1. INTRODUCCIÓN

El gobierno militar de 1976 se constituyó como un punto de inflexión para la historiografía económica argentina. Desde distintas perspectivas se puso énfasis en las profundas transformaciones que, desde entonces, afectaron el desarrollo económico posterior. Sin adentrarnos aquí en las caracterizaciones sobre la marcha general de la economía nacional, podemos afirmar que, para el caso que nos ocupa, la industria petrolera mostró desde 1976 seguir un camino que generó las bases de lo que sería la posterior privatización. Concretamente, lo acontecido a partir del último gobierno militar en la industria petrolera argentina fuedescripto como “privatización periférica”. Esto es, de cesión de actividades al sector privado, aunque formalmente no implicara todavía la eliminación de la propiedad estatal (^{Barrera, 2014}:53).

El desarrollo, desde mediados de la década de 1970, de tendencias hacia la privatización de la industria petrolera no es un fenómeno estrictamente argentino. Ya en el Reino Unido, en 1977, previo a la asunción de Margaret Tatcher, el gobierno laborista daba los primeros pasos en un proceso que tomaría alcance global reduciendo la participación estatal en la propiedad de British Petroleum (^{Hoopes, 1994}: 71). Luego, aunque la privatización de la British Petroleum no esté exenta de sus propios debates, lo cierto es que ésta no marcó el inicio de una descapitalización de la empresa. A su vez, su desenvolvimiento no parece tan inmediatamente dependiente de cambios en la política petrolera del gobierno británico como del haber tenido que adaptarse a las transformaciones que estaban ocurriendo en la industria petrolera mundial, desde que las compañías nacionales de los grandes países exportadores de la OPEP les quitaran a las compañías internacionales el control de los grandes yacimientos. Razón por la cual,el proceso privatizador coincidió con que la British Petroleum adoptara un perfil más comercial, ligado al tráfico y dejando atrás el perfil que la caracterizaba como una gran burocracia planificadora de suministros (^{Yergin, 1992}: 961).Ahora bien, así como la privatización de grandes compañías internacionales puede ser inmediatamente vinculada a la reestructuración de la industria petrolera internacional, distinto es el caso de YPF donde existen mediaciones que hacen más difícil vincularla a dicho contexto. No debe olvidarse que se trata de una empresa con casi nulo comercio de exportación y que para inicios del período en cuestión apenas bordeaba el autoabastecimiento. YPF se mantuvo relativamente ajena a los grandes cambios que implicaron las nacionalizaciones de los países de la OPEP. De aquí que sea común encontrarse con que la bibliografía existente sobre el desempeño de la empresa estatal durante las décadas de 1970 y 1980 tienda a desestimar el análisis internacional. Además, lo que se llamó privatización periférica no implicaba cambios significativos en el régimen petrolero que regulaba la participación del capital privado en la industria. En definitiva, la industria petrolera argentina, junto con YPF, siguió una trayectoria específica que no debiera ser reducida a cambios en la orientación general de la política económica nacional. El progresivo desfinanciamiento de YPF se apoyó, en gran medida, en formas regulatorias que operaban anteriormente erosionando su rentabilidad (Dachevsky, 2013). De lo que se trata, por lo tanto, es de reconocer tendencias específicas que atravesaba la industria petrolera nacional que nos permitan entender por qué, mientras que anteriormente dichas formas regulatorias operaban reduciendo la rentabilidad de YPF, desde mediados de la década de 1970 se tradujeron en resultados negativos que se mantuvieron en los años subsiguientes, transformándola en “la única empresa petrolera del mundo que daba pérdidas”.

En el presente trabajo nos proponemos analizar las razones de este cambio. Plantearemos que el inicio de lo que se conoce como privatización periférica de YPF es expresión del retroceso de lo que denominamos la propiedad nacional del petróleo. Esto es, el retroceso de una forma de regulación de la actividad por la cual el Estado avanza en su control sobre la renta petrolera como forma de expandir el modo con que se acumula capital dentro del país. En función de nuestro propósito comenzamos realizando una breve exposición de las particularidades de la propiedad nacional del petróleo en Argentina. Luego, en las secciones siguientes, que constituyen nuestro principal aporte, sostenemos que, a partir de mediados de la década de 1970 se profundiza un agotamiento de una forma de acceso del capital privado a la tierra petrolera iniciada en la década de 1950.

Es objetivo de nuestro trabajo contribuir a la compresión de los límites de recientes de la industria petrolera argentina en tanto forma particular de su desarrollo histórico. Sostenemos aquí que el deterioro de la posición de YPF desde la década de 1970 obedeció a: 1) el agotamiento del extraccionismo contratista, por agotamiento natural de los yacimientos puestos en producción, lo cual demanda una creciente presencia del capital dedicado a la extracción y 2) la súbita contracción de la renta agraria que, en el marco de las particularidades del proceso nacional de acumulación de capital, llevó a los gobiernos post dictadura a buscar formas compensatorias como el endeudamiento externo por medio de YPF y la apropiación de renta petrolera, en auge por el contexto internacional.

2. LA PROPIEDAD NACIONAL DEL PETRÓLEO EN LA ARGENTINA

El análisis de la acción del Estado en la industria petrolera no puede evitar dar cuenta del lugar que ocupa la renta del suelo en su desarrollo. La cuestión no se limita a señalar que detrás de los ingresos petroleros existe un componente no transitorio por encima de la ganancia media que necesita el capital para reproducirse en términos normales. El problema la renta remite siempre a las trabas que el capital tiene que superar para la explotación de tierras. Estas trabas no se reducen a la negociación por el monto del arrendamiento, sino que implican a la propia distribución de la propiedad de la tierra. En el caso de la historia petrolera argentina, en lo que se refiere estrictamente al plano de la extracción de petróleo, las contradicciones entre capitales privados arrendatarios y el Estado, en tanto propietario del suelo, no se limitaron a la negociación de la regalía. Mientras en los grandes países exportadores, las contradicciones entre Estado y privados, previo a la nacionalización, tuvieron como eje la masa de renta apropiable por el Estado mediante impuestos (^{Mommer, 2003}; ^{Rivero, 1979}; entre otros), en la Argentina, esto ocupó un lugar secundario y subordinado a otros factores tales como los plazos de arrendamiento, las extensiones de tierra explorable y explotable, la disponibilidad del crudo, entre otros (Autor/a, 2013).

