ARTÍCULOS

La inclusión de la dimensión económica en la Evaluación de Impacto Ambiental

 

De Prada, J. D.¹; Gil, H. A.²; Pereyra, C. I.³; Becerra, V. H.⁴

¹Departamento de Economía Agraria, FAV, Universidad Nacional de Río Cuarto, Ruta Nacional 36, k601. Río Cuarto CP5800. Córdoba, Argentina. jdeprada@ayv.unrc.edu.ar
²hgil@ayv.unrc.edu.ar,
³cpereyra@ayv.unrc.edu.ar.
⁴vbecerra@ayv.unrc.edu.ar

Recibido el 01 de noviembre de 2012
Aceptado el 26 de septiembre de 2013
Publicado online el 09 de octubre de 2013

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RESUMEN

El objetivo de este trabajo es mostrar la importancia de incluir la dimensión económica en los Estudios de Impacto ambiental (EsIA). Dimensión económica que se incorpora a la evaluación "ex-ante" de inversiones a través del análisis beneficios costos (ABC) y la valoración económica de las externalidades (VEE). El trabajo muestra con ilustraciones y la presentación de dos casos las consecuencias no deseables de ignorar el ABC: a) Existencia de proyectos de eficiencia dudosa en términos de su resultado económico-social; y b) Escasez de proyectos ambientalmente eficientes, pero con escaso retorno económico privado.

Palabras clave: Análisis beneficios costos; Evaluación de impacto ambiental; Externalidad; Valoración económica.

ABSTRACT

The aim of this paper is to show the importance of properly include the economic dimension in environmental impact assessment. The economic dimension is considered using cost benefit analysis (BCA) and economic valuation of externalities (VEE). By using two illustrations and two cases of studies the undesirable consequences of ignoring the ABC: a) suggest approval of projects that are potentially inefficient, and b) lack of efficient projects with little economic return private are shown.

Keywords: Benefit cost analysis; Environmental impact assessment; Externality; Economics valuation.

