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SUMARIO
1. Introducción; 2. Enfoque teórico, propuesta y argumento; 3. Metodología y evidencia empírica; 4. La expansión sojera desde la legislatura provincial: visiones e intenciones; 4.1. Emergencia agropecuaria; 4.2. Agroquímicos y biocidas; 4.3. Solicitudes al Congreso nacional o legisladores nacionales; 4.4. Pueblos originarios y conflictos por la tierra; 4.5. Deuda pública; 5. Equilibrios difíciles: producción y ambiente en un territorio caliente; 5.1. Manejo sustentable de suelos y recursos naturales; 5.2. Regulación o promoción del agro, compensación de asimetrías y subsidios productivos; 5.3. El Fondo Federal Solidario (FOFESO) o “Fondo Sojero”; 5.4. Desmontes, deforestación y prohibición de cambios de uso de suelo; 5.5. Declaraciones sobe eventos ajenos a la provincial; 6. Conclusiones; 7. Bibliografía.
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1. Introducción
El 20 de septiembre de 2022 el gobernador de la provincia de Chaco envió a la legislatura un proyecto de ley para actualizar el ordenamiento territorial de bosques nativos (OTBN). En el anuncio del envío del proyecto, el gobernador Capitanich remarcó, en relación con la superficie boscosa de Chaco, que “aportamos oxígeno al país y al mundo, sin compensación de parte de nadie” (Diario Norte, 20/9/22). En una presentación previa al envío del proyecto, el gobernador señaló que la legislatura debería poder tratarlo y así brindar un horizonte de certidumbre al sector productivo chaqueño y al desarrollo de la cadena foresto industrial, “pero también una señal muy clara y contundente para la preservación del ambiente y para las políticas públicas que pretendemos desarrollar” (Diario Norte, 18/9/22). Las críticas al proyecto oficial llegaron tanto desde sectores ambientalistas, por habilitar con el nuevo OTBN mayor cantidad de hectáreas para la producción (Diario Norte, 18/9/22), como también de sectores ligados a la producción, que criticaron las limitaciones a la actividad productiva basadas en discursos fundamentalistas (Diario Norte, 24/9/22). Estas críticas parecen echar por tierra la idea expresada por el gobernador acerca de lograr un “equilibrio entre el mapa productivo y la sostenibilidad ambiental” (Diario de la Región, 21/9/22).
Son muchos los trabajos que analizaron el corrimiento de la frontera agropecuaria, y especialmente la expansión de la soja en las provincias que concentraron los desmontes en los últimos 20 años, entre ellas Chaco (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2020; Heredia, 2017; Figueroa, 2017; Bageneta, 2015). Estos trabajos señalan que hacia fines de los años ´90 la producción de soja en Chaco logró superar al tradicional cultivo dominante en la zona, como era el algodón. A partir de entonces, la soja se expandió velozmente en el territorio (Heredia, 2017) y se transformó durante varios años en el cultivo dominante, aunque luego redujo su participación porcentual en relación con otros cultivos (Martínez y Cuadra, 2021).
Las características institucionales del federalismo en Argentina otorgan amplia autonomía a las provincias para tomar decisiones sobre múltiples asuntos bajo su jurisdicción (González y Nazareno, 2021; Behrend y Whitehead, 2017; Smulovitz, 2015). En ese marco, tiene sentido preguntarse por el rol de la política provincial ante la expansión del cultivo de soja en su territorio. ¿Qué visión tuvo la política provincial, o la dirigencia política provincial, sobre este fenómeno de expansión de la soja y sus posibles consecuencias sobre las dinámicas socioeconómicas y territoriales? ¿Hubo una clara decisión política de fomentar el modelo “hegemónico” de los agronegocios? Para abordar estas preguntas se realizó un análisis documental sobre los proyectos presentados en la legislatura acerca de la soja entre 2007 y 2022. Las hipótesis que guiaron el trabajo de campo son dos. La primera es que el amplio despliegue del cultivo de la soja en Chaco benefició también a productores pequeños y medianos, y no sólo a los llamados “pools de siembra”, por lo menos en el inicio del período considerado.1 La segunda hipótesis sostiene que la expansión sojera contó con el respaldo, o el apoyo activo, de sectores políticos vinculados con los dos grandes partidos provinciales (UCR y PJ) y sus respectivas coaliciones partidarias.
Este artículo se organiza de la siguiente manera. La primera sección presenta el enfoque teórico y el argumento. La segunda contiene la metodología empleada y la evidencia empírica recolectada en base a los criterios explicitados. La tercera y la cuarta presentan el análisis documental realizado sobre los proyectos presentados en la legislatura provincial entre 2007 y 2022, divididos entre ejes temáticos con mayor y menor porcentaje de aprobación, y discuten la evidencia. Finalmente, las conclusiones ordenan los hallazgos señalan líneas de investigación a futuro.
2. Enfoque teórico, propuesta y argumento
El enfoque teórico de este trabajo se basa en el cruce entre dos cuerpos de literatura diferentes: la sociología rural y la política subnacional. Toma aportes de la sociología rural para comprender las transformaciones en las actividades agropecuarias del mundo contemporáneo, y de la Argentina en particular, y conecta sus aportes con el campo de la política subnacional a través de una mirada que rescata el rol de la política estatal de nivel provincial en el despliegue de los agronegocios, especialmente en países federales.
Dentro del nuevo contexto de globalización de los agronegocios, muchas actividades agropecuarias tradicionales fueron desplazadas por nuevos cultivos o por actividades orientadas exclusivamente al mercado internacional (McMichael y Myhre, 1990). En la Argentina el incremento de las exportaciones agrícolas fue el correlato de una reestructuración de los complejos agroalimentarios vinculados a los cultivos regionales y al mercado interno (Teubal, 1995; Teubal y Rodriguez, 2002). Las dinámicas de producción actuales, de carácter global, generan profundos impactos en regiones provinciales antes marginales, especialmente la expansión de la producción de soja (Blanco y Neiman, 2018; Neiman y Bober, 2016), respecto a la llamada “zona núcleo”. Junto a estos trabajos, existen otros que también documentaron los impactos de la expansión sojera en estas regiones extra pampeanas, como por ejemplo el de Paolasso et al (2013) que analiza la transformación productiva de la región del Gran Chaco Argentino (GCA) durante los años ´90 y su relación con la evolución de la pobreza en la región. O los trabajos de Percíncula et al (2011) y Domínguez (2016), que documentan el ascenso de la conflictividad y de la violencia rural ante el despliegue de los agronegocios en estas regiones antes marginales de la Argentina.
