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Extensión rural en Uruguay: problemas y enfoques vistos por sus extensionistas

Rural extension in Uruguay: problems and approaches from the point of view of their extensionists

Fernando Landini

Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET)
Universidad de la Cuenca del Plata
Universidad de Morón
Argentina
landini_fer@hotmail.com

Leonardo Riet

Universidad de la República Uruguay
leoriet@gmail.com


Cita sugerida: Landini, F.; Riet, L. (2015). Extensión rural en Uruguay: problemas y enfoques vistos por sus extensionistas. Mundo Agrario, 16(32). Recuperado a partir de http://www.mundoagrario.unlp.edu.ar/article/view/MAv16n32a09

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Resumen
Comprender los problemas a los que se enfrenta la extensión rural en Uruguay y las concepciones con que los técnicos de terreno guían sus prácticas constituye un elemento de interés tanto para las políticas públicas de desarrollo rural como para el espacio más amplio del MERCOSUR. Se llevó adelante una investigación cuali-cuantitativa centrada en un cuestionario a 32 extensionistas uruguayos. Las respuestas fueron sometidas a análisis estadísticos y de contenido. Se concluye que existe una visión compleja de la extensión rural que articula lo técnico-productivo y lo social, la cual se asocia con una [visión crítica y participativa de la práctica. No obstante, esto no quita la persistencia de una visión difusionista en algunos casos. Se destaca como principal problema las dificultades relacionadas con el manejo de grupos y asociaciones.

Palabras clave: Extensión rural; Difusionismo; Extensión crítica; Uruguay

Resumen
Understanding the problems faced by rural extension in Uruguay as well as the conceptions used by the development agents to conduct their practices constitutes a contribution to both, the Uruguayan rural development policies and the wider space of the MERCOSUR. A quali-quantitative research was conducted, during which 32 Uruguayan extensionists replied to a questionnaire. Replies underwent content and statistic analysis. Results suggest that the Uruguayan rural extensionists posses a complex conception of their practice, which articulates productive and social dimensions and relates to a critical and participatory way of understanding rural extension. Nevertheless, a diffusionist conception of rural extension is also present in some cases. Finally, problems related to group dynamics are highlighted.

Palabras clave: Rural extension; Diffusionism; Critical extension; Uruguay

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Introducción

Desde mediados de la década pasada se observa un creciente interés de los gobiernos del MERCOSUR por la extensión rural (ER) en tanto herramienta de desarrollo, a la vez que una progresiva focalización en el sector de la agricultura familiar. En Uruguay, si bien la situación no es tan clara como en el resto del bloque, se puede ver un claro fortalecimiento de las acciones de extensión a partir de una reorientación y consolidación del Programa Uruguay Rural (PUR) del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) a partir del año 2005. En este contexto, llama la atención el escaso desarrollo de la investigación en cuestiones vinculadas con la ER tanto en América Latina (AL) como en el MERCOSUR (Thornton, 2006; Tommasino y De Hegedüs, 2006). En Uruguay, aunque resulta indudable la existencia de investigaciones orientadas a la temática, su limitado alcance (de Hegedüs, Deal, Pauletti y Tommasino, 2006) hace evidente la necesidad de darle mayor impulso con el fin de contribuir al diseño de políticas públicas que generen verdadero impacto.

En este trabajo partimos de que el sistema de extensión en Uruguay no funciona hace tiempo de manera adecuada (de Hegedüs et al., 2006). No obstante, también reconocemos que es portador de un conjunto de especificidades, como por ejemplo contar con el mayor porcentaje de extensionistas con formación en ciencias sociales en AL (Landini y Bianqui, 2014), lo que lo hace un caso de investigación de particular interés. Para pensar la problemática de la ER en Uruguay nos proponemos, en este artículo, dos líneas de trabajo. Primero, contribuir a la identificación de los problemas a los que se enfrentan los extensionistas rurales que trabajan en los territorios; y, segundo, aportar a la reconstrucción y a la comprensión de las concepciones de ER con las que ellos enmarcan y ordenan sus prácticas cotidianas, analizando esto en el contexto de la institucionalidad del sistema de ER en Uruguay. Así, este trabajo busca profundizar e integrar el estudio del caso uruguayo en el contexto de su realidad nacional, el cual ya había sido abordado como parte de un estudio comparativo que incluyó diez países latinoamericanos (Landini, 2013, en prensa).

1. Extensión rural en Uruguay

Gran parte de las instituciones de ER en AL, así como el campo discursivo que la carga de sentido ideológico y práctico, fue impulsada con el apoyo del gobierno de los Estados Unidos desde mediados del siglo pasado (Lelis, Coelho y Dias, 2012). En su enfoque inicial, la ER se constituye como propuesta de intervención social orientada a la modernización y al aumento de la producción agropecuaria a partir de la transferencia de las tecnologías desarrolladas en los centros de investigación a los productores (Schaller, 2006). A nivel teórico, este enfoque se sostiene en el trabajo desarrollado por Everett Rogers sobre difusión de innovaciones (1962), más tarde conocido como enfoque "difusionista", y en el paradigma de la modernización, el cual concibe al desarrollo a partir del pasaje de las sociedades "tradicionales" a las "modernas" (Tommasino, González, Grabino, Luengo y Santos, 2006). No obstante, y pese a que este enfoque inicial se mantiene vigente en diferentes países (Landini, 2013), desde los años ‘70 surgieron modelos de extensión alternativos. Entre ellos cabe destacar la propuesta de ER crítica (Tommasino, González, Guedes y Prieto, 2006) apoyada en los desarrollos de Freire (1973), caracterizada por la horizontalidad y el diálogo entre extensionistas y productores, así como en las propuestas más recientes, caracterizadas por una visión territorial interinstitucional del desarrollo (Ringuelet, 2010) u orientadas a pensar no la extensión o transferencia de tecnologías sino el carácter complejo y sistémico de los procesos de innovación (Leeuwis, 2004). En este contexto, nos proponemos pensar el marco institucional de la ER en Uruguay a partir de la presentación de tres períodos históricos.

