Las Políticas Públicas y la Cuestión Tabacalera en Argentina

Public Policies and Tobacco Issue in Argentina

Agüero, Juan Omar(*)
(*)Facultad de Ciencias Económicas
Universidad Nacional de Misiones
Miguel Lanús - Misiones - Argentina

juanaguero@arnet.com.ar

 

RESUMEN

En este trabajo se analiza la relación entre las políticas públicas nacionales y la configuración de la cuestión tabacalera en Argentina, considerando los aspectos políticos, ideológicos, institucionales, económicos y sociales. Esta relación se aborda considerando, para cada contexto histórico específico, los cambios producidos respecto a cinco dimensiones de análisis: los regímenes de acumulación, los regímenes políticos, las relaciones de poder, las ideologías, las instituciones y las reglas de funcionamiento de la economía tabacalera.

PALABRAS CLAVE: Política; Políticas Públicas; Cuestión Tabacalera.

ABSTRACT

This paper analyzes the relationship between the national public policies and the configuration of the tobacco issue in Argentina, considering the political, ideological, institutional, economic and social aspects. This relationship is addressed considering, for each specific historical context, changes with respect to five dimensions of analysis: accumulation regimes, political systems, power relations, ideologies, institutions and rules of operation of the tobacco economy.

KEYWORDS: Politics, Public Policy, Tobacco Issue.

INTRODUCCIÓN

La actividad tabacalera en Argentina tiene un recorrido histórico que abarca casi cinco siglos. Durante este largo camino, la cuestión tabacalera se fue configurando en el espacio público, combinando procesos sociales, ideologías, intereses, objetivos y contextos históricos muy diversos. Las políticas públicas construidas en distintos momentos históricos en torno a esta cuestión, constituyen espacios de intervención de diversos actores sociales, en diversos regímenes políticos y de acumulación. No hay una sola manera de definir las políticas públicas, como lo muestra Subirats (1989). Hay una construcción histórica del concepto, que incluye aportes de varias disciplinas. En este trabajo, abordo dos cuestiones centrales: a) ¿cómo se fue configurando históricamente la cuestión tabacalera en Argentina? y b) ¿qué características tuvieron las políticas públicas que se construyeron en torno a esta cuestión? Estas dos cuestiones son analizadas considerando, para cada contexto histórico específico, los cambios en los regímenes de acumulación, en los regímenes políticos, en las relaciones de poder, en las ideologías, en las instituciones y en las reglas de funcionamiento de la economía tabacalera.

DESARROLLO

I. Los grandes momentos de la actividad tabacalera en Argentina

En el desarrollo histórico de la actividad tabacalera en Argentina, se distinguen cuatro grandes momentos: la cultura tabacalera tradicional, la producción comercial e industria importadora, la agroindustria tabacalera nacional y el complejo agroindustrial tabacalero transnacional.

Tabla Nº 1. Trayectoria de la actividad tabacalera en Argentina

Fuente: Elaboración Propia

El primer momento va desde fines del siglo XVI hasta fines del siglo XIX, mientras que los tres restantes se dan en el siglo XX. Los factores que permiten diferenciar entre si cada uno de estos momentos son varios: la producción, los actores, las relaciones sociales, los mercados y, particularmente, las políticas públicas. En cada uno de estos momentos se analiza el régimen de acumulación, el régimen político, la ideología, las instituciones, las reglas y las implicancias para la actividad.

