Espacio Público en Quito (Ecuador). Un instrumento innovador para implementar el desarrollo territorial

Public Space in Quito (Ecuador). An innovative tool to implement the territorial development

(*) Gierhake, Klaus; (**) Jardon, Carlos M.

(*)Zentrum für internationale Entwicklungs- und Umweltforschung (ZEU)
der Justus Liebig Universität (Germany)
gierhake@gmail.com

(**) Departamento de Economia Apicada
Universidad de Vigo (España) - IDLAB
HSE-Perm (Rusian Federation)
cjardon@uvigo.es

Fecha de Recepción: 07/10/2015 -  Fecha de Aprobación: 13/11/2015

RESUMEN

El artículo analiza el concepto del espacio público implementado por la administración Municipio Distrito Metropolitano Quito (MDMQ) 2009-2014 como fuente de capital social y de cohesión territorial, comprobándose que dicho concepto se entiende de un modo más amplio del que era entendido en la tradición urbanista. Dicho concepto incluye una serie de perspectivas que enriquecen su significado: una perspectiva tradicional, una perspectiva dinámica, una perspectiva ambiental y una perspectiva social. Complementariamente, su introducción en la administración local fue dotada con sus propios programas de presupuesto, asegurando de ese modo la sostenibilidad de una política comunal para el espacio público. Tal como es planteado en la visión del MDMQ, el espacio público es un instrumento de coordinación sectorial, cuya interpretación como programa transversal constituye una novedad en el discurso de estudios científicos existentes, puesto que presenta experiencias concretas y visibles de su uso para fomentar la cohesión territorial. Además, es un instrumento para evaluaciones ex post de proyectos de redes municipales, para llevar la discusión sobre cohesión territorial a un nivel tangible para la población y la administración local y para discutir una perspectiva territorial de capital social.

PALABRAS CLAVE: Espacio público; Capital Social; Cohesión Territorial; Ecuador.

ABSTRACT

The paper discusses the concept of public space implemented by the Quito Metropolitan District Municipality (MDMQ) 2009-2014 as a source of social capital and territorial cohesion. The findings show the concept is understand more broadly that urbanist tradition. The concept includes a traditional perspective, a dynamic perspective, an environmental perspective and a social perspective. Its introduction in local government was endowed with its own budget programs, ensuring the sustainability of a community policy. Public space is an instrument of sectoral coordination, whose interpretation as a transverse program helps new release to address existing scientific studies. Furthermore, public space is an instrument for ex post project evaluations, to bring the discussion of territorial cohesion to a tangible level of the population and the local administration and to discuss a territorial perspective of social capital.

KEYWORDS: Public Space; Social Capital; Territorial Cohesion; Ecuador

INTRODUCCIÓN

Con el Plan de Desarrollo Nacional del año 2008 Buen Vivir, (República del Ecuador, 2008, SENPLADES, 2009) el Ecuador consiguió reconocimiento a nivel internacional, puesto que este plan deja el paradigma anterior del neoliberalismo, es decir, la idea de un crecimiento económico continuo, y enfoca la satisfacción de las necesidades básicas junto con una gestión ambiental activa desde una consideración de políticas generales. El Estado debe tomar un rol más activo en las políticas de desarrollo y debe fortalecer las competencias de los gobiernos locales. La Estrategia Territorial representa un capítulo propio en este plan y tiene importancia especial en la coordinación de los diferentes sectores (Böll-Stiftung, 2011). Merece mencionarse que, en el Ecuador, se han logrado concretar estos objetivos generales a nivel de los gobiernos locales y se han podido implementar propuestas innovadoras del desarrollo ambiental-territorial, acompañadas por un proceso de modernización de la administración y sus procedimientos.
El Distrito Metropolitano Quito (DMQ) representa un ejemplo ilustrativo en este contexto. Con una superficie de aproximadamente 4200 km², con alturas que varían entre 500 y 4800 metros sobre el nivel del mar, albergando 17 ecosistemas diferentes. Viven aproximadamente 2,5 millones de habitantes, concentrados sobre todo en la ciudad de Quito y las cabeceras de 33 parroquias rurales. Algunos de los Valles, como por ejemplo Tumbaco / Cumbaya o Los Chillos sufren procesos de urbanización dinámicos y poco ordenados.  Sobre la base de la Ley de Zona Metropolitana, promulgada en 1993, el Municipio de Quito consiguió más competencias. Con el Nuevo Aeropuerto Internacional Quito, inaugurado en febrero del año 2013, se lograron aumentar las llegadas de pasajeros y de carga en un 30% en un año. Los flujos de transporte entre los centros poblacionales del DMQ han seguido creciendo. Aproximadamente el 60% de la superficie del territorio todavía es bosque (incluyendo páramos, etc.), aunque es visible un aumento de la presión de uso sobre el territorio. Por otro lado, Quito todavía no afronta los problemas típicos de las grandes zonas metropolitanas de América Latina (las grandes ciudades como Sao Paulo, Buenos Aires, Santiago, Lima o Bogotá).
El Plan Metropolitano de Desarrollo DMQ 2012 – 2022 es una muestra de desarrollo territorial ambiental. En particular, se observa que la interpretación del espacio público se ha ampliado, lográndose una integración en la estructura de la administración pública y rubros propios de presupuesto, lo que significa asegurar la sostenibilidad de este programa. Este trabajo analiza el concepto del espacio público implementado por la administración Municipio Distrito Metropolitano Quito (MDMQ) 2009-2014.
La discusión sociopolítica del espacio público tiene un gran interés para la sociología, puesto que influye en temas tan fundamentales como la exclusión social (Díaz Orueta et al., 2003), la segmentación (Borja, 2003) o la formación de ciudadanos autónomos (Morán, 2007). Es clave para una vida ciudadana más rica, habitable y segura (Jacobs, 1973).
La cohesión territorial y el capital social tienen especial relevancia en el espacio público. Las formas de cohesión económica o social y, en particular, el interés por fomentar la cooperación en ciertos territorios llegaron a un importante nivel de discusión sobre estrategias de desarrollo territorial (Unión Europea). A pesar de su popularidad, este concepto ha quedado limitado fundamentalmente a una visión tecnócrata. Experiencias tan precisas como es el caso del DMQ podrían enriquecer la discusión y hacerlo más accesible. Paralelamente, la cohesión territorial es fundamental para solventar en gran parte la exclusión social, que tiende a convertirse en un fenómeno espacial, tal como sucede en las grandes urbes latinoamericanas (Díaz Orueta et al., 2003).
El segundo aspecto está relacionado con el concepto gestión de conocimientos, y en este contexto con el capital social. La metodología tiene sus orígenes en la economía y tradicionalmente fue aplicada en este sentido (Chou, 2006; Coleman, 1988). El capital social describe criterios específicos, tradicionalmente relacionados con una organización y sus socios potenciales. En este trabajo, se extiende al territorio, considerando su imagen, por ejemplo, en términos de la cultura o del turismo, que ayuden para establecer contactos con otras regiones. Se estudia el espacio público como generador de capital social. Para ello, se analiza el desarrollo territorial en el DMQ entre 2009 y 2014 que muestra todas las características de un proceso de innovación geográfica, donde se mezclan capital social y cohesión territorial alrededor del concepto de espacio público.
Las investigaciones se han enfocado desde la geografía económica (Hopfgartner, 2012), aunque existen investigaciones que enfocan formas de apropiación privada del espacio público, las bases legales para ese proceso y las consecuencias críticas previsibles. Distintas experiencias en Chile (Borsdorf 2006, Heinrichs et al, 2009), Argentina, Brasil y México señalan la importancia del concepto, si bien ha sido analizado sobre todo bajo la perspectiva de las movilizaciones sociales y políticas (Huffschmid y Wilder, 2013) y ha sido incluido en la investigación de las grandes ciudades latinoamericanas y sus problemas de informalidad e inseguridad, puesto que esos problemas se presentan sobre todo en el espacio público. Sin embargo, no se profundizó en esta relación detalladamente (Mertins, 2009). La mayoría de esos estudios son puntuales, concentrándose en una función específica (Díaz Orueta et al., 2003). Consecuentemente, la función potencialmente coordinadora del espacio público no ha sido apenas estudiada.
Este estudio muestra aspectos de interrelación entre la geografía aplicada y la sociología, cuya importancia está creciendo puesto que podría ofrecer contribuciones para discutir muchos de los actuales problemas de los países en vías de desarrollo. Además, a nivel académico faltan estudios de campo concretos que cuenten con este enfoque. En particular, Ecuador ha introducido proyectos ambiciosos de desarrollo territorial, pero la geografía no está orientada hacia ciencia aplicada y no se ha intentado desarrollar este diálogo. La nueva interpretación del espacio público en el DMQ ofrece la posibilidad de mostrar ejemplos del diálogo geografía aplicada – realidad sociológica en políticas territoriales.  
La experiencia del MDMQ es ciertamente interesante y aún quedan muchos aspectos abiertos. De hecho, en este trabajo no se va a profundizar en el análisis sobre aspectos ya discutidos en otro contexto, como la interpretación política filosófica del concepto Buen Vivir (Böll Stiftung, 2011), o el Plan de Desarrollo Metropolitano dentro de las tendencias generales de la planificación comunal – territorial (Gierhake, 2015) que también sugerirían aplicaciones de la geografía aplicada a la sociología de gran interés.
De acuerdo a los objetivos, el plan de trabajo es el siguiente: En primer lugar, se establecen algunos conceptos teóricos sobre espacio público para marcar la discusión del trabajo. A continuación se desarrollan brevemente los aspectos metodológicos, para finalmente estudiar el concepto de espacio público en el plan metropolitano del DMQ. Se terminan con algunas conclusiones y sugerencias futuras.