La propuesta modernizadora y el Estado de bienestar (‘50 a ‘70)

Una primera etapa puede situarse en el Uruguay de posguerra, en el marco del proyecto modernizador y de la fuerte influencia ejercida por los Estados Unidos. Con el antecedente de diferentes iniciativas orientadas a fortalecer la producción agropecuaria del país (Díaz, Echeverriborda, Gutiérrez y Modernel, 2006), en el año 1957 se crea, en el contexto del actual MGAP, un plan de mejoramiento técnico de las explotaciones agropecuarias conocido como Plan Agropecuario. También en el año 1957, se crea la materia Sociología Rural y Extensión en la Facultad de Agronomía de la Universidad de la República (Ruks, 2006). A la vez, en el año 1961 se reorganiza el Instituto Fitotécnico "La Estanzuela" en Colonia a partir de un acuerdo entre el Poder Ejecutivo y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, a partir del cual se crea un Centro Nacional de Extensión Agropecuaria que funcionó entre 1963 y 1967 (Picos, 2012). También, desde los años ‘60, surgen diferentes iniciativas de extensión en el sector privado, organizadas a partir de la conformación de grupos de productores, entre las que pueden destacarse los grupos CREA (Consorcios Regionales de Experimentación Agrícola), surgidos en Francia, y desde los años ‘70 los grupos lecheros financiados por CONAPROLE (Cooperativa Nacional de Productores de Leche) (de Hegedüs et al., 2006). En resumen, podría afirmarse que la impronta inicial de la ER en Uruguay ha sido la transferencia tecnológica.

Neoliberalismo, privatización y modernización institucional (‘80 a 2004)

A nivel nacional, se observa que, desde fines de los años ’70, las instituciones de ER entran en crisis (Tommasino y de Hegedüs, 2006), particularmente por el incremento de las tasas de interés, por el retiro de subsidios y por la disminución de los precios de la carne (Díaz et al., 2006). Durante los ‘80 y ’90, asistimos a nivel mundial a la caída del Estado de Bienestar y al retiro del Estado [de la economía en áreas consideradas no esenciales. En AL, esto presiona hacia la privatización de los sistemas nacionales de ER (Diesel, Froehlich, Neumann y Da Silveira, 2008), lo que en Uruguay en los ‘90 se traduce en el "desarme de los sistemas de extensión y asistencia técnica a productores" (Moraes, Oreggioni y Picos, 2010a: 26), todo en el marco de una propuesta de modernización de las instituciones.

Durante los ’90, se observa la implementación de un conjunto de acciones compensatorias focalizadas en la pobreza rural que se orientan a contener los efectos del ajuste (Moraes et al., 2010a). Entre ellas se destacan un conjunto de programas ejecutados por el MGAP y sostenidos por financiamiento externo que apuntan a la tercerización de la asistencia técnica que brindan (Thornton, 2006). En términos generales, estos programas trabajaban financiando profesionales (generalmente agrónomos y veterinarios) para que brinden asistencia técnica a grupos de productores por un período determinado, después del cual se esperaba que los beneficiarios se hicieran cargo del costo de la asistencia técnica, lo que casi nunca sucedía (Moraes et al., 2010a). Dentro de estos programas pueden mencionarse, entre otros, el Programa Nacional de Apoyo al Pequeño Productor Agropecuario (PRONAPPA), el Programa de Reconversión y Desarrollo de la Granja (PREDEG) y el Programa Nacional de Desarrollo de Pequeños y Medianos Ganaderos (PRONADEGA). Este último, financiado por la GTZ (la agencia de cooperación alemana) merece ser destacado en tanto rompe con la lógica difusionista de la ER al asignar al extensionista un rol de facilitador de la participación, del aprendizaje y de la autogestión del grupo (Díaz et al., 2006).

En el año 1996 se crea el Instituto Plan Agropecuario (IPA), en reemplazo de la Comisión Honoraria que dirigía el Plan Agropecuario creado en 1957 que funcionaba en el MGAP, asignándosele ahora tareas específicas de ER. El IPA fue constituido como persona jurídica de derecho público no estatal; entonces, quedaba a cargo no del MGAP sino de una Junta Directiva conformada por representantes tanto de las gremiales agropecuarias como del gobierno. Pese a que esto nunca sucedió, la expectativa era que el IPA quedara finalmente a cargo y fuera financiado por las gremiales agropecuarias (de Hegedüs et al., 2006). Si bien no resultan claras las fechas, estos autores señalan que el IPA sólo contaba con 21 profesionales, lo que hace evidente sus fuertes limitaciones para tener verdadera presencia en los territorios, razón por la cual su tarea se terminó orientando fundamentalmente a realizar actividades de difusión masiva y de capacitación y actualización para actores del sector ganadero.

