaciones quienes entonces estaban a cargo de la conducción del gobierno provincial, FpV, apuntaban a sancionar la ley sin cambios. En este punto es importante advertir que el debate del proyecto de las Policías Locales se inserta en un contexto más amplio marcado por el hecho de que Scioli y Massa se perfilaban para disputar las elecciones presidenciales del 2015.

Ante este escenario, el 27 de junio Daniel Scioli salía a defender su decisión de avanzar con la creación de la “Policía de Prevención Local”, sin esperar la sanción de la ley, que había quedado trabada en el Senado provincial. Argumentaba:

Hemos tomado esta decisión debido a que el debate parlamentario tomó una dinámica que está frustrada y yo tengo que actuar. Todos saben de mi búsqueda de consenso, pero llega un punto en que en el marco de mis facultades institucionales tengo que encontrar los caminos que me lleven a implementar mi voluntad que fue expresada cuando declaré por decreto la emergencia en seguridad (Diario Página 12, 28/6/2014)

El debate parlamentario tomó una dinámica que está agotada y yo tengo que actuar. Con esta medida vamos a poder avanzar contra la inseguridad (Diario Clarín, 28/06/2014).

Adelantó, además, que el decreto mantendría los lineamientos del proyecto original que el ministro de Seguridad había llevado a la Legislatura, sin las modificaciones realizadas por el FpV en la Cámara de Diputados: que ningún policía pueda demorar a alguien sin documentos y la prohibición a los nuevos efectivos de portar su arma reglamentaria cuando estén fuera de servicio. Scioli aseguró que los funcionarios de esta nueva fuerza serían “policías las 24 horas” y portarán sus armas reglamentarias aunque estén fuera de horario de servicio, porque “la lucha contra las organizaciones criminales necesita que la policía de aproximación esté armada” (Diario Página 12, 28/06/2014). Con este anuncio el gobernador se acercó al massismo, pero generó grietas en el propio FpV. Así la decisión fue celebrada por Sergio Massa: “Fantástico que haya policía municipal por decreto o resolución”, pero si “es para consolidar el proyecto original presentado por Granados" (Diario Página 12, 28/06/2014). En tanto, el entonces presidente del bloque de diputados del FpV, Fernando “Chino” Navarro, sostuvo el decreto “no es una medida políticamente acertada" (Diario Clarín, 28/06/2014) y le pidió a Scioli que “recapacite” porque “cuando lo urgente nos empuja por encima de lo importante, el remedio es peor que la enfermedad” (Diario Página 12, 28/06/2014). En línea con Navarro, Carlos Fernández (UCR) apuntó: “Scioli insiste en el error, porque la Policía local no es la solución a la inseguridad" (Diario Clarín, 28/06/2014).

Las disputas no sólo se generan entre los diversos partidos políticos, sino que también encontramos distintas tramas discursivas en pugna hacia el interior del Partido Justicialista: por un lado un ala de intendentes tradicionales, reacia a construir una policía nueva; y otro sector, donde podríamos incluir a NE y ciertas facciones del FpV, que entienden a la Policía Local como una estrategia para disputarle la seguridad a la PPBA en algunos municipios. Finalmente, el 30 de junio Daniel Scioli creó las Unidades de Policía de Prevención Local mediante el decreto Nº 373/14.

El hecho de que esta fuerza de seguridad se haya creado en un contexto político eleccionario y la importancia del rol que se les asignó a los jefes municipales en el proyecto que finalmente el entonces gobernador Scioli aprobó por decreto tuvo efectos en la opinión pública. Muchos funcionarios hacen referencia al mote descalificativo con el que se los mencionaba, "Pitufos", por las similitudes del uniforme que visten los miembros de esta fuerza con el dibujo animado8. A la desconfianza y prejuicios iniciales por parte del resto de la sociedad civil y las fuerzas de seguridad con las que compartían el territorio de intervención se sumaron otros motivos de desprestigio de estos nuevos cuerpos securitarios. Distintos oficiales insisten en que una de las razones por las cuales la sociedad no los respeta es que los asocian a la política, los llaman “la policía de Scioli” o “la policía del intendente". Así lo expresaba Anahí9 , una oficial que se desempeña en una de las bases de la UPPL de

8 Incluso existe una canción con ritmo de cumbia denominada "La cumbia del pitufo" Disponible en: http://www.minutouno.com/notas/1481406-salio-la-cumbia-del-pitufo-esta-dedicada-la-policia-local-y-ya-genera-polemica[Consultado:08/07/2017]

Los nombres de las personas que aparecen a lo largo de este trabajo son ficticios. Esta decisión busca, en primer lugar, preservar la identidad de quienes nos confiaron su palabra. En segundo lugar, la identificación de cada persona se torna irrelevante y distractiva cuando el objetivo es, como en este caso, reconstruir la trama de relaciones y posiciones sociales con el objetivo de comprender el sentido que tienen las acciones en este campo específico. zona sur: “No nos dicen 'la policía'. Nos dicen 'la policía de Scioli'. Te acostumbrás igual. Ya me acostumbré a recibir desde la puteada más alta hasta el agradecimiento más humilde que te pueden dar”. Julio, otro oficial de la misma base, también se refería a esta asociación que señalan los vecinos entre esta policía y la política:

Dicen que la local es una vidriera. Los "pitufos" son una vidriera política. Y a mí eso me pone loco. Porque te tienen como un inservible. Está la parte que te dice “¿para qué están ustedes si no pueden accionar?" Y quién te dijo que no puedo accionar, si me metí en [un barrio humilde del distrito] en un pasillo 40 metros al fondo para rescatar una moto. A mí eso me pone loco. Te juro. Porque te tienen como que sos un inservible.

Teniendo en cuenta que la UPPL se crea en un contexto de campaña electoral, podemos comprender que algunos vecinos interpreten esta policía local como una medida de oportunismo político.