DESARROLLO

El espacio público como instrumento de cohesión territorial y capital social

Los enfoques sobre el espacio público han ido variando desde diferentes perspectivas. El carácter público del espacio no se refiere únicamente a su acceso o a su propiedad, sino también a la forma en que se permanece en él, puesto que está sujeto a reglas públicamente acordadas. Dicho espacio es de dominio público, de uso social colectivo y multifuncional (Borja, 2003). La titularidad corresponde al Estado que, normalmente, se manifiesta en la correspondiente administración territorial. Además, debe ser de uso social y colectivo, señalando que todos los ciudadanos pueden participar con iguales derechos en el uso y disfrute de ese espacio. En ese sentido, podría decirse que “un espacio público se define por su libre acceso y su libre uso, entendiendo por libre no el que se pueda hacer lo que se quiera, sino aquello que ha sido acordado o al menos no haya sido prohibido gracias a un acuerdo tomado libremente” (Neira, 2007, p. 34). Sin embargo, las protección del espacio público puede llegar a excluir a los más desfavorecidos, por ejemplo, los sin techo (Bachiller, 2009). Finalmente, debe ser multifuncional, es decir, no suele ser utilizado para un uso único sino que está orientado a diferentes funciones de modo que los ciudadanos puedan convivir libremente en ese espacio y realizar diversas actividades Entre las dimensiones del espacio público se incluyen las siguientes: Física-territorial, política, social, económica y cultural, que engloban esos aspectos esenciales y que, en gran parte, señalan sus consecuencia sociológicas (García, 2008).
La Dimensión Físico Territorial es la de mayor contenido geográfico. El espacio público debe ser un territorio visible, accesible a todos, fácilmente reconocible por cualquier persona como un lugar en el que puede realizar actividades cívicas. Eso significa que debe tener capacidad de adaptarse a las diferentes actividades que la legislación permita en ese espacio.
La Dimensión Política implica que la titularidad de los espacios públicos es de la administración pública que debe establecer la regulación pertinente para su uso. El acceso a un espacio público de calidad forma parte de los derechos de los ciudadanos, por consiguiente, en todo espacio público existe un dialogo entre la administración como propietaria jurídica y la ciudadanía que ejerce el derecho de uso. La administración debe tratar de dotar a ese espacio de la calidad suficiente para las actividades que esté previsto. La ciudanía debe respetar la legislación respecto al uso de ese espacio pero puede usarlo sin otras restricciones. Ese dialogo permite la formación de ciudadanos como sujetos autónomos (Morán, 2007).
La Dimensión Social se manifiesta en la integración social. En el espacio público, las personas son consideradas iguales, ciudadanos libres y pueden usarlo con los mismos derechos y obligaciones. Cuando se producen conflictos suele intervenir la autoridad estableciendo reglas más precisas. Esos conflictos pueden dar origen a problemas de exclusión social (Bachiller, 2009). La gestión del espacio debe ir orientada a paliar esos conflictos sin generar consecuencias sociales graves. Esta es, quizás, la principal dimensión puesto que el espacio público es esencialmente un lugar de relaciones de interconexión social.
La Dimensión Económica es consecuencia de que el espacio público es también un lugar de relaciones de intercambio, en las que pueden intervenir aspectos económicos que, en algunos casos, lleva a ser la principal actividad del espacio, como ocurre en los mercados. La propia regulación política actúa para establecer restricciones económicas al uso del espacio a través de permisos especiales para desarrollar actividades económicas.
La Dimensión Cultural se manifiesta, por una parte, a través del contenido de historia y de identificación con las tradiciones locales que expresa la identidad y los orígenes comunes, al igual que las huellas del pasado. Por tanto, ayuda a la integración social, mostrando el carácter simbólico del espacio público. Por otra, es un lugar de manifestaciones culturales, que facilitan la participación de los ciudadanos y su enriquecimiento como sociedad, mostrando la heterogeneidad de los ciudadanos y de sus particularidades diferenciadoras.
El espacio público facilita la formación del ciudadano unificando el carácter histórico con el carácter político, junto con las normas y las relaciones sociales, buscando una cultura que permita tolerar y respetar al otro, al desconocido que comparte con los demás su carácter de habitante de la urbe (Vega, 2006). El uso inteligente de los espacios públicos facilita el desarrollo sostenible, puesto que permite garantizar una ciudad que integra socialmente, de modo que las generaciones futuras puedan vivir dignamente en un medio social pacífico y democrático (Borja y Castells, 2000).
La perspectiva de la ciencia de arquitectura y urbanismo presuponen una serie de funciones generales que el espacio público debe cumplir para hacer una ciudad integradora, complementando las dimensiones anteriormente citadas (Carrión, 2004). Se describen las siguientes: (a) la simbólica: las plazas centrales en las cuales la población se ha reunido ya en el pasado, (b) la simbiótica: la accesibilidad general, movimiento en este espacio y formas de uso (bancos, cafés y formas esporádicas de uso como presentaciones de baile y de música), (c) la función de intercambio entre las demás funciones, (d) la función cívica, que se puede describir sobre la base de las actividades sociales formales desarrolladas en este espacio (Cueva, 2010).