Cabe destacar algunas cuestiones de este período que resultan claves para pensar lo que iba a suceder después. Primero, y contra las propuestas que invitaban a un modelo de extensión diferente, se observa el mantenimiento de una visión difusionista de la ER, tanto en el IPA como en la mayor parte de los programas mencionados (Thornton, 2006). A la vez, durante los ‘90 asistimos a un debilitamiento tanto del subsistema de extensión de las cooperativas y de los grupos CREA (de Hegedüs et al., 2006) como de las organizaciones de productores (Blixen et al, 2010). Finalmente, también se vive un proceso de crisis y descomposición de la agricultura familiar (García, Tommasino, Marzaroli y Gutierrez, 2011; González, 2010). Llamativamente, si bien el IPA y los distintos programas de los ‘90 decían orientarse al sector de los pequeños y medianos productores, resulta claro que no hubo una priorización de los más vulnerables (Díaz et al., 2006); incluso se priorizaron aquellos con mayor acceso a recursos (de Hegedüs et al., 2006), lo que, sumado a la disminución de los programas de los ‘90, dejó a la pequeña agricultura familiar en una situación aún más frágil.

Progresismo y neodesarrollismo (2005 en adelante)

A partir de mediados de la primera década del 2000, comienzan a percibirse señales de ruptura respecto del período anterior. Desde el 2003, se observa un fuerte dinamismo en la agricultura uruguaya sostenido por altos precios internacionales de los commodities (Bergolo y Carbajal, 2010), lo que coloca a la economía en general en un ciclo expansivo. En el contexto del IPA, comienzan a promoverse actividades de extensión que privilegian a las personas y a sus objetivos, antes que a cuestiones de índole estrictamente tecnológica o productiva; se produce así un quiebre con la tradición difusionista (Thornton, 2006). A la vez, en el año 2005 asume un nuevo gobierno, portador de una propuesta alternativa luego de tres décadas de neoliberalismo. Respecto del trabajo de ER de la Universidad de la República, a partir del año 2006 se genera una nueva propuesta de trabajo desde el Servicio Central de Extensión orientada a la conformación de equipos interdisciplinarios y organizada en torno a programas centrales (Moraes, Oreggioni y Gabriel Picos, 2010b). No obstante, el cambio más radical ocurre en el contexto del Programa Uruguay Rural (PUR) del MGAP.

El PUR surge en la primera mitad de la década del ‘90 a partir de un acuerdo entre el gobierno y el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola (FIDA), con el fin de eliminar la pobreza rural. Con el cambio de gobierno en 2005, se produce una fuerte reorientación del PUR que pasa a focalizar su accionar en la agricultura familiar y en el enfrentamiento de las causas de la pobreza rural. En esta línea, el PUR se propone organizar a los productores más vulnerables para que puedan insertarse en las cadenas productivas y así mejorar sus condiciones de comercialización. Con este fin, se genera una propuesta altamente innovadora: la apertura de un área integrada por profesionales de las ciencias sociales, para trabajar de manera articulada las dimensiones social y productiva (Moraes et al., 2010a). Como resultado, se observó un claro fortalecimiento de las Sociedades de Fomento Rural, con las que empieza a trabajar el programa (Blixen et al, 2010), a partir de poner a trabajar en el territorio a casi doscientos profesionales (Moraes, Oreggioni y Picos, 2010c), algo sin precedentes en la ER uruguaya.

Con la finalización de los fondos provistos por el FIDA, el PUR deja de funcionar en el año 2011 y se canalizan las políticas de apoyo a la producción familiar a través de la Dirección General de la Granja del MGAP, que adaptó la herramienta "Plan de Negocio" para mantener transitoriamente los apoyos a la producción familiar hasta que la Dirección General de Desarrollo Rural (DGDR) se hiciese cargo. La DGDR fue creada por Ley Nº 17.930 y, en abril de 2008, comienza a funcionar. El primer llamado de la DGDR a proyectos de Fortalecimiento Institucional para organizaciones de productores familiares se realizó a fines de 2013, por lo que sus alcances sólo podrán ser evaluados más adelante. Toda esta situación deja en claro las limitaciones de basar el desarrollo de una política pública en fondos externos o en programas específicos que se encuentran limitados en el tiempo, ya que esta falta de institucionalización no permite dar una continuidad clara a las iniciativas.

2. Metodología

Con el fin de aportar a la identificación de los problemas a los que se enfrentan los extensionsitas rurales que trabajan en los territorios y a la reconstrucción de las concepciones de ER con las que ordenan sus prácticas, se implementó un cuestionario durante el año 2012, el cual fue respondido por 32 extensionistas rurales. El cuestionario fue enviado por e-mail y la respuesta fue voluntaria. Los datos obtenidos fueron sometidos a un análisis cuali-cuantitativo.

Los participantes fueron contactados de múltiples maneras. Se enviaron e-mails a distintas sociedades de fomento rural para pedir colaboración a los extensionistas que trabajaban en ellas y se pidió apoyo y contactos a profesionales del Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA) y de la Universidad de la República. A la vez, se solicitaron nuevos contactos a quienes respondían el cuestionario (lo que es conocido como muestreo tipo "bola de nieve" [Cohen y Arieli, 2011]). Así, debe tenerse presente que se trata de una muestra intencional y, por tanto, no puede ser considerada representativa de la realidad uruguaya en su conjunto.

