COMUNICACIONES

A Importância do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) nos territórios da cidadania dos Estados de Minas Gerais e da Bahia: Criação de novos mercados a partir da visão dos Agentes de Assistência Técnica e Extensão Rural (ATER)

A significance do Aquisição Food Programme (PAA) gives us Territórios cidadaniatwo states of Minas Gerais and Bahia: Creation of markets from novos da visãotwo Assistência Agents Technique and Extensão Rural (ATER)

 

Silva, Telma Coelho; Ferreira, Palloma Rosa; Amodeo, Nora Beatriz Presno

Universidade Federal de Viçosa. Brasil
coelho.telma@yahoo.com.br
Universidade Federal de Viçosa. Brasil
pallomarf@yahoo.com.br
Universidade Federal de Viçosa. Brasil
npresno@ufv.br

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Resumo

O presente artigo ¹ tem o intuito de identificar como o Programa de Aquisição de Alimentos tem influenciado na construção de mercado para os agricultores familiares de dois estados brasileiros – Minas Gerais e Bahia, e averiguar as limitações e benefícios do programa, a partir da visão dos Agentes de Assistência Técnica e Extensão Rural. Realizou-se uma pesquisa bibliográfica e posteriormente, um estudo exploratório de natureza quantitativa, sendo enviados questionários para Agentes Técnicos de Extensão Rural, ligados a empresas públicas de assistência técnica rural, prefeituras, ONGs, cooperativas e associações produtivas, durante o ano de 2010 a 2011.

Palavras chave: Agricultura Familiar; Programa de Aquisição de Alimentos e Mercado.

Abstract

This article aims to identify how the Foodstuff Acquisition Program has influenced market creation for family farmers in two Brazilian states – Minas Gerais e Bahia and also the limitations and benefits of the program from the point of view of the extension agents. A bibliographic research and a quantitative exploratory study were conducted, questionnaires were sent to extension agents who work for public rural extension agencies, municipalities, NGOs, cooperatives and producers' associations, during the year 2010-2011.

Keywords: Family farms; Foodstuff Acquisition Program; Market.

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1. Introdução

Para que os agricultores familiares possam ter melhores condições de sobrevivência é necessária a atuação governamental, por meio das políticas públicas, que permitam o acesso desse segmento da população tanto a fontes de renda, quanto a estratégias que garantam a segurança alimentar e nutricional da população. Várias são as políticas governamentais que têm sido implementadas nesse âmbito, dentre elas algumas com o intuito de incentivar as condições e a produção de alimentos, e outras, para garantir sua inserção nos mercados, todas focando especificamente no segmento dos produtores familiares, mas contribuindo simultaneamente para o desenvolvimento da região.
As políticas públicas destinadas ao meio rural até os anos 90 possuíam um enfoque supostamente genérico em suas ações, voltadas para a produção, estabilização de preços e inovação científica e tecnológica. Assim, direcionavam as suas atividades para o crescimento dos índices de produtividade, por meio de inserção de inovações tecnológicas nas atividades agropecuárias. Essas políticas eram concebidas sem a participação da população, visando apenas os interesses econômicos dominantes da agricultura.
A partir da década de 90 começam a ocorrer mudanças no enfoque das políticas destinadas ao rural brasileiro, algumas direcionando suas ações especificamente para agricultura familiar, segmento tradicionalmente excluído das políticas públicas. Neste marco, surge também o debate sobre a segurança alimentar e nutricional e o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), que de acordo com a Secretaria de Segurança Alimentar (2011) possui como um de seus objetivos, financiar projetos que gerem renda aos agricultores familiares e assentados da reforma agrária, contribuindo simultaneamente com segurança alimentar de outros segmentos populacionais em condições de maior fragilidade social. No entanto, deve ser destacado que embora o PRONAF tenha sido de fundamental importância para a agricultura familiar, trata-se de um programa que destinava-se apenas ao crédito, sobretudo de custeio ², para esse segmento de agricultores (Müller 2007).
Nota-se, que inicialmente as políticas públicas para a agricultura familiar eram voltadas para a produção (crédito, acesso à terra, etc.), percebendo-se logo que deveriam ser complementadas com políticas direcionadas para o desenvolvimento de longo prazo dos agricultores. Neste contexto, e com a pretensão de articular diferentes programas sociais, criam-se o Programa Fome Zero (Programa Nacional de Combate a Insegurança Alimentar e Nutricional) e elabora-se o Plano Safra da Agricultura Familiar, ambos diferenciam-se de outros programas convencionais até então elaborados, os quais estavam essencialmente voltados para a grande produção, geralmente associadas a exportação de commodities.
Segundo a Secretaria da Agricultura Familiar do Ministério do Desenvolvimento Agrário - SAF/MDA (2011) existem quatro eixos norteadores das ações, que tem o objetivo de fundamentar os mecanismos de desenvolvimento rural: a) o combate à pobreza rural; b) a segurança e soberania alimentar; c) sustentabilidade dos sistemas de produção; e d) a geração de renda e agregação de valor. Para cumprir com a proposta deste programa, e buscando o desenvolvimento de ações específicas que promovam a geração de renda no campo e o aumento da produção de alimentos para o consumo, criou-se em 2003 o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) o qual visa à inserção de produtos da agricultura familiar no mercado institucional, através de compras governamentais.
Assim, para conseguir acessar os recursos do PAA entra em cena a figura do agente de assistência técnica e extensão rural (ATER), que majoritariamente passa a ser o responsável por elaborar e enviar as propostas ³ via associação ou cooperativas. Essa colaboração é necessária entre outros aspectos, devido ao nível de complexidade da documentação exigida pelo PAA. Desse modo, frequentemente o agente de ATER ⁴ acaba sendo um elo para a ligação entre o produtor, sua organização coletiva (cooperativa e associação) e a organização compradora ou consumidora, cumprindo um papel de agente de política pública distinto, importante na promoção do desenvolvimento rural.
Trata-se de funções exercidas pelos agentes de ATER para as quais não necessariamente têm sido capacitados, o que gera mais um entrave para o alcance desses recursos pelos agricultores. Diante da situação apresentada até aqui e percebendo a fragilidade do programa, caso os produtores não obtenha orientações necessárias para acessa-lo, elaborou-se este artigo no sentido de identificar a visão que os agentes de ATER possuem , sobre o papel do Programa de Aquisição de Alimentos, especificamente sobre a modalidade Doação Simultânea ⁵, frente a criação de novos mercados, levantando as suas potencialidades e os desafios enfrentados.
Devido à amplitude do objeto de estudo e das grandes dimensões do Brasil, optou-se por um recorte estratégico, cobrindo para a realização da pesquisa, os Territórios da Cidadania dos Estados de Minas Gerais e Bahia, por serem importantes no assessoramento às cooperativas e associações de agricultores familiares. Além de juntos congregarem 18 territórios e 324 municípios, possuindo Produto Interno Bruto (PIB) de 137 bilhões (cento e trinta e sete bilhões de reais). Outro ponto importante, para a escolha de tais Estados e seus territórios, ocorreu exatamente por apresentarem um percentual de 72% de população rural, onde se encontra inseridos aproximadamente 401 mil agricultores familiares. Esses dados corroboram para inferir a existência de várias entidades e Agentes de Ater que provavelmente tenham interesse ou mesmo já acessaram o PAA..
Desta forma entende-se que os produtores estão conseguindo atingir mercados cada vez mais "distantes", fazendo com que ocorra a ampliação da demanda de produtos a serem comercializados, e ao mesmo tempo aumentando o cuidado com a preservação dos recursos existentes no ambiente, em que os agricultores familiares estão inseridos, incentivando assim à produção de alimentos, acredita-se que as opiniões dos agentes executores da política são relevantes para as possibilidades de aperfeiçoamento das ações e adequação das políticas públicas de apoio à agricultura familiar.
Com este objetivo foram enviados questionários aos agentes de assistência técnica e extensão rural (ATER), como mencionado a dois estados brasileiros: Bahia e Minas Gerais, por meio eletrônico, utilizando-se do banco de dados da Organização Não Governamental (ONG) EDUCOOP ⁶, durante o período de 2010 à 2011. Os questionários foram elaborados em formato digital, utilizando como ferramenta o site: www.surveygizmo.com, que possui estrutura adequada para a aplicação de questionários nesse formato. Posteriormente, contou-se com o auxilio de outra plataforma para o monitoramento dos questionários (http://educoop.org.br//wwww/monitoria), onde foi possível ter uma maior atualização e padronização das informações obtidas no decorrer do trabalho. Esses questionários tiveram o objetivo de levantar informações a respeito dos agentes de ATER desses territórios, bem como da real situação do programa de aquisição de alimentos nessas regiões.