II. La cultura tabacalera tradicional (1580-1890)

Para la teoría de la regulación, el régimen de acumulación es el esquema o modelo de crecimiento de una economía en una época dada. Es extensivo cuando el excedente económico proviene fundamentalmente del aumento de la fuerza de trabajo y es intensivo cuando proviene mayormente de la mecanización e innovación tecnológica (Aglietta, M., 1982). El régimen político se refiere a la articulación o intermediación institucional de la relación entre Estado y sociedad (Carretón, M. A., 1995), que implica un conjunto de normas y procedimientos permanentes y estables que regulan la organización y el ejercicio del poder político y que estructuran las relaciones entre el estado y la sociedad (Medellín Tórres, P., 1997).
El régimen de acumulación en este período es de carácter colonial y se basa en actividades de subsistencia, artesanías regionales y explotación de recursos naturales. Este régimen se extiende desde 1580 hasta 1860. A partir de 1860, la economía mundial inicia una etapa de fuerte expansión e integración, liderada por Inglaterra, Francia, Alemania y Estados Unidos, a través de tres vías principales: el flujo internacional de capitales, las corrientes migratorias y la expansión del comercio internacional. Argentina se integra a la economía mundial como país agro-exportador de alimentos provenientes de la expansión y aprovechamiento de las 60 millones de hectáreas de tierra fértil que componen la región pampeana. Las restantes regiones del país quedan estancadas, libradas a su suerte y excluidas del desarrollo pampeano (Ferrer, A., 1962).
Entre 1860 y 1930 rige en Argentina el modelo agro-exportador de economía abierta dependiente del capital extranjero. El Producto Bruto Interno (PBI) crece el 4,6 % anual en promedio. La producción agropecuaria crece rápidamente por aumento del área sembrada, incorporación de tecnología e inmigración europea. La intervención del Estado es mínima en el sector agropecuario hasta 1923, en que regula el plazo de los arrendamientos, autoriza al Banco Hipotecario Nacional a otorgar créditos a los colonos hipotecando hasta el 80 % del valor de la tierra adquirida y controla a los frigoríficos extranjeros para frenar la caída de precios luego de la crisis ganadera mundial de 1922 (Barsky, O., 1993).
El régimen político entre 1580 y 1810 es colonial dependiente de España. Tras la revolución de mayo de 1810, se llevan a cabo diversas experiencias políticas de gobiernos locales, sancionándose en 1853 la constitución nacional. Luego se instala en el poder la oligarquía terrateniente con base en la pampa húmeda argentina, que pone en marcha lo que Ferrer (1962) denomina modelo agro-exportador de economía abierta dependiente del capital extranjero. Se inicia un proceso de modernización, liderado por la Generación del 80, que para Saldías (1973) es un grupo de hombres que tenían la responsabilidad de ser la primera promoción del liberalismo triunfante en 1852. Según datos oficiales, entre 1857 y 1939 ingresan al país 6.756.712 inmigrantes, de los cuales 44 % eran italianos, 31 % españoles y el 25 % restante franceses, polacos, rusos, alemanes y otros (Rapoport, M., 2000, p. 40). Desde la ideología liberal, la Generación del 80 debía conjugar la defensa doctrinaria de las libertades individuales con la necesidad de construir un Estado-Nación. El Estado debía sentar las bases de un nuevo orden social moderno y liberal. El proceso de formación del Estado Argentino se prolonga desde Mitre hasta Irigoyen y dura 50 años. El Estado protagoniza los cambios en el plano económico y político. Se trata de un Estado fuerte e interventor, que interactúa con una sociedad civil débil y con escasa autonomía e institucionalidad.
Según algunas fuentes, por ejemplo una publicación oficial del Gobierno del Territorio Nacional de Misiones (1944), el cultivo del tabaco en Argentina se inicia en las provincias de Tucumán y Catamarca, en 1580, y en 1600 en Misiones, con anterioridad a la llegada de los jesuitas. Para otras fuentes, por ejemplo para Fernández de Ullivarri (1990), el tabaco es traído por los españoles desde el Perú y su cultivo se inicia en Chicoana, Salta, y luego en Jujuy. En el Noroeste Argentino se difunden variedades de tabacos claros y en el Nordeste los oscuros. Hasta fines del siglo XIX, el cultivo es tradicional y rudimentario. Se realiza aprovechando las condiciones geográficas favorables del Norte Argentino, donde las plantas pueden desarrollarse naturalmente sin mayores cuidados. La superficie cultivada con tabaco se mantiene estable en alrededor de 3.000 hectáreas. La injerencia del Estado en la actividad tabacalera en este período es nula, por dos razones fundamentales: porque el cultivo de tabaco era una práctica cultural que carecía de significado económico y porque el área de interés político o de disputa de poder se limitaba a la pampa húmeda argentina y a la región del Río de la Plata.

III. La producción comercial e industrial importadora (1890-1930)

En este período histórico se inicia un fuerte proceso de transformación de la actividad tabacalera en Argentina. El eje de este cambio es la mercantilización de la actividad, que deja de ser una mera práctica cultural ancestral para transformarse en una actividad económica. Ya no se cultiva tabaco solamente para consumo familiar, social o religioso, sino para la venta como materia prima destinada a la incipiente industria tabacalera que comenzaba a instalarse en el país, en el marco del proyecto político y económico de la Generación del 80. Este cambio deja atrás tres siglos de cultura tabacalera, durante los cuales el tabaco se consume de muy diversas formas, por placer, por costumbre, por significado religioso e incluso por sus supuestas virtudes medicinales.
A partir de 1890, la actividad tabacalera en Argentina entra en un proceso de crecimiento y expansión. En 1890 existían 3.324 hectáreas cultivadas, en 1895 aumenta a 15.595 hectáreas y en 1900 llega a las 19.000 hectáreas (Provasi, A., 1975). La mayor producción se da en la provincia de Corrientes. Este proceso de expansión obedece a varios factores: el aumento de la fuerza de trabajo por la llegada de los inmigrantes europeos, los planes de colonización y entrega de tierras fiscales, el crecimiento poblacional, el aumento del consumo de tabaco, la instalación de empresas tabacaleras y el aumento de la actividad comercial. La población de Misiones, por ejemplo, se triplica en 7 años entre 1888 y 1895 con la llegada de los inmigrantes (Sonzogni, C. M., 1983).
La Compañía Nacional de Tabacos y la Compañía Introductora de Buenos Aires (CIBA), a las que se suma en 1913 la Compañía Nobleza de Tabacos filial de la British American Tobacco Company, promueven la expansión de la actividad tabacalera. Sin embargo, hasta la década de 1930, el cultivo de tabaco y la industria tabacalera se desenvuelven por caminos separados, siguiendo cada uno su propia dinámica. La agricultura tabacalera continúa en forma precaria, sin tecnología ni calidad y sostenida más por costumbres, creencias y tradiciones que por criterios económicos y agronómicos. La industria tabacalera, en cambio, con un mercado interno en expansión, importa la mayor parte del tabaco utilizado como materia prima para la fabricación de cigarrillos y adquiere el tabaco nacional a bajo precio solamente para mezcla (Sonzogni, C. M., 1983).
Esto genera crisis de superproducción y crisis de precios por especulación de los acopiadores y por limitada aceptación del tabaco en el mercado nacional. Entre 1900 y 1930 la producción fluctúa entre ciclos de crecimiento y declinación que se alternan cada tres o cuatro años. El 60 % del tabaco industrializado en el país es importado. En 1926 se sanciona en el país la primera ley de cooperativas. Esto permite que entre 1926 y 1936 los productores se asocien en cooperativas agrarias, diversificando la producción, fortaleciendo su capacidad negociadora y mejorando la industrialización y comercialización de la producción agraria. En la actividad tabacalera esto no ocurrió. Por el contrario, la falta de planificación provoca crisis de superproducción y de precios, como asimismo ciclos de expansión y contracción. La primera cooperativa tabacalera recién se instala en 1967 en Jujuy.
De esta manera, comienza a configurarse en Argentina la cuestión tabacalera. El problema del precio es crucial en esta cuestión. La sobreoferta de tabaco y la demanda concentrada es la causa principal de la fuerte pérdida de valor del tabaco. El precio disminuye rápidamente en las últimas décadas del siglo XIX, bajando de $ 15 por kilogramo a $ 2 en 1895 y a $ 0,17 en 1912 (Baldasarre, J. F., 1913). Un autor de la época describía muy bien la cuestión tabacalera, por supuesto sin llamarla de esta manera:

Los productos argentinos actuales no representan seguramente la eficiencia tabacalera de sus propicios ambientes regionales...Por su calidad inferior, no siendo susceptible de exportación, no ha interesado nunca a los comerciantes, y toda la producción está sometida a los precios impuestos por un único comprador, que representa la mayor manufactura de tabacos de la República... para nada servirían ulteriores cuidados para alcanzar una mejor calidad de tabaco, puesto que los precios, hechos sin concurrencia alguna de otros compradores, serán constantemente los mismos, tanto para los malos, como para los buenos productos [Gelodi, A., 1926, p. 63](1)

¿Cuál es el modo de intervención del Estado en esta cuestión? Al iniciarse el proceso de instalación de industrias tabacaleras en el país, la necesidad de materia prima moviliza tanto la importación de tabaco como la producción nacional del mismo. Esto implica el surgimiento del mercado tabacalero y de diversos agentes operando en torno al mismo. Implica también la movilización de recursos y el surgimiento de un sector de actividad económica que antes no existía en el país. En este período, se mantiene intacto el régimen de acumulación iniciado en 1860, que llega a su máximo desarrollo. En 1895 se sanciona la primera ley nacional de impuesto interno al tabaco. Se trataba de una intervención fiscalista y recaudadora del Estado, que solamente buscaba apropiarse de una parte del excedente económico que comenzaba a generar la actividad tabacalera. Este tipo de intervención era coincidente con la ideología de libertad de mercado sostenida por la Generación del 80 y con el modelo de gestión del Estado que sólo beneficiaba a la oligarquía pampeana.
En lo que respecta al régimen político, se produce un cambio sustancial con la sanción de la ley Sáenz Peña de sufragio universal, secreto y obligatorio de 1912, que si bien terminaba con el fraude electoral instalado hasta entonces como práctica política en el país, sólo reconocía derechos políticos a los varones y dejaba afuera a las mujeres, situación que se corrige recién en 1947 con la sanción de la ley de voto femenino promovida por María Eva Duarte. El régimen político iniciado en 1860 se modifica sustancialmente a partir de 1916 con la llegada al poder de Hipólito Irigoyen, que inaugura la democracia republicana como régimen político en Argentina. No obstante, era una democracia limitada, patriarcal y elitista, basada en el voto masculino de las clases media y alta. Recién en 1946 vota la clase trabajadora y en 1948 por primera vez las mujeres, transformándose en una democracia social de amplia base popular. El cambio de régimen político y de ideología, sin embargo, no modificó la configuración de la cuestión tabacalera.