La muestra estuvo compuesta por 18 hombres y 14 mujeres. De ellos, 16 eran ingenieros agrónomos, 2 veterinarios, 11 universitarios del área de ciencias sociales, 2 no tenían formación universitaria y 1 no respondió a la pregunta. Respecto de la pertenencia institucional, encontramos situaciones de pertenencia múltiple (por ejemplo, participantes que hacen extensión tanto en el contexto del MGAP como de la Universidad de la República). A la vez, en el caso del PUR, la pertenencia institucional se hace un tanto difusa, ya que el financiamiento de los técnicos viene del MGAP pero la que contrata es la organización en la que se realizan las actividades (usualmente Sociedad de Fomento o Cooperativa). En concreto, de los 32 participantes, 5 no respondieron a la pregunta de la pertenencia institucional. De los 27 restantes, 12 manifestaron trabajar en el MGAP o, de manera genérica, "en el Gobierno". A la vez, 14 indicaron que trabajaban en el PUR o en Asociaciones, sociedades de fomento o cooperativas articuladas con el programa, 4 en la Universidad de la República y 5 en otras reparticiones gubernamentales: Instituto Nacional de Colonización, INIA, Instituto Plan Agropecuario, Instituto Nacional para el Mejoramiento Lechero y la intendencia municipal de Rocha.

Al no contar con una distribución cuantitativa de extensionistas a nivel nacional, resulta difícil analizar sesgos específicos de la muestra. No obstante, cabe mencionar el hecho de que en todos los casos en los que se cuenta con información, los participantes reciben su salario del sector público (de manera directa o indirecta). Así, queda por fuera la extensión que llevan adelante, aunque debilitada, las cooperativas y los grupos CREA. Al mismo tiempo, se observa una importante presencia de los extensionistas que trabajaron en el PUR, lo que resulta razonable en el contexto de la importancia cuantitativa que tuvo en los años previos a la encuesta, pero a la vez sugiere que los resultados pueden llegar a estar influenciados por la estructura misma del programa, por lo que habrá que interpretar los resultados en este contexto.

El cuestionario incluyó tanto preguntas cerradas (sociodemográficas), como preguntas abiertas. Las preguntas abiertas fueron cinco. Las dos primeras apuntaban a problemas relacionados con el trabajo de extensión y las tres restantes, a un objetivo que excede los fines de este trabajo: el rol que puede jugar la psicología para enfrentarlos. Para analizar los problemas a los que se enfrentan los extensionistas en su trabajo, se tomaron sólo las dos primeras preguntas. Para estudiar las concepciones de extensión presentes en los discursos se utilizaron todas.

Para analizar los cuestionarios se siguió una estrategia cuali-cuantitativa. El análisis cualitativo se inspiró en el método comparativo constante de la Teoría Fundamentada (Giraldo, 2011), el cual fue utilizado, siguiendo recomendaciones de Taylor y Bodgan (1984), para construir dos sistemas de categorías que dieron forma a dos tipologías, una para categorizar los problemas identificados por los extensionistas y otra para los elementos que componen sus concepciones de ER. En concreto, luego de leer las respuestas a las preguntas, se construyeron, en un proceso comparativo constante, categorías para agrupar ideas, opiniones o perspectivas similares que se repetían en las dos áreas de interés mencionadas, las cuales terminaron por conformar dos tipologías. Seguidamente, las categorías generadas fueron utilizadas para categorizar todo el material. En este proceso fueron surgiendo dudas sobre el lugar en que debían ser ubicados diferentes fragmentos, para lo cual se construyeron definiciones que clarificaban los contenidos que debían ser incluidos en cada categoría y los que no, incluyéndose procedimientos para decidir en caso de duda. Finalmente, cuando estas definiciones estuvieron consolidadas fueron utilizadas para categorizar todo el material.

En cuanto al análisis cuantitativo de los datos, para analizar la existencia de perfiles de respuesta diferentes según sexo, formación académica y años como extensionista, las categorías fueron convertidas en variables dicotómicas, ya que se considera la mención de la categoría en una encuesta como presencia de la variable. Estos resultados, así como las variables sociodemográficas, fueron introducidos en el software SPSS. Para relacionar las variables dicotómicas correspondientes a las categorías con el sexo y la formación académica de los encuestados se utilizó Chi Cuadrado (o Coeficiente de Contingencia en los casos en los cuales los valores esperados en más del 20% de los casilleros fueran menores a 5). A los fines del análisis, la variable "formación académica" fue simplificada, considerándose sólo dos valores: profesiones técnicas (ingeniero agrónomo y veterinario) y ciencias sociales. Se tomaron como valores perdidos los casos sin respuesta o sin formación universitaria. Como no pudo asumirse distribución normal para la variable "experiencia" en el trabajo de extensión (Kolmogorov-Smirnov: p <0,001), el estudio de la relación con las variables categorizadas en las entrevistas fue realizado con la prueba U de Mann-Whitney (no paramétrica). A continuación se presentan las tablas con los resultados correspondientes. En ellas sólo se mencionan las ideas y opiniones presentes en al menos el 25% de la muestra.

3. Resultados y discusión

En la Tabla 1 se presentan los problemas enfrentados en el trabajo de ER por quienes respondieron al cuestionario. En la Tabla 2 se plantean los elementos que dan forma a su concepción de ER. En esta se incluyen todas las ideas referidas a lo que es o a lo que constituye el trabajo de ER.