Si bien estos procesos estructurales generan profundos cambios transversales, y afectan a todos los países debido a la lógica global de los agronegocios, también pueden implicar marcadas diferencias territoriales en su despliegue, lo que se acentúa en el caso de países federales democráticos como la Argentina por los significativos niveles de autonomía política de que disponen los gobiernos subnacionales. El Estado subnacional (provincial) puede promover u obstaculizar los agronegocios en su territorio, a través por ejemplo de instrumentos fiscales, legislativos o de política pública. Existe una vasta literatura acerca de la heterogeneidad que se observa en la implementación de políticas públicas y en las prácticas políticas y democráticas a nivel subnacional, cuyo efecto es más pronunciado en países federales (González y Nazareno, 2021; 2019; Behrend y Whitehead, 2017; Ortíz de Rozas y Sosa, 2022; Mauro y Lenarduzzi, 2017; Snyder, 2001; Smulovitz, 2015; Chudnovsky, 2014). En la Argentina, por ejemplo, las provincias dictan sus propias Constituciones, bajo el sistema representativo republicano (Constitución Nacional, Art. 5°), y ejercen todo el poder no delegado a la Nación. Disponen de amplias facultades para organizar sus propias instituciones, su sistema electoral, y eligen por voto directo de la ciudadanía de su territorio a gobernadores y legisladores para cargos provinciales. También establecen su régimen municipal, su administración de justicia, y organizan su administración pública y sus políticas públicas de acuerdo con prioridades locales. En ese sentido la institucionalidad del federalismo argentino otorga importantes niveles de autonomía a las provincias para legislar y para asignar recursos (Smulovitz, 2015), para profundizar o contrarrestar los impulsos de las políticas decididas en el nivel nacional (González y Nazareno, 2021, 2019), y por tanto es esperable que exista heterogeneidad en la implementación de leyes y políticas nacionales (Snyder, 2001; Gibson, 2012) y en definitiva una gran variabilidad en las prácticas políticas a nivel subnacional (Behrend Whitehead, 2017). Una de las contribuciones más actuales desde esta perspectiva es la de Ortíz de Rozas y Sosa (2022) cuya obra compila múltiples trabajos que revelan la importancia del enfoque de política subnacional para comprender mejor las especificades locales (provinciales) de fenómenos políticos nacionales, cuyos atributos principales varían entre distritos.
Smulovitz (2015) estudió las leyes sancionadas por las 24 provincias argentinas entre 1992 y 2009, relacionadas con la violencia familiar y encontró variaciones en cuanto a qué y cómo protegen derechos. La manera en que las provincias asignan recursos (presupuestarios e institucionales), aun cuando sancionen leyes similares, varía y genera heterogeneidad en cuanto a su implementación efectiva Smulovitz (2015). González y Nazareno (2021) destacaron cómo influyen factores propiamente locales, del ámbito subnacional, y cómo la dinámica política subnacional puede “condicionar, diluir o bloquear” las iniciativas nacionales (González y Nazareno 2019: 45). Por esa razón, si las políticas del gobierno nacional apuntan a reducir la desigualdad, una provincia puede profundizar esa reducción mientras otras pueden resistirla (González y Nazareno, 2021).2 Es en ese marco que cobra sentido preguntarse por la manera en que desde la provincial chaqueña se abordó el fenómeno de la expansión de la frontera agropecuaria en su territorio, especialmente con el cultivo de la soja.
En el caso de Chaco, algunos trabajos sobre los usos de la tierra pública y su relevancia a nivel provincial (Schaller, 2021), muestran que los primeros intentos de modificar el modelo de producción para orientarlo a mecanizar y expandir la producción del campo se pueden encontrar hacia 1972. Ese año, con la sanción de la Ley provincial 1092 que creó el Instituto de Colonización y estableció un nuevo régimen de la tierra (Almirón, 2021). Y desde fines de los años ´80 el modelo de producción agropecuaria con centro en el cultivo de la soja estaba plenamente en marcha, hasta el punto de que en sólo diez años, para fines de los ´90, la producción de soja logró superar en tonelaje a la de algodón en bruto, y se convirtió en la primera década de los 2000 en la principal producción agrícola (Heredia, 2017; Almirón, 2021; Bageneta, 2015). En paralelo, entre 1995 y 2005 hubo un proceso acelerado de transferencia de tierras públicas, por lo que se redujo velozmente la disponibilidad de tierras fiscales (Almirón, 2021). Más recientemente, el proceso continuó basado en la modernización y sojización de la producción agropecuaria del Chaco.
Un informe reciente del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, junto al Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria y la Asociación de Ingenieros Forestales de Chubut, señala que en el período 2007-2018 la pérdida de Bosque Nativo en la Argentina se concentró en cuatro provincias (87%): Formosa, Santiago del Estero, Salta y Chaco. Esta región del Parque Chaqueño, según el mismo informe, es el segundo foco de deforestación de Sudamérica, después del Amazonas (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2020). Buena parte de los desmontes mencionados en el informe, para el caso de Chaco, se adjudican a cambios de zonificación prediales, otorgados por organismos provinciales estatales, que permiten avanzar desmontes en zonas que deberían ser para conservación.
En función de lo anterior, este trabajo apunta a investigar el rol de la política provincial respecto de promover u obstaculizar el avance de la frontera agropecuaria, particularmente con relación a la expansión del cultivo de soja. Al mismo tiempo, se busca conocer qué tipo de iniciativas fueron presentadas, discutidas y aprobadas en su caso, respecto al cultivo de soja en la legislatura provincial.
¿Hubo en algún momento una clara decisión política de fomentar el cultivo de soja, con todas sus implicancias, en el campo chaqueño? ¿Qué proyectos se presentaron en la legislatura provincial en relación con el cultivo de soja, y cuáles se aprobaron? ¿Qué temas fueron debatidos en la legislatura provincial relacionados con el cultivo de la soja en el campo chaqueño? Estas preguntas apuntan a reconstruir las visiones y las decisiones de la dirigencia política chaqueña acerca de la soja y su expansión en el territorio provincial, a través del análisis de las iniciativas legislativas, los proyectos aprobados y no aprobados, sus fundamentos, y por tanto a partir de los temas debatidos y abordados desde la legislatura local. Estas visiones importan en la medida en que pueden explicar diferentes cursos de acción decididos a nivel subnacional en el marco de la expansión de la frontera agropecuaria.
En la siguiente sección se explica la metodología utilizada para el abordaje del problema planteado, así como las actividades desarrolladas para el análisis documental.
3. Metodología y evidencia empírica
Los estudios de caso abordan, por definición, casos positivos (Mahoney y Goertz 2006). Chaco es uno de los casos señalados por distintos trabajos por haber avanzado profundamente en el corrimiento de la frontera agropecuaria a partir de la expansión de la soja (Heredia, 2017; Bageneta, 2015; Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2020). Por esa razón el caso de Chaco permite indagar en las visiones, acciones y decisiones de la dirigencia política provincial, especialmente en el ámbito legislativo, en la medida en que es en ese espacio donde se sancionan las normativas de mayor jerarquía, y que además funciona como una “caja de resonancia” de las discusiones públicas, ya sea porque los legisladores se enfoquen en el control parlamentario o en “pasar legislación” (Bieda, 2015).
Con relación al trabajo de análisis documental que se desarrolla en este trabajo, se imponen tres breves comentarios. En primer lugar, se trata de un trabajo desarrollado en el marco de un proyecto de investigación más amplio, y que por tanto si bien aquí la evidencia empírica está constituida fundamentalmente por los documentos estatales (proyectos legislativos), la investigación más amplia en que este trabajo se inscribe incorpora otros métodos como estrategias de triangulación, recomendación que es sugerida para enriquecer el análisis basado en documentos oficiales (Muzzopappa y Villalta, 2011: 37). En segundo lugar, a diferencia de lo que ocurre frecuentemente en el campo de la antropología política y jurídica cuando se abordan documentos oficiales sobre burocracias estatales, marcados por el secreto y la reserva (Muzzopappa y Villalta, 2011: 19-25), los proyectos legislativos presentados por diputadas/os de Chaco están todos disponibles públicamente y son accesibles. En tercer lugar, los proyectos legislativos no se trataron únicamente como “datos objetivos” (Taylor y Bogdan, 1984: 92), sino como pistas para comprender procesos sociales más amplios y las relaciones de poder por las que están atravesados, y en las que fueron producidos, a fin de evitar una mirada sesgada e ilusoria sobre la presencia estatal en esos documentos (Muzzopappa y Villalta, 2011: 15). Esto implicó un trabajo de tomar distancia de los documentos analizados, y hacerlos dialogar con otros datos aquí mencionados, como por ejemplo la información sobre el poder partidario de que disponían los legisladores según su pertenencia partidaria.