En base a lo desarrollado en Dachevsky (2013), podemos reconocer que la historia petrolera argentina siguió, hasta antes del golpe de 1976, tres etapas. Una primera que transcurrió desde las primeras explotaciones estatales de petróleo en la década de 1910 hasta la creación de YPF en 1922, durante la cual, una repartición estatal realizó un desarrollo pionero en el país en descubrir y extraer petróleo. Mientras, el capital privado se limitaba a procurar hacerse de espacios lindantes con áreas que fueran previamente probadas productivas por el Estado para 1- explotarlas o 2- aprovecharlas libertadas del régimen legal de entonces y especular con el subarrendamiento de las concesiones.

Esta configuración inicial de la industria petrolera nacional pronto comenzó a mostrar sus límites para expandir la actividad y concentrar capital. Así, el optimismo que mostraban las compañías privadas por el desarrollo del mercado interno de combustibles contrastaba con sus limitaciones para desarrollar los yacimientos y conectarlos con Buenos Aires. Frente a un mercado interno de combustibles relativamente grande y en expansión¹, la cuestión del suministro de petróleo se convirtió en causa nacional. Por su parte, el capital privado comenzaba a mostrar signos de una estructura dual que permaneció a lo largo de la historia petrolera nacional. Por un lado, con severas limitaciones para expandir la extracción de crudo. Por el otro, desarrollando una moderna estructura en el plano de refinación que le permitió al país llegar al autoabastecimiento de refinados en la década de 1930.Así, el capital privado dedicado al plano aguas arriba se acercaba a la Argentina atraído por la promesa de un mercado interno relativamente importante y potencialmente cautivo para quienes participaran del autoabastecimiento, cuya realidad no parecía lejana.

Sobre estas condiciones no tardó en extenderse la crítica al régimen de propiedad estatal que regulaba la extracción de crudo limitándose a poner la tierra a libre disposición de capitales privados, aunque no reunieran los medios para poder desarrollar las dispersas y poco rendidoras reservas argentinas. Así, el desarrollo inicial de la empresa estatal aparecía con la necesidad de cubrir estos aspectos. Es decir, centralizar capital más allá de los intereses particulares de los capitales petroleros, impulsar la exploración de todo el territorio e integrar las actividades aguas arriba con el desarrollo del mercado interno.En este sentido, la tabla 1 nos permite dimensionar el significado de la creación de YPF, reemplazando a la Dirección General de Comodoro Rivadavia (ente estatal de carácter experimental dedicado a la extracción de los yacimientos descubiertos en 1907). Allí observamos como solo cinco años después de su creación YPF realizaba inversiones en exploración y desarrollo casi equivalentes a una veintena de empresas que formaban el sector privado.

Contrario a aquella perspectiva que presenta a la intervención directa del Estado como la causa externa de las trabas al desarrollo petrolero nacional², ésta surge de la propia impotencia del régimen que liberaba la tierra al capital privado. Sucede que la propiedad estatal liberada al capital privado no resolvía de manera definitiva el problema de la fragmentación entre suelo y subsuelo. La delimitación superficial de los arrendamientos no podía evitar, aunque se establecieran medidas para preservar la unidad de la exploración y explotación, que dos capitales distintos terminen trabajando de manera simultánea sobre un mismo yacimiento. Esta cuestión se vuelve particularmente urgente cuando se trabajan yacimientos con poco rendimiento y donde la preservación de la presión natural de los mismos es esencial para la actividad. En definitiva, el problema de la fragmentación de la tierra fue un factor central en el cuestionamiento al régimen de propiedad libre y las prácticas acaparadoras. Por esta razón, el avance de la empresa estatal rápidamente tomó forma en una confrontación con el capital petrolero privado ubicado en tierras contiguas a las controladas por YPF, a los cuales pudo finalmente subordinar mediante el avance de las reservas nacionales.

El desarrollo de YPF implicaba avanzar en el control territorial desplazando al capital privado de la tierra. Este avance demandaba, a su vez, negociar con gobiernos provinciales, allí donde las reservas escapaban al control directo del Estado nacional. De las negociaciones con las provincias, principalmente del norte del país³, surgió la reforma hidrocarburífera que resultó en la Ley de Hidrocarburos de 1935 y la fijación de una regalía universal. La regalía universal significaba una doble imposición para aquellas empresas privadas que ya pagaban regalías a pequeños capitales terratenientes⁴ que, haciendo uso de las facilidades del código minero, habían logrado acaparar tierras para subarrenderlas⁵. Dado los magros resultados que ofrecían los yacimientos argentinos, la doble imposición se transformó en algo imposible de sostener y significó la desaparición del regalismo privado. El Estado apareció así centralizando la renta petrolera.

Hacia finales de la década de 1930, los capitales terratenientes privados habían desaparecido mientras la empresa estatal lograba hacerse del control de casi todo el territorio petrolero nacional, arrinconado a las compañías privadas en las concesiones existentes. De esta manera, el capital concesionario privado quedaba imposibilitado de aumentar su participación en el producto más allá de las posibilidades que brindaban la sobreexplotación de las tierras que conservaban. La eliminación de la competencia privada tuvo como correlato que las provincias perdieran fuerza en las negociaciones con YPF. Por esta razón, ya desde el gobierno peronista comenzó a gestionarse la posibilidad de una completa nacionalización de la tierra, quitándole a éstas la autoridad minera y transformándolas en receptoras pasivas de una regalía sobre la cual perderían poder de negociación. Esta nacionalización de la tierra fue finalmente ratificada en las posteriores reformas petroleras de Frondizi y Onganía (Autor/a, 2013).