IV. La agroindustria tabacalera nacional (1930-1966)

Este período se diferencia del anterior por el cambio del régimen de acumulación, por la recurrencia de golpes de Estado que interrumpen regímenes políticos democráticos e instalan dictaduras militares, por la confrontación ideológica, por la nueva forma de organización económica del sector tabacalero, por el crecimiento de la actividad, por el cambio de gusto y preferencia de los consumidores de tabaco y por la expansión y concentración empresarial. La depresión económica mundial que sobrevino a la crisis de 1929 implica un cambio de paradigma en la economía mundial. El Estado interviene en la economía captando y distribuyendo recursos, produciendo y consumiendo bienes y servicios, regulando, promoviendo, redistribuyendo el ingreso, entre otras funciones. Los países desarrollados modifican los precios de los productos primarios y restringen las importaciones. Con esto trasladan los efectos a los países no desarrollados.
En Argentina, se inauguran en 1930 las dictaduras militares, que se caracterizan por la defensa de intereses económicos extranjeros, antepuestos al interés nacional. Precisamente, el decenio 1930-1940 pasa a la historia con el nombre de década infame. El PBI argentino disminuye el 10 %. Se pone en marcha el régimen de industrialización por sustitución de importaciones que, quizás más que en otros países de América Latina, tuvo en la Argentina su expresión más temprana, profunda y paradigmática (Teubal, M., 1994). El Estado interviene en la economía, otorgando créditos a los productores y sancionando leyes de regulación de la carne, granos, algodón, azúcar, yerba mate, leche y vinos.
Durante la década de 1940 y hasta 1955, el Estado protege a los arrendatarios, aumenta la frontera agraria con la ley de colonización Nº 12.636, fija precios mínimos para los productos agrícolas y promueve la comercialización y la creación de cooperativas agrarias. La producción agrícola cae por la segunda guerra mundial y el boicot de Estados Unidos y sus aliados por la neutralidad de nuestro país, que es excluido del Plan Marshall y de los mercados internacionales de productos agrícolas. A nivel mundial, se produce la segunda revolución agrícola: pesticidas, fungicidas, herbicidas, abonos químicos, técnicas de irrigación, variedades de cultivos con alto rendimiento, mecanización masiva, mejoramiento del manejo del suelo y de los cultivos (Barsky, O., 1993).
La política reguladora del Estado no se dio con el tabaco, tal como había ocurrido con otros productos mencionados anteriormente. La intervención del Estado y de las empresas tabacaleras se orienta a promover variedades de tabacos oscuros más suaves y tabacos claros, para atender la demanda creciente del mercado interno y la nueva tendencia hacia este tipo de tabacos, en consonancia con el aumento del consumo mundial de tabacos rubios tipo americano. Esta tendencia se consolida en Argentina en esta etapa, con la fuerte expansión en el Noroeste Argentino de la producción de tabacos rubios Criollo Salteño, Virginia y Burley. En Misiones y Corrientes los cambios fueron lentos, por la evolución paulatina del gusto de los consumidores, por la ausencia de mano de obra calificada y de enseñanza del cultivo de variedades desconocidas, por las pautas culturales tradicionales de los productores y por la presión del sector comercial y manufacturero (Sonzogni, C. M., 1983).
Las empresas tabacaleras se preocupan por asegurarse la provisión de materia prima de origen nacional. Con este propósito, promueven determinados cultivos de tabaco en varias provincias argentinas, orientando, dirigiendo, asistiendo y controlando la actividad de los productores primarios. Surge de esta manera la necesidad de modernización del agro, de incorporación de tecnología, de mejoramiento de la calidad, de modificación de las prácticas ancestrales de cultivo de tabaco que venían reproduciendo los productores. La agricultura tabacalera es integrada a la industria tabacalera, conformándose como nueva unidad socioeconómica la agroindustria, definida como espacio económico-social conformado por el conjunto de unidades o agentes económicos intervinientes, así como las relaciones que establecen entre si en torno al proceso de transformación (Bertoni, D. y Grass, C., 1994). La agroindustria surge por exigencias del mercado tabacalero, por necesidad tecnológica y de modernización del agro, por la intervención del Estado y por procesos sociales.
En este período, además del fuerte crecimiento de la producción de tabaco en el país, que pasa de 10 á 62 millones de kilogramos entre 1930 y 1966, hay una fase de expansión del mercado interno tabacalero, con aumento del número de empresas industriales y luego una fase de concentración. Mientras que el aumento de la cantidad de empresas implica generalmente mayor competencia en el mercado y más limitación al poder individual de cada empresa, la concentración produce lo contrario. El mercado interno se transforma en un oligopolio de empresas tabacaleras que operan corporativamente, aumentando su poder económico y su capacidad de negociación política con el Estado y sus organismos públicos. Este oligopolio industrial se transforma en un poderoso oligopsonio, concentrando el poder de compra de tabaco, fijando las reglas de juego del mercado e imponiendo condiciones a miles de pequeños productores tabacaleros dispersos, fragmentados y pobres, sin ninguna capacidad de negociación ni de resistencia a dichas condiciones. Esta es la nueva configuración de la cuestión tabacalera en este período.
En 1940 existían 20 empresas fabricantes de cigarrillos de capital nacional y 1 de capital extranjero, instalada en 1913, la Compañía Nobleza de Tabacos, filial de la British American Tobacco Co. En 1946 se importaba el 60 % del tabaco consumido en el país, mientras que en 1955 se alcanza el autoabastecimiento (Fernández de Ullivarri, D., 1990). Con la dictadura militar que derroca y reemplaza a Juan Domingo Perón, se inicia el proceso de concentración de empresas tabacaleras. Hacia fines de la década de 1950 y comienzos de la década de 1960, quedan sólo 4 empresas de capital nacional: Piccardo y Compañía, Massalin y Celasco, Manufactura de Tabacos Imparciales y Manufactura de Tabacos Particulares. Continúa con su actividad Compañía Nobleza de Tabacos. Este proceso de concentración de empresas nacionales se constituye en un paso previo o antesala de otro proceso mucho más profundo, que se da a partir de 1966 y que implicará una nueva fase de expansión y concentración, pero en el marco de procesos de extranjerización y globalización.

V. El complejo tabacalero transnacional (desde 1966 en adelante)

A partir de 1966, se inicia un nuevo momento en la actividad tabacalera argentina, con rasgos que lo diferencian totalmente de los anteriores. El desarrollismo se instala en el poder con el gobierno constitucional de Arturo Frondizi (1958-1962), que abre la economía a los capitales externos y pone en marcha un proceso de extranjerización, que continúa y se profundiza con las dictaduras militares instaladas durante casi 15 años en Argentina de 1966 á 1973 y de 1976 a 1983. El desarrollismo y las dictaduras militares aplican políticas económicas abiertamente orientadas a la defensa de los intereses de las grandes corporaciones transnacionales, de los capitales financieros internacionales y de los grupos económicos asociados a los mismos que operan en el país. Estas políticas no sólo no se modifican con la democracia recuperada el 10 de Diciembre de 1983, sino que se profundizan en la década de 1990.

V.1. Desnacionalización (1966-1976)