Este artículo se inscribe en la tradición de integración de métodos cuantitativos y cualitativos en la medida que se basó en información cuantitativa para identificar procesos generales y patrones o tendencias en los cambios del agro chaqueño: por ejemplo, el período de mayor expansión del cultivo de soja y la merma en los cultivos de algodón. También se apoyó en una base de datos original construida por el autor con los porcentajes de apoyo partidario del gobernador en Chaco (porcentaje de bancas del partido del gobernador), para identificar el potencial del poder partidario. Sin embargo, el trabajo consistió sobre todo en la reconstrucción de iniciativas legislativas provinciales, relacionadas con el cultivo de la soja en el período 2007-2022, y el análisis documental de su contenido. Se optó por tomar el período 2007-2022 por dos motivos centrales: 1) a partir de 2007 se produjo un cambio de gobierno (alternancia partidaria) luego de 12 años de gobiernos radicales; y 2) antes de 2007 ya había ocurrido un fuerte salto del cultivo de soja en la provincia (Martínez y Cuadra, 2021). Las fuentes analizadas fueron proyectos de ley y de resolución presentados por legisladoras y legisladores que tuvieran relación con la expansión del cultivo de soja en la provincia. Se redujo la posibilidad de obviar acontecimientos o eventos relevantes de tres formas: 1) se utilizó la bibliografía específica existente sobre Chaco en relación a la soja (Heredia, 2017; Bageneta, 2015; Almirón, 2021; Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2020); 2) se consultaron las versiones taquigráficas de los Diarios de Sesión de la legislatura, en especial cuando la información de los proyectos resultaba confusa, incompleta o inconsistente; y 3) se realizaron búsquedas en el sitio del Digesto Jurídico de Chaco como forma de reducir la posibilidad de que hubiera normativas sancionadas relevantes y no detectadas en la base de datos de proyectos (esto se explica en esta sección con más detalle).
El “Servicio de Seguimiento de Trámites Legislativos” (en adelante, SEGLEG) es una base de datos de la Legislatura de Chaco que permite buscar información sobre todos los proyectos presentados en la legislatura desde el año 2007.3 La base de datos contiene más de 80.000 registros, y se actualiza continuamente con los nuevos proyectos que se ingresan a la legislatura provincial. Una de las limitaciones de la base de datos es que no permite exportar resultados, así como tampoco permite cruzar diferentes parámetros de búsqueda para obtener resultados más precisos (búsquedas avanzadas). Por ejemplo, si bien se pueden realizar búsquedas con palabras clave, no es posible cruzar palabras clave con otros parámetros como rangos de fecha o tipo de proyecto. Por lo tanto, la búsqueda se limita a la elección de palabras clave sin rango temporal (en nuestro caso “soja” y “proyecto de ley”).
A su vez, la búsqueda por palabras clave puede hacerse en la síntesis del proyecto, en su contenido, o en ambos (síntesis y contenido). La búsqueda por palabras clave en la síntesis resultó extremadamente restrictiva (en cantidad de resultados), y dependiendo de cómo se hubiera cargado la información por la persona que ingresó el proyecto a la base, se corría el riesgo de perder información relevante. La segunda opción fue buscar palabras clave en el contenido de los documentos, y la tercera hacerlo en ambos (síntesis y contenido). Se optó por esta tercera alternativa porque resultó la más completa (si bien sólo agregó un registro más que buscando exclusivamente por contenido). Esa opción de relevamiento y búsqueda de proyectos resultaba excesivamente amplia, pero ante la imposibilidad de realizar búsquedas más precisas, se optó por esta opción, y realizar luego un análisis minucioso de los resultados obtenidos. Por último, se realizaron diferentes pruebas en esa búsqueda que permitieron asegurar que la base arrojaba resultados en exceso (es decir, devolvía proyectos no relacionados al interés de este trabajo).4
En función de lo anterior, se decidió realizar una búsqueda amplia con los términos “soja” y “proyecto de ley” en la base de datos del servicio de referencia de la legislatura (SEGLEG), y con esa búsqueda se obtuvo un total de 76 registros como resultado, pero un proyecto repetido, ingresado con el mismo número se eliminó, para trabajar con 75 registros efectivos. Sin embargo, a los 75 registros se agregaron 6 proyectos detectados en la fase de análisis preliminar, que se explica a continuación, y que arrojó un total de 81 proyectos para trabajar. Es decir, con los 75 registros se trabajó en analizar detenidamente cada uno de los documentos para clasificarlos por tema, tipo de proyecto, y pertenencia partidaria de sus autores, y al hacerlo, se incluyeron 6 proyectos nuevos a la base, detectados a partir de la primera lectura de los proyectos. Luego, se realizó un análisis de contenido de los documentos. Por ello, en total, se analizaron 81 proyectos.
Durante la etapa de relevamiento se fue realizando un análisis preliminar de contenido, ya que se decidió armar una base de datos propia con los resultados de la búsqueda del SEGLEG. El análisis preliminar de los registros sirvió tanto para ingresar información a la base de datos propia, como para identificar registros relevantes para un análisis posterior más profundo. Precisamente, la etapa de análisis de contenido documental fue posterior al relevamiento, y en esa etapa se analizó detenidamente cada documento de la base. De este análisis, entre otras cosas, se detectaron 6 registros que, aunque cumplían los parámetros de búsqueda, no habían aparecido entre los 75 registros nombrados al inicio. A raíz de este problema, y ante la imposibilidad de revisar uno por uno los registros totales, decidí realizar una nueva búsqueda, complementaria, en la base de datos del Digesto Jurídico provincial. Dos motivos inspiraron esta decisión. El primero es que, si se hubiera aprobado un proyecto significativo relacionado al tema de interés de la búsqueda, debería encontrarlo a través del Digesto Jurídico.5 Podría ocurrir que se hubiera presentado un proyecto que no se hubiera aprobado y que tampoco hubiera aparecido en la búsqueda previa del SEGLEG. Pero esta posibilidad se evaluó como baja, dadas las pruebas realizadas en la base del SEGLEG, y por el hecho de que la lectura atenta de los 75 registros analizados permitía ampliar la búsqueda a documentos mencionados en el contenido o fundamentos de los mismos (de hecho, así se detectaron los 6 registros que motivaron la búsqueda complementaria).
El segundo motivo para realizar una búsqueda complementaria en el Digesto Jurídico fue que podría haberse aprobado en la legislatura un proyecto para promover o regular actividades agrícolas a través de regímenes generales que, por tanto, no incluyeran términos específicos como la “soja”. Al realizar esta búsqueda en el Digesto Jurídico, se evitó que se hubiera omitido por error un documento significativo para la investigación.