La normativa que regula a estos cuerpos securitarios establece algunos lineamientos que buscan generar pautas homogéneas y generales para su aplicación en todo el territorio de la Provincia de Buenos Aires. Se encuentran coordinados y supervisados por la Superintendencia de Seguridad Local y su formación, aunque descentralizada en los distintos “Cursos de Formación de Policía de Prevención Local”, se rige por las pautas que establece el Instituto de Formación y Capacitación de las Unidades de Policías de Prevención Locales10y sigue los lineamientos básicos establecidos por el Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. Sin embargo, como se desprende del análisis desplegado en este apartado, el gobierno local adquiere un rol de importancia en esta política securitaria habilitando que se adopten criterios particulares en cada municipio conforme a la ideología política de cada Intendente y su forma de concebir la seguridad. Por este motivo resulta interesante poder comparar distintas UPPL y analizar cuáles son sus similitudes y diferencias, ver cómo en cada distrito se aplican los lineamientos generales y se despliegan las iniciativas particulares. Aquí nos centraremos en algunas similitudes que encontramos en los dos municipios en los que realizamos el trabajo de campo, fundamentalmente en lo que hace a la concepción sobre la función policial que tienen sus miembros. También comparten una característica particular y que distingue a estas fuerzas de seguridad de las demás: no tienen jerarquías establecidas.

4. Una fuerza de seguridad con características similares en todos los municipios

En el trabajo de campo realizado en dos UPPL de distintos lugares del Gran Buenos aires encontramos algunas cuestiones que los funcionarios destacaban como características de su trabajo que se repetían en ambos distritos: que se trata de una policía de prevención y proximidad, que es una profesión permanente, que se aprende en la práctica, que hay diferencias entre las tareas más operativas que se realizan en la vía pública y las más administrativas que tienen lugar en la base y, por último, una forma similar de entender la relación con su armamento.

Respecto de la función preventiva y las características de policía de proximidad la Resolución que crea las UPPL determina que se trata de fuerzas que tienen como misión esencial: “la prevención de delitos y contravenciones, actuando con características de policía de proximidad, coordinando su actuación con los municipios y demás unidades policiales”11. En tanto, entre sus funciones figuran: “actividades de observación, patrullaje y vigilancia”, “implementar mecanismos de disuasión frente a actitudes delictivas”, “realizar tareas de análisis preventivo”, “de auxilio u orientación” y “establecer una relación estrecha con la comunidad en la labor preventiva”12. En sintonía con los planteos de Máximo Sozzo, podemos verificar que más allá de la heterogeneidad que presentan las iniciativas de los gobiernos locales en la Argentina dirigidas a la producción de seguridad frente al delito, estas se han centrado en producir:

(…) intervenciones 'ex -ante', es decir, para evitar que los hechos que la ley penal define como delitos se produzcan, actuando sobre diversos elementos de la vida social y urbana, lo que tradicionalmente se ha definido como 'prevención del delito'. (Sozzo, 2009: 62).

Las policías comunitarias o de proximidad, como es el caso de las UPPL, se han creado a partir de la última década del siglo pasado con el objetivo de responder a los abusos de poder, la falta de efectividad y la desconfianza de los vecinos hacia la policía (Crawford, 1997; Dammert, 2001; Saín, 2004) Su accionar se define por ciertos criterios: la actividad policial se planifica y lleva adelante en áreas geográficas pequeñas; el personal se radica en forma estable en ciertos espacios físicos a fines de establecer relaciones estrechas y de confianza con la comunidad y se enfoca en la resolución de problemas en materia de seguridad que afectan a los vecinos (Frühling, 2004; Dammert, 2001). En los Municipios que cuentan con UPPL se buscó que la nueva fuerza de seguridad local tuviese un ámbito de acción más reducido que el del resto de las que intervienen en el territorio. Mientras que el CPC de la PPBA cubre zonas más amplias con patrullaje en móviles la Policía Local cubre objetivos más concretos (establecimientos educativos, espacios públicos, zonas comerciales, barrios y avenidas, etc.) con binomios que se trasladan a pie (caminantes) o en móviles. Uno de los requisitos para ingresar como personal policial en las UPPL es contar con domicilio real en el Municipio requerimiento que, de acuerdo con las autoridades de los gobiernos locales, se basa en la necesidad de proximidad del policía con el vecino y su ámbito territorial de competencia.

Los oficiales de las UPPL que visitamos consideran que tienen una relación de mayor cercanía con los vecinos que las otras fuerzas intervinientes en el territorio. En primer lugar, debido a la preparación que tuvieron sobre todo en materias y seminarios relacionados con la comunicación, los derechos humanos y la violencia de género. Anahí colocaba el foco en la escucha y el diálogo como características de la relación de esta fuerza de seguridad con los ciudadanos:

A nosotros nos enseñaron a escuchar, a hablar con el vecino. Ver de qué manera lo podés orientar, en cambio la otra policía no te da mucha importancia. Vos tenés que escuchar, es lo que nos enseñaron. Tratar de estar más próximos. Por ejemplo, si te dicen que escuchan ruidos en su casa, ir y ver. No como la otra policía que no te da bola. En eso trabajamos distinto.

Asimismo nos explicaba cómo, a diferencia de la PPBA, trabajan ante casos de violencia de género:

Ellos tienen un trato más frío. Hay una mujer llorando porque le pegó el marido y le dicen “acercate a la Comisaría de la Mujer” y nada más. No explican los pasos a seguir o la ayuda que le puede brindar el Estado. Nosotros sí explicamos y acompañamos. Les explicamos que vayan a la Comisaría de la Mujer y sino al Polo Judicial, que es obligatorio que les tomen la denuncia, que ahí les dan tratamiento psicológico a ellas y sus hijos, porque es un trauma. Hablamos de otra manera, se quedan más contentos y más confiados, entonces después van y hacen lo que tienen que hacer. Tratamos de orientar.