El capital social en el espacio público

El concepto de capital social se refiere a las características de las organizaciones sociales, tales como redes, normas y confianza y, en general, los valores culturales que facilitan la coordinación y la cooperación para beneficio mutuo (Chou, 2006; Coleman, 1988). Incluye la estructura social que promueve la confianza y la cooperación entre las personas, las comunidades y la sociedad en su conjunto, que les permite generar valor en sus actuaciones (Durston, 1999). 
El capital social se considera un capital porque es un stock acumulado de bienes, a partir del cual se puede obtener un flujo de beneficios (Chou, 2006), puesto que las relaciones estables de confianza y cooperación pueden reducir los costes de transacción, producir bienes públicos y facilitar la constitución de actores sociales o incluso de sociedades civiles saludables (Durston, 1999). Es algo más que un simple conjunto de organizaciones o valores sociales, puesto que a menudo aumenta la producción mediante un incremento de la productividad de otros recursos, como el capital humano y el físico. Es consecuencia de la acción colectiva. La obtención de capital social no es gratuita, necesita una cierta cantidad de esfuerzo y tiempo, si bien es difícil comercializarlo (Chou, 2006).
La dimensión social del espacio público señala un elemento fundamental para el crecimiento del capital social, puesto que este último se enriquece con la cultura y las relaciones. El espacio público es un lugar para promover la cultura ciudadana y a la vez, para establecer relaciones. En consecuencia, va a ser un soporte del enriquecimiento del capital social. A la vez, el espacio público es imagen de un territorio, facilitando la integración y atrayendo al lugar a visitantes y turistas, incrementando el capital social del territorio.
Existe una cierta retroalimentación entre espacio público y capital social. La propia estructura y definición del espacio público puede incrementar el capital social, puesto que el capital social de quienes toman la decisión de atribuirle el carácter público a un espacio influye en el contenido del uso que se le va a dar (recreacional, deportivo, comunicacional, etc.). Además, el propio capital social de los agentes participantes en el espacio público incrementa el capital social de todos los participantes. Simultáneamente, a medida que se incrementa la calidad del espacio público, se incrementa la probabilidad de que se genere interacción positiva que dé lugar al incremento del capital social. La calidad de los espacios públicos depende del hecho de que las demandas y las respuestas sean explicitadas correctamente, lo cual necesita confianza, asociación y capacidad de acción en común, generando más capital social. El espacio público es una fuente de capital social puesto que en él se producen múltiples interrelaciones permitiendo que los individuos actúen vinculados con los demás, y en beneficio de todos ellos (Neira, 2007).

Cohesión territorial y espacio público

La ‘cohesión territorial’ es un concepto complejo. Aunque coexisten diferentes interpretaciones, este trabajo se centra en dos: una primera, más cercana a la idea de integración social, es la que se refiere a un modelo de desarrollo equilibrado, con el objetivo principal de reducir las disparidades socioeconómicas y evitar desequilibrios; otra, más cercana la visión geográfica, que se formula en términos de accesibilidad, es decir, la posibilidad de que los ciudadanos tengan igual acceso a las instalaciones, servicios y conocimientos, independientemente de donde vivan (Mirwaldt et al, 2008).
La comisión europea (CE, 2010) señala el importante papel de las ciudades para conseguir esa cohesión territorial, defendiendo el desarrollo de una política urbana, donde los recursos necesarios para hacer frente a los problemas urbanos se identifiquen con más claridad, y donde las autoridades urbanas jueguen un papel más importante en el diseño e implementación de las estrategias de desarrollo urbano.
Las actuaciones van dirigidas a fomentar la regeneración urbana, apoyando actividades de revitalización integrada de los espacios intraurbanos, contando con una amplia estructura de asociación local (gobierno, ONG, empresas, etc.). Con idea de lograr los objetivos de cohesión e integración social en las ciudades y áreas urbanas, son importantes las experiencias y conocimientos que sirven para apoyar los actores implicados en el desarrollo urbano, para reforzar la dimensión urbana de las estrategias internacionales de desarrollo sostenible (Queirós, 2013).
El espacio público facilita la cohesión territorial considerada en su aspecto territorial y social, es decir, en la segunda y tercer acepción esencialmente.  Por una parte, facilita las actuaciones intraurbanas, mostrando un lugar de encuentro donde se pueden compartir los conocimientos y experiencias y donde todos los actores sociales pueden interactuar libremente. Por otra parte, al poner al servicio de todos los ciudadanos una serie de servicios y medios comunes facilita la eliminación de desequilibrios donde unos tengan más posibilidades que otros. Paralelamente, se consigue facilitar el acceso a todos los ciudadanos, puesto que el libre acceso es una de las características del espacio público. En ese sentido también se refuerza la cohesión territorial. Finalmente, al ser un lugar de generación de cultura ciudadana, refuerza los lazos sociales, facilitando la integración en el territorio.