Al optar por una búsqueda amplia, en función de las limitaciones de búsquedas más precisas en la base del SEGLEG disponible, se esperaba encontrar proyectos no relacionados con el interés de este trabajo. Sin embargo, no fueron tantos. En general se trató de proyectos que en su contenido (articulado o fundamentos) mencionaban los términos clave de la búsqueda realizada (“soja” y/o “proyecto de ley”). Durante la primera lectura realizada a los 81 proyectos incluidos para esta etapa del trabajo, se confeccionó una clasificación preliminar en ejes temáticos para organizar los registros. Esa primera clasificación, preliminar, incluyó 13 ejes temáticos, que luego fueron agrupados en 10 ejes temáticos al realizar el análisis documental final de los 81 proyectos. La clasificación final en ejes temáticos es la siguiente:
Cuadro 1: Clasificación de proyectos recuperados del SEGLEG (2007-2022). Chaco
| Código | Materia | Cantidad |
|---|---|---|
| 1 | Pueblos originarios y conflictos por la tierra | 7 |
| 2 | Manejo sustentable de suelos y recursos naturales | 6 |
| 3 | Emergencia agropecuaria (sequía o inundación) | 8 |
| 4 | Solicitud al Congreso nacional o legisladores nacionales, o rechazo a ley nacional | 10 |
| 5 | Regulación de agroquímicos y ley de biocidas | 7 |
| 6 | Fondo Federal Solidario - Fondo Sojero | 14 |
| 7 | Declaraciones sobre eventos ajenos a la provincia, relacionados con desmontes, extractivismo, desplazamiento de campesinos | 6 |
| 8 | Deuda pública (por obras, y Desendeudamiento Nación-Chaco (Convenio) | 2 |
| 9 | Regulación o promoción del agro, compensación de asimetrías, y subsidios productivos | 8 |
| 10 | Desmontes o deforestación, prohibición de cambios en usos del suelo | 2 |
| Total | (Proyectos incluidos para el análisis documental) | 70 |
Fuente: elaboración propia sobre datos del SEGLEG
De los 81 proyectos tomados del SEGLEG, 11 fueron descartados porque no se relacionaban con el agro ni con la producción de soja. Por ello, el análisis documental profundo se realizó sobre los 70 proyectos que figuran en el Cuadro 1. En un principio fueron 14 los proyectos detectados sin relación directa con el interés de este trabajo. Todos fueron analizados, y 3 de ellos fueron reasignados a una categoría temática. Dos de ellos a la categoría de “regulación, promoción, subsidios o compensación” porque estaban justificados en la crisis agrícola de ese año (2015), y pretendían beneficiar a productores agrícolas pequeños y medianos. Y el tercero a la categoría de “pueblos originarios y conflictos por la tierra”, por tratarse de un proyecto destinado a suspender desalojos rurales y urbanos en el marco de la emergencia de Covid, justificado en parte en las expulsiones del campo por el avance de “la soja y los desmontes” (sic). En total, quedaron 11 proyectos no relacionados al interés del trabajo, y que fueron excluidos del análisis documental. Al remover 11 proyectos de los 81, quedaron para el análisis documental un total de 70 proyectos. Ese análisis detallado se presenta en la siguiente sección. Con fines meramente expositivos, se decidió presentar en la sección 3 los ejes temáticos con mayor porcentaje de aprobación de proyectos, y en la sección 4 se exponen los proyectos organizados en ejes temáticos con bajo o nulo porcentaje de aprobación de proyectos.
4. La expansión sojera desde la legislatura provincial: visiones e intenciones
La soja en Chaco se expandió desde la década del ‘70 pasando de 18.180 hectáreas sembradas a 419.500 hectáreas en 2000/01, superando las 700.000 en la campaña correspondiente al ciclo 2003/2004 (Ortega, 2009). Pero es recién a partir de 1997/1998 cuando la soja se expande de manera exponencial (Bageneta, 2015). Este proceso fue acompañado, a su vez, por el declive del cultivo de algodón que todavía era predominante entre los cultivos chaqueños hasta 1997/1998. La fase expansiva de la soja se extendió fuertemente entre 1998/1999 y 2003/2004, cuando alcanzó el 52% del conjunto de los cultivos de la provincia, y luego de esa fecha se estabilizó y hasta redujo su participación relativa (Martínez y Cuadra, 2021). Es en ese marco que el presente artículo aborda las visiones y decisiones de la política provincial a través de las iniciativas presentadas, debatidas y aprobadas en la legislatura provincial.6
Esta sección presenta tanto un mapa de los proyectos relevados en la base del SEGLEG, por tipo de proyecto, pertenencia partidaria de quien los inició, tema y año, como también el análisis de contenido de esos documentos. Este análisis de contenido de los documentos se cruzó con el análisis de los datos objetivos7 de los proyectos para reconstruir las visiones y decisiones de quienes integraron la legislatura chaqueña acerca de la expansión de la soja en territorio provincial.
De los 70 proyectos analizados en esta etapa de la investigación, 26 fueron aprobados (37%) contra 44 no aprobados (63%). De los 26 proyectos aprobados, 16 fueron iniciados por legisladores de los dos partidos más importantes, PJ y UCR (62% de los proyectos aprobados). Si se agregan los 5 proyectos iniciados por el Frente Grande, se obtienen 21 proyectos sobre 26 (de los aprobados), que representan casi el 81%. Los 5 restantes proyectos aprobados corresponden 3 a un legislador de Libres del Sur y 2 al bloque de “Concertación”.
Entre los proyectos no aprobados, los porcentajes se invierten. El porcentaje de proyectos no aprobados de UCR y PJ baja al 50% (comparado con el 63% de aprobados para estos dos partidos). Si se agrega el Frente Grande con 11% de proyectos no aprobados, suman 61% los proyectos no aprobados de estos tres partidos (UCR, PJ y FG). El 39% restante de proyectos no aprobados corresponde a partidos o bloques minoritarios (Partido Obrero, bloque Scalabrini Ortiz, Concertación, Libres del Sur). Esta información se resume en el Cuadro 2, de acuerdo con la pertenencia partidaria de las autoras/es de la iniciativa. En los casos de proyectos elaborados por varias legisladoras/es, se tomó el nombre de la legisladora/or que figura en el SEGLEG como quien presentó el proyecto.
Cuadro 2 Proyectos presentados y aprobados según pertenencia partidaria de legisladoras/es - Chaco 2007-2022
| Partido/Bloque | Proyectos presentados | Aprob. | No aprob. | % sobre total de aprobados |
|---|---|---|---|---|
| PJ | 21 | 9 | 12 | 35% |
| UCR | 17 | 7 | 10 | 27% |
| Frente Grande | 10 | 5 | 5 | 19% |
| Libres del Sur | 10 | 3 | 7 | 12% |
| Scalabrini Ortiz | 2 | 0 | 2 | 0% |
| Concertación | 6 | 2 | 4 | 8% |
| Partido Obrero | 3 | 0 | 3 | 0% |
| Bases y Principios | 1 | 0 | 1 | 0% |
| Total | 70 | 26 | 44 | 100% |
Fuente: elaboración propia sobre datos del SEGLEG.
NOTA: si bien el diputado de "Bases y Principios" integró la alianza "Frente de Todos" (UCR) en Chaco, se lo contabilizó por separado por tratarse de un solo proyecto no aprobado.
En relación con los ejes temáticos presentados en la Sección 2 (Cuadro 1), se desglosó la cantidad de proyectos aprobados y no aprobados dentro de cada uno de esos ejes. De allí surge que dos tercios de los proyectos aprobados (65%) se concentran en tres de los ejes temáticos: 1) Emergencia agropecuaria; 2) Solicitudes al Congreso nacional; y 3) Regulación de agroquímicos y biocidas. En esos 3 ejes temáticos hay 17 proyectos aprobados sobre un total de 26 (65%). Si se agregan a continuación los dos ejes temáticos que siguen con mayor cantidad de proyectos aprobados, se deben sumar el eje “Pueblos originarios y conflicto por la tierra” y “Deuda pública”.8 En ese caso, en los cinco ejes temáticos con mayor cantidad de proyectos aprobados, se tienen 22 proyectos sobre 26 (84.6%).