Con la dictadura militar instalada en 1966, se inicia un proceso de desnacionalización industrial, que deja en manos de las empresas extranjeras el mercado interno del cigarrillo, con todo lo que ello significa para la economía nacional. La ruptura de fronteras económicas no se queda solamente con el negocio del cigarrillo, sino que se extiende también a la producción de tabaco. El Estado cumple un rol decisivo en la constitución del complejo agroindustrial tabacalero en Argentina. Interviene en los conflictos generados por las asimetrías entre los productores y las empresas industriales, en el rumbo de las transformaciones técnicas y en la orientación a los mercados. Otorga ciudadanía e institucionalización a las organizaciones de productores y promueve la creación y el desarrollo de las cooperativas tabacaleras como formas alternativas de articulación (Bertoni, D. y Grass, C., 1994).
En 1966, al amparo del nuevo régimen político de Onganía y las nuevas políticas públicas que favorecían al capital extranjero, las 4 empresas tabacaleras de capital nacional que funcionaban en el país son adquiridas por empresas extranjeras. La norteamericana Ligget & Mayers adquiere el control de Piccardo & Cía.; otra norteamericana, Philip Morris, compra Massalín y Celasco y la alemana Reemtsma Cigaretten Fabriken adquiere Manufactura de Tabacos Imparciales y Manufactura de Tabacos Particulares. Continúa funcionando, además, la Compañía Nobleza de Tabacos, filial argentina de la inglesa British American Tobacco Co. De esta manera, la industria tabacalera queda conformada por 5 empresas de capital extranjero, completándose así el proceso de desnacionalización.
Cada una de estas empresas extranjeras trata de captar la mayor parte de un negocio tabacalero en expansión. Presionan a los productores, exigiéndoles aumentar la productividad, con el fin de reducir los costos industriales de las empresas, mejorar su posicionamiento estratégico y acelerar el proceso de apropiación y acumulación del excedente económico. Proveen tecnología, semillas, insumos, créditos y asesoramiento. Sobre todo, supervisan, dirigen y controlan todo el proceso productivo primario, para asegurarse la provisión regular de materia prima de calidad y a bajo costo.
¿Cuál es la intervención del Estado en este proceso? En Febrero de 1967, se sanciona la ley 17.175 que crea el Fondo Tecnológico del Tabaco, financiado con un impuesto de $ 5 por cada paquete de cigarrillo vendido en el país. Tenía como objetivos: a) compensar al productor los mayores costos de explotación, b) fomentar el uso de tecnología, c) ordenar la comercialización y d) promover socialmente a los productores tabacaleros. Se trataba en realidad de un subsidio a los costos de producción de las empresas tabacaleras, que pasa a formar parte del ingreso de los productores y como tal es defendido sistemáticamente por éstos y por los gobiernos de las provincias productoras de tabaco, como un mecanismo legal eficaz para asegurar un ingreso mínimo al sector. Las empresas, en cambio, rechazaban toda intervención del Estado en la actividad tabacalera, sosteniendo como argumento la libertad de precio como principio ordenador del mercado y la inconveniencia de subsidiar las exportaciones de tabaco, desabasteciendo el mercado interno e incurriendo en un gasto público innecesario. A las empresas extranjeras les interesaba en realidad el mercado interno de tabaco, más que las exportaciones, porque era un mercado cautivo donde podían imponer condiciones con total discrecionalidad y tenían asegurada la obtención de excedente económico sin tener que exponerse a la competencia externa.
Krieger Vasena, que asume como ministro de economía de Onganía el 3 de Enero de 1967, intenta justificar casi 25 años más tarde esta intervención del Estado a favor de las grandes empresas: "Yo inventé el FET. No sabía lo que estaba firmando. Pensé que se trataba de algo insignificante y terminó siendo un monstruo" [Diario Clarín, 2/11/91, p. 23](2) En realidad, el ministro sabía muy bien lo que estaba firmando, porque los objetivos de su política económica eran "...superar las causas del estancamiento...la inflación, agravada por un estatismo insaciable...establecer la condiciones para una gran expansión económica y un auténtico y sostenido desarrollo...hacer un país abierto, competitivo, moderno" [Krieger Vasena, A., 1998, p. 67](3)
Ideológicamente, el discurso de la modernización, de la eficacia y la eficiencia, consideraba arcaico todo lo nacional y justificaba de esta manera reemplazar lo arcaico nacional por lo moderno transnacional. Para ello, el peso se devalúa un 40 % respecto al dólar, pasando de $ 250 a $ 350, los salarios se congelan, el gasto público se contrae drásticamente, los aranceles de importación se reducen considerablemente, las tasas de interés se ubican por encima del nivel inflacionario y se ejecuta un ambicioso programa de grandes inversiones en infraestructura y obras públicas básicas (Vercesi, A., 2001). Se trataba en realidad de una continuación de los postulados del desarrollismo.