2. Agricultura Familiar

O termo agricultura familiar ⁷ passa a ter uma maior ênfase com a implantação das políticas públicas voltadas para o meio rural. Navarro (2010) entende que o Brasil passou por vários momentos que tendeu a modificar a dinâmica rural do país e que estas etapas foram sendo alteradas devido a aspectos diversos ; econômicos, ou por uma lógica própria da própria agricultura, ou por forças exógenas, ou por processos políticos e/ou institucionais.Nesse sentido Altafin (2009) ressalta que o aumento da importância pelas formas familiares de produção deu-se principalmente pelo PRONAF em 1995 e pela Lei 11.326/2006 ⁸, que fixou diretrizes para o setor beneficiando silvicultores, aquicultores, extrativistas e pescadores artesanais.
De acordo com a lei supracitada, é considerado agricultor familiar e empreendedor familiar rural, aquele que pratica atividades no meio rural e responde aos seguintes requisitos: não detenha, a qualquer título, área maior do que quatro módulos fiscais ⁹; utilize predominantemente mão-de-obra da própria família nas atividades econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento; tenha renda familiar predominantemente originada de atividades econômicas vinculadas ao próprio estabelecimento ou empreendimento e dirija seu estabelecimento ou empreendimento com a família.
Dentro dessa ótica, o Censo Agropecuário de 2006 identificou 4.367.902 estabelecimentos da agricultura familiar, o que representa 84,4% dos estabelecimentos rurais, os quais ocupam apenas 24,3% da área dos estabelecimentos agropecuários brasileiros. Segundo o IBGE (2006), dos 80,25 milhões de hectares da agricultura familiar, 45% eram destinados a pastagens, 28% a florestas e 22% a lavouras. Mesmo não tendo uma grande área para lavoura, a agricultura familiar é responsável por garantir boa parte da alimentação na cesta básica do país, sendo importante fornecedora de alimentos para o mercado interno, é responsável por 87% da produção nacional de mandioca, 70% da produção de feijão, 46% do milho, 38% do café, 34% do arroz, 21% do trigo e, na pecuária, 58% do leite, 59% do plantel de suínos, 50% das aves e 30% dos bovinos. (IBGE, 2006). Em relação à essa caracterização, Schaum (2009) afirma que:

Os agricultores familiares brasileiros, representados por, aproximadamente, 4,5 milhões de famílias, 85% do total vivem e trabalham em condições extremamente adversas – nem sempre têm terra, sem capital, com baixo nível de escolaridade e sem tecnologia. Representam, portanto, uma categoria, no conjunto da sociedade civil, que expressa, com extrema evidência, o grave e lamentável fenômeno de dispersão e de exclusão social jamais visto no Brasil. Apesar disso, são responsáveis por mais de 60% da produção de alimentos no País e têm capacidade de gerar sete vezes mais postos de trabalho do que a atividade agrícola patronal. A atividade produtiva agrícola familiar ao manejar 9 ha de terra gera um emprego, contra 60 ha necessários para gerar o mesmo emprego pela grande propriedade patronal. Ao considerar esses fatos e também, a compreensão de que, ao lado de cada agricultor familiar existe uma família, isso representa um contingente de mais de 30 milhões de pessoas, quase 20% da população brasileira (SCHAUM, 2009, p. 4).

Esses dados do Censo Agropecuário/2006 podem ser verificados através da Figura 1 - Produção Agropecuária Brasileira, que demonstram a relevância da agricultura familiar frente à produção de alimentos para a população.

Figura 1: Produção Agropecuária Brasileira (%)
Fonte: Censo Agropecuário IBGE (2006).

Segundo o Censo de 2000, o estado da Bahia apresentava 12.968.957 habitantes, sendo este o mais populoso da região Nordeste, a população rural é de 4.297.902 habitantes, caracterizando a mais numerosa do país, representando 29,1% do total de moradores rurais de todo o Nordeste. O estado da Bahia apresentava a maior participação na área total dos estabelecimentos familiares (33,2%) e o maior Valor Bruto da Produção (VBP) do Nordeste (27,7%), sendo que do total de ocupados na agricultura baiana, em 2000, 85% estava na produção familiar (Rocha et al, 2007). Em relação ao estado de Minas Gerais, dados da Emater-MG (2006), mostram que o estado possui aproximadamente 500 mil estabelecimentos rurais, dos quais 384 mil são da agricultura familiar, representando 77%. A área ocupada pela agricultura familiar nesse estado atinge apenas 30%.
Diante desta realidade, entende-se a necessidade de que as políticas públicas de fomento contribuam com os agricultores familiares como atores importantes no desenvolvimento de suas regiões, dando condições de permanência juntamente com a sua família no campo, criando oportunidades de trabalho e aumentando a produção dos alimentos que abastecem os mercados locais e nacionais.
Nessa linha de pensamento Schneider (2003) menciona que a agricultura cada vez se torna mais multifuncional, o que pressupõe a generalização da pluriatividade no espaço rural, sendo uma forma de ampliar a sua função de geração de emprego, bem como de renda e ampliação das oportunidades para todos. Ou seja, a pluriatividade se torna uma estratégia dos indivíduos de sobrevivência.
O PRONAF (2002) considera que pensar a agricultura familiar é primeiramente pensar condições de produção para o agricultor. Contudo, as necessidades do agricultor não se restringem àquilo que ele necessita para produzir, precisa ter uma renda que lhe permita fazer frente às realidades de um cidadão, pois ele e sua família são também consumidores potenciais que demandam de outros itens além da sua produção, bem como ter acesso à saúde e educação.
É necessário então, segundo Moraes e Curado (2004), que ocorra uma maior reflexão sobre as experiências desenvolvidas pelas organizações dos agricultores familiares e suas especificidades econômicas, sociais e culturais para que possam alcançar resultados positivos e sustentáveis que viabilize a agricultura familiar em diferentes contextos. Isso devido ao fato do universo agrário ser complexo em relação a grande diversidade da paisagem agrária, ou da existência de diferentes tipos de agricultores que possuem estratégias próprias de sobrevivência e de produção, ou seja, de racionalidades especificas (GUANZIROLI e CARDIM, 2000).