Vale aquí una observación importante para comprender la especificidad de la industria petrolera argentina. A diferencia delo ocurrido en los grandes países exportadores donde las compañías nacionales aparecieron con el propósito de quitarle a las grandes petroleras privadas la masa de renta petrolera que se escapaba de dichos países (^{Mommer, 2003}), en Argentina la centralización de la renta petrolera en manos del Estado apareció como una consecuencia necesaria en el desarrollo de YPF. Pero para la década de 1940 esa tarea ya estaba completa puesto que YPF ya había logrado hacerse de las tierras petroleras del país. Desde entonces, se enfrentaba a la necesidad de expandir la extracción a una velocidad acorde al rápido incremento que se estaba registrando en el mercado interno de combustibles. Mientras una parte creciente de la capacidad de importación del país se iba en la compra de combustibles en el exterior, YPF había logrado expandir la exploración sobre el conjunto del territorio, pero no así la extracción a una velocidad acorde a las nuevas necesidades (^{Kaplan, 1957}; ^{Casella y Clara, 1963}; entre otros).

Desde la presidencia de Perón comenzó a ensayarse la posibilidad de un nuevo marco de acceso del capital privado a la extracción de petróleo, a través de contratos con YPF (Autor/a: 2014: 275-277).Luego de truncarse esta posibilidad con el golpe de estado de 1955, terminó ratificándose a partir del gobierno de Arturo Frondizi. El contratismo implicaba una novedad en la forma con que el capital privado accedía a la explotación de la tierra petrolera, respecto del anterior régimen de concesión, tanto en lo referido a plazos de posesión de la tierra, a lo impositivo y a la disponibilidad del crudo extraído. Con todo, el contratismo abría una nueva etapa en la incorporación del capital privado en la explotación de los yacimientos. A diferencia del régimen de concesión, el capital privado accedía a la tierra por medio de YPF, que emergía como autoridad minera asignando tierras a explotación. A partir de aquí, los conflictos en torno a la fragmentación territorial, que caracterizaron a la etapa anterior, quedaban atrás.No solo por haber ocurrido una centralización de la autoridad territorial, sino porque las empresas contratistas tomaban áreas donde ya se tenía conocimiento respecto de las potencialidades del subsuelo.

El que las empresas contratistas aparecían para explotar reservas ya conocidas es un hecho sobre el cual no hay mayor controversia. No solo coinciden en este sentido los análisis de la época, sino los indicadores de perforación y rendimiento de pozos (véase Gráfico 2). Donde más claro debiera verse esta cuestión es a partir de una serie de largo plazo de reservas argentinas. Cabe advertir que cuando reconstruimos la evolución de las reservas, que hasta el momento sólo hemos podido rastrear hasta 1950 de manera continua, esta cuestión aparece como si éstas hubiesen dado un salto repentino en los años inmediatos anteriores a 1958, sobre todo desde 1953. Las razones de este salto no pueden reducirse al esfuerzo exploratorio de esos años, sino que, como advierte ^{Casella (1963}: 32), fue gracias a la puesta en funcionamiento de obras de transporte que conectaban yacimientos ya descubiertos en décadas anteriores, con los centros de consumo, y, en consecuencia, habilitaban la incorporación de éstas como reservas listas a ser explotadas.

Fuente: elaboración propia en base a datos de^{Casella y Clara (1963}:33), Shell Argentina (1964), Boletín de Informaciones Petroleras, septiembre de 1958, Revista Petrotecnia, julio de 1985 y^{Ferreres (2010}).

Gráfico 1 Argentina. Reservas de petróleo. Millones de barriles (1950-1990) 

A partir de los contratos firmados durante el gobierno de Arturo Frondizi se inició una etapa de extracción más intensiva que rápidamente se tradujo en una disminución de las reservas de petróleo. Esta caída de las reservas se detuvo hacia 1970 y desde entonces se mantuvieron en un nivel estable, al menos hasta finales de la década de 1980, presentando una disminución mucho más gradual⁶. La estabilización de las reservas no es resultado del descubrimiento de nuevos yacimientos, que reemplazaran a los ya agotados, sino de la aplicación de mecanismos de extracción secundaria. Los cuales, ampliaban la vida útil de las reservas ya existentes. Para mediados de la década de 1980, cerca de un 40% de las reservas existentes demandaban de la aplicación de mecanismos de recuperación secundaria⁷.

Fue en 1972, cuatro años antes del golpe militar de 1976, cuando la Argentina llegó a su pico histórico de rendimiento de pozos en producción. Desde entonces, la expansión de la producción pasaba a depender de mecanismos que estiraban la vida útil de los yacimientos a costa de un menor rendimiento.

Fuente: elaboración propia en base a fuentes diversas. Ver anexo.

Gráfico 2 Argentina. Extracción de petróleo por pozo en producción. Miles de m3 por pozo. (1924-1999) 

A partir de este momento se abre un nuevo interrogante acerca de las posibilidades de la industria petrolera nacional, bajo condiciones que diferían de las que había durante el frondizismo. Para 1972, se ponía en evidencia el agotamiento del contratismo fácil, del acceso a reservas de extracción primaria que permiten una rápida expansión de la producción. Desde entonces, de existir posibilidades de expansión de las reservas, se demandaba que YPF reasumiera el rol que ocupó en sus orígenes, canalizando inversiones que los capitales privados no estaban en condiciones de realizar. Sin embargo, no fue esto lo que ocurrió.