Los funcionarios de la UPPL de zona norte también destacan la frecuencia con la que se encuentran con este tipo de casos y la capacitación que han recibido para poder resolverlos. Fabiana, una oficial, nos decía: "De la academia la formación en violencia de género me sirvió mucho porque hoy en día se ve mucho. Además después el Municipio nos sigue capacitando con cursos sobre el tema". En la resolución 835/14 que crea estos cuerpos securitarios se destaca entre sus funciones que deben "intervenir en los conflictos relacionados con la violencia de género, a cuyo fin serán dotados con un sistema de comunicaciones diferenciado, vehículos identificables, participación de personal femenino, y los recursos materiales necesarios para un efectivo tratamiento de dicha problemática"13 .

Los funcionarios de las UPPL también argumentan que se trata de una fuerza comunitaria, de prevención y proximidad, debido a que se genera una relación de cercanía con el vecino. El hecho de que frecuenten siempre los mismos lugares y que sean vecinos del Municipio les permite conocer mejor al público con el que interactúan. Lucía, oficial de servicio en una de las bases de la UPPL de zona sur, expresaba lo siguiente acerca del hecho de patrullar siempre las mismas zonas:

La idea es que siempre estés en la misma zona, para que justamente generes esa empatía con el vecino y el vecino te reconozca, y pueda acudir a vos sin tener ningún tipo de recelo o desconfianza. Así a medida que vas recorriendo la zona, el vecino te va identificando. Y hay gestos simples que hacen que la gente se apropie de algún modo de la policía local, por ejemplo, que estés entrando o sacando el vehículo de tu domicilio y que el móvil pare para brindarte seguridad.

Ahora bien, en lo que respecta al hecho de trabajar en el mismo lugar en donde viven, encontramos que celebran no perder tiempo desplazándose hacia su trabajo. Julia, oficial de la UPPL de zona norte, nos decía al respecto: "Yo en realidad quería entrar a Gendarmería pero me anoté en esta fuerza porque me permitía estar más cerca de mi mama y mi hijo". Sin embargo, respecto a desempeñarse como oficiales en el barrio en el que residen aparecen dos líneas discursivas. Por un lado, quienes consideran que trabajar en la zona donde viven tiene como rasgo positivo el hecho de conocer al público con el que interactúan porque son sus familiares, vecinos, compañeros de escuela, etc. Así, explican, tienen un panorama más claro sobre el territorio, y cómo manejarse en el mismo. Griselda, ayudante de guardia de una base en zona sur, argumentaba: "Me gusta trabajar en mi barrio porque realmente conozco quién es quién, quién está en su mala jugada y quién no. Ya sé dónde paran y por más que sea mi barrio, si tengo que actuar lo voy a hacer". Roberto, un oficial de zona norte, relataba:"trabajar en el municipio en donde vivís tiene como ventaja que lo conocés mejor". Pero, por otro lado, argumentaba: "el problema es que si uno identifica a un ciudadano 'que no es de buen vivir' en el barrio puede tomar represalias porque sabe de dondesos". En esta misma línea, Julio nos explicaba:

En mi barrio no quiero trabajar. Tengo dos hijas y conozco a mucha gente ahí, porque tengo 30 años y viví toda la vida en el mismo barrio. Y meterme en problemas en mi barrio, es como que pienso que capaz pueden llegar a descargarse con alguien de mi familia, por ejemplo. Calculo que por revancha, viste cómo es eso... por eso yo nunca quise trabajar en mi barrio.

Es decir, conocen a quienes están relacionados con el delito y conflictividades en la zona pero al mismo tiempo sienten temor de que al convivir con ellos en el mismo territorio esto les traiga consecuencias.

Otra cuestión que, de acuerdo con los funcionarios, facilita este abordaje más cercano a la comunidad es el trabajo en binomios. Los oficiales siempre salen de a dos ya sea para el patrullaje caminando o en móviles. Además, consideran que de esta forma se fomenta el trabajo en equipo y compañerismo. Al respecto Anahí nos explicaba: "Por ejemplo, si le pasa algo a un compañero siempre vamos en grupo nosotros. Estamos atentos de que no les pase algo mayor."

Aquí se hace necesario realizar una aclaración. En las entrevistas más recientes que pudimos realizar muchos oficiales de la UPPL tienden a asimilar su forma de intervenir en el territorio con la de la PPBA. Cuando se les consulta si la policía local tiene alguna particularidad en su accionar que la distinga de otras, no encuentran ninguna a destacar. Esto creemos puede deberse a que la relación entre la policía local y la PPBA se ha vuelto más cercana con el tiempo. Se han podido combatir los prejuicios iniciales y desempeñar un trabajo conjunto fluido. De todos modos, los funcionarios de las UPPL destacan que, a diferencia de la PPBA, tienen una relación de mayor proximidad con el público y realizan patrullaje a pie. Al respecto Rita, que se desempeña como oficial de servicio en la base de zona norte, nos decía: "La particularidad de esta fuerza es que está más cerca del vecino y tiene caminantes. Tenemos otro uniforme que las demás fuerzas, pero las leyes y la forma de proceder es la misma para todos."

Otro elemento que los funcionarios de las UPPL señalan como característico de su trabajo es que lo consideran permanente por los riesgos que implica. En principio, perciben su tarea como particularmente riesgosa ya que disponen de una herramienta de trabajo que está diseñada para matar, un arma, y se relacionan con personas que entienden están dispuestas a atentar contra su integridad física, los delincuentes. Por este grado de exposición constante al peligro los policías consideran que deben estar siempre atentos y no deponer jamás la actitud de sospecha. Bruno, un miembro de la UPPL de zona sur que se desempeña como oficial de servicio, nos comentaba: "Lo particular de este trabajo es que estás abocado 24 horas. Antes salía del trabajo y me olvidaba, ahora voy observando todo. Por su lado Jimena, encargada de personal en la base de zona norte, señalaba que: "Las particularidades de la profesión son la adrenalina constante."