Metodología

La implementación de nuevos conceptos de desarrollo territorial exige un largo proceso. Los proyectos de investigación pueden tomar fotos de un momento dado de este proceso, por lo que cuentan con una base de datos limitada, en cierta manera. Sin embargo, estas investigaciones son importantes, puesto que ayudan en varios sentidos: revisar lo que se ha logrado, analizar las bases conceptuales empleadas o enfocar necesidades de investigación. Este análisis y la formulación de nuevos aspectos para la discusión, que aparecen en el caso de políticas públicas en el DMQ, son el objetivo de este trabajo. Adicionalmente, se quiere presentar el potencial y las limitaciones del enfoque de la geografía aplicada a la sociología relacionado con un proyecto concreto en países en vías de desarrollo.
Como metodología se emplea sobre todo el concepto de análisis de plausibilidad de planes de desarrollo multisectorial y competencias institucionales (Gierhake, 2001 a, b). Se analizan las responsabilidades formales para la planificación, implementación y control de las instituciones más importantes en este proceso al igual que los mecanismos de comunicación y las capacidades de ejecución instaladas. En este contexto, se concentra el análisis sobre el Municipio de Quito. Se trabaja con indicadores sencillos que permiten conclusiones rápidas (en el sentido de una evaluación rápida). Sin duda, se deben precisar estos indicadores en el proceso de una investigación más compleja. Merece mencionarse que este enfoque de geografía aplicada a la sociología responde a las necesidades de desarrollo territorial en las zonas metropolitanas de América Latina. Los datos observados y la posibilidad de que una entidad como el Municipio intervenga en un proceso altamente dinámico permiten conclusiones iniciales. Para captar las realidades sociológicas, se complementa este enfoque metodológico, con entrevistas cualitativas en varios partes del MDMQ y observaciones propias relacionadas con el espacio público y las formas de uso a lo largo de un año.
Cuando se trabaja de un enfoque de la geografía aplicada a la sociología hay que tomar una serie de decisiones estratégicas, que condicionan el proceso de análisis: En el caso de un proceso que está todavía en marcha, la accesibilidad de datos cuantitativos, normalmente, tiene limitaciones, por lo que es conveniente trabajar con información cualitativa. Los problemas de información cualitativa (entrevistas semiestructuradas), sus ventajas y limitaciones de interpretación ya fueron analizados (Baxter & Eyles, 1997). Se cuenta también con propuestas de cómo se podría afinar la información cualitativa, como por ejemplo: criterios de credibilidad de las personas entrevistadas, análisis de plausibilidad de conceptos existentes, revisión de relaciones de dependencia de los entrevistados y retro-alimentación de los resultados obtenidos por fuentes externas (Lincoln & Guba, 1985). Estos criterios adicionales fueron integrados en la interpretación de los datos obtenidos en las entrevistas. Este aspecto refleja también la perspectiva: geografía aplicada hacia la realidad sociológica.
Además, se quiere responder a preguntas derivadas de la práctica de estrategias territoriales – locales que todavía no han obtenido respuesta. Este aspecto refleja la mirada de la realidad sociológica hacia la geografía aplicada.
Considerando la complejidad del estudio del desarrollo territorial y el número de preguntas que todavía no se han contestado en los diferentes casos nacionales y locales, es conveniente trabajar sobre la base de ejemplos. Para ilustrar esta perspectiva de unión entre realidad sociológica y geografía aplicada se analizan dos aspectos discutidos en varios escenarios, aunque aún poco relacionados entre sí: la cohesión territorial y el capital social, tal como se indicó en los objetivos. Ellos van a conducir la metodología del análisis empírico, al centrar el enfoque del espacio público esencialmente en esos aspectos.

Gestión del desarrollo territorial y espacio público en el MDMQ

El concepto de espacio público ha sido analizado en diferentes enfoques. Podría decirse que en el mes de julio 2014 se inició un proceso de discusión sobre perspectivas futuras cuando el Alcalde de Bogotá (Colombia) organizó el Segundo Foro Internacional sobre el Espacio Público, con participantes sobre todo de Colombia, pero incluyendo representantes de algunas zonas metropolitanas internacionales (Barcelona, México, Nueva York, Quito, Sao Paulo). La planificación de este evento había enfocado el rol del espacio público como instrumento estratégico en la futura construcción (remodelación) de ciudades, la elaboración de instrumentos para asegurar el acceso general de la ciudadanía al espacio público y regular las actividades económicas que se llevaban a cabo en dicho espacio (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2014). Si bien es cierto que los resultados de este evento todavía no han sido publicados en forma amplia, se pueden analizar algunas de sus sugerencias sobre las nuevas funciones del espacio público basándonos en las experiencias de Quito.