3. LA INDUSTRIA PETROLERA DESDE 1976

El gobierno militar que tomó el poder en 1976 se desenvolvió en un marco de estancamiento de la actividad económica, de caída de los precios agrarios y de ajuste estatal. Hacia el final de la dictadura, en 1982, el PBI a precios constantes era solo un 2,4% mayor que el de 1975 (^{Ferreres, 2010}). Durante el mismo período, el salario real cayó un 36% mientras aumentaba la desocupación. En contraste con estos indicadores, la tasa de ganancia del capital industrial aumentaba desde el primer año de la dictadura y se mantuvo en promedio cinco puntos por encima al de los años inmediatos anteriores a ésta (Carrera, 2007). A su vez, se aceleró la concentración y centralización del capital, lo cual, lleva en sí la necesidad de generar población sobrante y atacarlas posibilidades de la clase obrera ocupada de vender su fuerza de trabajo por su valor.En definitiva, si bien fueron los de la dictadura años de estancamiento del producto físico, esto no expresó una caída de la rentabilidad general. En este punto, la industria petrolera no fue una excepción.

Medir la rentabilidad petrolera en Argentina presenta dificultades por la carencia de información disponible. La cual, abarca mayormente indicadores físicos como producción y pozos, dejando de lado el registro de la inversión, ingresos, costos, etc. Sin embargo, a partir de combinar distintas fuentes de información que surge de los Balances de YPF, Cuentas Nacionales y Secretaría de Energía podemos presentar una aproximación que se observa en el Gráfico 3.

Fuente: elaboración propia en base a fuentes diversas⁸.

Gráfico 3 Argentina. Tasa de ganancia industrial y petrolera potencial (1960-1990) 

Cabe señalar que lo que allí observamos no es la rentabilidad efectiva que recibió ni YPF, ni el conjunto del sector petrolero. Como todo sector que se apoya en la explotación de un recurso natural, los ingresos petroleros apropiables portan renta de la tierra. Lo cual, significa que hay una masa del plusvalor potencialmente apropiable por el sector petrolero que tiende a escapársele⁹. Este puede ser apropiado por el Estado bajo la forma de impuestos, pero también puede seguir cursos menos evidentes, como lo son la regulación de los precios internos, de las tasas de interés, la valuación de la moneda, el subsidio a proveedores (una práctica común por parte de YPF¹⁰) entre otras mediaciones. En este cálculo, lo que se busca es estimar la masa de plusvalor apropiable previo a que todos esos mecanismos intervengan, así como también su relación con la masa de capital adelantado en yacimientos. El registro detallado de los cursos seguidos por la renta escapa a los alcances del presente trabajo.

Para esta estimación se partió de valorizar el conjunto de la producción local a su precio internacional, independientemente de cómo fue efectivamente valorizada internamente, y se le descontaron los costos salariales, intermedios y de capital fijo. Esto nos da una pauta de la masa de plusvalor que potencialmente apropiable gracias a esta actividad puede ser disputada dentro de la economía nacional por los distintos sujetos intervinientes. De conjunto, se observa que, desde el gobierno de Onganía, la masa apropiable por el sector petrolero respecto del capital adelantado necesario en la actividad aguas arriba aumenta por encima de la rentabilidad total del capital industrial. Esta situación coincide con mejoras en el rendimiento de los pozos en producción y una explotación más intensiva de yacimientos existentes, sobre lo cual nos referimos anteriormente. La suba en los rendimientos encontró su pico en 1972, año a partir del cual se inicia una tendencia descendente que continuaría durante las décadas siguientes. El inicio de dicha tendencia decreciente tuvo la particularidad de coincidir con la suba general de precios del barril del petróleo, ocurrida en el marco la llamada crisis del petróleo de 1973-1974. En síntesis, podemos afirmar que, hasta la década de 1970, la rentabilidad general de la industria petrolera argentina progresaba con las cantidades extraídas, mientras que luego del pico de rendimientos de 1972 y la crisis del petróleo de 1973-1974 pasó a depender cada vez más de la volatilidad de los precios.

La toma del poder por la dictadura militar se dio en un contexto en el que el epicentro del conflicto internacional en torno al embargo de 1973 quedaba atrás, pero los precios se mantenían en niveles muy superiores a los de los años previos. Esto obedecía a los grandes cambios resultantes de las nacionalizaciones de los grandes países exportadores: la fragmentación de la industria petrolera internacional, expandiendo un mercado de crudo que desbordaba las transferencias intraempresas que caracterizaron al período previo (^{Bina, 2011}). Vale aclarar que el hecho de que la participación argentina en el comercio internacional del crudo fuera mínima, siendo la casi totalidad de su producción destinada al mercado interno, no significa que el aumento de los precios internacionales no implicara un aumento de la renta petrolera apropiable al interior del país. Vale la pena detenerse en este punto.

Si los precios internos acompañan el movimiento internacional, esto implica inmediatamente una mayor renta apropiable por el sector. Pero si esto no ocurriese, no debe interpretarse como una reducción de su monto, sino que sería apropiada por quienes consumen dicha fuente de energía en el país en forma abaratada, contando así con un beneficio extraordinario surgido del hecho de no haber tenido que pagar una masa de renta petrolera, como sí es el caso de los capitales radicados en otros países. Distintas situaciones pueden darse para que prime un curso de apropiación por sobre otro. El caso argentino contrasta con los países con menores niveles de autoabastecimiento, a quienes la crisis de 1973 impactó más inmediatamente en un incremento del costo interno de la energía y en una menor recaudación de impuestos a los combustibles, desde que los Estados de los países importadores se vieron obligados a reducir la tasa de éstos (^{al-Chabali, 1984}). Mientras tanto, en la Argentina estos se conservaron en torno al 50% durante las décadas siguientes, manteniéndose a la participación fiscal del Estado como uno de los principales cursos de apropiación de la renta (ver Tabla 2).