Como la ley 17.175 creaba un fondo de carácter transitorio, debía ser ratificada para que continuara vigente. La lucha por la continuidad del Fondo se constituyó entonces en lo más importante para los productores de tabaco. Con el apoyo de los gobiernos provinciales, se enfrentan con los industriales y logran que se prorrogue el Fondo, cambiando su denominación por Fondo Especial del Tabaco (FET) y ampliando sus objetivos. El FET es prorrogado anualmente hasta 1972.
El 1º de Enero de 1973, entra en vigencia la Ley Nº 19.800, denominada ley nacional del tabaco, insistentemente reclamada por los productores y los gobiernos de las provincias productoras. Regula la producción, industrialización y comercialización del tabaco en Argentina, instituye con carácter permanente el FET y establece un régimen de información obligatoria de la actividad tabacalera desarrollada en el país. El 80 % de los fondos del FET se destina al pago de precio a los productores y el 20 % restante a planes de reconversión productiva; equipamiento, capacitación y organización de los productores; creación y desarrollo de cooperativas tabacaleras; promoción de exportaciones, incorporación de tecnología, ampliación de la capacidad productiva, provisión de insumos y créditos a los productores, entre otros.
Entre 1966 y 1976 se produce una nueva expansión de la actividad tabacalera en Argentina, pero no hacia el mercado interno sino hacia los mercados externos. La producción anual de tabaco pasa de 62 á 93 millones de kilogramos. Las ventas a los mercados externos pasan de 10,6 á 27 millones de kilogramos. La mayor parte de estas ventas externas son realizadas por cooperativas tabacaleras creadas con los recursos del FET. En 1967 se crea la Cooperativa Tabacalera de Jujuy y en 1973 la Cooperativa Tabacalera de Salta. La creación de estas cooperativas es promovida por las cámaras de productores y los gobiernos provinciales, como una forma de contrarrestar el poder de las empresas tabacaleras y aumentar la capacidad de negociación de los productores, como asimismo su capacidad jurídica para operar en el mercado tabacalero.
Uno de los objetivos del FET era cubrir los mayores costos de explotación de los productores, es decir, constituirse en un pago adicional por encima del precio que venían recibiendo los mismos, para poder cubrir sus mayores costos. En la realidad, los productores no sólo no mejoraron sus ingresos, con excepción del trienio 1973/1976, sino que ni siquiera los mantuvieron y, por el contrario, dejaron de recibir los ingresos que fueron transferidos a las empresas tabacaleras. Esto origina el reclamo de los productores, tanto del Noroeste (NOA) como del Noreste Argentino (NEA). Los niveles de participación popular en la década de 1970 se incrementan en todos los ámbitos de la vida social. Esta misma participación se da en torno a la cuestión tabacalera, especialmente en lo que respeta a organizaciones de pequeños y medianos productores. El reclamo se extendía a una mejor distribución de la riqueza y a un mayor grado de justicia social, como asimismo a la necesidad de participación de las familias rurales.
En el NOA, el reclamo de los productores de Salta y Jujuy se transforma en reclamos de todos los productores tabacaleros del país. Estos productores tenían más recursos que el resto: poder económico, nivel de educación, participación en la comunidad y acceso a los medios de comunicación social. Integraban Cámaras de Productores. En el NEA surgen las Ligas Agrarias, dos de las cuales se desarrollan en áreas tabacaleras: el Movimiento Agrario Misionero, creado en 1971 y las Ligas Agrarias Correntinas, creadas en 1972. Los pequeños y medianos productores de Misiones y Corrientes reclaman precios y créditos, cambio en el régimen de propiedad y uso de la tierra, control de la actividad por parte del Estado, participación en las decisiones y mejoramiento del nivel de vida en lo que hace a educación, vivienda y transporte.
En 1973 se recupera la democracia como régimen político en el país. Las políticas públicas apuntan a una distribución más justa del ingreso, con mayor intervención del Estado para lograrlo. Se proyecta el pleno empleo y la redistribución del ingreso, mediante el crecimiento de las economías regionales. Ello implicaba una adecuación de la política tecnológica a la problemática regional y un cierto cambio en la composición de la oferta regional. En la cuestión tabacalera se hace hincapié en los problemas regionales, en la relación entre producción y comercialización, en la promoción de exportaciones y en la sustitución de importaciones. En lo ideológico se apunta a la soberanía política, la independencia económica y la justicia social. Se prioriza lo nacional y popular.
A pesar del cambio de régimen político y de ideología, esto no logra revertir entre 1973 y 1976 el proceso de desnacionalización de la industria tabacalera del país. No obstante, el Estado fomenta la creación de cooperativas de productores y la participación de las mismas en el mercado. Se crean mecanismos de control del FET y la producción de tabaco alcanza un récord de 97,7 millones de kilogramos en la campaña 1973/1974. En este breve trienio, el cambio de política hace que los productores reciban los precios más altos de la historia tabacalera del país. Sin embargo, un nuevo golpe militar cambia totalmente la situación, iniciándose no sólo un nuevo régimen político sino un nuevo régimen de acumulación, que dejará marcas profundas en la economía, en la cultura y en la sociedad argentina.