3. O Programa de Aquisição de Alimentos (PAA)

O governo federal no intuito de fortalecer a agricultura familiar e aperfeiçoar os indicadores de segurança alimentar e nutricional do país, institui a Lei nº 10.696/2003 estabelecendo o Programa de Aquisição de Alimentos, regulamentado pelo decreto nº4.772/2003, e alterado pelo decreto nº 5.783/2006, no qual os governos (Federal, Estadual e Municipal) passam a garantir a compra dos produtos vindos de agricultores familiares, que sejam engajados a associações ou cooperativas, sem a obrigatoriedade de realizar licitações.
Segundo o Ministério de Desenvolvimento Social (2011), o PAA faz parte das ações do Programa Fome Zero, e tem como objetivos: garantir o acesso aos alimentos em quantidade, qualidade e regularidade necessárias às populações em situação de insegurança alimentar e nutricional, contribuir para formação de estoques estratégicos e promover a inclusão social no campo.
De acordo com Ghizelini (2006), a ausência de licitação adotada pelo PAA foi uma estratégia para resolver o problema referente a pouca capacidade de diversificação da produção e de comercialização dos agricultores familiares. . Sendo assim, observa-se que na modalidade "Doação Simultânea" do PAA, objeto desta pesquisa, cada agricultor familiar, organizado em cooperativa ou associação, pode comercializar diretamente com o governo alimentos respeitando os padrões de qualidade determinados pelos órgãos regionais competentes, em um limite máximo de R$ 4,5 mil/agricultor/ano (limite ampliado em 2010 de R$ 3.500,00 para $ 4500,00 por produtor pelo Decreto nº. 6.959/2009).
É importante ressaltar que dentro do PAA a Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB) é a instituição responsável por comprar dos agricultores familiares organizados em grupo, bem como aquicultores, pescadores artesanais, silvicultores, extrativistas, indígenas, membros de comunidades remanescentes de quilombos e agricultores assentados, enquadrados no PRONAF. Essa compra é entregue às instituições cadastradas a serem prestigiadas pelo programa, como: escolas, creches, hospitais, asilos, associações e também para populações vulneráveis à insegurança alimentar como: acampados à espera de terra da reforma agrária, indígenas e atingidos por barragens (Müller, 2007).
A CONAB tem a incumbência de gerir as políticas agrícolas e de abastecimento, visando assegurar o atendimento das necessidades básicas da sociedade, preservando e estimulando desta maneira os mecanismos de mercado. Atua em todo o território nacional através de suas Superintendências Regionais (SUREGs). Atuação esta que vai além da questão alimentar, da produção e da comercialização, visando ainda o abastecimento alimentar (Deves, 2009).
O Programa incentiva a diversificação das atividades da agricultura familiar e está presente praticamente em todos os estados do país, contemplando os mais variados tipos de alimentos, inclusive aqueles oriundos da agrobiodiversidade brasileira, compreendendo ações que são vinculadas à distribuição de produtos para pessoas que estão em situação de insegurança alimentar e à Formação de Estoques (MDS, 2011).
O grupo gestor do PAA é coordenado pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, sendo responsável pela fixação dos preços praticados na compra dos produtos, por definir as regiões prioritárias, a fixação de limites, as condições de doação e de venda, as medidas operacionais, a solicitação de relatórios aos órgãos conveniados, identificação das fontes complementares de recursos e de apoiar outras ações estruturais que podem ser relacionadas ao PAA, buscando sempre fortalecer a agricultura familiar e os assentamentos de reforma agrária. Sua implantação é descrita por Andrade Júnior (2009):

O PAA envolve a articulação de vários ministérios, entidades governamentais, governos estadual e municipal bem como a sociedade civil organizada. É dirigido por um comitê gestor integrado pelos ministérios da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA); Desenvolvimento Agrário (MDA); Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS); Fazenda; Planejamento; Orçamento e Gestão. Seus recursos têm origem no Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, coordenados e disponibilizados pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS)" (ANDRADE JÚNIOR, 2009, p. 78).

A aquisição de produtos pode ser realizada através de quatro modalidades, conforme o quadro abaixo:

Quadro 1: Modalidades de Aquisição de Produtos

Fonte: MDS, 2011

Desta forma, o Programa visa favorecer o agricultor através da comercialização da produção – de acordo com a sua realidade - por meio das compras governamentais, tentando, simultaneamente, minimizar as dificuldades geradas por falta de canais alternativos de comercialização, onde é entregue às entidades públicas locais,garantindo portanto a segurança alimentar e nutricional da população, por meio dos produtos da agricultura familiar.

Como alude Schmitt (2005), o PAA sinaliza um novo estágio no que se refere às políticas de fortalecimento da agricultura familiar, sobretudo porque atua na comercialização dos produtos desta categoria social. A garantia de comercialização exprime um novo alento para estas famílias que podem lançar mão justamente da sua "pequenez", como afirma Wilkinson (2008), para articular-se com o mercado. O PAA significa novas possibilidades de ingressar no mercado e, ao mesmo tempo – mormente, para as famílias do Sul e Centro-Oeste do Brasil -, oportunidades para distanciar-se dos mercados internacionais de commodities agrícolas que se mostram inadequados às especificidades desta categoria social, sobretudo no que se refere à escala de produção e ao padrão tecnológico. Aliada a esta "pequenez", os agricultores podem somar um conjunto de valores presentes no seu "modo de vida" – a tradição, os costumes, os hábitos alimentares locais, o artesanal, o saber-fazer etc. – que encontram espaço para expressarem-se sobretudo nos mercados locais ou em mercados específicos, como este criado pelo PAA. (Grisa et al, 2011, p.11)

O PAA é operacionalizado com recursos governamentais não reembolsáveis, exceto na modalidade CPR-Estoque. Existem duas formas de acessar o recurso através da operacionalização feita pela CONAB, via MDS ou via MDA. Com já salientado, a CONAB realiza o convênio diretamente com as organizações dos agricultores familiares, através das cooperativas ou mesmo associações, que encaminham as propostas. Para acessar as propostas as cooperativas devem dispor do Programa PAA Net, disponibilizado no portal da CONAB, instalar o programa e preencher as informações relativas ao tipo de proposta (CPR – Estoque ou Doação Simultânea) (Deves, 2009).

A operacionalização deste instrumento se dá pelo estabelecimento da relação entre o agricultor familiar e o público beneficiário, num processo de "doação simultânea"; ou seja, um grupo formal de agricultores familiares (através de associações e/ou cooperativas) estabelece um acordo de fornecimento de alimentos para um ou mais grupos de consumidores (populações em situação de risco alimentar, hospitais, entidades beneficentes e ainda para a merenda escolar na rede pública de ensino), definindo produto, tipo, qualidade, quantidade, valor, período e cronograma de entrega. A proposta, denominada Cédula do Produtor Rural (CPR), é apresentada pelos agricultores, devendo ser assinada também pelos consumidores que, assim, atestam estar cientes e de acordo com as condições estabelecidas. Por sua vez, o Conselho Municipal (ou Estadual) de Segurança Alimentar e Nutricional endossa a proposta, assegurando que os consumidores beneficiários configuram uma população sob risco alimentar e/ou nutricional. Com a CPR aprovada, a CONAB deposita o valor correspondente à mesma em uma conta específica vinculada à organização dos fornecedores (associação, cooperativa, etc.). Estes, à medida que vão comprovando a entrega dos produtos (via Termo de Aceite dos consumidores e notas fiscais encaminhadas à CONAB), recebem autorização para realizar os saques correspondentes. O acesso à parte dos recursos contratados pode se dar antes do começo das entregas, desde que a CPR Especial traga em si a justificativa para tanto (ANDRADE JÚNIOR, 2009, p. 79).