Otro elemento que contribuye a que los funcionarios perciban su tarea como de tiempo completo es que, en general, consideran que el sueldo que reciben a cambio de su servicio ordinario no les resulta suficiente por lo que deben trabajar más horas para alcanzar un ingreso que satisfaga sus necesidades. Entonces realizan los denominados servicios adicionales. Se trata de actividades que los funcionarios policiales cumplen fuera del destino principal que se les ha asignado en alguna otra entidad civil y/o comercial, pública y/o privada, prestando función especial de seguridad respecto de personas y bienes. Los funcionarios de la UPPL de zona sur realizan algunos adicionales en objetivos municipales o provinciales (como polideportivos, el centro de monitoreo, viviendas del plan habitacional del Municipio, etc.) De todos modos, el coordinador operativo asegura que se toman los recaudos necesarios para que los funcionarios tengan el tiempo de descanso necesario entre el horario de servicio y su adicional. Así se busca evitar que la recarga de trabajo vaya detrimento de la calidad del servicio y el buen trato con el público, que era el objetivo inicial por el cual anteriormente los turnos eran con horarios fijos y no se hacían adicionales. En zona norte los miembros de la UPPL realizan adicionales como choferes de móviles del sistema de seguridad ciudadana municipal dispuesto para complementar y colaborar con el sistema provincial. Carolina, que se desempeña como ayudante de guardia en zona sur, nos refería: "si bien yo entré por una cuestión económica, estoy muy endeudada".

Por otro lado, en ambas UPPL vemos que los funcionarios entienden que el suyo es un trabajo que se aprende fundamentalmente en la práctica. Por la imposibilidad de reproducir en las escuelas las situaciones de la práctica policial tal cual como se dan en la realidad y la imprevisibilidad de la labor diaria a la que se exponen, para los policías hay un conjunto de saberes fundamentales para su desempeño profesional que son de carácter práctico y, por lo tanto, no objetivables y solo pasibles de ser transmitidos mediante la experiencia. Los integrantes de las fuerzas de seguridad consideran que no es posible preparar a los aspirantes para el trabajo cotidiano ya que en la escuela no se pueden imitar con cierto realismo las situaciones que vivenciarán en la práctica. Para tratar de reducir al mínimo la conmoción que significará para los aspirantes enfrentarse luego con su labor cotidiana, durante la formación se realizan ejercicios de simulación. Sin embargo, allí los futuros policías se enfrentarán con compañeros que actúan como hostiles y están armados con munición simulada (hecha con parafina y colorante), no con otros sujetos que puedan significar una amenaza real. Por lo tanto, en su paso por la escuela los aspirantes nunca estarán ante la que, quizás, sea la situación más extrema que puedan llegar a tener que transitar como policías: la de un enfrentamiento armado. En estos términos se refería Bruno, de zona sur, a su formación: "No te alcanzarían ni 10 años para aprender lo que necesitas saber para salir a la calle. En la escuela podés actuar con un compañero, recrear una situación, pero en la calle nunca sabés qué va a pasar." Roberto, de zona norte, nos explicaba: "En la calle uno quiere seguir lo que le enseñaron en la academia pero todo el tiempo surgen imprevistos".

Los miembros de las fuerzas de seguridad consideran que uno de los factores que colaboran con la distancia existente entre el ámbito educativo y el laboral es que para poder desempeñar su tarea con solvencia deben ser capaces resolver rápidamente situaciones violentas en las que está juego su vida o la de terceros. En principio, la capacidad de enfrentar este tipo de circunstancias sólo podrá adquirirse a través de la acumulación de experiencia a lo largo del tiempo. Sin embargo, existen algunos elementos que los funcionarios policiales consideran que ayudan a prepararlos para estas situaciones. Por ejemplo, la realización de prácticas de orden cerrado, como formaciones o desfiles; un sistema de internación regulado por un régimen de disciplina férreo y también la realización de movimientos vivos, bailes o manijas14 que someten a cierto modo de sacrificio y sufrimiento (Frederic, 2013; Ugolini, 2010). Serán este tipo de actividades las que colaborarán para conseguir "templar el carácter", es decir, lograr en los funcionarios una disposición general a la resistencia (Hathazy, 2006). En este sentido Juan, un miembro de la oficina de personal de la UPPL de zona sur, nos comentaba: "En la instrucción te tratan mal para que en la calle no reacciones si te insultan, te moldean el carácter." Siguiendo esta misma línea Camila, una funcionaria que se desempeña en el área de personal de la UPPL de zona norte, asegura que: "La academia te forma el carácter y te enseña el respeto. Estábamos de lunes a viernes 12 horas por día. Hay que aguantar si alguien te grita. No hay que tomarse ninguna situación a título personal".

En ese sentido, muchos de los oficiales de la UPPL de Zona sur que entrevistamos refirieron como un momento relevante en su formación la internación durante una semana en la Escuela Juan Vucetich sede “Dantas”, que es el instituto de formación de la PPBA. Según nos relataron fue durante ese período, alejados de sus familiares y amigos, que pudieron comprobar si realmente tenían la vocación necesaria para incorporarse a esta fuerza de seguridad. En general, evaluaban el entrenamiento recibido allí - de carácter más operativo y físico - como de mayor utilidad para el desempeño profesional que encararían luego.