Tabla 1. Problemas enfrentados en el trabajo de extensión por los integrantes de la muestra

Problemas	Mencionado por	Relación de los problemas con
		Sexo (χ² - Coef.)	Formación (Coef.)	Experiencia (MW)
1.Individualismo, desconfianza y problemas en las asociaciones de productores	59,4 %	1,50(1)	0,38*	Z = -1,26
2. Falta de políticas públicas diferenciadas y de apoyo institucional para la agricultura familiar	37,5 %	0,03(1)	0,12	Z = - 0,97
3. Volumen bajo productivo, falta de escala	37,5 %	0,03(1)	0,18	Z = - 0,06
4. Políticas y proyectos de desarrollo rural sin continuidad en el tiempo	31,2 %	0,08	0,03	Z = - 1,08
5. Existencia de un modelo de desarrollo contrario a la agricultura familiar	28,1 %	0,38*	0,31	Z = - 1,75
6. Problemas para comercializar o acceder a mercados	28,1 %	0,28	0,16	Z = - 2,11*
7. Falta de capital o de recursos para la producción	25 %	0,07	0,00	Z = - 1,50
8. Políticas y proyectos no responden a las necesidades y prioridades de los beneficiarios	25 %	0,34*	0,11	Z = - 0,93

Nota: χ² = Chi cuadrado; Coef. = Coeficiente de contingencia (cuando se indican juntos se distinguen
porque χ² menciona grados de libertad entre paréntesis); MW = Prueba U de Mann-Whitney; * = p < .05

Tabla 2. Elementos que conforman la concepción de extensión rural de los integrantes de la muestra

Elementos de la concepción de extensión	Mencionado por	Relación de los elementos con
		Sexo (χ² - Coef.)	Formación (χ² - Coef.)	Experiencia (MW)
1. Gestión grupal, manejo de conflictos y fortalecimiento de vínculos	78,1 %	0,16	0,40*	Z = - 2,42*
2. Hacer diagnósticos, programación, seguimiento y evaluación de proyectos	59,4 %	2,18(1)	0,33	Z = - 1,36
3. Trabajar de manera interdisciplinaria o conformando equipos de ER	56,3 %	0,65(1)	0,42*	Z = - 0,10
4. Valoración de la participación en el trabajo de ER	50 %	0,00(1)	0,06(1)	Z = - 0,24
5. Enfoque integral de la extensión y del desarrollo rural, no sólo productivo sino incorporando también la dimensión humana	43,7 %	4,26(1)*	0,28(1)	Z = - 0,70
6. Reflexión crítica sobre qué es desarrollo y ER	40,6 %	0,25(1)	0,30	Z = - 0,12
7. Vínculo horizontal entre técnicos y productores, rechazo de la extensión difusionista	37,5 %	0,85(1)	0,02	Z = - 0,98
8. Capacitar, enseñar, dar asistencia técnica	31,2 %	0,08	0,09	Z = - 0,70
9. Fortalecimiento de organizaciones de productores y aporte a su autonomía	31,2 %	0,05	0,03	Z = - 0,28
10. ER como proceso de transferencia / adopción de tecnologías	25 %	0,07	0,37*	Z = - 0,41

Nota: χ² = Chi cuadrado; Coef. = Coeficiente de contingencia (cuando se indican juntos se distinguen
porque χ² menciona grados de libertad entre paréntesis); MW = Prueba U de Mann-Whitney; * = p < .05

En nuestra muestra, un 78,1% de los participantes mencionan el trabajo con grupos o la gestión de procesos grupales como parte del trabajo de ER. Por ejemplo, una extensionista señala: "Muchas veces los proyectos piden procesos grupales y esto les cuesta mucho a los productores". Sin dudas, esto resulta consistente con la propuesta del PUR de organizar a los productores más vulnerables. Analizando las asociaciones entre variables, se observa un mayor porcentaje de menciones en los profesionales de las ciencias sociales (100%) frente a los provenientes del área técnica (61%). Por su parte, también encontramos que la experiencia media en extensión de quienes mencionan este punto es menor (7,50 años) que la de quienes no lo hacen (16,14 años). No obstante, este dato debe tomarse con cuidado, ya que las variables "formación" y "experiencia" se encuentran a su vez asociadas (MW: Z = -2,29; p = 0,02), pues los profesionales de las ciencias sociales en promedio tienen 5,4 años de experiencia en ER mientras que los del área técnica, 12,3 años.

Por su parte, un 59,4% de la muestra menciona como problema el individualismo de los productores y su dificultad para trabajar de manera grupal o asociada. En términos generales, se argumenta que hay "falta de cultura para organizarse" e incluso que existe "una gran reticencia de los productores a nuclearse y formar grupos". A la vez, se señala que, una vez iniciados, "los procesos grupales son muy difíciles de perdurar en el tiempo". Como era esperable, este problema también aparece relacionado con la formación de los extensionistas ya que el 91% de los del área de ciencias sociales lo mencionan, contra el 50% de quienes tienen formación técnica.

En la bibliografía uruguaya, esta dificultad es mencionada por diferentes autores. Por ejemplo, Tommasino, González, Grabino et al. (2006) señalan que experiencias asociativas anteriores de carácter negativo podrían funcionar como limitantes de emprendimientos colectivos actuales y que es probable que las dificultades para trabajar en grupos sean más marcadas en el caso de productores más pequeños. No obstante, la mayoría de los autores tiende a destacar el rol directo o indirecto que el Estado y los extensionistas pueden jugar en este proceso. En este sentido, se ha argumentado que las políticas públicas suelen requerir la formación rápida de grupos sin que exista un proceso previo de conformación, lo que facilita que se disuelvan luego de terminado el apoyo o de recibidos los subsidios (de Hegedüs et al., 2006; González, 2010).