El espacio público como instrumento de integración

El gobierno Barrera ha precisado una serie de programas de desarrollo territorial iniciado por la administración anterior. Posiblemente, algunos de esos proyectos se empezaron a discutir antes del año 2009 puesto que el MDMQ cuenta con una tradición en la planificación de desarrollo que ha sobrevivido la época neoliberal. Sin embargo, en estos programas ha habido avances cualitativos referidos a instrumentos específicos y, sobre todo al concepto general de planificación y ordenamiento territorial. Los instrumentos principales han sido el Plan Metropolitano de Desarrollo y el Plan de Ordenamiento Territorial, los cuales definen de una manera coherente los lineamientos principales de la coordinación multisectorial / territorial. No se va a profundizar en este contexto el análisis de los diferentes Secretarias. En términos generales se puede constatar que los principales programas de desarrollo están acordados con los dos Planes presentados seguidamente. En ellos, aparece el espacio público como un elemento esencial.
Con el Plan de Desarrollo Metropolitano (MDMQ, 2012a), complementado por el Plan de Ordenamiento Territorial (MDMQ, 2012b), el MDMQ ha creado un instrumento de gestión eficiente. Los elementos principales son: (a) ejes de movilidad y transporte seguros y eficientes, (b) garantía para una accesibilidad universal al espacio público y su uso, (c) reducción de los problemas ambientales provocados por el crecimiento urbano no ordenado, (d) desarrollo urbano regional bajo las perspectivas territoriales y ambientales (el concepto Quito ciudad región) y (e) desarrollo poblacional poli-céntrico en el DMQ con accesibilidad equilibrada a los servicios sociales. Se observa ya en la descripción de esos elementos que el espacio público es un concepto esencial para integrarlos y llevarlas a la práctica.
Sobre esta base, se han formulado cinco objetivos superiores (1) concentrar el desarrollo sobre los aspectos humanos y emplear una perspectiva territorial, (2) desarrollar el DMQ según funciones sociales y territoriales, enfocadas sobre todo a bienes públicos, (3) fomentar un proceso de desarrollo integral, en el sentido cultural, ecológico, social, económico y contribuir al establecimiento de una identidad local, (4) promover un proceso de modernización general, que incluye instrumentos de tecnología y de comunicación, (5) implementar una gestión territorial democrático, que incluye la movilización de los actores sociales y las posibilidades de ejercer los derechos de la ciudadanía.
Con el fin de hacer operativos estos objetivos, se elaboraron siete ejes de desarrollo. En cinco de aquellos el espacio público forma parte de los resultados o actividades. El eje número dos se concentra sobre los derechos de la ciudadanía. Para concretar las posibilidades de llevarlo a la práctica, se quiso mejorar el acceso a bienes y servicios públicos, lo que incluye necesariamente el espacio público. El eje número tres trata de los derechos de la ciudad. En este contexto se combinan dos aspectos estructurales, la movilidad y el espacio público. Como actividades merece mencionarse por ejemplo: garantizar la existencia de espacios públicos distribuidos de forma equitativa en el territorio y el acceso a los mismos por parte de la población; crear una red de áreas verdes que incluya las urbanas con las rurales; lograr un entendimiento sobre el financiamiento de los espacios públicos; reducir el crecimiento urbano en los límites del territorio ya urbanizado; y crear una reserva de territorios disponibles para proyectos de urbanización. El eje número siete enfoca las actividades que contribuyan a una gestión urbana descentralizada y participativa. En este contexto merece mencionarse que se quieren definir nuevos espacios para el diálogo administración – ciudadanía, un escenario que apunta a los espacios públicos. El eje número cinco trata del desarrollo ambiental sostenible. Para lograr este objetivo, se pretenden identificar las áreas del patrimonio natural en el DMQ, y, si fuera necesario, tomar las medidas para protegerlas y/o recuperarlas. Necesariamente, esta línea de actividades incluye todos los parques municipales. El eje número seis propone el fomento de la identidad Quiteña, para lo cual se estima esencial recuperar las funciones socio culturales del espacio público. Para lograr esto, se quiere fortalecer el capital social, cultural y productivo que puede contribuir a las identidades barriales y distritales.
Tal como se han concebido las funciones del espacio público, se puede concluir que se pueda tratar de un instrumento de coordinación a nivel micro de la planificación comunal territorial, lo cual podría complementar los instrumentos de coordinación a nivel macro: el plan metropolitano de desarrollo y el plan de ordenamiento territorial.
Considerando que se cuenta con otro instrumento de coordinación a nivel micro, la disposición de que todos los planes sectoriales de desarrollo deben incluir una parte sobre el tratamiento del Centro Histórico, se podría iniciar también una discusión sobre nuevos instrumentos de gestión de procesos territoriales. Sin embargo, para no alargar la exposición, no se va a profundizar esta perspectiva conceptual metodológica en este contexto.
El Plan Metropolitano de Ordenamiento Territorial 2012 – 2022 trata el espacio público de forma menos detallada. Unos de los objetivos principales de este documento es el fortalecimiento del sistema urbano rural de lugares centrales en el Distrito Metropolitano y como objetivo parcial se ha acordado desarrollar una red de espacios públicos y otra, de áreas verdes. Para ambas redes, se quieren establecer unos territorios bien accesibles, que compartan ciertos criterios de calidad (pendientes de ser elaborados todavía). También, se promueve la creación y conservación de las áreas verdes, con idea de lograr contribuciones al equilibrio ecológico en el Distrito Metropolitano. Por otro lado, se definió la función específica de los espacios públicos con idea de contribuir a la identidad local (MDMQ, 2012 b). Esta doble orientación lleva a considerar el sistema de áreas verdes comunales como parte del espacio público (incluyendo las áreas protegidas comunales).
El Informe de Gestión del Alcalde Barrera presenta los resultados logrados a nivel parcial sectorial (Barrera, 2014), si bien, no se han evaluado los impactos sobre el desarrollo territorial alcanzado. Sin embargo, hay procesos visibles, que sugieren manifestaciones concretas de esos impactos, algunos de los cuales se van a analizar seguidamente.