Otra similitud que encontramos en la forma de concebir su quehacer profesional es la distinción que realizan los funcionarios de ambas fuerzas entre realizar tareas operativas en la calle y administrativas en la base. Rosario, una funcionaria de la oficina de personal de la UPPL de zona sur, se refería a la diferencia entre estos dos tipos de tareas que realizan los funcionarios: "A mí me gusta más salir a la calle porque ahí tenés la potestad de poner orden e impartir justicia. También podés conocer más a la gente. Acá en la oficina es como que uno se oxida, voy a pedir volver a la calle." Su compañera Mercedes, también se lamentaba por haber perdido el contacto con la gente y sus compañeros que tenía cuando trabajaba en la calle pero al mismo tiempo rescataba el hecho de que en la base "aprendés la otra pata de la policía que es el papel, es un crecimiento profesional. Además siempre sabés que vas a llegar a tu casa, tiene menos riesgos". Rita, de zona norte, nos decía: "Las tareas son diferentes en la calle se aprende el contacto con la gente y a resolver situaciones. En la oficina se aprende a trabajar con los papeles." Su colega Jimena refuerza esta idea y señala el compromiso que implican todas las tareas ya sean operativas o administrativas: "Todas las tareas conllevan una responsabilidad. En la callé tenés que cuidar tu vida, la de tus compañeros y la de los demás. Acá en la oficina hay que hacer bien los papeles".

Un último elemento respecto del cual se pueden marcar ciertas semejanzas entre ambas UPPL es en la relación que los policías establecen con su armamento. La facultad otorgada por el Estado de portar un arma en condiciones de uso inmediato es algo que distingue a los funcionarios de las fuerzas de seguridad respecto del resto de los civiles, o bien, a la profesión policial de las demás. La autorización para la portación de armas de fuego es algo que los miembros de estas instituciones no comparten con el resto de la población, salvo en casos excepcionales. Los miembros de las instituciones encargadas de la seguridad destacan el compromiso que implica portar un elemento con poder letal. Mercedes, de zona sur, nos decía "Tener un arma es como tener un hijo, hay que cuidarla. Evitar que te la roben. Siempre hay que ser responsable, pero si tenés un arma mucho más." Respecto a sus criterios para la portación agregaba: "antes la llevaba todo el tiempo, pero ahora sé que hay ocasiones en la que es mejor que quede en mi casa." Rita, de zona norte, asegura: "Hay que ver cómo reacciona cada uno. Si en cuanto lo insultás se saca y quiere sacar el arma no sirve como policía". Encontramos entonces que los miembros de las UPPL destacan la responsabilidad que implica portar un arma de fuego así como también la necesidad de hacer un uso racional de las mismas y consideran que a medida que adquieren mayor experiencia van modificando su relación con este elemento que se les asigna para realizar su trabajo.

Quisiéramos destacar que si bien un aspecto que suele resaltarse de estas iniciativas securitarias de los gobiernos locales es su carácter novedoso respecto de las fuerzas de seguridad tradicionales en otro trabajo (Lorenz y Pugliese, 2017) hemos resaltado algunas continuidades que encontramos entre ambas. Los integrantes de los grupos profesionales tienden a presentar similitudes en su modo de actuar, pensar y sentir en relación con su actividad. Es por esto que en nuestro trabajo de investigación (Lorenz, 2017 a; 2017 b) hemos podido encontrar una serie de elementos que los policías destacan como característicos de su profesión- es armada, permanente, vocacional y se aprende en la práctica -y que la diferenciarían de otras. Ahora bien, esto no debe llevarnos a concluir que estamos frente a una "cultura policial". Por el contrario, la perspectiva en la que nos inscribimos busca distanciarse de la concepción - bastante extendida entre expertos, funcionarios, académicos, aun entre quienes se reconocen como ideológicamente enfrentados, e incluso adoptada por los propios policías - que plantea la existencia de una división entre agentes “culturalmente” opuestos: de un lado los civiles y del otro, los policías. Estos últimos compartirían un conjunto de atributos, subjetivos o normativos, y determinados saberes ajenos a los del resto de la sociedad (Frederic et al., 2013). Desde nuestro punto de vista las prácticas y actitudes de los funcionarios están inscritas dentro de ciertos marcos de acción que no constituyen un mundo aparte sino que se entretejen, solapan y conviven con las del resto del conjunto social.

Ahora nos alejaremos de los elementos comunes que encontramos entre las UPPL y las fuerzas de seguridad tradicionales para enfocarnos en un aspecto que las diferencia y les da su particularidad.

5. Una fuerza sin jerarquías

Un elemento común que tienen todas las UPPL, y que las diferencia a las demás fuerzas de seguridad, es que no tienen una jerarquía rígida y vertical a partir de la división en dos escalafones, oficiales y suboficiales, cada uno con su propio sistema de reclutamiento y enseñanza y una división de tareas muy marcada. Para ejemplificar esta cuestión en la PFA - fuerza que hemos venido abordando en nuestros trabajos (Lorenz, 2017 a; 2017 b)- las condiciones para poder ingresar en cada uno de los escalafones difieren respecto de la edad (mientras que los oficiales deben tener al momento de ingreso entre 17 y 25 años, los suboficiales entre 19 y 35) y el nivel de estudios (un oficial necesita tener estudios secundarios completos, mientras que un suboficial debe tener el ciclo básico de estudios o Enseñanza General Básica 3). En cuanto a la enseñanza el acceso a la educación formal, se realiza a través de dos escuelas: la Escuela Federal de Suboficiales y Agentes Don Enrique O'Gorman y la Escuela de Cadetes Comisario General Juan Ángel Pirker. El período y las condiciones de formación difieren entre ambos escalafones. La instrucción de los oficiales tendrá una duración de tres años. Los cadetes asisten con un régimen de internado los días de semana durante el primer año y luego, los dos años restantes, se reparten el tiempo entre las clases en la escuela y sus pasantías profesionales. En cuanto a los suboficiales el curso tiene una duración de 6 meses, pero este lapso temporal puede llegar a variar de acuerdo a la demanda de personal que tenga la institución en ese momento. Los aspirantes ingresan temprano por la mañana y se retiran al atardecer.