No entanto, nota-se que para elaborar a proposta é necessário que se tenha conhecimento de inúmeros procedimentos, o que tem representado uma das limitações do agricultor de ter o acesso ao recurso. Dessa forma, os agentes de assistência técnica e extensão rural das associações e cooperativas da localidade passam a ser os responsáveis por elaborar, enviar e também de gerir e acompanhar a proposta do PAA, tendo assim o papel de promover a convergência das políticas de fortalecimento da agricultura familiar e o desenvolvimento rural sustentável. É preciso destacar, entretanto, que nem sempre os profissionais engajados nas cooperativas e associações possuem conhecimentos suficientes, para realizar todos os tramites necessários à obtenção dos recursos do PAA, de repente devido a defasagem de capacitação, sendo necessário para tanto recorrer a um Agente de Ater de instituições públicas ou mesmo privada, que já estão acostumados a realizar trabalhos neste sentido, o que demostra o importante função destes agentes no estabelecimento desta politica.
A expectativa é de que os agricultores familiares se tornem cada vez mais familiarizados com esse programa e procurem ser promotores do seu próprio desenvolvimento, para tanto visualiza-se a necessidade de conjugar esforços dentro de suas comunidades, para alcançar acesso ao crédito e assim, através da articulação entre políticas públicas e dinâmicas locais, obter uma melhoria das condições vidal Tonneau e Sabourin (2006) mencionam que o alcance de novas alternativas para os processos sociais no meio rural perpassa pelo reconhecimento da agricultura familiar, como sendo uma forma social de trabalho e do desenvolvimento rural.

4. Assistência Técnica e Extensão Rural

Com a criação de políticas públicas direcionadas para o meio rural emerge a necessidade de entender a prática da assistência técnica e extensão rural e suas potencialidades para o desenvolvimento rural.
A extensão rural surge nos Estados Unidos no início do século XX. O modelo americano trabalhava com o foco no progresso técnico como sendo o caminho para promover o desenvolvimento e o processo de modernização. Assim, creditava-se aos agentes rurais o papel de solucionadores de problemas do meio rural, consolidando-os como agentes de mudança.
No Brasil, por sua parte, o surgimento da Agência de Crédito e Assistência Rural (ACAR) marca o início da história da consolidação da extensão rural brasileira, como serviço a ser prestado aos produtores rurais enquanto forma de ajuda, assistência e concessão de crédito, acreditando que os mesmos eram incapazes de solucionarem seus próprios problemas e de que o único saber considerado como válido era o proveniente dos centros de pesquisas. O agente rural nessa perspectiva era o responsável por fazer a intermediação entre o conhecimento gerado nos centros de pesquisa e os produtores rurais, que não teriam possibilidades de se desenvolver com o próprio conhecimento. FONSECA (1985) apud REDIN e FIALHO, (2010) mencionam que o objetivo maior da extensão rural era permitir que o agricultor entrasse na dinâmica competitiva do mercado, uma vez que se acreditava que as técnicas utilizadas por eles eram "atrasadas e primitivas".
No entanto, as crises advindas desse processo mostraram a necessidade de um novo modelo de desenvolvimento pautado por formas mais democráticas e justas de consolidar a inclusão dos menos favorecidos na lógica global da sociedade, possibilitando a liberdade como forma de se alcançar o desenvolvimento. Sen (2000), acredita que a expansão da liberdade é vista, como principal fim e principal meio para o desenvolvimento. O desenvolvimento do ponto de vista deste autor consiste na eliminação de privações de liberdade que limitam as escolhas e as oportunidades das pessoas. É necessário estabelecer uma análise integrada das atividades econômicas, políticas e sociais que envolvam as instituições (estado, mercado, mídia, grupos de interesse, dentre outras) e os agentes relacionados, de forma interativa que possa garantir a liberdade dos indivíduos.
Tendo em vista, o "desenvolvimento como liberdade" da forma como colocada por Sen (2000),, entende-se que a ideia de expansão das liberdades como meio de promover o desenvolvimento, pode contribuir muito como um instrumento de orientação nas ações e políticas públicas a serem formuladas (ou reformuladas). Cabe aos tomadores de decisão buscar introduzir o desenvolvimento de uma forma sustentada e equilibrada, para que alcance todas as esferas da sociedade. Para tanto, as novas perspectivas precisam considerar o bem estar das pessoas, aumento dos horizontes de escolhas, a importância de dar suporte as capacidades e habilidades, enfim possibilitar a felicidade dos envolvidos. Não existe dúvidas que ampliando o âmbito de oportunidades e escolhas, ampliam-se as perspectivas de vida e conseqüentemente as possibilidades de desenvolvimento.
Nesse âmbito, as atividades de assistência técnica e extensão rural passam a ser coordenada pela Secretaria da Agricultura Familiar (SAF), do Ministério do Desenvolvimento Agrário, pelo decreto nº4.739/2003 (MDA, 2007). Essa nova proposta de serviço entra em discussão quando as pressões advindas de grupos sociais exigiam maiores resultados das ações, já que as práticas executadas de forma difusionista não conseguiram minimizar os problemas do meio rural.
Como mencionado por Tonneau e Sabourin (2007) que entendem que as políticas públicas só são eficientes quando conseguem respeitar toda a diversidade que envolve a agricultura familiar e estão em um meio de interação entre as dinâmicas sociais locais e as entidades responsáveis pela implementação das políticas públicas. Schimitt e Guimarães (2008) acreditam que as políticas públicas têm o poder de estimular de uma forma positiva as iniciativas locais de produção, bem como ampliar a comercialização de uma gama de produtos e auxiliar na estruturação de circuitos locais de distribuição de alimentos.
Segundo os articuladores do MDA (2007) tendo essa perspectiva, o Estado poderá oferecer um instrumento que seja capaz de contribuir para o desenvolvimento rural e da agricultura sustentável, assegurando também uma produção qualificada de alimentos e melhores condições de vida para a população rural e urbana.
A Política Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural (PNATER) orienta a atuação dos agentes de ATER em todo o Brasil. Essa política, de acordo com o MDA (2007, p.3),