Relacionado con los problemas relativos al trabajo grupal o asociativo, encontramos otros dos: la baja escala de producción (mencionado por el 37,5% de los integrantes de la muestra) y los problemas para comercializar o para obtener buenos precios de venta (28,1%). El problema de la escala productiva refiere a dos cuestiones: la primera, a la imposibilidad de generar economías de escala que permitan reducir los costos o aumentar la productividad -"la baja escala de producción no les permite mejorar sus índices productivos"; la segunda se relaciona con las dificultades de comercialización y con los problemas organizativos, en tanto que la falta de escala reduce las posibilidades de negociación de los agricultores familiares en el mercado, lo que podría ser superado con una estrategia asociativa. Un extensionista señala esta relación: "falta de organizaciones que los representen a nivel local, problemas de escala, comercialización (esté en relación con la escala y la falta de organización). A la vez, los problemas de comercialización son expresados como dificultades "para acceder a mercados" o como falta de "canales de comercialización", y se lo relaciona también con el tema organizativo: "la falta de unión y organización de los productores de la agricultura familiar hace que los espacios a los que pueden acceder en el mercado sean cada vez más restringidos". Resulta interesante señalar que la mención de problemas de comercialización no se relaciona con la formación universitaria de los extensionistas pero sí con su experiencia en extensión. De hecho, la media de quienes lo mencionan es de 13,13 años mientras que la de quienes no lo hacen es de 8,17, lo que sugiere que se trata de un problema que se va haciendo claro con el tiempo de trabajo con los productores.

Los problemas de escala y de comercialización no han sido tan mencionados en la bibliografía consultada como el tema asociativo. No obstante, Fagúndez, Silva, Tafernaberry y Panizza (2010), a partir de su experiencia con producción lechera familiar, señalan que el volumen de producción no permite negociar en condiciones de igualdad con la industria para obtener mejores precios, lo que según González (2010) podría ser enfrentado a partir de estrategias asociativas, ya que el grupo tiene mayor posibilidad de negociación. En este sentido, hay que señalar que el PUR se ha propuesto, en los últimos años, hacer precisamente esto: asociar a los productores más débiles económicamente para facilitar su ingreso a cadenas productivas y mejorar sus posibilidades de comercialización (Moraes et al., 2010a).

Siguiendo con el análisis de problemas, encontramos tres vinculados, en términos generales, con las políticas públicas y las instituciones de gobierno. En el 37,5% de los cuestionarios se menciona la falta de políticas públicas diferenciadas y la falta de apoyo de las instituciones públicas a la agricultura familiar: "a nivel de Estado, [existe] una falta de políticas claras, bien definidas, en el área de la producción familiar". Esto se une a la existencia de un modelo de desarrollo capitalista, apoyado directa o indirectamente por el Estado, que es contrario a la agricultura familiar y a su desarrollo (28,1%). Un extensionista dice: "Las políticas económicas del gobierno, que están muy alineadas con políticas globales, priorizan la producción para exportación en gran escala; por tanto, excluyen a los pequeños productores". En este caso, se observa que es un problema más mencionado por los hombres (44%) que por las mujeres (7%). Finalmente, un 31,2% de la muestra plantea que las políticas generadas por el Gobierno para apoyar la agricultura familiar, así como los proyectos de desarrollo y extensión que se implementan, son cortoplacistas o carecen de continuidad en el tiempo. Esto se expresa como "falta de continuidad en las políticas públicas que tiendan a fortalecer el desarrollo rural" o "proyectos o programas con financiación externa (…) son acotados en el tiempo".

Respecto de estos problemas, de Hegedüs et al. (2006) han señalado la falta de políticas de desarrollo claras en Uruguay, así como una escasa presencia gubernamental en las últimas décadas en lo que hace a ER. No obstante, el problema más importante parece estar ubicado en la continuidad de las iniciativas, lo que se evidencia en los programas de desarrollo rural implementados durante los ‘90 que no perduraron en el tiempo, o en la situación del PUR, que se encontraba en el momento en que fue tomado el cuestionario en un impasse, lo que puede haber influido en las respuestas. Hay que tener en cuenta que Uruguay es el único país del MERCOSUR que no cuenta con un sistema nacional de ER que pueda dar continuidad y orden a las acciones que se implementan en materia de extensión.

Resta señalar dos problemas identificados por los integrantes de la muestra. Primero, con un 25% de menciones, se indica que los productores asistidos no cuentan con suficientes recursos o con suficiente capital para producir o para realizar inversiones. Los extensionistas hablan de "falta de recursos económicos para la producción" o de "capital para el desarrollo de la actividad productiva". Indudablemente, se trata de una problemática fundamental que necesita ser tenida en cuenta. No obstante, debe tenerse presente que es precisamente la selección de beneficiarios que hacen los proyectos la que lleva a trabajar con sectores que tienen limitado acceso a recursos en condiciones de mercado. A la vez, también es posible pensar la incidencia en estas percepciones de la herramienta de "Plan de Negocio" propuesta transitoriamente desde la Dirección General de Granja del MGAP en reemplazo de la asistencia brindada por el PUR, ya que esta hacía mayor énfasis en la idea de competitividad de los productores.