La cuestión aquí es analizar qué impacto tuvo el aumento de la renta apropiable por el sector petrolero y cómo intervino el Estado desde la última dictadura militar frente a este escenario. Lo que encontramos es que el nuevo escenario no dio lugar a cambios que indiquen cursos significativamente distintos en la apropiación de la renta petrolera.

Un primer punto es analizar qué sucedió con el costo interno de los combustibles. En los países perceptores de renta petrolera, la regulación de precios internos por debajo de la referencia internacional, suele ser un curso típico de apropiación de renta. En el caso de la Argentina, donde el mercado de exportación era casi nulo entonces, lo que sucediera a nivel interno era clave.Sobre esto, cabe señalar que la crisis petrolera de mediados de los 70s apareció con el fin de un período de relativa estabilidad de la valuación del peso respecto de la paridad. Hasta entonces, el precio final de los combustibles, tomando a la nafta regular como ejemplo, se mantenían al nivel del precio de la nafta en los Estados Unidos. Con la diferencia de que mientras en los Estados Unidos la tasa de impuesto a los combustibles se ubicaba en torno al 10%, en la Argentina superaba el 50% (Autor/a, 2013: 307). Esto significaba en la práctica que,con precios de combustibles en torno a la referencia internacional, el Estado argentino tenía una participación en la renta petrolera mayor.

A partir de la crisis de los 70s, esta condición no cambió, sino que se sostuvo en un marco de mayor volatilidad. Ésta no respondió solo a lo que acontecía con los precios del petróleo, sino que también a las variaciones cambiarias locales. Por esa razón, si bien pareciera ser que desde mediados de la década de 1970 y hasta el fin de la dictadura militar, hubo un súbito encarecimiento de los combustibles en el mercado interno, esto es en realidad una distorsión que surgedel efecto de la sobrevaluación de la moneda local. A lo mismo obedecen las violentas oscilaciones que se observan en la comparación del Gráfico 4.

Fuente: elaboración propia en base a datos de Anuario de Combustibles, Iñigo Carrera (2007) y Energy Information Administration.

Gráfico 4 Precio de la nafta regular en Argentina respecto de Estados Unidos y sus determinantes (1960-1990).  

Con esto queremos afirmar que desde mediados de los 70s y, particularmente desde el gobierno militar de 1976, no se registró un cambio en una política de subsidiar al mercado interno de combustibles, por dos razones, 1) no existía tal política en el período previo, sino que la renta que potencialmente podría haber sido cedida al mercado interno vía precios abaratados, era interceptada por el Estado mediante impuestos a los combustibles altos; 2) las variaciones posteriores en los precios de los combustibles obedecen más a cambios en la valuación de la moneda local, que exceden el ámbito del sector petrolero.

Como se desprende de las estimaciones de Kozulj y Bravo (¹⁹⁹³), la participación fiscal del Estado nacional siguió interceptando la mayor parte de los ingresos petroleros de la época (Tabla 2). A su vez, comenzaron a cobrar mayor importancia mecanismos menos transparentes que afectaban a rentabilidad de YPF y que operaban desde comienzos de comienzos de la década de 1970. Nos referimos particularmente al subsidio a las refinadoras privadas, por el cual YPF les vendía a estas una cuota de crudo que previamente compraba a empresas contratistas a precios superiores. Esto fue advertido como un serio problema para el desenvolvimiento de la empresa estatal desde, al menos, 1982 hasta finales de la década de 1980 (^{Scalabrini Ortiz, R., 1987}: 105-107; ^{Kozulj, R. y Bravo, V., 1993}: 70; ^{Castellani, 2009}: 234; ^{Barrera, M. 2014}: 192).

Sin embargo, el subsidio a las refinadoras en detrimento de la rentabilidad de YPF no fue una novedad surgida durante la dictadura militar, ni el gobierno de Alfonsín. Esta situación fue producto de un lugar que pasó a ocupar YPF desde el inicio de los primeros contratos petroleros firmados durante el gobierno de Frondizi, que la colocaba como mediador entre espacios de acumulación de capital que hasta entonces estaban mayormente integrados y luego pasaron a operar de manera independiente. Como planteamos en Dachevsky (2013), la mediación de la empresa estatal entre el sector contratista extractor de petróleo y las refinadoras (ESSO y Shell), que ya no podían autoabastecerse con crudo propio, tuvo dos momentos. Hasta 1971, YPF embolsaba un saldo positivo cuando vendía crudo extraído de las contratistas a ESSO y Shell, pero desde dicho año, el resultado comenzó a ser negativo, colocándose la empresa estatal como garante de la rentabilidad de ambos sectores, a costa de la propia.

Hasta la privatización ocurrida en la década de 1990, el contratismo se mantuvo como el régimen petrolero que regulaba el acceso del capital privado a la renta petrolera. A partir del último gobierno militar, esto se realiza bajo un nuevo llamado amparado en la Ley 21.778 de contratos de riesgo. La participación privada en la explotación siguió expandiéndose por la vía de la firma de contratos de explotación con YPF. Replicando una dinámica que explicamos anteriormente, entre 1976 y 1982 se firmaron 24 contratos en áreas con reservas ya comprobadas y desarrolladas por YPF (Kozulj, 1993: 36). A su vez, como ocurriera durante la década previa, estos contratos aparecían como un medio para que se aplicasen tecnologías de recuperación secundaria sobre yacimientos que, si bien ya estaban descubiertos, requerían de formas de extracción más costosas que, según se sostenía, YPF no estaba en condiciones de aplicar. Este propósito aparecía explicitado por Martínez de Hoz, quien en su discurso de asunción afirmaba que la principal prioridad de la nueva política petrolera era “asegurar la recuperación secundaria” y que para ello “YPF deberá llamar inmediatamente a licitación para la contratación de empresas privadas que deberán tomar a su cargo los trabajos respectivos” (^{Barrera, 2014}: 54).Sin embargo, según sostienen Kozulj y Bravo, las empresas contratistas muchas veces no solo no incrementaron significativamente la producción en dichos yacimientos, sino que incluso se dieron casos en los que YPF les cedía las áreas con las instalaciones necesarias para la recuperación secundaria ya instaladas (Kozulj, 1993: 37)¹¹.