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INTRODUCCIÓN

El impacto de las actividades humanas sobre el ambiente ha motivado un cambio significativo en las políticas de Estado, incorporándose la cuestión ambiental al proceso de decisiones. La Evaluación de Impacto Ambiental (EsIA) es el instrumento preventivo de gestión que han adoptado diferentes Estados para evaluar las inversiones (Gomez Orea, 1999); entendiendo al Impacto Ambiental (IA) como la valoración en términos de salud y bienestar humano de las alteraciones que induce la actividad humana sobre el ambiente (Gomez Orea, 1999). La EsIA es un procedimiento jurídico administrativo que tiene por objeto la identificación, predicción e interpretación de los impactos ambientales que un proyecto o actividad produciría, así como la prevención, corrección y valoración de los mismos con el fin de ser aceptado, modificado o rechazado por parte de las administraciones públicas competentes (Conesa Fernandez, 2000). El informe que surge de una EsIA constituye un Estudio de Impacto Ambiental (EsIA).
Estados Unidos fue el primer país que institucionalizó la EsIA en 1969. Si bien actualmente ha sido incorporada por la mayoría de los países del mundo, en la Argentina, la Ley General del Ambiente N.º 25.675 institucionaliza la EsIA, quedando las regulaciones específicas sujetas al ámbito provincial. Las legislaciones provinciales mencionan los tipos de proyectos que deben ser sujetos a EsIA y sus contenidos mínimos , incorporando a la dimensión económica como un rasgo a describir y evaluar (Harracá y Santoro, 2005). Las reglamentaciones de los EsIA adhieren al paradigma del desarrollo sostenible, incluyendo la necesidad de considerar a la dimensión socioeconómica (Riera y Cantó, 2003). No obstante, en la práctica, han puesto mayor énfasis en el impacto biofísico (Riera y Cantó, 2003). Los socio-económicos no han sido tratados ni considerados (Burdge et al., 1994; Riera y Cantó, 2003). Para Burdge et al., (1994) la ausencia de esa dimensión se debe posiblemente a la complejidad para su análisis o a las consecuencias políticas de su inclusión. Este fenómeno también se observa en los EsIA en la Argentina. Ignorar la dimensión económica desde la perspectiva social puede inducir a decisiones erróneas; y consecuentemente reducir la eficiencia económica.
El Análisis Beneficio-Costo (ABC) es el procedimiento más utilizado para incluir la dimensión económica en las decisiones de política referidas a: las inversiones, la asignación de recursos y el Impacto Ambiental (Abelson, 1996; Arrow et al., 1996; Boardman et al., 1996; Davies, 1997; Epa, 2000; Freeman III, 1993). Munda (1996) destaca el aporte que realiza el ABC a la EsIA de un proyecto. Penna et al.,(2010) ponen énfasis en la necesidad de diferenciar el enfoque privado del social. Ambos consideran un valor económico (precios) en la asignación y generación de bienes y servicios económicos y comparan la evolución más probable con y sin la intervención motivo de la EsIA. Sin embargo, el enfoque privado utiliza los precios de mercado para valorar el proyecto, ignorando las posibles fallas de mercado en la asignación y distribución de recursos (por ejemplo, información asimétrica en compradores y vendedores, el poder monopólico o el efecto de las externalidades). En contraste, el enfoque social considera las fallas de mercado y corrige los precios de mercado con precios sombra o de cuenta.
Aunque existen antecedentes científicos y reconocimiento de la necesidad de incorporar la dimensión económica (Contreras, 2004; Penna et al., 2010) en los EsIA, en la práctica este análisis ha sido ignorado. En cuanto al análisis económico, cuando se utiliza, ha sido considerado solo el enfoque privado y esto puede tener consecuencias no previstas desde la perspectiva social. El error en las decisiones puede tener dos consecuencias no deseables desde el punto de vista económico: la primera es aprobar proyectos que son potencialmente ineficientes y la segunda se relaciona con la escasez de proyectos socialmente eficientes pero de bajo o negativo retorno económico privado.
El objetivo de este trabajo es mostrar la importancia de incluir la dimensión económica desde una perspectiva co-lectiva en los EsIA, utilizando el marco conceptual del ABC y dos aplicaciones empíricas. El alcance del trabajo es limitado a la incorporación de un criterio de eficiencia económica basado en el enfoque de la economía ambiental, y lo consideramos un criterio adicional y complementario para ser utilizado en decisiones multicriteriales (Cisneros et al., 2011; de Prada et al., 2007; Munda, 2004) que ayuden a un desarrollo más sostenible.

METODOLOGÍA

El análisis beneficios costos
El indicador más frecuente del ABC es el Valor Actual Neto (VAN), que considera el flujo de bienes y servicios generados (beneficios) y demandados (costos) en términos monetarios actualizados durante la inversión, operación y cierre del proyecto. Por simplicidad suponemos que en la sociedad existen dos grupos principales: el individuo (empresa) que presenta el proyecto y la sociedad (Otros), que perciben la externalidad. El efecto externo físico puede ser transformado en valores monetarios (Contreras, 2004; Cristeche y Penna, 2008; Penna et al., 2010) e incluido como el beneficio económico de Otros. Utilizamos el subíndice p, s, y o, para representar el VAN Privado, Social y de Otros respectivamente. Nota: VAN_s=VAN_o + VAN_p

Proyectos privados potencialmente ineficientes
Suponemos que la empresa presentará el EsIA a la autoridad de aplicación si el VANp es positivo, independientemente de la magnitud de la externalidad, Caso 1 y 2 del Gráfico 1. La valoración económica de la externalidad es representada por el VAN_o. En el Caso 1, el ABC de la sociedad en su conjunto es positivo, el proyecto es potencialmente Pareto óptimo, de acuerdo al criterio de Kaldor-Hicks (Boardman et al., 1996) y, por lo tanto, debería sugerirse su aprobación. En contraste, en el Caso 2, VAN_o supera el VAN_p y consecuentemente el VANs es negativo. Por lo tanto, no debería recomendarse la ejecución del proyecto porque los beneficios generados por el privado no alcanzan a compensar los daños causados a Otros.

Gráfico 1. Análisis beneficios costos con y sin fallas de mercado.