Asimismo, esta diferencia jerárquica tiene una contraparte laboral y salarial. En general, quienes trabajan dentro de una comisaría en tareas administrativas pertenecen en su mayoría al rango de oficiales y los funcionarios de calle, con funciones de carácter más operativo, son fundamentalmente suboficiales. Respecto del salario de los funcionarios de la PFA, entre los oficiales, un comisario general -el máximo grado- tendrá como sueldo básico 24.400,79; mientras que el de un ayudante -mínimo- será de 9.745,60 pesos. En tanto, entre los suboficiales, será de 13.225,21 pesos para un suboficial mayor -máximo grado-, 9.298,94 pesos para un agente - mínimo-15 .

En las UPPL existe un conjunto de requisitos para el ingreso16 que todos los aspirantes deben cumplir y habrá una formación única. Al egresar todos tendrán la categoría de oficiales. Como decíamos en zona sur, hay un jefe y un subjefe de la UPPL, ambos ex miembros de la PPBA, pero todos los demás funcionarios tienen el mismo rango. También está el Coordinador Operativo que es un funcionario civil cuya función es "asegurar la coordinación operativa de las actuaciones llevadas a cabo por las instituciones policiales que actúen en el municipio de referencia"17. En zona norte, el jefe de la UPPL es un comisario que también tiene una larga trayectoria en la PPBA. Además, hay un comisario mayor que tiene a cargo la coordinación de la seguridad en 6 partidos de la zona y con quien el jefe de la UPPL tiene una relación directa.

En la UPPL de zona sur se han ido generando mandos medios los más de tres años que tiene la fuerza, que no se traducen en una posición diferencial en la escala jerárquica. Si bien cumplirán funciones distintas a las del resto de sus compañeros esto no implica una modificación en el sueldo (todos cobrarán una remuneración básica que ronda los 19.000 pesos). En primer lugar, desde el año 2016 se generó un gabinete de coordinación que, tiene como función ser el nexo entre la jefatura y los oficiales. Además están los oficiales que cumplen las funciones de oficial de servicio, controlador externo, ayudante de guardia en una base o en alguna de las oficinas administrativas (personal, judiciales, operaciones y secretaría). Cuando consultamos al Coordinador Operativo, Héctor, porqué se selecciona a estos funcionarios para desempeñar estas funciones (en el gabinete de coordinación, los cargos en las bases o los puestos administrativos en las oficinas) lo que nos decía es que deben demostrar compromiso con su trabajo y tener un legajo "limpio" (sin faltas, llegadas tarde ni sanciones de ningún tipo). Además, según este funcionario, son oficiales que "han llegado a interpretar la lógica de la estructura y los objetivos que persigue esta fuerza local". En la UPPL de zona norte también encontramos que hay un grupo de oficiales que realiza diferentes tareas dentro de la base. De acuerdo al jefe, él elige a estos funcionarios exclusivamente por sus capacidades.

En las UPPL entonces la ubicación en la escala jerárquica de los oficiales estará dada por su desempeño en el servicio, sus capacidades o la antigüedad en la institución (que al tratarse de una fuerza aún joven no resulta significativa) más que por un criterio de ordenamiento formal. La distinción es sólo en términos de la función que cumplen pero no existe un sistema de escalafones como en las fuerzas tradicionales.

En nuestro paso por las UPPL advertimos que el hecho de que no existan distinciones en el escalafón entre sus miembros impacta en el trato cotidiano. La relación con los jefes es de mayor cercanía y diálogo. Sin embargo, debemos tener en cuenta que al ser fuerzas con un número reducido de funcionarios se facilita este tipo de vínculos. En la mayoría de las entrevistas, los oficiales de la policía local nos transmitieron que son muy escuchados por sus jefes. En general, sienten que pueden realizar sugerencias para mejorar el servicio (por ejemplo si advierten que es necesario modificar el lugar en donde se realizan los controles vehiculares o los recorridos que realizan los binomios de caminantes o el patrullaje en vehículo para que sean más efectivos). En zona sur durante nuestras visitas a la base central de la UPPL, donde se encuentran las oficinas del Coordinador y los Jefes policiales, siempre pudimos observar un grupo de oficiales a la espera de ser atendidos por estos funcionarios. El jefe policial nos comentaba que en muchas oportunidades se le acercan para realizarle consultas tanto referidas a lo laboral como cuestiones de índole personal. A partir de la creación del gabinete de coordinación vemos que el flujo de consultas hacia la superioridad civil y policial ha menguado, precisamente porque los reclamos, sugerencias y consultas se canalizan por esa vía. Otro punto a destacar es que, en general, al consultarle a los oficiales a quienes identifican como jefes, de quienes reciben las órdenes que cumplirán, destacan más al jefe y subjefe de la UPPL que al mando civil de la Secretaría de Seguridad del Municipio. Resulta interesante añadir que, en la opinión del jefe y subjefe de la UPPL, más allá de su función en la conducción de la fuerza, fundamentalmente lo que hacen es docencia. Están ayudando a los oficiales a terminar de formarse. En particular, según ellos, les transmiten conocimientos referidos a la parte legal o sobre cómo tomar los recaudos de seguridad personal en las intervenciones y les enseñan a ser más operativos en el trabajo.

Conversando con el comisario que se encuentra a cargo de la UPPL en zona norte, en un relato similar que el de sus pares de zona sur, nos cuenta que según él debe cumplir múltiples funciones para con los oficiales: es jefe, docente, padre y guía espiritual. Según él no se valora el cuidado que ofrece ya que muchas veces lo han denunciado a un número telefónico que dispuso el Ministerio se Seguridad de la Provincia cuando sanciona, marca alguna falta de conducta o incumplimiento de las tareas. Nos comenta que muchas veces ante un accidente laboral o fuera de servicio es el primero que asiste a visitarlos al hospital; e incluso muchas veces es el único ya que los oficiales no tienen familias sólidamente constituidas. También destaca que muchas veces ha ido a visitar a familiares enfermos de los oficiales y los aconseja cuando no saben qué hacer frente a esta situación. Hemos podido observar que el jefe tiene una manera de conducir a la fuerza basada en una relación de cercanía y paridad con los oficiales. Una vez durante una calurosa jornada de diciembre pudimos ver cómo colaboraba para colgar unos barrales para sostener unas cortinas y así buscar un alivio frente a las altas temperaturas.