El espacio público en Quito

El espacio público y su tratamiento muestran niveles diferentes en el caso de Quito tales como: (1) las diferentes categorías del espacio público y sus formas de uso (2) la dimensión cultural del espacio público y (3) la combinación del espacio público con el aspecto de seguridad.
Las categorías de espacio público hacen referencia a la dimensión físico-territorial. Se pueden enumerar las siguientes: plazas, parques, áreas verdes en el territorio del DMQ, bulevares / veredas, ciclo-vías, áreas de estacionamiento para autos, monumentos históricos. En el nuevo enfoque de espacio público dos de aquellas categorías llaman una atención especial: los parques y el sistema de ciclo-vías.
a) Los Parques comprenden las áreas siguientes: Parque Metropolitano Sur, Parque Las Cuadras, Parque Chilibulo, Parque Metropolitano Guanguiltagua, Parque La Carolina, Parque Rumipampa, Parque Bicentenario, Parque Equinoccial Park, Ruta Ecológica El Chaquiñan.  La población usa estas áreas para actividades deportivas y de recreo, tanto de forma privada como institucionalizada (entre otras: actividades de reforestación organizadas por colegios). Las instalaciones para muchas actividades deportivas, sociales (instalaciones para hacer parrillada) y rutas para practica de bicicleta de montaña orientan el uso de los Parques hacia territorios precisos. La intensidad de uso crece visiblemente durante los fines de la semana. Sin embargo, casi no hay formas de sobre-uso o descuido, siendo un indicador para un manejo comunal de aquellas áreas y de sensibilización de la población.
b) El sistema de ciclo-vías se incrementó durante la administración Barrera, puesto que se construyeron 53,7 km de ciclo-vías. En el territorio de la ciudad se encuentran 35 estaciones, en los cuales, se puede prestar una bicicleta y devolverla. Los viajes intraurbanos con bicicleta aumentaron de 14.000 en el año 2010 hasta aproximadamente el doble en cuatro años. El programa de promoción del tráfico de ciclistas se complementó con muchas actividades específicas. Todo el sistema de la bicicleta comunal es gratis, incluyendo la inscripción inicial para conseguir la tarjeta de uso (para detalles, véase: BiciQ, 2012). Se calcula que a finales de 2014 estaban inscritos como usuarios aproximadamente 30 000 personas.
La dimensión cultural del espacio público se manifiesta, esencialmente, en dos aspectos: a) la integración de todos los lugares en los que la Secretaria de Cultura presenta su programa titulado: cultura en espacio público (entre otros: galerías de arte, el Parque Bicentenario, MDMQ, 2014 d); b) se programaron escenarios (construcciones y áreas abiertas) en las cuales se desarrollan actividades periódicas de uso público, como el Verano de Arte Quito, o las presentaciones públicas de los resultados de concursos de fotografía (MDMQ, 2013c). Por ejemplo, el programa para el Verano de Arte 2014 muestra 20 conciertos en diferentes espacios públicos, una presentación del teatro, aproximadamente 50 cursos de capacitación en prácticas artesanales en diferentes barrios de Quito y cuatro ferias de artesanía y de libros (MDMQ, 2014 c). Entre 2012 y 2013 se desarrollaron varios concursos de fotografía, con el fin de conseguir y publicar impresiones visuales sobre Quito, presentadas en 16 – 20 espacios diferentes (Agencia Noticia Andes, 2014). Complementariamente, algunos espacios públicos están siendo usados de forma continua para presentación de artesanos (individuales o en grupos) de forma informal. Esta actividad contribuye a dar vida a esos espacios, fomenta una actitud positiva ante estas expresiones artesanales y contribuye al entendimiento del espacio público como escenario de encuentro y comunicación.
La combinación del espacio público con la seguridad cotidiana de la población se lleva a cabo con idea de solucionar los problemas de violencia y criminalidad que son conocidos en Quito, aunque con menos intensidad qué en los grandes ciudades de América Latina. El programa titulado: espacio público seguro, implementado por el Gobierno Barrera abarca distintos aspectos: remodelación arquitectónica ambiental de los espacios respectivos, iluminación, construcción de Centros de Desarrollo Comunal y, en coordinación con el Ministerio del Interior la instalación de Unidades de Policía Comunitaria (UPC) (Quito, 2013a y b). Paralelamente, se llevaron a cabo eventos enfocando aspectos de la seguridad y de los derechos de la ciudadanía acompañando las actividades mencionadas anteriormente (por ejemplo, MDMQ, 2013a y b).
Entre las funciones complementarias del espacio público, merece mencionarse que el sistema de áreas verdes, junto con la reducción del tráfico motorizado tiene un alto potencial para contribuir al micro clima del Distrito, y esto, a su vez, al manejo de los efectos provocados por el cambio climático.
El concepto del espacio público muestra un aumento de funciones y perspectivas de desarrollo en este territorio. Al inicio de la administración Barrera este espacio fue presentado como un instrumento para implementar la nueva estructura territorial, planificada para el DMQ, conjuntamente con la red de movilidad (tráfico), el sistema de lugares centrales en las partes urbanas y rurales del DMQ y la creación de una red de áreas verdes de y áreas protegidas (Barrera, 2012). De esta manera, se elaboró un concepto, que tiene características más dinámicas que las tradicionales, como se muestra, por ejemplo, en las ciclo-vías, que facilitan la movilidad entre diferentes espacios, o en la comunicación, que es consecuencia de las actividades culturales. Al mismo tiempo, se puede observar una orientación hacia los intereses cotidianos de la población. Esta perspectiva participativa se refleja en las ofertas para pasar el tiempo libre (actividades deportivas, culturales y de relaciones sociales) y la integración del aspecto espacio público seguro.
 El aspecto de seguridad en espacios públicos merece atención especial. Considerando los problemas de violencia y criminalidad de otras grandes ciudades de América Latina, parece ser que en el DMQ han creado un instrumento preventivo para afrontarlas: un tratamiento integral del espacio público.
De modo similar, las posibilidades del Municipio para trabajar sobre la adaptación al Cambio Climático también podrían señalar una línea de actuación dinámica del espacio público.
La visión multisectorial del espacio público tiene potencial para ser un instrumento de gestión participativo en las políticas de desarrollo territorial. Este proceso se apoya en una modernización de la administración comunal y en una definición de instrumentos específicos para gestionar el espacio público estableciendo un presupuesto específico para llevarlo a cabo. Esos aspectos se analizan con más detalle a continuación.

La modernización de la administración comunal

El Gobierno Barrera reformó la estructura general de la administración. Sobre la base de un decreto firmado en agosto 2009 (MDMQ, 2009), logrando algunos cambios importantes, de los que merecen destacarse los siguientes:
Las responsabilidades de planificación e implementación fueron concentradas en el nivel gerencial más alto de la institución (Alcalde, Vice Alcalde, Secretaria de Planificación),
Las empresas comunales fueron integradas en la estructura sectorial de la administración, con dependencias claras a las Secretarias respectivas.
Se aumentó el número de Secretarias de cuatro, Gobierno anterior, a doce para responder a la complejidad creciente de la problemática de un Distrito Metropolitano y su desarrollo territorial,
La Secretaría de Planificación asumió la responsabilidad de coordinación, una función adscrita a los asesores del Alcalde en el Gobierno anterior.
En cuanto a la organización del funcionamiento del Municipio conviene indicar, sobre todo, los aspectos de mejora de la coordinación. Para ello, las reuniones de coordinación, llamados gabinetes, fueron preparadas con mayor intensidad y se introdujo un sistema de monitoreo para informar a todos sobre el progreso. Paralelamente, se construyó una identidad compartida en el MDMQ (en los niveles alto / medios), logrando aprovechar la memoria institucional existente de la institución (MDMQ, 2009).
Con todo ello, se logró introducir un sistema de flexibilidad interna considerable, calidad profesional y niveles de confianza significativos entre el nivel gerencial de la Alcaldía, los Secretarios / Directores y sus asesores. Esta estructura básica ayudó la implementación de proyectos nuevos, sobre todo de carácter multisectorial.