V.2. Transnacionalización (1976-1989)

A partir de mediados de la década de 1970 se inicia en Argentina un cambio del régimen de acumulación. El modelo keynesiano de intervención del Estado en la economía y de industrialización por sustitución de importaciones es reemplazado por el modelo monetarista neoliberal de ajuste estructural, basado en la apertura, la desregulación y la liberalización de la economía y la privatización de empresas, servicios públicos y funciones esenciales que venía cumplimiento el Estado. El régimen de acumulación basado en el salario como generador de demanda y de consumo masivo cambia por otro basado en el consumo selectivo de bienes y servicios destinados a sectores de altos ingresos (Teubal, M., 1994). Hacia fines de 1983 se inicia en Argentina un nuevo período democrático, que ya no sería interrumpido por golpes de estado ni dictaduras militares. Sin embargo, el cambio de régimen político y de ideología no implicó el cambio de régimen de acumulación. Se continuó con el iniciado a mediados de la década de 1970.
Con la dictadura instalada a partir de 1976 comienza la fase de concentración agroindustrial transnacional, que concluye en 1979 con la fusión de Compañía Nobleza de Tabacos y Piccardo & Cía., que forman la Compañía Nobleza Piccardo, controlada por la inglesa British American Tobacco Co. Por su parte, Massalin y Celasco se fusiona con Manufactura de Tabacos Imparciales y con Manufactura de Tabacos Particulares, conformándose la firma Massalin Particulares, controlada por la norteamericana Philip Morris. Se configura así en Argentina una fuerte concentración de la demanda de tabaco y de la oferta de cigarrillos, por parte de estas dos corporaciones transnacionales, como extensión del proceso de globalización y concentración de la actividad tabacalera a escala mundial.
El FET se constituye en el eje de la cuestión tabacalera y de la trama de relaciones de los actores del complejo agroindustrial tabacalero argentino. Hay una fuerte puja por la distribución de los recursos del FET entre el Gobierno Nacional, los Gobiernos Provinciales, las Cooperativas y los Productores. Esta puja se refiere a la distribución del 20% del FET que según la ley 19.800 no se destina al pago directo de precio a los productores. Un estudio realizado por Reises (1989) demuestra que en 10 años, entre 1979 y 1988, los fondos transferidos a las provincias productoras tuvieron el siguiente destino: 61% a las cooperativas tabacaleras, 25% a los gobiernos provinciales y 14% a los productores. El 63% fue destinado al NOA y el 37% al NEA. En cada una de estas dos regiones, los fondos no se distribuyeron de la misma manera. A las cooperativas tabacaleras le correspondió 67% en el NOA y sólo 51% en el NEA. Los gobiernos provinciales se quedaron con 15% en el NOA y 41% en el NEA. Finalmente, se entregó a los productores 18% en el NOA y sólo 8% en el NEA.
El FET representa tanto para la Nación como para las Provincias tabacaleras, una importante fuente de recursos fiscales. Durante los períodos de dictadura militar, estos recursos fueron afectados a cubrir el déficit presupuestario. En los períodos de democracia, esta afectación generó mucha resistencia y reclamos, principalmente por parte de los productores y gobiernos provinciales. Estos reclamos no existían de parte de los gobiernos provinciales cuando eran éstos los que afectaban a otros fines los recursos. En 1981, la Nación afecta el 28% del FET a cubrir el déficit presupuestario del ejercicio. En 1982 afecta el 21% y aumenta del 70% al 75% el impuesto interno a los cigarrillos. En 1983, condona las deudas que los productores y las cooperativas mantenían con el FET y cambia la distribución del FET para el tabaco mezcla, que deja de ser considerado oscuro y se toma en cuenta la proporción de tabaco rubio y negro en el mismo. Esto beneficia a las provincias del NOA y perjudica a las del NEA, generando otro frente conflictivo en torno a la cuestión tabacalera.
Las disputas entre el Estado y la sociedad por los recursos generados por el sector tabacalero no fueron menores. Los impuestos internos pagados sobre el precio de venta del cigarrillo generaron en 1979 ingresos fiscales superiores a los 1.000 millones de dólares. Este valor significó el 7,8% de los tributos nacionales y el 0,89% del PBI para ese año. En 1984, las empresas tabacaleras deciden no acopiar, en protesta por el control del precio de los cigarrillos, sólo lo hacen las cooperativas. Ante esta situación, la Nación reduce del 75% al 72% el impuesto interno a los cigarrillos. En Febrero de 1985, termina aumentando en un 10% el precio de los cigarrillos. En Marzo reduce del 31% al 15% las retenciones a las exportaciones de tabaco y en Mayo al 9%. Esto pone en evidencia el poder de las empresas tabacaleras para sacar ventajas de la cuestión tabacalera. La expansión del negocio tabacalero en el mundo y la configuración oligopólica del mercado interno moviliza a otros actores a incorporarse al complejo agroindustrial tabacalero argentino. Hasta 1976 se habían creado solamente dos cooperativas tabacaleras, una en Jujuy y la otra en Salta. Ante la necesidad de limitar la expansión de las empresas tabacaleras, respondiendo al reclamo de los productores y de los gobiernos provinciales y ante la necesidad de colocar en el mercado internacional los excedentes de producción y la disponibilidad de recursos del FET, se crean otras cooperativas tabacaleras, en Tucumán, Corrientes, Misiones y Chaco. A fines de la década de 1980, aparecen los dealers, intermediarios internacionales que compran tabaco a los productores y a las cooperativas para colocarlo en el mercado internacional.

V.3. Globalización (desde 1989 en adelante)