En definitiva, desde 1976 en adelante se mantuvo una política petrolera que mantenía rasgos previos. Esto es, una gran participación fiscal en la renta petrolera y la descapitalización de YPF en beneficio de empresas contratistas que se dedicaban fundamentalmente a la extracción, sin aportar significativamente a la exploración del territorio. A estos factores se le sumó uno que fue decisivo en el rumbo posterior de la empresa estatal: el endeudamiento externo.

El endeudamiento de YPF comenzó a incrementarse años antes de la dictadura en el marco del mencionado esquema de precios por el cual la empresa estatal mediaba entre el sector contratista y el sector de refinación. En el siguiente gráfico, mostramos el grado de endeudamiento sobre ventas anuales para el caso de YPF en comparación con una compañía internacional de primer orden: el grupo Shell a nivel global. Allí observamos que hasta mediados de la década de 1970 YPF se endeudaba a niveles similares a los de grandes compañías, como es el caso de Shell (aunque la comparación debiera extenderse hacia otras referencias). Sin embargo, a partir de 1974 se produjeron dos grandes cambios con relación al endeudamiento. Por un lado, aumentó manera significativa llegando a superar ampliamente las ventas anuales. A su vez, cambia la procedencia del endeudamiento, pasando a cobrar mayor relevancia a deuda externa en dólares. En el primer año de la dictadura militar, el 54% de la deuda de YPF era en dólares. Hacia 1982, la deuda en dólares representaba el 87% del total¹².

Las razones de este endeudamiento fueron poco transparentes. Lejos de ser la base de una capitalización que permitiera el relanzamiento de la empresa estatal, aparecía como expresión de un esquema que se complementaba con la cesión de activos a las empresas contratistas a costas de su propia rentabilidad (^{Barrera, 2014}). Pero, a su vez, obedecía a un proceso de endeudamiento más general por el cual se buscaba financiar la sobrevaluación del peso y la consecuente fuga de capitales. En este marco, YPF fue parte de un plan de endeudamiento de la dictadura por medio de empresas públicas, a las cuales se las obligaba a tomar préstamos en el exterior y liquidarlos en el Banco Central con un peso sobrevaluadoy, a diferencia de lo que ocurriría con las empresas privadas, sin seguro de cambio (Rapoport, 2005: 662).

Fuente: elaboración propia en base a datos de Memorias y Balances generales de YPF y ^{Van Zanden, Jean Luiten (2007})

Gráfico 5 Deuda total sobre ventas anuales (1966-1990) 

La acumulación de deudas en conjunción con un estancamiento del valor real de ventas¹³ tuvo como resultado que, hacia el fin de la dictadura, el nivel de endeudamiento sobre ventas alcance el nivel récord que se observa en el gráfico anterior. Recién a mediados de la década de 1980, durante el gobierno de Alfonsín, disminuyó el nivel de endeudamiento en el marco de una disposición que permitía a YPF a recurrir a lo recaudado por impuestos a combustibles para saldar obligaciones externas (^{Barrera, 2014}: 187-188). De esta manera, el endeudamiento externo terminó significando un curso diferente a una masa de renta que antes era interceptada por la participación fiscal del Estado.

4. EL REGRESO DE LA PROPIEDAD ESTATAL LIBRADA AL CAPITAL PRIVADO

Como vimos anteriormente, en sus inicios YPF surgió abarcando actividades que el capital privado no podía realizar. En consecuencia, avanzó centralizando la tierra petrolera, la renta y desarrollando la exploración en todo el territorio. Este proceso no pudo darse sin antagonismos con el capital privado, que tomaron forma ideológica en el nacionalismo petrolero. Sin embargo, el nacionalismo petrolero tenía en nuestro país orígenes particulares, que lo diferenciaban al de los grandes países exportadores. En todos los casos, el nacionalismo se presenta como defensor de un recurso no renovable que, se argumenta, debe servir al desarrollo del país en su conjunto. Pero, mientras que en los países exportadores el nacionalismo se enfrentaba a la centralización de una masa de renta que se escapaba de dichos países, en la Argentina, esta centralización aparecía como consecuencia necesaria del proceso de extensión de las inversiones de YPF en todo el país.

El nacionalismo petrolero argentino avanzó en sus propósitos hasta la década de 1950, momento en el que YPF ya había garantizado una base de reservas necesarias para expandir la extracción. Desde entonces se inició una nueva etapa de extracción más intensiva, donde YPF ya no aparecía compitiendo con el capital privado, sino como mediador para que las compañías accedan a la explotación de las reservas. A partir de entonces, cobró fuerza una vertiente del nacionalismo petrolero que se presentaba como más “pragmática” y menos confrontativa con el capital privado¹⁴. Este nuevo esquema encontró su pico en 1972 y desde entonces la extracción fácil de reservas, por vía primaria, debió dejar lugar a nuevos mecanismos de extracción más costosos. Mientras tanto, en las viejas concesiones que todavía se mantenían en operación desde la década de 1930, se buscaba alargar la vida útil de los yacimientos, pero sin perspectivas de ampliación¹⁵.