Finalmente, también un 25% de los integrantes de la muestra señalan que las políticas y proyectos que se implementan no responden a la situación, a las necesidades o a las prioridades de los beneficiarios, algo que se vincula directamente con la idea de participación. Por ejemplo: "No nos damos el tiempo ni generamos los mecanismos para conocer verdaderamente estas necesidades [de los beneficiarios] y nos encontramos imponiendo aquellas que son importantes para nosotros". Respecto de este problema, se destaca que es más mencionado por los hombres que por las mujeres (39% contra un 7%).

Retomando el tema de la concepción de ER de los extensionistas que participaron del estudio, recordemos que ya se señaló la importancia que tiene la referencia a procesos grupales o asociativos en el contexto del trabajo de ER. Junto a esllo, se observan dos categorías que hacen referencia a lo que podemos denominar "tareas operativas" del trabajo de ER, lo que incluye acompañar la realización de proyectos (hacer diagnósticos, planificaciones, seguimiento y evaluación) y capacitar o formar a los productores. Como en varias de las categorías referidas a la concepción de extensión, no necesariamente encontramos afirmaciones directas del estilo "formular diagnósticos es un elemento fundamental de la tarea del extensionista", ya que el abordaje metodológico se orienta a identificar las concepciones implícitas de extensión presentes en las respuestas al cuestionario, para evitar trabajar con afirmaciones políticamente correctas o con conocimientos discursivos de cómo debería ser la extensión pero que no se correspondan con las creencias de los propios profesionales. Por ejemplo, encontramos que los extensionistas toman la tarea de planificación como parte de su trabajo como técnicos en frases como: "Cuando termina el proyecto de apoyo y los técnicos se retiran porque no hay más quien pague sus haberes, gran parte del esfuerzo cae en saco roto". Observamos que los extensionistas, cuando hablan de su trabajo y de los problemas que enfrentan, hacen referencia a programas (en tanto forma institucional en la que se estructura la asistencia) y a proyectos de extensión, lo que ha sido mencionado por el 59,4% de los participantes. Respecto de los proyectos, si bien hay referencias a momentos de la planificación como diagnóstico, diseño, ejecución y evaluación, lo que más se observa son comentarios genéricos, con algunas menciones de la importancia de que los proyectos sean participativos o que tengan continuidad en el tiempo. Respecto de la capacitación y asistencia técnica como parte del trabajo de extensión, la presencia en los cuestionarios baja al 31,2%.

Por su parte, resulta particularmente interesante la mención de la necesidad de trabajar de manera interdisciplinaria o formando parte de equipos cuando se hace ER, algo presente en un 56,3% de los cuestionarios, a la vez que es recomendado por la bibliografía uruguaya sobre ER (Moraes et al., 2010b; Tommasino, González, Grabino, et al., 2006). En las respuestas encontramos frases como: "Es necesario trabajar interdisciplinariamente". Esto resulta consistente tanto con el trabajo realizado por el PUR, en el cual se apunta a trabajar de manera articulada entre extensionistas del área técnica y del área social, como con la labor de extensión de la Universidad de la República, la cual se propone explícitamente como interdisciplinaria. Por otra parte, resulta valioso señalar que la categoría de análisis referida a la necesidad de trabajar de manera interdisciplinaria o formando parte de equipos de ER se encuentra asociada estadísticamente con otra (mencionada por el 43,7% de la muestra), la cual contiene fragmentos que expresan una concepción integral de la extensión y del desarrollo rural que articula tanto la dimensión productiva como la humana (χ² = 5,04(1); p = .025). Esta articulación puede encontrarse en frases como la siguiente, en la que se menciona la importancia de la dimensión social, lo que lleva a la necesidad de un planteo interdisciplinario: "La participación de los técnicos del área social, tanto como la psicología, son fundamentales a la hora de formar un equipo para trabajar en extensión".

Por último, debe señalarse que ambas categorías (es decir, la referencia al trabajo interdisciplinario o en grupos de ER y a una mirada integral de la extensión) se encuentran asociadas estadísticamente con otras variables sociodemográficas. En concreto, se observa más referencias a la propuesta de trabajo interdisciplinario en quienes provienen de las ciencias sociales (91%) que en quienes poseen formación técnico-productiva (44%). Por su parte, en el caso de un enfoque integral de la extensión, no encontramos asociación con la formación de quienes responden pero sí con la variable "sexo". De hecho, las mujeres lo mencionan en el 64% de los cuestionarios, mientras que los hombres sólo un 28%, lo que sugiere una diferencia en términos de género, aun cuando no pueda construirse una explicación convincente sobre la base de los datos disponibles.

A continuación se analizan cuatro categorías que poseen una importancia fundamental, por su contenido, para pensar la concepción de ER de quienes colaboraron con el estudio. En primer lugar, encontramos que un 50% de los extensionistas valoran la participación y/o el tener en cuenta las necesidades, los intereses y la cultura de los productores cuando se hace ER. Esto se expresa, por ejemplo, diciendo que los "‘verdaderos proyectos de desarrollo [son] con la participación de sus protagonistas en el diseño, ejecución y evaluación". A la vez, un 37,5% de la muestra presenta ideas referidas a un modelo de ER dialógico y horizontal. En los cuestionarios, los extensionistas lo plantean indirectamente cuando hablan de "construir junto con los pobladores del medio rural sus demandas y las posibles soluciones", "entender el concepto de diálogo de saberes" y "promover los espacios de diálogo horizontal entre agricultores, campesinos, técnicos y tomadores de decisión". Como podría esperarse, estas dos categorías (la valoración de la participación y la propuesta de una extensión dialógica) se encuentran asociadas estadísticamente (χ² = 8,53(1); p < .01).