A partir de 1989 se profundiza la aplicación del modelo monetarista neoliberal de ajuste estructural. Este régimen de acumulación comienza a aplicarse en Argentina a mediados de la década de 1970. La profundización del modelo implica poner en marcha políticas públicas de desregulación y apertura de la economía, privatización de empresas públicas y reformas del Estado. Esto implica a su vez un proceso de desregulación de la actividad tabacalera, una nueva fase de expansión y una nueva configuración de la cuestión tabacalera.
En 1991, por los decretos 2284 y 2488, se desregula totalmente la actividad tabacalera y se desafecta el FET. El impuesto interno a los cigarrillos se reduce del 72% al 64%. Las cooperativas pierden capacidad de apoyo técnico y financiero a los productores. Los dealers subordinan a las cooperativas endeudadas. Las corporaciones tabacaleras aumentan su poder y los productores se debilitan y pierden presencia en el complejo agroindustrial tabacalero. Las exportaciones se contraen y se reduce el precio de acopio del tabaco. La crisis moviliza a los productores con fuertes protestas, tractorazos y cortes de ruta. A ello se suma la presión de los gobiernos provinciales. En este contexto, a fines de 1993 se restituye el FET, pero se mantiene la desregulación de los precios, los volúmenes y la tipificación establecida por el decreto 2488.
Las provincias productoras se especializan por variedad de tabaco: Jujuy y Salta en Virginia; Misiones, Tucumán y Catamarca en Burley; Corrientes en Criollo Correntino y Chaco en Virginia y Criollo Correntino. Para Misiones, es un cambio profundo dejar de producir tabaco oscuro Criollo Misionero y pasar a producir los tabacos rubios Burley y Virginia. También para Salta, dejar de producir tabaco rubio Criollo Salteño y concentrarse en el Virginia, al igual que para Catamarca abandonar el Criollo Salteño y dedicarse al Burley. Estos cambios no fueron voluntarios ni espontáneos, sino que sobrevinieron de profundas crisis de reestructuración del sector generadas por la nueva configuración del complejo agroindustrial tabacalero transnacional y el proceso de globalización.
El problema del precio sigue siendo el eje de la cuestión tabacalera. Para las empresas tabacaleras, el precio incide en los costos de producción, en el excedente económico y en el proceso de acumulación de capital. Para el Estado, tiene implicancia en los recursos fiscales. Para los productores, por los ingresos que genera la actividad tabacalera. El precio que se paga o se recibe es determinante como mecanismo de redistribución del ingreso. El precio que reciben los productores tabacaleros en Argentina, desde 1967 en adelante, se integra con dos componentes: a) el precio que pagan los acopiadores y b) el importe que proviene del FET. El precio de acopio se establece para cada campaña, antes del inicio del acopio. Surge de negociaciones, generalmente arduas y conflictivas, que se llevan a cabo entre las organizaciones que representan a los productores, las cooperativas, las empresas y el Estado, que en esta cuestión juega un papel clave como actor, ya que dispone de recursos que el resto no posee. El comienzo del acopio de tabaco es el de mayor tensión social en el complejo agroindustrial tabacalero, porque la puja por el precio y la clasificación del tabaco influye en la distribución de la riqueza generada por el sector. Los importes que provienen del FET son distribuidos en forma proporcional al volumen de producción. La masa de fondos del FET depende del precio de los cigarrillos, cuya producción en el país depende de dos grandes corporaciones transnacionales: Massalín Particulares y Nobleza Piccardo.
El precio de acopio y el FET, son los indicadores básicos para analizar el costo de la materia prima de las empresas, el subsidio que pagan los fumadores y el ingreso que reciben los productores La importancia del FET como componente del ingreso de los productores es indudable. En la segunda mitad de la década de 1980 el FET pagado a los productores es 62% menor que el importe que se pagaba en la primera mitad de la década de 1970. Podría atribuirse esta disminución al proceso hiperinflacionario de fines de la década de 1980, pero también podría atribuirse a las diferencias políticas e ideológicas entre los dos gobiernos democráticos vigentes en esos períodos. Esto también se da con el precio de acopio y con el precio total que reciben los productores, cuya disminución es similar entre los mismos períodos.
En lo que respecta al precio de acopio, el valor máximo pagado a los productores no se ubica en la primera mitad de la década de 1970, como ocurre con el FET, sino en la segunda mitad de la década de 1960. ¿Qué significa esto? Antes de la vigencia del FET, el precio que recibían los productores solamente lo pagaban los acopiadores. El precio de acopio era el precio total que recibía cada productor por el tabaco entregado. Con el FET, los acopiadores ven la oportunidad de reducir el precio que deben pagar por la compra de tabaco. Para los tabacos Virginia y Burley, esta reducción fue del 66% entre la segunda mitad de la década de 1970 y la segunda mitad de la década de 1980.
Este proceso lo podemos ver mejor con algunos números muy sencillos. Si una empresa pagaba $ 1 el kg de tabaco comprado a los productores antes del FET, cuando éste se pone en vigencia en 1967, comienza a pagar $ 0,60 ya que los restantes $ 0,40 los paga el Estado recaudando el FET. Obviamente, el productor no mejora su ingreso, que sigue siendo el mismo. La que mejora sus costos es la empresa, porque paga menos por la materia prima. El FET en realidad era un subsidio a las empresas extranjeras que en 1966 monopolizan el negocio tabacalero en Argentina. Pero aquí no termina el proceso, sino que luego la empresa decide disminuir en un 66 % lo que paga a los productores y, por lo tanto, les paga $ 0,204 por kg. La conclusión es la siguiente: Las corporaciones transnacionales pagan a los productores tabacaleros en la década de 1990 un precio de acopio 80 % menor que dos décadas atrás. La eficiencia que soñaba Krieger Vasena se hace realidad.

CONCLUSIÓN

Hicimos un largo recorrido histórico analizando la configuración de la cuestión tabacalera en Argentina y las características de las políticas públicas aplicadas en torno a la misma. Hemos visto en escena distintos tipos de regímenes de acumulación, de regímenes políticos, de ideologías, de relaciones de poder, de intereses y recursos puestos en juego, de instituciones y de reglas de funcionamiento. En todo este largo proceso histórico, el Estado ha dejado sus huellas, de presencia o de ausencia, de acción u omisión. No fue un proceso natural ni espontáneo, carente de sentido o direccionalidad. Por el contrario, las políticas públicas constituyeron el marco institucional de relación del Estado con la sociedad.
No hay una situación de externalidad de las políticas públicas en este proceso, sino de involucramiento en el mismo. Ya en sus mismos inicios, la actividad tabacalera en Argentina se vincula a la colonización española, es decir, al expansionismo europeo en América, con toda su carga de intencionalidad política, ideológica, económica y cultural. Hubo una agenda europea de construcción de un orden colonial en América, no es que unos navegantes aventureros descubren estas tierras por casualidad. Hubo en Argentina un proceso libertario a partir del cual se instala un proyecto político que decide poblar estas tierras con inmigrantes europeos y reemplazar el viejo orden colonial por un nuevo orden moderno y liberal, en el cual se inscribe la mutación de antiguas prácticas culturales tabacaleras en actividades económicas devenidas en mercancías, sujetas al mercado, a las empresas y al ojo recaudador del Estado.
Las políticas públicas fueron un factor decisivo para la formación y la expansión de la agroindustria tabacalera en Argentina, primero como poderosa burguesía nacional y luego como complejo agroindustrial transnacional. Estas mismas políticas promovieron la creación y el desarrollo de las cooperativas tabacaleras y estimularon con créditos y diversas medidas de apoyo la modernización tecnológica de las unidades familiares y, sobre todo, de las empresas vinculadas a la producción del tabaco. También fueron determinantes en la distribución de los recursos generados por el negocio tabacalero, en la regulación y desregulación de la actividad y en la construcción del entramado de relaciones sociales que profundizaron la desigualdad social. El gran crecimiento y expansión del negocio tabacalero en Argentina no hubiera sido posible sin la participación del Estado.

RESUMEN BIOGRÁFICO

Agüero, Juan Omar
Doctor en Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires. Profesor Titular Regular e Investigador Categoría 2 de la Universidad Nacional de Misiones, Argentina. Sus temas de investigación son el poder, la gubernamentalidad financiera, el género, la dominación social, las políticas públicas, las desigualdades y las violencias sociales.

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