Instrumentos para gestionar el espacio público en la administración comunal

Aunque el concepto de espacio público se inscribe en todas las actuaciones del plan, hay dos instrumentos que han facilitado su implementación: La Empresa Publica Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas y la Secretaria de Cultura.
La Empresa Publica Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas (EPMMOP) es la entidad responsable dentro de la Secretaria de Territorio, Hábitat y Vivienda. Trabaja sobre la base de cuatro líneas temáticas específicas del territorio y una para relaciones públicas y legales. Las líneas temáticas son las siguientes: (1) Soterramiento y renovación de veredas (tres zonas piloto: el barrio La Mariscal, la zona del Bulevar Naciones Unidas y calles aledañas, Avenida Napo). (2) funcionamiento de los viveros forestales comunales, un Banco de datos forestales y un laboratorio para asuntos forestales, (3) Gestión y mantenimiento de los nueve Parques comunales, (4) Mantenimiento: Bulevar Naciones Unidas y Centro Cultural Quitumbe (EPMMOP, 2013).
En la Secretaria de Cultura existen los departamentos siguientes: (1) Creatividad, memoria y patrimonio, (2) Cultura en el espacio público, (3) Fundación Teatro Sucre, (4) Fundación museos de la ciudad, (5) Centros culturales de la Ciudad, (6) Centro Cultural Benjamín Carrión (MDMQ, 2014 a). A primera vista, esta distribución de competencias para una política, en este caso, para el espacio público, puede crear problemas. Esto ocurriría si no existiera un marco de planificación general y las capacidades en la implementación no estuvieran bien acordadas. En el caso del MDMQ, no se produce esta problemática. Hay dos instrumentos principales de planificación y, en ambos casos, se percibe el espacio público como un instrumento de coordinación entre diferentes ejes temáticos (véase apartado 2.3.1). La modernización de la administración comunal ayuda a todos los enfoques de políticas multisectoriales.
Para facilitar su implementación se dotó de un presupuesto específico de cera de 10 millones de dólares adaptado a las diferentes funciones del espacio público. Además, para la rehabilitación de espacios públicos, casa a áreas verdes, incluidos en el programa de Centro Histórico Quito, se invirtieron 51,6 Mío de dólares entre 2009 y 2013 (Barrera, 2014). Estas cifras comprueban una capacidad de implementación de proyectos complejos y una gestión transparente del gobierno.  La falta de datos sobre la comunicación existente entre la administración y la ciudadanía dificulta la evaluación del proceso de cooperación existente en los espacios públicos. El presupuesto y su implementación.

Capital social y cohesión territorial en el espacio público

En este apartado se analizan los resultados de las acciones orientadas al espacio público en MDMQ comprobando algunos resultados obtenidos como consecuencia de las políticas establecidas que han facilitado el incremento del capital social y la cohesión territorial en la zona.
La población de Quito usa el espacio público, todos los días en las ciclo vías y los fines de la semana practicando deportes y realizando encuentros sociales en los parques comunales (La Carolina, Guanguiltagua etc.). No se notan síntomas de sobre uso (destrucción, basura). En el caso de la bicicleta comunal se empleó personal para asegurar el mantenimiento de las bicicletas y, normalmente, se las encuentra en buen estado. Por lo tanto, se puede concluir que el Municipio ha logrado sensibilizar la población para un uso sostenible de sus espacios públicos y la bicicleta comunal. En ese sentido, hay una manifestación específica de generación de capital social fomentando una cultura de mejora medioambiental y de respeto a los bienes públicos (MDMQ, 2012c).
Las formas clásicas de usar el espacio público están disminuyendo, especialmente, por lo que se refiere al comercio ambulante. Debido a la pérdida de estacionamientos para coches y al hecho de crear las ciclo vías dentro de las calles comunales, la movilidad motorizada encuentra menor espacio, lo que podría tener un impacto sobre viajes particulares con este medio. Si bien es cierto que no se han analizado los impactos, y solamente se cuenta con opiniones publicadas en la prensa, se pueden resumir algunas tendencias:
(1) Las formas de aprovechar los Parques como escenario para actividades deportivas o sociales siguen siendo altas.
(2) La aceptación de la bicicleta como medio de transporte urbano y para distancias cortas aumenta constantemente.
(3) Se supone que el grupo de los vendedores ambulantes y el lobby de los automovilistas representan grupos que influyeron decisivamente en la perdida de las elecciones municipales del Gobierno Barrera en el mes de febrero 2014.
El hecho de que en los espacios públicos convivan gentes muy diversas, junto con la humanización de dichos espacios buscando un espacio seguro son un paso adelante en la cohesión territorial.
EL MDMQ presentó sus resultados de la política del espacio público en varios foros internacionales, por ejemplo el World Urban Forum, Medellín, en el evento titulado Red Verde Urbano y de Espacio Público, organizado por el MDMQ (World Urban Forum, 2014).