Escasez de proyectos de interés público
Es probable que haya escasez de proyectos donde el VANp es negativo independientemente de la magnitud de la externalidad positiva. En el Caso 3 y 4 del Gráfico 1 se representa esta situación. El VANo es positivo en ambos Casos 3 y 4. En el Caso 3, las pérdidas privadas pueden potencialmente compensarse y la sociedad en su conjunto estará mejor. Por lo tanto, se debería analizar cómo llevar adelante el proyecto porque en su conjunto la sociedad está mejor. En contraste, en el Caso 4 el VAN_s es negativo, por lo tanto la sugerencia del EsIA sería no aprobar el proyecto ya que la pérdida privada es superior a los beneficios que obtiene la comunidad. En síntesis, el análisis económico-social difiere del privado. Desde el punto de vista económico y social, los Casos 1 y 3 son eficientes (VAN_s positivo) y por lo tanto, recomendable su implementación. En contraste, considerando el análisis privado son los Casos 1 y 2 los que justifican su implementación. Consecuentemente, la no inclusión de la dimensión económica puede reducir la eficiencia económica desde la perspectiva social.

APLICACIONES

Se han elaborado dos aplicaciones utilizando parámetros de la bibliografía. Se muestran los resultados que se obtendrían con y sin la inclusión del ABC a los EsIA. La primera aplicación analiza la instalación de una granja de cerdos con dos alternativas técnicas, Confinado y A campo. El segundo caso, analiza el tratamiento terciario de aguas residuales mediante la instalación de filtros verdes.

Proyectos de interés privado
Para la instalación de una granja de cerdos, se han seleccionado como las alternativas técnicas a considerar, una granja de cerdos a cielo abierto y agricultura (A campo), basado en los datos de INTA Marco Juárez (INTA, 2009) y un sistema Confinado de diseño propio de los autores. Ambos sistemas tienen el mismo número de cerdas madres y compran los reproductores. Para los productos e insumos comerciales se utilizaron precios constantes actualizados por el IPMNG a marzo del año 2011 (AACREA, 2009). El análisis económico privado, estimó el VANp considerando un periodo de análisis de 10 años y una tasa de descuento del 15%.
El ABC desde la perspectiva social estimó un VAN_s, incorporando dos variantes al EsIA: a) valor económico de la externalidad ambiental y b) el precio sombra de la mano de obra. En relación, a la externalidad se consideró la emisión de gases efectos invernaderos (EGEI) calculada con DIGICALC de Harris (2009), y la presencia de olores tomando los parámetros utilizados por Yiridoe et al. (2009). El precio sombra de la EGEI tomó el precio del mercado de carbono en Europa, considerando el año 2005 (tomado de INE, 2011) y la emisión de olores fue valorada considerando la pérdida de valor de la vivienda de acuerdo a su distancia de la granja (500m, 7% de pérdida de valor; 1500m, 1% y a mayor distancia cero), Yiridoe et al. (2009). Las viviendas afectadas son 40, con un precio promedio de $200.000.

Análisis económico privado
Las características productivas de diseño y las diferencias entre ambos sistemas de producción se muestran en el Tabla 1. El sistema Confinado ocupa 50 veces menos superficie y produce 29% más de cerdos por año, con un consumo 10% mayor de alimentos y sin agricultura para rotación comparado con el sistema A campo.

Tabla 1. Parámetros productivos de diseño de las Granjas de Cerdo.

Fuente: (1) Elaboración propia tomando datos técnicos de INTA (2009) y (2) con datos técnicos locales.

Las diferencias entre los resultados económicos privados se muestran en el Tabla 2. El flujo económico se estabiliza a partir del segundo año. La inversión en activos fijos para el sistema Confinado representa tres veces más que en el sistema A campo (pasturas, parideras móviles, sombra, aguadas, comederos, piquetes, corrales, mangas) y los equipos para agricultura. En contraste, el gasto de operación del Confinado es del 32% menor que el sistema A campo, los salarios son un 47% menos en el Confinado.

Tabla 2. Inversiones, Gastos e Ingresos de las Granjas de Cerdos.

Nota: *valores a partir del segundo - estabiliza el flujo y para los cálculos de los indicadores económicos se considera el valor residual 30% de las inversiones iniciales y el 100% del capital de trabajo.

El ingreso económico por la venta de cerdos es un 27% superior en el sistema Confinado debido a la mayor producción. El sistema A campo incluye los ingresos y gastos de operación de la agricultura. Ambos sistemas presentan valores positivos de VANp, y el Confinado supera levemente en rentabilidad al A campo.