Resulta interesante que más allá de que no exista un ordenamiento jerárquico establecido cada UPPL va encontrando la forma de generar su propio criterio para establecer escalafonamientos al interior de la fuerza.

6. Reflexiones finales

Las autoridades de diversos municipios han reclamado la gestión de la policía en los territorios a su cargo. Los gobiernos municipales delimitan sus espacios de injerencia en materia de seguridad discutiendo con los gobiernos provinciales y nacional sobre cómo debe distribuirse la fuerza policial. En el marco de la "politización" y "gubernamentalización" de la (in)seguridad (Rios, 2010; Sozzo, 2009), es decir, su instalación como fin y objeto de gobierno; se trata de gobernar a la policía para poder gobernar el territorio. Cuando gobernar se reduce a “gobernar la seguridad” quien posea más medios para “gobernar la seguridad” será un mejor gobernante (AA.VV, 2012).

Es así que hemos venido asistiendo al despliegue de una serie de intervenciones gubernamentales orientadas a la problemática de la (in)seguridad en las cuales se le ha otorgado un rol fundamental a los gobiernos locales como actores relevantes, en un ámbito que antes se reservaba como exclusivo de los gobiernos nacional y provincial (Galvani, Ríos y Cañaveral, 2013). Las policías locales parecen responder a la demanda de seguridad de la ciudadanía que cada vez más convierte a los gobiernos municipales en centros de imputación buscando que las iniciativas generadas produzcan resultados positivos desde el punto de vista de la producción del consenso político y electoral (Sozzo, 2009: 64)

El modelo de gestión securitario más comúnmente elegido por los distritos es el de la seguridad ciudadana (González, 2003; Kessler, 2009). Se trata de una perspectiva que busca superar el "populismo punitivo"(RodriguezAlzueta, 2014: 313) y el "paradigma del orden"(Binder, 2011), una forma de entender la seguridad que privilegia el restablecimiento del orden sin importar los medios que se utilicen para alcanzar ese fin criminalizando y judicializando la pobreza. El modelo de la seguridad ciudadana en nuestro país ha sido adoptado por gobiernos de diversos signos políticos y busca pensar la (in)seguridad no sólo asociada al delito y la pobreza sino también a un conjunto amplio de conductas contempladas por la legislación penal que causan daños socialmente relevantes como la violencia de género, la malversación de fondos públicos, el delito económico organizado o la seguridad vial (Daroqui, 2003; Pegoraro, 2001, 2004; Rangugni, 2009, 2010; Sozzo, 1998). Para abordar los problemas de (in)seguridad desde esta perspectiva se desarrollan políticas públicas consideradas de "mano blanda", por ejemplo, programas destinados a generar mayor inclusión social. Sin embargo, el tiempo que se necesita para visibilizar los efectos de este tipo de iniciativas no se condice con la premura con la que la sociedad espera respuestas por parte de los actores políticos locales (Dammert, 2007; Sozzo, 2009). Por este motivo muchas veces se termina apelando a medidas que produzcan efectos en el "corto plazo"; que, en general, consisten en mayor presencia policial en las calles y el uso de tecnología (patrulleros, cámaras de videovigilancia, GPS, botones antipánico, etc.) En este punto coincidimos con Saín (2008) en que el modelo de gestión de la seguridad que ha predominado en nuestro país se centra en el policiamiento, es decir, entiende que la seguridad es predominantemente un asunto policial.

Nuestra hipótesis central es que los modelos de gestión de las políticas securitarias y policiamiento de los gobiernos locales no difieren mucho entre sí independientemente de la orientación política de los funcionarios al mando, la realidad y las características sociodemográficas de cada territorio en particular. Esto es así porque a pesar de que el modelo de gobierno de la seguridad pública elegido sea el de la seguridad ciudadana y se desarrollen estrategias para la prevención del delito y las violencias que, en general, arrojan resultados más a largo plazo, las mismas se complementan con medidas de impacto más inmediato, como el aumento del número de policías o la incorporación de monitoreo a través de nuevas tecnologías, ya que son las que tendrán resultados más evidentes durante una gestión y permitirán sostener el poder político. Por otro lado, y como ya hemos señalado en nuestro trabajo (Lorenz, 2017 a), para los funcionarios policiales su quehacer profesional se caracteriza por el combate en forma permanente, con valentía y desinterés contra la (in)seguridad haciendo uso de las armas. Es decir, los modelos de gobierno de la seguridad pública y policiamiento se asemejan entre sí por las limitaciones que encuentran tanto en las aspiraciones de los políticos locales como en la concepción de los policías sobre su tarea.

En este trabajo nos centramos en el análisis de algunas similitudes que encontramos entre las policías locales de dos municipios en las cuales los funcionarios destacaban los mismos elementos como característicos de su trabajo: que se trata de una policía de prevención y proximidad, que es una profesión permanente, que se aprende en la práctica, que hay diferencias entre las tareas más operativas que se realizan en la vía pública y las mas administrativas que tienen lugar en la base y, por último, una forma similar de entender la relación con su armamento. Además un elemento común que tienen todas las UPPL, y que las diferencia a las demás fuerzas de seguridad, es que no tienen una jerarquía rígida y vertical.

Bibliografía

AA.VV. (2012). “Seguridad para todos: territorios y policiamientos” Por el Grupo de Estudio sobre Policía y Fuerzas de Seguridad (CAS - IDES). En Revista Voces en el Fénix N°15. Junio de 2012. ISSN 1853-8819

Binder, Alberto (2011), “Definición y alcances de la política criminal” en Análisis Político Criminal. Buenos Aires: Astrea.