Los resultados productivos desde entonces fueron por sumamente modestos. Desde 1972 a 1989, el total de la extracción argentina de crudo apenas se incrementó en un 10% (^{IAPG, 2007}). Sin embargo, dada la contracción del mercado interno de petróleo, comenzaban a generarse saldos de exportación sostenidos. La aparición de saldos de exportación es algo que se anunciaba desde, por lo menos, el inicio de la dictadura militar. Vale recordar que, para 1985, año en que se dan por primera vez saldos netos de exportación, la producción local estaba en los niveles de 1978. Aquí mediaron no solo la contracción del mercado interno, sino también las inversiones realizadas por YPF en el plano de la refinación (particularmente en su planta de Luján de Cuyo) que permitían un mejor aprovechamiento de los crudos locales.

En definitiva, no debe confundirse la llegada al autoabastecimiento con una expansión productiva genuina. De hecho, podemos afirmar que, por el contrario, la aparición de saldos exportables dio espacio a la presión de las empresas privadas por avanzar hacia la total libre disponibilidad del crudo y de los volúmenes de extracción. Lo cual terminó traduciéndose en un estrangulamiento de reservas que seevidenció en las décadas subsiguientes. En efecto, como fuera registrado por numerosos estudios, la década de 1990 se caracterizó por la sobreextracción y el agotamiento acelerado de las reservas (^{Mansilla, 2007}; entre otros). La libre disponibilidad de la tierra para el capital privado no resultó en un volumen de inversiones que revirtiera el descenso de rendimientos de las reservas argentinas, sino que por el contrario lo terminó acelerando. Nuevamente, y como ocurriera en los inicios de la industria petrolera, se ponía de manifiesto la necesidad de una empresa estatal que garantice el desarrollo de inversiones de exploración, cuyos resultados en la Argentina son siempre dispersos y de alto riesgo.

En efecto, si bien tanto durante la dictadura militar como durante el gobierno de Alfonsín se hicieron llamados a licitación de áreas de exploración con contratistas privados, lo cierto es que, aun con sus dificultades financieras, el esfuerzo exploratorio siguió recayendo sobre la empresa estatal. Durante el período que transcurre entre 1977 y 1985, YPF perforaba 942 pozos exploratorios y 4447 pozos de explotación. Los contratistas perforaron 1120 pozos de explotación y sólo 18 exploratorios (^{Scalabrini Ortiz, 1988}: 65).

Independientemente de las diferencias con que el capital estatal y el privado colaboraron en la exploración, se advierte, desde 1971 una tendencia a la menor participación de los pozos exploratorios en general. La menor proporción de los pozos exploratorios es la contracara de una etapa que se caracteriza por la extracción más intensiva de yacimientos ya descubiertos y fue objeto de numerosos señalamientos, sobre todo por estudios que se centraron en la década de 1990. Ahora bien, los pozos exploratorios constituyen un indicador problemático que no debiera ser tomado como causa inmediata de la evolución de las reservas. Es decir, no es correcto afirmar que las reservas evolucionaron de tal o cual modo por efecto de una decisión administrativa que redujo los pozos exploratorios. Los pozos exploratorios son en buena medida expresión del conocimiento sobre los yacimientos existentes. Luego, a medida que el horizonte de tierras conocidas se agota, es de esperar que los pozos de explotación ganen peso respecto de los de exploración. Tomemos como referencia al caso norteamericano. Este nos resulta útil en la comparación, puesto que encontró su pico petrolero en 1972, es decir, en el mismo año en el que advertimos el pico de rendimientos de Argentina. Estados Unidos nos ofrece, a su vez, la perspectiva de un país donde la acumulación de capital en el petróleo no requirió de la presencia de una empresa estatal, sino que fue desarrollada por el capital privado. Es decir, se trata de un caso nacional en el cual las posibilidades de inversión en exploración no aparecen luego frenadas por el desfinanciamiento de la empresa estatal encargada de tal tarea. Aun así, en un marco de relaciones sumamente distinto, ambos países ven disminuir la proporción de pozos exploratorios desde comienzos de la década de 1970.

Fuente: elaboración propia en base a Secretaría de Energía de la República Argentina y Energy Information Administration.

Gráfico 6 Pozos exploratorios como porcentaje del total de pozos perforados. Argentina y Estados Unidos (1950-1999) 

En esta evolución conjunta, Argentina presentó la particularidad de seguir la tendencia a partir de subas y caídas más violentas. Esta cuestión se aprecia mejor en el siguiente gráfico que compara la tasa de éxito de los pozos exploratorios. En ambos casos se observa que, conforme nos alejamos de 1972, la tasa de éxito de pozos exploratorios aumenta tendencialmente. Esto significa que a medida que el trabajo sobre yacimientos probados se acerca a su límite, la perforación de pozos exploratorios tiende a reducirse a espacios donde la certeza de éxito es cada vez mayor. Pero, nuevamente, aquí la Argentina se diferencia del caso norteamericano en el modo con que sigue esta tendencia general. En el caso argentino se distingue con claridad que la evolución de la tasa de éxito en la exploración atraviesa momentos de fuertes subas, durante las cuales podemos inferir que efectivamente se está priorizando la rápida extracción de corto plazo, acotando la exploración a aquellos pozos de los cuales se tiene mayor certeza de un efecto inmediato. Esto se observa durante los años de la dictadura militar y, sobre todo, durante la década de 1990. En los noventas, la sobre-extracción con destino a la exportación tuvo como contracara la abrupta suba de la tasa de éxito en la exploración, llegando a un punto tal que más de la mitad de los pozos exploratorios resultaban productivos, sin que ello significase un aumento en la vida útil de las reservas.

Fuente: ídem gráfico 6.

Gráfico 7 Porcentaje de pozos exploratorios productivos. Argentina y Estados Unidos (1960-1998) 

5. EL CAPITALISMO ARGENTINO Y LA QUIEBRA DE YPF

Hasta aquí planteamos que desde comienzos de la década de 1970 se observa un proceso por el cual, 1) la empresa estatal operó bajo condiciones que apuntaban a su desfinanciamiento, 2) que esto se da en un marco que favoreció al capital contratista dedicado a la extracción más intensiva de yacimientos existentes y que, 3) esta forma de “extraccionismo” expresaba el inició de una tendencia descendente en el rendimiento de los pozos productivos.