Análisis económico
El análisis económico-social incluye cuatro precios sombra del salario, considerando diferentes niveles de empleo y externalidades negativas. El Tabla 3, muestra que con escenarios de niveles altos de desempleo, suponiendo un precio sombra que represente el 60% del valor de mercado, la elección se vuelca decididamente hacia la granja A campo ya que requiere el doble de mano de obra. Aún en escenarios de baja desocupación, el precio sombra representa el 90% del valor de mercado del salario, el sistema A campo supera en términos económicos al Confinado.

Tabla 3. Escenarios del mercado laboral y efectos sobre la rentabilidad económica desde la perspectiva social

Fuente: Elaboración propia.

En la valoración de las externalidades negativas de olor y EGEI, se observa que la producción de estiércol es mayor en el sistema Confinado debido a mayor población instantánea, consecuentemente la EGEI (metano, CO₂, NOx) es mayor que en el A campo (Tabla 4).

Tabla 4. Parámetros de la externalidad de la granja de cerdo

Nota: *Estimados en base a la población de cerdo de la granja Harris (2009), y **ajustado a un 30% menor de acuerdo a lo informado por Cederberg (2004)

Ambos proyectos son inviables desde la perspectiva social cuando se considera el valor de la externalidades ambientales (Tabla 5). La granja compra Certificado de Reducción de Emisiones-CER a un precio sombra entre $36 y $117 por tonelada equivalente CO₂ (INE, 2011) por un permiso de emisión de 10 años. Alejado del centro urbano y con un valor mínimo de permiso de emisión de $36 por toneladas equivalentes CO₂, la sociedad pierde menos con el sistema Confinado, mientras que si el valor es de $77 equivalente ton CO₂ la sociedad pierde menos con el modelo A campo.

Tabla 5. Estimación del VANs considerando diferentes valores de externalidad

Nota: CER= certificado de reducción de emisiones.

La inclusión de la dimensión económica en los EsIA cambia la sugerencia sobre el proyecto (Tabla 6). Sin pleno empleo, se sugiere ejecutar la granja A campo, mientras que si existe pleno empleo no se aprobaría el proyecto sin considerar medidas adicionales de mitigación y aprovechamiento de residuos. La inclusión del valor de la externalidad nos lleva a pensar alternativas para mitigar o reducir la EGEI y buscar diseños más amigables con el ambiente, por ejemplo, la producción de biogás a partir del estiércol, que no son considerados cuando la política ambiental no induce a este comportamiento.

Tabla 6. Análisis beneficio-costos: VAN considerando baja desocupación y un precio sombra para las EGEI y ambas granjas alejadas de centros urbanos

Nota: CER= certificado de reducción de emisiones

Basado en el análisis económico individual, es de esperar que el proyecto elegido y presentado a la autoridad de aplicación de la política ambiental fuera el Confinado. Sin embargo, cuando se incorpora la valoración económica, la opción A campo supera significativamente al Confinado en algunas situaciones. De allí, la importancia de incluir apropiadamente la dimensión económica en los EsIA.

Escasez de proyectos de interés público
En este caso se muestra cómo la forestación regada con agua de efluentes tratados puede resultar beneficiosa para la sociedad aunque la rentabilidad comercial sea baja o nula. La aplicación es tomada del trabajo de Gil et al. (2005). Los beneficios económicos se derivan de la venta de los productos forestales (privado) más los beneficios ambientales derivados de la depuración del agua valorada por el método del costo de reemplazo, que considera lo ahorrado por no realizar la "Planta de Tratamiento terciario convencional". Los autores siguen el procedimiento realizado por Ko et al. (2004).
El ABC se realizó con una tasa de descuento social del 12% y un periodo de análisis de 30 años. La tasa de descuento social es menor que para la granja de cerdos por la naturaleza pública del filtro verde. Aquí es utilizado como un parámetros pero es importante su análisis y discusión con detenimiento en las políticas públicas (Sáez y Requena, 2007; Sen, 1967). La planta cuenta con un sistema de lagunas facultativas (tratamiento primario y secundario), siendo el tratamiento terciario la utilización del agua tratada para regar una plantación forestal (filtro verde). Luego del tratamiento secundario, el agua residual tiene altas cargas de fosfatos y nitratos que pueden constituir un contaminante de aguas subterráneas o superficiales. El filtro verde toma estos nutrientes junto con el agua y los transforma en madera, eliminando prácticamente la contaminación. El caso utiliza la experiencia de la localidad de Adelia María que posee una población de 6500 habitantes sin cursos de agua permanente cercanos que oficien de cuerpo receptor de efluentes. El volumen estimado de aguas residuales es 510 m³ día^-1 para las 680 conexiones en el año 2004. El costo de inversión y operación es sustancialmente mayor en el sistema de tratamiento terciario convencional debido a las construcciones físicas, mientras que el filtro verde sólo contabiliza gastos de implantación forestal y sistema de riego (Tabla 7). El costo de operación es mayor en la planta de tratamiento terciario, debido a la utilización de insumos y energía para forzar el proceso de filtrado (en arena), mientras que en el filtro verde, la fuente de energía es solar y los procesos de filtración y reducción de nutrientes son procesos naturales.