CONCLUSION

Con el desarrollo de las políticas de espacio público en el DMQ, sin duda, se ha logrado abrir la discusión sobre el rol potencial del espacio público dentro de políticas urbanas territoriales y ampliar el contenido de las funciones de dicho espacio. El programa de proyectos culturales y sociales implementados lo refleja claramente. Se ha logrado que se entienda el espacio público como instrumento de cohesión territorial, que permite iniciar diálogos, servir como territorio de comunicación y fomentar la responsabilidad compartida entre los vecinos para su espacio, aspectos todos asociados al capital social.
Con la creación de departamentos administrativos específicos para la gestión del espacio público y la planificación de rubros presupuestarios se aseguró la sostenibilidad de este concepto a nivel de política comunal. Considerando que el espacio público se aborda desde distintos departamentos del MDMQ, podría sugerirse un aspecto nuevo en la discusión sobre nuevas formas de coordinación de políticas territoriales en niveles de comunicación interna. Al mismo tiempo, la coordinación de actividades culturales, deportivas y de recreación en el espacio público representa una posibilidad de participación y expresión de la población. Esta perspectiva es fundamental a la hora de establecer una nueva cultura administrativa. Se trata de buscar los instrumentos generales de coordinación, generalizando el caso MDMQ, que cuenta con dichos instrumentos de coordinación general y con estructuras administrativas modernizadas. En este contexto, la forma como se enfoca el espacio público tiene carácter instrumental para introducir perspectivas transversales en la planificación y – dependiendo del avance metodológico – monitorear su progreso. Las cifras de la inversión realizada demuestran la capacidad de implementación.
Todos los aspectos parciales son documentados precisamente (programas, inversiones, actividades culturales etc.), tanto en las publicaciones del MDMQ como en los informes de gestión del Alcalde. Esta comunicación de los resultados logrados señala aspectos de capital social necesarios para la interacción entre estado y ciudadanía. Complementariamente, por la forma amplia (holística) de tratar el espacio público, parece ser que han logrado un valor agregado que se manifiesta en una base, (que además sugiere un instrumento) que permite la gestión de procesos sociológicos complejos de desarrollo territorial, su comunicación y las formas de participación de la ciudadanía. Este proceso podría ser transferido e implementado en futuros proyectos, un escenario que podría tener interés y utilidad también en otros territorios. Por un lado, esto se refiere al nivel operativo, transferir aquellas experiencias a proyectos similares de desarrollo urbano-territorial y, en ese sentido, el Foro Internacional realizado en Bogotá representa un punto de partida importante. Por otro lado, es probable que las experiencias sirvan para procesos de evaluación ex post de ciertos programa internacionales y las necesidades de comunicación y difusión de experiencias ya identificadas. En este aspecto, la red UrbAL, proyecto financiado por la UE, con la participación de Quito en una de los sub-redes, representa un ejemplo (URB-AL, 2012). Sin embargo, todavía no se han analizado y sistematizados las experiencias del MDMQ en este sentido. Las experiencias sugeridas podrían alimentar el diálogo en un nivel internacional más amplio que señala otra manifestación de capital social. Se puede mencionar dos ejemplos.
Esta nueva interpretación del espacio público podría ser un camino para concretar una figura muy popular en el discurso europeo sobre políticas territoriales y presentar experiencias concretas y visibles: la pregunta de cómo se puede establecer (o mantener) la cohesión territorial. Como aspectos principales la UE ha formulado – a nivel teórico – los siguientes: (1) ¿Cómo se podría aprovechar las fortalezas de cada territorio de la mejor manera? (2) ¿Cómo se podría afrontar los desafíos, positivos y negativos, para el desarrollo territorial de las ciudades, por ejemplo mejorar innovación y productividad, reducir la exclusión social y los problemas ambientales (congestión, basura etc.)? (3) ¿Cómo se podría asegurar de la manera más eficiente el acceso a servicios comunales, transporte, redes de energía y comunicación? (4) ¿Cómo se podría tratar aquellos problemas futuros como cambio climático y aumento del tráfico de una manera que permite pasar por los limites administrativos (EU, 2013)? Todas estas preguntas se podrían discutir dentro del concepto del espacio público del MDMQ y presentar respuestas acordes a las necesidades globales.
El Distrito cuenta con un espacio público relativamente bien aceptado por la población, lo que representa una base interesante para reducir la contaminación y polución y afrontar la exclusión social, en aspectos particulares (Bachiller, 2009) o más generales. Al mismo tiempo, este espacio sirve como base para mejorar la accesibilidad a servicios públicos. Finalmente, el entendimiento del espacio público en el DMQ refleja una opción interesante para hacer más permeable la frontera tradicional entre la administración pública y su ciudadanía. De esa forma, se fomenta la cohesión territorial.
Por otro lado, se podría ampliar la discusión sobre el capital social y su alcance. Una vez que dicho concepto se mueva hacia los saberes de un municipio y su administración aparecen nuevos puntos de vista. Tradicionalmente, el capital social, en su aspecto relacional, debía describir, entre otros aspectos, la relación con otras zonas, por ejemplo estaba muy asociado a precisar el rol del turismo, de la cultura y la imagen de un territorio sobre la base de los factores regionales existentes. Todos esos aspectos están integrados en el entendimiento del espacio público del MDMQ, aunque quizás el aspecto del turismo tenga una cobertura reducida. Partiendo de la necesidad de formular indicadores respectivos sobre la base de las ya obtenidos en otras áreas, es decir adaptar los indicadores elaborados sobre un concepto económico hacia una visión de las ciencias sociológicas, se podría construir una perspectiva más territorializada del capital social, especialmente en su aspecto relacional. Uno de los resultados de este ejercicio intelectual podría ser la posibilidad de generar modelos y obtener datos que permitan el análisis de la comunicación entre la administración y la población local, que es un insumo indispensable para un monitoreo de impacto de políticas. Por otro lado, el concepto de la gestión de conocimientos, donde se incluya la gestión del capital social, podría significar una ampliación conceptual futura.

El gran número de actividades implementadas en el DMQ en este sentido representaría una base adecuada para investigaciones orientadas hacia resultados cuantitativos (MDMQ, 2014 a, b, c, d).

RESUMEN BIOGRÁFICO

Jardon, Carlos M.
Profesor titular de Econometría - Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales - Universidad de Vigo. Colaborador del doctorado de Administración - Universidad de Misiones (Argentina). Fue profesor de la USC y la Universidad de Navarra en España. Doctor en Economía y Matemáticas - Universidad de Navarra. Experto en Gestión del conocimiento por la UCM (España).

Gierhake, Klaus
Doctor de geografía Universidad Marburg (Alemania), 30 años consultor / investigador sobre temas de territorio, instituciones y medio ambiente en América Latina. Beca post-doctorado del Estado del Ecuador (Prometeo) para investigar procesos geográficos de innovación en Quito. Investigador asociado ´Centro  de Desarrollo y Medio ambiente´  Universidad de Giessen.

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