Del otro lado, los tres ejes temáticos que concentran mayor cantidad de proyectos no aprobados son: 1) Fondo Federal Solidario (o fondo sojero); 2) Declaraciones sobre eventos relacionados con desmontes, extractivismo y desplazamientos campesinos; y 3) Regulación o promoción del agro, compensación de asimetrías, y subsidios productivos. Estos tres ejes contienen 26 proyectos sobre 44, lo que representa el 59% de los no aprobados. Si se suman los dos ejes temáticos restantes (“Manejo sustentable de suelos” y “Desmontes y deforestación") se tienen 32 proyectos no aprobados sobre 44, lo que implica el 72,7%. El Cuadro 3 resume y amplía esta información para los 10 ejes temáticos.
Cuadro 3: Proyectos aprobados y no aprobados según eje temático, en cantidad y porcentaje - Chaco 2007-2022 (soja)
| Cód. | Materia | Cant. | % | Apro. | No Ap. | % aprob.* |
|---|---|---|---|---|---|---|
| 1 | Pueblos originarios y conflictos por la tierra | 7 | 10% | 3 | 4 | 43% |
| 2 | Manejo sustentable de suelos y recursos naturales | 6 | 9% | 2 | 4 | 33% |
| 3 | Emergencia agropecuaria (sequía o inundación) | 8 | 11% | 6 | 2 | 75% |
| 4 | Solicitud al Congreso nacional o legisladores nacionales, o rechazo a ley nacional | 10 | 14% | 6 | 4 | 60% |
| 5 | Regulación de agroquímicos y ley de biocidas | 7 | 10% | 5 | 2 | 71% |
| 6 | Fondo Federal Solidario - Fondo Sojero | 14 | 20% | 1 | 13 | 7% |
| 7 | Declaraciones sobre eventos ajenos a la provincia, relacionados con desmontes, extractivismo, desplazamiento de campesinos | 6 | 9% | 0 | 6 | 0% |
| 8 | Deuda pública (por obras, y Desendeudamiento Nación-Chaco (Convenio) | 2 | 3% | 2 | 0 | 100% |
| 9 | Regulación o promoción del agro, compensación de asimetrías, y subsidios productivos | 8 | 11% | 1 | 7 | 13% |
| 10 | Desmontes o deforestación, prohibición de cambios en usos del suelo | 2 | 3% | 0 | 2 | 0% |
| TOTAL | 70 | 100% | 26 | 44 |
Fuente: elaboración propia sobre datos del SEGLEG.
*Corresponde al porcentaje de proyectos aprobados dentro de cada eje temático. La columna porcentual (%) sólo refleja el porcentaje en relación con el total de 70 proyectos analizados.
En lo que resta de esta sección, se abordan los proyectos de los ejes temáticos con mayor porcentaje de aprobación, que se identifican en el Cuadro 3 con los códigos 1, 3, 4, 5 y 8. Y en la sección 4 se abordan los ejes temáticos 2, 6, 7, 9 y 10, que tienen menor porcentaje de aprobación de proyectos.
4.1 Emergencia agropecuaria
Este eje temático contiene la mayor cantidad de proyectos aprobados (6 sobre 8).9 Se trata de proyectos que declaraban la emergencia agropecuaria, en general por emergencia hídrica (sequía o inundación) que causaba pérdidas importantes en los cultivos, y habilitaba mecanismos extraordinarios o cambios presupuestarios para asistir a productores damnificados. En 2008 se presentaron 3, pero se aprobaron 2 de un legislador del PJ, uno de los cuales adhería a la ley nacional que declaró emergencia hídrica en Chaco (y departamentos de Santa Fe), y otra ley provincial que declaró emergencia y autorizó cambios en presupuesto al gobernador (fundamentado en pérdidas millonarias en ganadería y magros rindes en cultivos como soja y algodón). A comienzos de 2010 se aprobó un proyecto de varios legisladores de la UCR que reinstauraba una ley de emergencia agropecuaria por las fuertes pérdidas del año anterior. Y en 2015 el diputado Nikisch (exgobernador UCR) presentó un proyecto que se aprobó y reinstauró la emergencia agropecuaria por la situación crítica fundamentada en bajos precios, costos de fletes e insumos, altos impuestos, y ataque del picudo algodonero). En 2016 se presentó y aprobó una ampliación de la emergencia agropecuaria. En 2019 se encuentran 2 proyectos más de emergencia, uno de los cuales se aprobó y autorizó al gobernador a endeudarse para asistir a productores (artículo 3 de la ley), a raíz del exceso de lluvias y pérdidas millonarias en los cultivos.
4.2 Agroquímicos y biocidas
El eje contiene 7 proyectos, de los cuales se aprobaron 5. De los 7, 5 fueron presentados por legisladores del Frente Grande (2) y Libres del Sur (3). Otro proyecto fue de una legisladora de la UCR (1) y otro por el gobernador (PJ). Seis de los siete proyectos se presentaron en los años 2009-2011, lo que podría estar relacionado con el período de auge de denuncias contra el uso de agroquímicos y las fumigaciones aéreas. De los 5 proyectos aprobados, 3 se unificaron y se aprobaron en conjunto en la sesión del 25/07/2012 (sus autores fueron María Cristina Barrios -UCR- Fabricio Bolatti -FG- y Carlos Martínez -Libres del Sur).
En 2009 el proyecto presentado por la diputada María Cristina Barrios (UCR) buscaba regular la aplicación aérea y terrestre de agroquímicos en la provincia. El mismo año 2009 un proyecto del diputado San Cristóbal (FG) proponía crear una Comisión provincial de investigación sobre Agroquímicos y sus efectos en la salud y el ambiente, similar a la Comisión Nacional creada por Decreto PEN 21/09. En marzo 2010 otro proyecto de Carlos Martínez (Libres del Sur), no aprobado, proponía prohibir por 180 días las aplicaciones aéreas de productos químicos o biológicos de uso agropecuario. El proyecto de Fabricio Bolatti (FG), del 2010, aprobado en conjunto con los proyectos de Barrios y Martínez en 2012, planteó modificaciones a la ley de biocidas provincial con el objeto de ampliar las distancias de aplicación de agroquímicos respecto a centros poblados.
Por último, en 2020 el gobernador envió un proyecto para modificar la ley de biocidas, y excluir a los fertilizantes. El proyecto se aprobó, con apoyo de legisladores de la UCR, aun cuando la titular de la Comisión pedía retenerlo para continuar estudiándolo, ya que señalaba que los fertilizantes no son inocuos (Diario de Sesión, 10/12/2020).
4.3 Solicitudes al Congreso nacional o legisladores nacionales
En este eje temático quedaron incluidos proyectos en los que los legisladores provinciales solicitaban al Congreso nacional, o a legisladores nacionales determinados, el tratamiento de ciertos proyectos. Por ejemplo, en 2008 un legislador de la UCR proponía proyecto para tratar de manera urgente la derogación de la Resolución 125 (retenciones móviles a la soja), y otro legislador solicitaba a los legisladores nacionales de Chaco que consideren establecer diferentes alícuotas de retenciones para productores pequeños y un pool de siembra (ninguno de los dos proyectos se aprobó).