[...] pretende contribuir para uma ação institucional capaz de implantar e consolidar estratégias de desenvolvimento rural sustentável, estimulando a geração de renda e de novos postos de trabalho. Para tanto, potencializará atividades produtivas agrícolas voltadas à oferta de alimentos sadios e matérias-primas, bem como apoiará estratégias de comercialização tanto nos mercados locais como nos mercados regionais e internacionais (MDA, 2007, p. 3).

Um dos eixos da PNATER está direcionada para a formação dos agentes de ATER, visando qualificar a oferta dos serviços de assistência técnica e extensão rural por meio de capacitações mediante o apoio a eventos, oferta de cursos de curta duração e de especialização em parceria com universidades (MDA, 2007).
Entretanto, é preciso salientar que nem sempre as politicas públicas ou mesmo os programas governamentais, a exemplo do PAA, conseguem atingir os anseios dos diretamente envolvidos, seja por não refletir a realidade do público a qual foi direcionado, ou mesmo pelos processos burocráticos que os atores sociais precisam enfrentar para serem privilegiados com os recursos e melhorias propostas. No caso do PAA, os esforços dos agricultores familiares em entregar suas mercadorias às entidades a serem beneficiadas, esbarram exatamente na necessidade de terem apoio para a elaboração da proposta e acesso ao PAA net, o que demanda uma capacitação prévia, para que cumpra todos os requisitos e possam ser privilegiados com essa política pública. Por isso, a importância dos Agentes de Ater nesses processos, pois como colaboram diretamente com os agricultores, sabem de seus anseios e reivindicações de melhorias referentes ao PAA.
Dessa forma, o objetivo deste artigo foi perceber a visão dos agentes de assistência técnica e extensão rural perante uma política pública (o PAA Doação Simultânea), tentando compreender os desafios e as potencialidades da mesma, sendo esta uma forma, de avaliar e aprimorar as políticas públicas que são direcionadas para a agricultura brasileira. Para isso, aproveitou-se da experiência de capacitação de agentes de ATER, que realizaram cursos sobre a elaboração e gestão do PAA através da Educoop, para atingir esse objetivo.

5. Resultados

5.1. A visão dos Agentes de Assistência Técnica e Extensão Rural dos estados da Bahia e Minas Gerais
Com o intuito de obter os dados, foram enviados questionários via e-mail para os agentes de ATER dos Estados da Bahia e Minas Gerais – Brasil, que prestam serviços para empresas públicas de assistência técnica rural, prefeituras, ONGs, cooperativas e associações produtivas, anteriormente mapeadas pela equipe da EDUCOOP (mantenedora do Portal Educação Cooperativista). ¹⁰ Os questionários foram enviados aos agentes de ATER que tiveram ou estavam tendo contato com algum projeto elaborado para o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), juntamente com uma carta explicitando os objetivos da pesquisa e solicitando sua colaboração.
Como os questionários poderiam ser reencaminhados pelos remetentes a seus contatos, não se tem o número exato de agentes que o acessaram. Mas, foram obtidas 245 respostas, conforme demonstra a figura 2, delas 131 são respostas do estado de Minas Gerais e 114 do estado da Bahia.

Figura 2: Questionários Respondidos
Fonte: Dados da pesquisa, 2011.

Figura 3: Produtos comercializados por meio do Programa
Fonte: Dados da pesquisa, 2011.

A diversificação dos produtos comercializados foi uma característica reforçada pelos respondentes, onde 46,9% dos agentes de ATER salientaram que existe a presença de outros produtos, além dos principais usualmente vendidos. Dentre estes, os mais citados foram a mandioca (55,9%), seguida pelas hortaliças (53,1%), frutas (52,2%), feijão (35,9%), leguminosas (34,7%), e mel (32,7%), como se mostra na figura 4. A diversificação de produtos possivelmente ocorre devido a cultura alimentar de cada Estado, pois determinados alimentos são típicos de algumas regiões, compondo assim a dieta alimentar dos consumidores.

Figura 4: Opinião sobre o valor máximo de $ 4,5 mil por agricultor
Fonte: Dados da pesquisa, 2011.