Crawford, A. (1997) The Local Governance of Crime: Appeals to Community and Partnerships. Oxford: ClarendonPress.

Dammert, L. (2001) "Participación comunitaria en la prevención del delito en América Latina. ¿De qué participación hablamos?" Santiago de Chile: Cuadernos del Centro de Estudios del Desarrollo

Daroqui, A. (2003). “Las seguridades perdidas” [Versión electrónica]. En Argumentos. Revista Electrónica del Instituto de Investigaciones Gino Germani, nro. 1. Buenos Aires: Facultad de Ciencias Sociales UBA

Frederic, S. (2013) “La formación policial en cuestión: impugnación, valoración y transmisión de los saberes hacer policiales” En Frederic, S.; Galvani, M.; Garriga, J.; Renoldi, B. (Eds.) De Armas Llevar Estudios socio antropológicos de los quehaceres de policías y de las fuerzas de seguridad. La Plata: Editorial de la Universidad de la Plata.

Frederic, S.; Galvani, M.; Garriga, J.; Renoldi, B. (2013) “Introducción” En Frederic, S.; Galvani, M.; Garriga, J.; Renoldi, B. (Eds.) De Armas Llevar Estudios socio antropológicos de los quehaceres de policías y de las fuerzas de seguridad. La Plata: Editorial de la Universidad de la Plata.

Frühling, H. (2003). "Policía comunitaria y reforma policial en América Latina ¿cuál es el impacto?" Santiago de Chile: Centro de Estudios de Seguridad Ciudadana, Universidad de Chile.

Galvani, M., Mouzo, K., Ortiz Maldonado, N., Rangugni, V., Recepter, C., Rios, A., Rodriguez, G. y Seghezzo G. (2010) A la inseguridad la hacemos entre todos. Practicas académicas, mediáticas y policiales. Buenos Aires: Hekht Libros.

González, P. (2003) Seguridad Ciudadana. Guatemala: FLACSO

Hathazy, P. (2006) “Cosmologías del Orden: Dsiciplina y Sacrificio en los Agentes Antidsiturbios.” En Apuntes de Investigación del CECYP, nro. 11. Buenos Aires: CECYP

Kessler, G. (2009) "Introducción: seguridad y ciudadanía" en Kessler (Comp.) Seguridad y ciudadanía: nuevos paradigmas, reforma policial y políticas innovadoras. Buenos Aires: Edhasa.

Lio, V; Dabat, C. (2014) “Cuando la seguridad es el centro del debate. Apuntes sobre la campaña electoral 2013 en la Provincia de Buenos Aires”, en Revista RiHumSo vol. 1, n° 6, pp. 20-42. ISSN 2250-8139

Lorenz, M. (2017 a) "El "verdadero" trabajo policial. Representaciones de los funcionarios de la Policía Federal Argentina acerca de su quehacer profesional." En revista Papeles de Trabajo. Revista de Ciencias Sociales. N°19. Dossier: Delito y Control. ISSN 1851 - 2577

Lorenz, M. (2017 b) "Definiendo la profesión policial". En revista Trabajo y Sociedad. N°30 verano 2018. ISSN 1514-6871.

Lorenz, M. y Pugliese, O. (2017) "¿Qué hay de nuevo en las Unidades de Policía de Prevención Local?". Delito y Sociedad. Revista de Ciencias Sociales. Año 26. N°43. 2017. Pegoraro, J. (1997). "Las relaciones sociedad-Estado y el paradigma de la inseguridad". En Delito y Sociedad. Revista de Ciencias Sociales Nº 9 y 10 Buenos Aires: Oficina de publicaciones del CBC, UBA.

Pegoraro, J. (2001). "Derecha criminológica, neoliberalismo y política penal". En Revista Delito y Sociedad. N° 15-16 (pp. 141-160). Santa Fe: Editora UNL.

Pegoraro, J. (2004). "Las políticas de seguridad ciudadana: un desafío al pensamiento crítico". En Juan Pegoraro e Ignacio Muñagorri (Coord.) Las relaciones Seguridad-Inseguridad en centros urbanos de Europa-América Latina. Madrid: Publidisa.

Pugliese, O; Suárez C. (2013). “Discursos e (in)seguridad en el municipio de Avellaneda. Un estudio en torno al Programa Integral de Protección Ciudadana”, Jornadas de la Carrera de Ciencias de la Comunicación: “Comunicación y Ciencias Sociales. Legados, diálogos, tensiones y desafíos”, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires.

Rangugni, V. (2009). "Emergencia, modos de problematización y gobierno de la in/seguridad en la Argentina neoliberal". En En Revista Delito y Sociedad. N° 27 (pp. 23-44). Santa Fe: Editora UNL.

Rangugni, V. (2010). "El problema de la inseguridad en el marco del neoliberalismo en Argentina". En Torrado, S. El costo social del ajuste (Argentina 1976-2002). Buenos Aires: Edhasa.

Ríos, A. (2010). La Guardia Urbana: Estado, policía y gobierno local (Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2004-2008). Tesis de Maestría. Maestría de Investigación en Ciencias Sociales, UBA. Buenos Aires (inédita).

Rodríguez Alzueta, Esteban (2014) Temor y Control. La gestión de la inseguridad como forma de gobierno. CABA: Futuro Anterior Ediciones.

Saín, M. (2004) Política, Policía y Delito: La red bonaerense. Buenos Aires: Capital Intelectual.

Saín, M. (2008) El leviatán azul. Policía y política en la Argentina. Buenos Aires: Siglo XXI Editores.

Sozzo, M. (1998). "¿Hacia la superación de la táctica de la sospecha? Notas sobre Prevención del Delito e Institución Policial." En H. Fruhling (Ed.) Control Democrático en el Mantenimiento de la Seguridad Interior. Santiago de Chile: CED.