En total, 4 de los 10 proyectos agrupados en este eje temático se refieren a solicitudes para duplicar el monto del llamado “subsidio algodonero” establecido en la Ley 26.060 de Desarrollo y Fomento de la Producción Algodonera. En 2010 se encuentran 3 proyectos prácticamente idénticos, presentados por legisladores del PJ y la UCR, aprobados, por los cuales se expresa acompañamiento al proyecto de ley presentado en el Congreso nacional para elevar un 50% el monto destinado al “fondo algodonero”. Ese proyecto nacional fue presentado por diputados nacionales de Chaco, Corrientes, Formosa, Santiago del Estero y Santa Fe, y en sus fundamentos se justifica elevar el subsidio del fondo algodonero por el avance de la soja y sus daños ambientales, y sociales, por la expulsión de “pequeños productores” provocada por “las grandes corporaciones, a través de los pools de siembra, para incrementar los rindes de la soja.”10 En 2016 aparece un proyecto de Resolución de un diputado del PJ, aprobado, que expresaba preocupación por los magros fondos destinados al presupuesto nacional 2017 para el cumplimiento de la ley de bosques nativos.
4.4 Pueblos originarios y conflicto por la tierra
En este eje se encuentran 7 proyectos presentados, de los cuales se aprobaron 3 (pero 2 de los 3 se aprobaron juntos y eran idénticos). Un solo proyecto de los siete fue presentado por un legislador del PJ, ex presidente del Instituto del Aborigen Chaqueño (IDACH), y ninguno por legisladores de la UCR. Seis de los siete proyectos de este eje temático fueron presentados por legisladores del Frente Grande (FG), Concertación y Bloque Scalabrini Ortiz, minoritarios en la legislatura. Dos de los tres aprobados lo fueron en la misma sesión, con apoyo de la UCR (Diario de Sesión, 9/3/2011). Cinco proyectos se presentaron entre 2007-2011, uno en 2014 y otro en 2020.
Varios de los proyectos enfatizaron en sus fundamentos y propuestas el avance del modelo agropecuario dominante y sus consecuencias negativas sobre los desplazamientos de campesinos, indígenas y criollos, de sus tierras (ver los proyectos 2417/2007, 3993/10, 4291/10 y 4319/10). En 2020, el proyecto 1749/20 iniciado por una legisladora del Bloque Scalabrini Ortiz (junto a otros legisladores) propuso suspender desalojos, y en los fundamentos conectó el avance de la soja con los desmontes y la expulsión de familias campesinas del campo y su éxodo creciente hacia la ciudad. En este eje se encuentran proyectos impulsados por legisladores que pertenecían a partidos o bloques minoritarios en la legislatura. Dos de los tres proyectos aprobados lo fueron por el apoyo de la UCR y el impulso del FG, pero no por legisladores del partido del gobernador (PJ).
4.5 Deuda pública
Este eje contiene sólo dos proyectos, ambos aprobados. En 2012 un proyecto de legisladores del Frente Grande para ratificar el convenio firmado entre Chaco y Nación por el programa federal de desendeudamiento, que extendía plazos y refinanciaba deuda provincial. En los fundamentos aparece el término “soja” cuando se habla positivamente de las políticas del gobierno nacional para desendeudar a las provincias (y se menciona el fondo de la soja como parte de las transferencias activas coparticipables). El otro proyecto, del 2018, fue enviado por el entonces gobernador (PJ), para autorizar operaciones de deuda para financiar obras de acceso a los puertos de Las Palmas y de Barranqueras. En los fundamentos del proyecto, que fue aprobado, se detalla la visión del gobierno provincial sobre la importancia de los puertos, entre otras cosas, para la producción chaqueña. Se menciona un informe de la Bolsa de Comercio de Chaco, junto a la Cámara Arbitral de la Bolsa de Cereales de Buenos Aires, en el que se destaca la importancia de Barranqueras como vía de salida para la producción de granos, y sobre todo a la soja como “principal producto a ser procesado y exportado.” (proyecto 2747/18).
En la siguiente sección se abordan los proyectos agrupados en los ejes temáticos con menor cantidad de proyectos aprobados y/o porcentajes de aprobación más bajos (Cuadro 3).
5. Equilibrios difíciles: producción y ambiente en un territorio caliente
En este apartado se incluyen los ejes temáticos de los proyectos que dan cuenta de los temas más “polémicos” de la expansión sojera, como los efectos nocivos del uso de agroquímicos, los desplazamientos de población, la erosión de los suelos y su capacidad productiva, o la distribución del fondo sojero. Estos ejes temáticos se presentan en orden descendente a partir del porcentaje de aprobación de proyectos. Comienza con “Manejo sustentable de suelos…” (33% de aprobados), y finaliza con los dos ejes temáticos de nula aprobación.
5.1 Manejo sustentable de suelos y recursos naturales
Este eje temático agrupa 6 proyectos, de los cuales sólo 2 fueron aprobados. El proyecto 43/2008 (del vicepresidente primero de la legislatura, PJ), en sus fundamentos planteaba la necesidad de establecer prácticas sustentables de manejo de suelos para mantener la capacidad productiva y una producción sana de alimentos. Si bien no se aprobó, es un proyecto del año 2008, el más temprano de los proyectos de este eje (los restantes se concentran entre 2016-2022).
En 2016 una legisladora de la UCR presentó proyecto para crear un sistema que remunere la conservación de la biodiversidad y los ecosistemas. En 2018 otro proyecto del gobernador (PJ) planteó adherir a la provincia del Chaco a la ley nacional de biocombustibles. El proyecto argumenta que busca cuidar el ambiente y hacer más eficientes las cadenas de valor. Señala que Chaco dejó de ser una región marginal en términos de producción agrícola (en los diferentes cultivos), y que busca cambiar su matriz productiva para agregar valor en origen, y aprovechar “competitividad en la producción de commodities agropecuarios”.
En 2018 también hay un proyecto dentro de este eje temático, presentado por dos legisladores del PJ y aprobado, para fomentar producción agroecológica. En los fundamentos del proyecto 6669/2018 se reconocen los efectos más dañinos del modelo dominante de los agronegocios, en el mundo y en Chaco, y sobre esa base se justifica la aprobación del proyecto (aprobado como ley 3465). Se señala expresamente que “(…) la expansión de la agricultura y la ganadería industrial, avanza sobre los bosques del oeste chaqueño, generando degradación de suelos y expulsión de las poblaciones originarias y campesinas.”
En 2020 una diputada del PJ presentó un proyecto junto a la presidenta de la legislatura (Lidia Cuesta) y otra legisladora, que prohibía el uso de bolsas plásticas y todo material no biodegradable en la provincia de Chaco. En parte de los fundamentos menciona el término “soja” porque existen bolsas biodegradables que se producen con aceite de soja (u otros elementos orgánicos. El proyecto no fue aprobado, pero junto al proyecto anterior, evidencia una tendencia de legisladores del oficialismo a presentar proyectos que abordan, o reconocen, los efectos más nocivos del modelo “hegemónico” de agronegocios.
Y en 2022 un proyecto de un legislador de la UCR proponía un plan de adaptación y mitigación del cambio climático que, si bien refleja la preocupación por los efectos del cambio climático y, entre otros, de la deforestación, también muestra preocupación por la producción agrícola, al señalar que “la soja es sensible al cambio climático y las variaciones del clima, al igual que la ganadería, la producción frutihortícola y la pesca también se verían afectadas negativamente” (proyecto 3347/2022).