Como já abordado anteriormente, cada agricultor familiar pode comercializar com o governo alimentos com limite máximo de R$ 4,5 mil/agricultor/ano ¹¹. Este valor foi considerado baixo na opinião de 50,6% dos agentes pesquisados e muito baixo para 17,6%. No entanto, 31% deles consideram esse valor satisfatório. Nota-se então, que na opinião dos agentes de ATER, existe uma demanda por ampliação dos valores a serem comercializados, o que poderia elevar a renda dos agricultores envolvidos e a quantidade de produtos vendidos, e posteriormente doados às instituições beneficiadas.
No que se refere aos preços dos produtos definidos pela CONAB, 43,3% responderam que são semelhantes aos praticados no mercado da região, 31% consideraram baixos, 7,3% muito baixos, e apenas 3,7% os consideraram altos. Observa-se, desta forma, que os agentes estão divididos na opinião em relação aos preços pagos pelo programa, onde quase 50% consideram a realização dos pagamentos justos, se levar a em consideração a localidade onde estão inseridos.
Os principais benefícios do PAA identificados pelos entrevistados foram: a garantia de venda dos produtos (85,3%); a melhoria na segurança alimentar dos integrantes das instituições beneficiadas (82,4%); o estímulo a reorganização social dos agricultores familiares (80,8%); a facilitação da comercialização agrícola da região (77,1%); e o aumento do volume de produção de alimentos pela agricultura familiar, com diversificação da produção local (55,1%), como se mostra na figura 6.

Figura 5: Benefícios do PAA
Fonte: Dados da pesquisa, 2011.

.Figura 6: Limitações do PAA
Fonte: Dados da pesquisa, 2011.

Como identificado na figura seguinte, os agentes de ATER também listaram algumas limitações do PAA na região em que atuam, destacando-se: as dificuldades para a elaboração do projeto (55,9%); a não organização dos produtores locais em cooperativas e associações (51%) devido a não ser de sua tradição; a pouca informação sobre o Programa (48,6%); dificuldades na liberação dos recursos (44,1%); e no gerenciamento dos projetos (38,8%).
Uma observação relevante da pesquisa é a diversidade de organizações que são beneficiadas com o Programa. Os agentes destacam como instituições beneficiadas: as escolas (72,7%), creches (62%), asilos (33,5%), abrigos (22%) e hospitais públicos (24,9%), entre as principais.

Figura 7: Instituições beneficiadas.
Fonte: Dados da pesquisa, 2011.

Vale ressaltar que os agricultores que acessam o mercado através do PAA, assim como as entidades beneficiadas que consomem os produtos, são os principais interessados em que esta política se aperfeiçoe e expanda. A responsabilidade pelo controle de qualidade dos produtos adquiridos pelo PAA é realizada em grande parte pelos próprios associados das organizações (35,4%), pelos representantes das entidades beneficiadas (24,3%) e por técnicos das prefeituras (23,3%).
Em quase sua totalidade (95%), os agentes concordam que o Programa é de grande importância para o aumento do volume de produção e diversificação da produção de alimentos, e que programas sociais como este contribuem para o fortalecimento da agricultura familiar, bem como para erradicação da insegurança alimentar da população. Assim, mais de 80% dos agentes destacam a grande importância destas políticas públicas para comercialização dos produtos da agricultura familiar.

Figura 8: Consideração sobre a afirmação de que os programas sociais como o PAA contribuem para o fortalecimento da agricultura familiar e bem como para erradicação da insegurança alimentar da população
Fonte: Dados da pesquisa, 2011.

Embora os agricultores familiares utilizem metodologias tradicionais para produzir, as quais não garantem grandes volumes, 56,7% dos agentes acreditam que eles são capazes de responder às demandas do mercado da região. Caso isto seja confirmado, abriria possibilidades de se pensar num maior desenvolvimento de tecnologias agroecológicas que permitiriam atender uma parte importante da demanda local e com produtos de qualidade superior. Cerca de 90% dos agentes de ATER concorda que houve redução da insegurança alimentar das pessoas beneficiadas com os produtos advindos do PAA, bem como com o aumento da renda dos agricultores participantes das entidades proponentes, melhorando assim, a qualidade de vida de todos os envolvidos.
Em relação ao nível de abandono do PAA pelas famílias, observa-se um baixo índice: 29% dos que responderam os questionários consideram o nível de abandono baixo, 18,8% muito baixo e só para 20,8% é mediano. Os dados revelam o engajamento das famílias ao PAA, apesar das limitações de preço e de dificuldades de acesso à política pública apresentadas anteriormente.
Ao serem indagados sobre o tipo de organização através da qual acessam o PAA Doação Simultânea, 81,8% dos agentes afirmaram que são as associações o tipo de organização que mais intervém. Entretanto, este indicador não é necessariamente positivo, uma vez que, segundo a legislação brasileira, as associações são organizações sem fins econômicos, portanto, e apesar da condescendência da CONAB neste sentido, seria mais conveniente que se agrupassem em cooperativas (que são organizações econômicas legalmente reconhecidas) para acessar o PAA. Desta forma poderiam, também, ter acesso a outros mercados e não ficar restritos aos mercados institucionais, evitando-se a dependência das associações a respeito do PAA. Neste sentido, e demonstrando a dependência das associações dos recursos do poder estatal e a inconsistência legal existente, 76,7% dos agentes de ATER apontaram os programas do governo (a exemplodo PAA) como sendo uma das principais oportunidades para as associações, seguido também de outros incentivos diversos do governo (43,2%) e da facilidade para vender seus produtos (21,8%). No longo prazo, estas vantagens podem se transformar em limitações ao desenvolvimento autônomo.