Lo hasta aquí dicho no significa que la historia petrolera argentina pueda reducirse a la curva natural de vida de los yacimientos. No hay nada natural en la organización de la industria petrolera. Sin embargo, la posibilidad de que se revierta la declinación natural de yacimientos requiere, sobre todo en lugares donde los rendimientos son relativamente bajos, de grandes concentraciones de capital. En el caso de los Estados Unidos, la reversión de la caída en los rendimientos tuvo que esperar al desarrollo de áreas no convencionales, recién durante la década actual. En el caso argentino, incluso de existir posibilidades de revertir la declinación de rendimientos ya analizada, la exploración de riesgo históricamente recayó en la empresa petrolera estatal, cuyos niveles de rentabilidad efectivos impedían que asumiera el rol que tuvo en sus orígenes.

Fuente: elaboración propia sobre Memorias y Balances de YPF. No disponemos de datos para los años 1963, 1965 y 1987.

Gráfico 8 YPF. Rentabilidad sobre activos (1958-1989) 

Aquí se nos presenta el interrogante acerca de por qué los años de mayor renta petrolera terminan siendo los de mayor ahogo financiero de YPF. Como se desprende de lo desarrollado anteriormente, las razones del desfinanciamiento de YPF exceden a lo ocurrido dentro del sector petrolero. Dentro de los cursos que siguió el ingreso que potencialmente podría haber apropiado YPF, entendemos que el endeudamiento externo y la participación fiscal fueron claves. En este punto, median determinaciones que hacen al desarrollo del capitalismo argentino de conjunto. Si la propiedad nacional del petróleo implica la intervención del Estado organizando la apropiación de renta petrolera en función de las necesidades del capital social que acumula dentro del país, se entiende que lo acontezca en el sector no petrolero no es indiferente a las posibilidades de sostenimiento de dicha forma de propiedad.

Para el caso que nos ocupa, la década de 1970 coincide, a su vez, con cambios importantes que hacen a las condiciones de acumulación del capital industrial en el país. Sin desarrollar aquí los debates en torno a las particularidades del desarrollo económico argentino, advertimos la importancia que históricamente tuvo la circulación de renta agraria en el sostenimiento del capital industrial que operó a escala restringida dentro del país (Carrera, 2007). En este marco, como se observa en el siguiente gráfico, a partir de mediados de la década de 1970, la participación de la renta agraria en el sostenimiento del conjunto de la acumulación de capital se redujo de manera drástica.

Fuente: elaboración propia en base a fuentes citadas en gráfico 3 y Carrera (2007).

Gráfico 8 Plusvalor apropiable de la extracción de petróleo y del sector agrario como porcentajedel plusvalor total apropiable en la economía nacional (1960-1990) 

Las consecuencias de esto se observaron en la violenta eliminación de pequeñas industrias y la concentración y centralización de capital. Entendemos que otra consecuencia de este proceso fue una mayor presión sobre fuentes de ingresos extraordinarios que aparecieran como compensatorias. Entre ellas, la renta petrolera en auge gracias al despegue de los precios propiciado por las crisis del petróleo. Es en este contexto, que mientras la industria petrolera a nivel mundial embolsaba ingentes sumas de plusvalor proveniente de la suba de precios, YPF profundizaba en su descapitalización bajo presiones que hacían cada vez más insostenible su desenvolvimiento.

6. CONCLUSIÓN

La bibliografía referida a la historia petrolera argentina coincide mayormente en identificar el inicio del proceso privatizador con el período abierto a partir del último gobierno militar. En este trabajo nos proponemos contribuir a la comprensión de dicho proceso identificando que el retroceso de YPF no fue producto de una reacción exterior a las formas particulares que tuvo su desarrollo histórico, sino de su profundización. Para comprender esta cuestión comenzamos reconociendo particularidades en el desarrollo de la propiedad nacional del petróleo en Argentina. Es decir, en las formas con que el Estado intervino la renta petrolera poniéndola al servicio de las necesidades del proceso nacional de acumulación de capital. A diferencia de los grandes países exportadores, en los que la propiedad nacional surgía interceptando una masa de renta petrolera que escapaban del espacio nacional, en Argentina fue una consecuencia secundaria de la necesidad de concentrar y centralizar capital en las escalas requeridas por las características de los yacimientos. Sin embargo, a mediados del siglo XX comienzan a evidenciarse dificultades para sostener la expansión de la producción petrolera local, lo cual se tradujo en la aparición del contratismo. Desde entonces, las reservas descubiertas por YPF se ponían a disposición del capital petrolero privado para garantizar una rápida extracción.

Esta forma de habilitar el reingreso del capital privado tenía como sustento la explotación de reservas que para 1972 encontraron su pico de rendimiento. Luego, comenzó a evidenciarse que YPF perdía su rol de centralizador de capitales para la expansión petrolera mientras se transformaba en un garante de la rentabilidad de capitales privados existentes. De esta manera, si bien para el momento en que se produce el golpe militar de 1976, la industria petrolera mundial atravesaba un período inédito caracterizado por la abrupta suba de renta, la empresa estatal argentina profundizaba su desfinanciamiento. Además de sostener los cursos preexistentes de financiamiento de capitales petroleros y no petroleros privados, YPF comenzó a actuar como un canal de endeudamiento que usó la dictadura en un contexto de contracción de la renta agraria.

Bajo estas condiciones, sumado a la generación de saldos exportables producto de la contracción del mercado interno y la implementación de mejoras en el plano de la refinación, los intereses del capital petrolero privado por alcanzar una libre disponibilidad de reservas no tardarían en imponerse.