La tercera categoría relacionada conceptualmente (aunque no estadísticamente en este caso) con las dos anteriores, mencionada por el 31,2% de la muestra, señala, como parte del trabajo de ER, el fortalecimiento y la consolidación de organizaciones de productores, con el fin de aportar a su independencia y a su autonomía. Por ejemplo, esto se expresa así: "Lograr la consolidación de grupos de productores y fortalecer las instituciones de base de la producción familiar".

Ahora bien, sosteniendo un enfoque contrario de ER, un 25% de los participantes apoya con sus afirmaciones una propuesta de extensión difusionista, centrada en la idea de transferencia de tecnologías y de cambio de mentalidad de los productores. Esto se observa en frases como: "No les llegan las tecnologías que están disponibles hace muchos años; esto demuestra una debilidad del rol del Estado en la transferencia de tecnología" o "se requiere de tiempo para convencer [a los productores]". Se destaca que esta categoría sólo aparece en profesionales del área técnica, ya que ningún participante con formación en ciencias sociales la ha apoyado. Podría pensarse que existe una relación estadística inversa entre esta categoría y aquella que plantea directamente una ER crítica. No obstante, tal vez por el tamaño reducido de la muestra, no se identificó tal relación con un grado suficiente de certeza (χ² = 2,84(1); p = .09).

Finalmente, también debe mencionarse un grupo importante de fragmentos, que corresponden al 40,6% de los participantes, en el cual se reflexiona críticamente sobre nociones clave como ER, desarrollo y saber campesino. En concreto, si bien las citas refieren a diferentes temas y contextos, en general rechazan la falta de enfoques y prácticas participativas reales en el trabajo de ER, critican la persistencia de un abordaje productivista y señalan los límites del trabajo con la agricultura familiar en el contexto de las economías capitalistas actuales.

Reflexiones finales

Antes de comenzar con las reflexiones finales, resulta fundamental recordar que, por las características de la construcción de la muestra y por su contenido, esta no puede ser considerada como representativa de Uruguay. Esto no le quita valor interpretativo para pensar la ER uruguaya pero sí establece sus límites. Por otra parte, también hay que tener presente que los resultados obtenidos dependen de las preguntas utilizadas y de las categorías interpretativas construidas en el proceso de análisis, por lo que es posible que otros investigadores hubieran llegado a resultados algo diferentes, aun proponiéndose los mismos objetivos.

Las reflexiones finales podrían articularse a partir de diferentes ejes. En este caso, plantearemos tres. En primer lugar, observamos en la muestra que aparece una visión compleja de la extensión rural que articula lo técnico-productivo con lo social. Si antes del 2005 se observaba en Uruguay una tendencia a pensar la ER desde una perspectiva fundamentalmente técnica, diferentes transformaciones que tienen como elemento articulador al PUR llevan a reconocer su complejidad. Esto viene de la mano de la llegada a terreno de una cantidad de extensionistas del área de las ciencias sociales sin precedentes en Uruguay. En este proceso, el trabajo con grupos de productores así como las dificultades derivadas de este nuevo enfoque cobran una importancia primordial, lo que lleva a plantearse la necesidad de trabajar de manera interdisciplinaria.

En segundo lugar, también se observa la importancia que adquieren los problemas que son planteados por los extensionistas en términos de falta de políticas de apoyo a la agricultura familiar y falta de continuidad de los apoyos institucionales, problemas que se asocian al momento de transición posterior al Programa Uruguay Rural en que fueron tomados los cuestionarios. No obstante, el problema mantiene su relevancia, ya que es precisamente la falta de una instancia nacional de articulación de las políticas de extensión y de desarrollo rural en Uruguay lo que genera este momento de ambigüedad experimentado por los participantes. En este sentido, cabe preguntarse si en el futuro la Dirección General de Desarrollo Rural podrá ocupar este lugar de gestión de políticas de extensión y de desarrollo rural en el Uruguay o si, como sucedió con instituciones similares, terminará teniendo un lugar muy periférico en el contexto de las políticas públicas.

Finalmente, es necesario destacar el predominio de una visión crítica de la ER en los integrantes de la muestra, algo contrario a lo que tiende a suceder en América Latina, lo que no quita la presencia de extensionistas portadores de una visión tradicional difusionista de su labor, como también pudo comprobarse. Esto sin dudas parece relacionarse con el cambio político que sufre Uruguay en el año 2005 y la consecuente reorientación del PUR, espacio en el que pasaron a convivir profesionales jóvenes provenientes de las ciencias sociales, portadores de una visión crítica de su labor en el contexto de la sociedad, y profesionales del área técnica, que hacía tiempo trabajaban en el ámbito de la extensión. Esta circunstancia coloca a Uruguay en una situación particular en el contexto latinoamericano, en el que existe una fuerte discusión en torno a los modelos de ER a implementar, al rol de las ciencias sociales y a la orientación difusionista o participativa del trabajo de extensión. Esto invita a profundizar las investigaciones tanto en torno a lo que sucedió con el PUR como a su impacto posterior en la práctica de la ER en el país.

 

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Fecha de recibido: 28 de septiembre de 2014
Fecha de aceptado: 8 de julio de 2015
Fecha de publicado: 1 de agosto de 2015

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