5.2 Regulación o promoción del agro, compensación de asimetrías, y subsidios productivos
En este eje temático se incluyeron los proyectos dedicados a regular o promover actividades agropecuarias, o compensar por asimetrías de producción, o bien otorgar subsidios productivos, siempre con foco en la búsqueda principal de este trabajo, relacionada con la soja. En este eje se agruparon un total de 8 proyectos, de los cuales sólo uno se aprobó, y de manera unánime. Los restantes 7 proyectos no fueron aprobados.
El proyecto aprobado en este eje, por unanimidad, data de 2007. Lo presentó un legislador de la UCR como proyecto de ley, pero se aprobó como resolución. Este proyecto buscaba autorizar al gobierno provincial a exigir al gobierno nacional un sistema de compensación de asimetrías para los altos costos de fletes de cereales que enfrentaban los productores chaqueños. Entre los argumentos más relevantes de los fundamentos, se menciona la necesidad de amortiguar los costos de sorgo y maíz, para que no se vuelvan cultivos inviables, dada la relevancia que tienen para la rotación de suelos y la sostenibilidad del cultivo de soja.
El mismo legislador de la UCR, ex ministro de producción, propuso en otro proyecto crear un sistema de alerta permanente de la roya de la soja. Las funciones centrales del programa, previstas en el proyecto, daban cuenta de un interés de gestionar adecuadamente la enfermedad del cultivo para mejorar su producción. Por ello se infiere, aunque no fue aprobado, que no hay oposición a la expansión del cultivo de soja.
Un proyecto de “subsidio algodonero de subsistencia” se aprobó por iniciativa de un legislador del Frente Grande junto a la UCR, pero fue vetado por el gobernador en 2008.11 En los fundamentos, el proyecto proponía financiar el subsidio con parte de ingresos brutos a la soja, y señalaba que su objetivo era mantener “la población de pequeños y medianos productores en una situación que les permita vivir dignamente (…).” Este proyecto se planteaba como una redistribución de recursos en el campo para “atenuar las tendencias o efectos negativos que provoca el modelo sojero”, porque no se quiere un “campo sólo para pocos productores millonarios (…).”
En 2013 se encuentran 3 proyectos destinados a la actividad productiva. Estos proyectos proponían crear un “Fondo para la Protección de Riesgos Climáticos del Sector Agrícola” (2 proyectos de un legislador del PJ, ex ministro de economía provincial), y el tercero, presentado por un diputado de “Bases y Principios” (bloque que integró la Alianza liderada por la UCR), proponía un “Fondo Estabilizador de Precios Agrícolas” (para enfrentar las oscilaciones en los precios de los principales cultivos del campo chaqueño). Ninguno de los tres proyectos se aprobó. En 2015, por último, se encontraron dos proyectos de un legislador de la UCR, no aprobados, destinados a beneficiar a productores rurales. Uno establecía la cancelación automática de deudas por viviendas rurales, y el otro la asignación de subsidios a cooperativas agropecuarias para financiar salarios. Ambos proyectos se justificaban en sus fundamentos por la crisis de rentabilidad del sector agropecuario, especialmente en la provincia de Chaco.
5.3 El Fondo Federal Solidario (“FOFESO”) o “Fondo Sojero”
En líneas generales, el análisis de los proyectos presentados, relacionados al Fondo Sojero, revela que hay acuerdo en la importancia política, económica y social de los fondos que ingresan a la provincia por ese concepto. Entre 2009 y 2010 se encuentra en los fundamentos de los proyectos analizados referencias a una disputa por la distribución de los fondos del FOFESO entre provincia y municipios, pero prevaleció la postura del gobernador a través del veto. En este punto vale decir que el proyecto presentado por el bloque de la Alianza UCR (oposición mayoritaria en la legislatura en ese momento), sólo cuestionaba la distribución entre provincia y municipios, pero no el modelo sojero (proyecto 673/2009). En 2012, se advierten proyectos que buscaron modificar la distribución básicamente para redirigir fondos a municipios donde prevalecía el cultivo de soja (por la emergencia del sector) y a municipios con mayores “Necesidades Básicas Insatisfechas” (NBI). Pero ninguno prosperó.
Posteriormente, en 2018 aparecen proyectos relacionados al Fondo Sojero, cuando se presentaron 6 iniciativas, todas destinadas a expresar el rechazo al DNU del gobierno nacional que eliminó el Fondo. Esas iniciativas fueron discutidas en la legislatura en la sesión del 15/08/2018, pero, aunque los fundamentos y las expresiones eran coincidentes, ninguna se aprobó. Las iniciativas de rechazo a la eliminación del Fondo Sojero fueron presentadas por legisladores del PJ, una del Partido Obrero y una por el Frente Grande-Bloque Scalabrini Ortiz. Éste último proyecto del Frente Grande y el Bloque Scalabrini Ortiz expresaba, además del rechazo al DNU que eliminó el Fondo Sojero, el acompañamiento a la acción de amparo y su medida cautelar que presentó el entonces Intendente de Resistencia, Jorge Capitanich. Si bien el proyecto del diputado del Partido Obrero difería en los fundamentos, también se expresaba rechazando el DNU que eliminaba el Fondo Sojero, calificándolo como parte de un plan de ajuste del gobierno nacional de ese momento.
En resumen, con ligeras diferencias, todas las iniciativas que rechazaban la eliminación del Fondo Sojero apuntaban a destacar el impacto económico negativo para toda la provincia, y en especial para los municipios que de repente perderían significativos recursos para obras. Uno de los proyectos (3741/18) remarcaba que todos los municipios, con independencia del signo partidario de su gobierno, se vería negativamente afectados.
El último proyecto relacionado al Fondo Sojero se presentó en 2021 por parte de un diputado de la UCR, el exgobernador Roy Nikisch. En los fundamentos se mencionaba las iniciativas del 2018 destinadas a criticar la eliminación del Fofeso, y se fundamentaba la necesidad de restablecer el Fondo Sojero con carácter excepcional a través de un DNU del gobierno nacional. Si bien este proyecto tampoco se aprobó, pedía a los legisladores pertenecientes a la coalición gobernante a nivel nacional que soliciten la restitución del Fondo Sojero. La propuesta concreta de restablecer el Fondo Sojero que realizó el diputado de la UCR revela nuevamente que la soja cuenta con una valoración positiva a nivel provincial, por los recursos que aporta a las arcas provinciales (y municipales),12 y trasciende las líneas partidarias.
5.4 Desmontes, deforestación y prohibición de cambios de uso de suelo
Este eje temático se basa en sólo dos proyectos, presentados en 2020, no aprobados hasta la fecha de cierre de este trabajo, por un diputado del Partido Obrero (PO). En el proyecto 1571 (suspensión de desmontes y prohibición de cambios de usos del suelo) el diputado señala que la Ley de Bosques (nacional) subsidia la propiedad de tierras no aptas para producir (“suelo pedregoso”), y dice expresamente que “los gobiernos provinciales permiten la recategorización de una zona de mayor protección a una de menor”, para autorizar desmontes, y que esto se hace para favorecer el avance de la soja y la ganadería. De nuevo aparece la idea de que el avance de los desmontes se hace contra comunidades originarias y criollos que abandonan los campos para engrosar las periferias de las ciudades.