6. Considerações Finais

A partir do que foi apresentado nesse trabalho, pode-se afirmar que o PAA vem sendo um mecanismo de criação e ampliação do mercado, promovendo a diversificação dos produtos cultivados e beneficiando uma gama de famílias que sobrevivem da agricultura, ao incentivar à produção de alimentos e possibilitar que os produtores tenham um papel fundamental na promoção da segurança alimentar.
Assim, as iniciativas feitas pela política pública tende a promover as características da região em seus produtos, ao mesmo tempo em que buscam melhores nichos para vendê-los. As estratégias que são adotadas vêm a ser um resultado de uma construção social entre os agricultores familiares, associações, cooperativas e esferas públicas que contribuem para o aperfeiçoamento das atividades da cooperativa.
Segundo os dados apresentados, os agentes de ATER dos estados da Bahia e de Minas Gerais acreditam no potencial do PAA, sendo este um mecanismo que está garantindo a venda dos produtos da agricultura familiar, bem como a melhoria na segurança alimentar dos integrantes das instituições beneficiadas. No entanto, apontam algumas dificuldades no programa, destacando a necessidade de suporte para a elaboração e gestão dos projetos, a pouca informação dos agricultores sobre o programa e necessidade de rever os limites de aquisição do recurso, para que essas famílias beneficiadas possam garantir melhores condições de vida e favorecer a comunidade local, entre outras.
Dentro dessa análise, pode-se constatar que as relações estabelecidas devido a política pública, tende a facilitar as relações mercantis, ampliando assim as relações sociais e aperfeiçoando a comercialização dos produtos, bem como sua produção e o desenvolvimento da região.
Verifica-se, desta forma, que os agentes de Ater não possuem nenhuma dúvida em relação a importância dessa política pública, efetivada pelo PAA junto aos agricultores familiares, uma vez que a inserção dessa categoria nos mercados tem sido uma realidade, ao direcionar parte sua produção e garantir o fluxo de mercadorias dentro de suas regiões, ainda conseguem dinamizar consequentemente a economia. Além de aprimorar o cooperativismo e associativismo nas localidades onde o PAA é efetivamente realizado. Assim, para os agentes de Ater, todos esses fatores mencionados são razões suficientes para que essa politica seja ampliada, sem deixar de se realizar as devidas correções, para diminuir ou eliminar os gargalos do programa que atrapalham a garantia de um maior desenvolvimento rural.

7. Notas

¹ Versão modificada da apresentação no VII Jornadas Interdisciplinarias de Estudios Agrarios y Agroindustriales em 2011.

² O Portal do Desenvolvimento Agrário destaca que a Linha de Crédito Custeio, "Destina-se ao financiamento das atividades agropecuárias e, de beneficiamento ou industrialização e comercialização de produção própria ou de terceiros, enquadrados no Pronaf". Retirado do site: http://portal.mda.gov.br/portal/saf/programas/pronaf/2258856

³ Para ter acesso aos recursos oferecidos pelo governo, é necessário formular uma proposta de participação dos mecanismos do Programa de Aquisição de Alimentos, que é feito pelo programa denominado PAA net onde cooperativas e associações registram as suas demandas, via conexão da internet.

⁴ Na verdade são recorrentes as dúvidas dos agricultores familiares, engajados em cooperativas e associações, de como acessar o PAA e entregar a sua produção as entidades compradoras ou consumidoras, sendo essencial a presença de um Agente de Ater, para esclarecer as dúvidas ou até mesmo ajudar a elaborar o projeto a ser enviado a Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), órgão governamental, para aprovação e consequente alcance do recurso.

⁵ O Programa de Aquisição de Alimentos possui 4 modalidades e serão discutidas posteriormente.

⁶ O presente artigo é resultado do projeto intitulado : "PAA Doação Simultânea: Formação dos Agentes de Ater nos Territórios da Cidadania dos Estados de Minas Gerais e Bahia", patrocinado pelo CNPq/MDA/SAF/DATER.

⁷ Segundo Navarro e Pedroso (no prelo), a agricultura familiar não é um conceito e sim uma noção descritiva das situações concretas rurais.

⁸ Navarro e Pedroso (no prelo, p.11), salientam que nenhum critério dos preceitos legais tem aspectos econômicos. "A lei obedeceu a imperativos sociais e políticos que ao avaliaram a agricultura só uma forma de gestão familiar, e não como uma atividade econômica."

⁹ Unidade de medida expressa em hectares, fixada para cada município, considerando os seguintes fatores: tipo de exploração predominante no município; renda obtida com a exploração predominante; outras explorações existentes no município que, embora não predominantes, sejam significativas em função da renda ou da área utilizada; conceito de propriedade familiar (INCRA, www.incra.gov.br).

¹⁰ A ONG EDUCOOP, através do portal www.cursoscooperativistas.com.br, oferece dois cursos de capacitação aos agentes de ATER, sobre o PAA, quais sejam, "Doação Simultânea Elaboração e Aprovação do Projeto" e "Gestão do Projeto".

¹¹ O acesso ao recurso da modalidade de Apoio à Formação de Estoques pela Agricultura Familiar (CPR/Estoque) teve o valor de seu recurso aumentado, passando a ter um limite R$ 8 mil por agricultor familiar associado.

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Recibido: 15 de noviembre de 2012
Aceptado: 22 de mayo de 2014
Publicado: 20 de agosto de 2014