El otro proyecto (1629) declara zonas de protección y remediación ambiental a los territorios alcanzados por quemas en los últimos 5 años y prohíbe en esos suelos cualquier actividad incompatible con la regeneración de la cubierta vegetal (sea inmobiliaria -loteo, agrícola-ganadera, desarrollo urbano o minería). El proyecto se fundamenta en que los incendios son intencionales para favorecer desmontes “accidentales” que luego aprovechan los suelos para “ganadería” o “cultivo de soja”. Menciona a los “pools de siembra de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe” como actores centrales del avance de la frontera agraria en las últimas décadas, y señala expresamente que “el gobierno del Chaco autoriza la deforestación y cambios en el uso del suelo en zonas rurales, y deja pasar las quemas y desmontes ilegales por la Dirección de Bosques.”
5.5 Declaraciones sobre eventos ajenos a la provincia
En este eje temático se encuentran 6 proyectos, de los cuales ninguno fue aprobado, todos presentados entre 2010-2012. Los seis proyectos fueron presentados por dos legisladores de fuerzas minoritarias (Libres del Sur y bloque Concertación). Si bien son proyectos de resolución sobre temas ajenos a la provincia, sí están relacionados en términos generales al extractivismo, al avance de la soja, al desplazamiento de comunidades de pueblos originarios y criollos, y a las consecuencias sanitarias y sociales del uso de químicos en el modelo de desarrollo del agronegocio. Los seis proyectos buscaban adherir o expresar acompañamiento a ciertos actores de otros territorios provinciales en su lucha contra el “modelo de agricultura transgénica” y sus consecuencias sociales, económicas y sanitarias.
A pesar de las semejanzas con el eje temático llamado “Desmontes, deforestación y prohibición de cambios de uso de suelo”, se optó por mantenerlos como ejes distintos ya que éste último se refiere específicamente a Chaco, mientras el otro eje agrupa proyectos de declaración sobre eventos ajenos a la provincia (si bien relacionados a los desmontes y la deforestación, o el extractivismo en general). Si de todos modos se unificaran, tendríamos 8 proyectos entre ambos ejes temáticos (11% del total de 70), presentados por 3 legisladores de fuerzas minoritarias (no pertenecientes a los dos grandes bloques legislativos de UCR y PJ), y ninguno aprobado.
6. Conclusiones
Este trabajo analizó las visiones y decisiones de la dirigencia política chaqueña acerca del fenómeno de expansión de la soja en territorio provincial, a través de los proyectos presentados en la legislatura entre 2007 y 2022. Si bien se trata de un avance de una investigación más amplia que se encuentra abierta, el análisis de los proyectos legislativos relacionados con la soja en el período mencionado permite extraer algunas conclusiones y a la vez nuevas líneas para continuar el trabajo.
En primer lugar, la evidencia empírica analizada sugiere que tanto legisladores de la UCR como del PJ acompañaron el despliegue de la soja en el territorio provincial. Esto no significa que todos los legisladores de un partido (UCR o PJ) estuvieran de acuerdo acerca del despliegue de la soja y los agronegocios en general, pero sí que el acompañamiento a su despliegue fue transversal a las líneas partidarias. Esto surge del análisis de proyectos presentados por legisladoras/es de la UCR y del PJ cuyos objetivos eran fortalecer o promover la producción de soja y otros cultivos en general (con independencia de que fueran aprobados o no). Esta afirmación se sostiene en base a los proyectos agrupados dentro de las categorías “Regulación o promoción del agro, compensación de asimetrías, y subsidios productivos”, “Deuda pública”, “Manejo sustentable de suelos y recursos naturales” (Códigos 2, 8 y 9 del Cuadro N° 3), dentro de las cuales es posible encontrar proyectos de legisladores de PJ y UCR que buscan hacer más eficientes las cadenas de valor de la producción agropecuaria (y se menciona entre los commodities agropecuarios a la soja).13
En segundo lugar, y en línea con la expectativa teórica, los proyectos que cuestionan los efectos nocivos del cultivo de soja, y enfatizan los desmontes y los desplazamientos de poblaciones campesinas, fueron presentados por legisladores minoritarios. Los ejes temáticos identificados aquí con los códigos 7 y 10 (Cuadro N° 3) agrupan 8 proyectos presentados por 3 legisladores, con nula aprobación.14 Dentro de estos ejes temáticos no hay ningún proyecto de legisladores de UCR y PJ, lo que refuerza la interpretación sostenida en el punto anterior del respaldo al despliegue sojero entre PJ y UCR.
En tercer lugar, el análisis de los proyectos vinculados con el Fondo Federal Solidario mostró que legisladores de diferentes partidos valoraron su importancia económica, política y social como fuente de recursos tanto para el gobierno provincial como para los municipios. El hecho de que fuera uno de los ejes temáticos con más proyectos presentados sugiere que la relevancia del Fondo Sojero puede ser una de las variables claves para el respaldo a nivel provincial al cultivo de la soja. De hecho, uno de los proyectos expresaba preocupación ante la sola propuesta de reducir retenciones a la soja, formulada por sectores partidarios del orden nacional y organizaciones sectoriales del agro (proyecto 2397/2010, presentado por legislador del Frente Grande). Además, cuando el gobierno nacional de “Cambiemos” en 2018 eliminó el Fondo Sojero, se presentaron 6 proyectos de repudio en la legislatura de Chaco (a pesar de lo cual, llamativamente, no se aprobó ninguno). Es sugestivo también que sólo se aprobó un proyecto relacionado al Fofeso (sobre un total de 14), y ese único proyecto aprobado fue sancionado con mayoría legislativa opositora al gobierno, que pretendió modificar la distribución del Fofeso en favor de los municipios, por lo que fue vetado por el gobernador y nunca entró en vigencia. Aquí se puede plantear que quizás la valoración positiva esté dirigida a los recursos económicos que llegan a la provincia (Fondo Sojero) más allá de la fuente de que provienen, y no necesariamente se trata de una valoración positiva de la soja. Sin embargo, se podría valorar positivamente la distribución de fondos nacionales para gasto social (como el caso del Fondo Sojero) y cuestionar el avance de la soja en territorio provincial. Y ese cuestionamiento no se encuentra en los proyectos analizados. De todos modos, el Fondo Sojero, o más en general el aporte económico de la soja a los recursos provinciales (y municipales) es una vía para profundizar en futuros trabajos.
Otro punto significativo tiene que ver con la regulación del uso de los denominados “Agroquímicos”. Si bien el debate sobre los usos y aplicaciones de agroquímicos trascendió el ámbito provincial, ante el cúmulo de denuncias de diferentes casos en distintas ciudades argentinas, y también de Chaco, la legislatura sancionó una ley para regular su utilización en territorio provincial. En los proyectos analizados se advierten diferentes antecedentes y casos de denuncias y fallos judiciales, sobre todo en la zona de Las Palmas y La Leonesa. Si bien la mayoría de los proyectos datan del período 2009-2011, coincidente con el período de auge de denuncias por fumigaciones aéreas, el tema sigue vigente al punto de que en 2020 un proyecto para modificar la ley de biocidas generó debates sobre la inocuidad de los fertilizantes (Diario de Sesión, 10/12/2020).
Un quinto punto relevante para profundizar en futuros trabajos tiene que ver con que tanto legisladores de la UCR como del PJ (partidos mayoritarios a nivel provincial) reconocen los efectos más dañinos del “modelo sojero” en proyectos presentados hacia el final del período analizado en este trabajo. El eje temático 2 (“Manejo sustentable de suelos y recursos naturales”) contiene 6 proyectos, de los cuales 4 se presentaron entre 2018 y 2022. Esta podría ser una línea de investigación para futuros trabajos en la medida que sugiere un posible cambio en las visiones de la política provincial sobre el paquete tecnológico de la soja a partir de efectos que se advierten más recientemente.