Tabla 7. Inversiones y costos operativos de los filtros verdes y del sistema de tratamiento terciario convencional (valorados en precios constantes año 2000)

Fuente: tomado de Gil et al., (2005).

Análisis económico
El filtro verde tiene como principal desventaja la utilización de mayor superficie de tierra. El VANp resulta negativo debido a la pequeña escala de producción y la distancia al mercado para colocar los rollizos. Cuando se incluye el valor por la descontaminación el VAN_S resulta positivo para la utilización de filtros verdes (Tabla 8). El VAN_S seguramente se encuentra dentro del rango de valores presentados en el Cuadro 8, ya que el método de costo de reemplazo puede sobreestimar el valor económico de la externalidad ambiental, mientras que el VANp la subestima al asignarle valor cero. En consecuencia, la aplicación presentada muestra que la inclusión de la dimensión económica en el EsIA, permitiría justificar la asignación de recursos económicos en proyectos que probablemente no serían desarrollados por la iniciativa privada debido a su baja rentabilidad.

Tabla 8. Análisis económico privado y social de del filtro verde

Nota: Tomado de Gil et al. (2.005)

DISCUSIÓN Y CONCLUSIONES

Este trabajo analiza la necesidad de incluir la dimensión económica desde la perspectiva social en los EsIA. En primer lugar, se diferencia el análisis privado del social. El primero utiliza precios de mercado para valorar los bienes y servicios que utiliza y genera un proyecto, mientras que el segundo utiliza precios sombra (corregidos) para sortear las fallas de mercado. Dos ilustraciones conceptuales son presentadas, la primera explicita la situación de proyectos privados que pueden inducir decisiones equivocadas cuando no se consideran las fallas de mercado, tales como externalidades negativas y desempleo en el mercado de trabajo. La segunda ilustración muestra la escasez de proyectos de interés público (externalidad positiva) si la rentabilidad privada es negativa o muy baja.
En segundo lugar, dos aplicaciones refuerzan el modelo conceptual. La instalación de una granja porcina con dos alternativas de organización productiva, cuyas fallas de mercado son: desempleo, la EGEI y el olor, no valorados desde la perspectiva privada. En contraste, la segunda aplicación se corresponde con la instalación de un filtro verde para utilizar aguas residuales tratadas, donde la falla de mercado es ignorar el valor económico de la depuración del agua. Ambas aplicaciones muestran cómo la inclusión de la dimensión económica entre los criterios de análisis de viabilidad de una inversión, brinda argumentos a la autoridad pública para inducir un comportamiento social más eficiente en términos económicos ante la presencia de fallas de mercado.
Los EsIA representan un avance como instrumentos preventivos de la política ambiental, pero la no inclusión del análisis económico-social constituye una limitación importante frente a la existencia de fallas de mercado. Por ello, se considera al ABC una herramienta apropiada para complementar y proveer de mejor información a los tomadores de decisiones, induciendo mayor eficiencia desde el punto de vista económico. Es importante notar que es complementario y debe ser integrado en un marco conceptual amplio que incluya, además, las dimensiones ambientales y sociales.
Aunque incluir la valoración económica y el ABC en el EsIA es consistente con la teoría económica y el estado actual del arte, es necesario reconocer algunas limitaciones. En países con menor desarrollo, la valoración económica es escasamente utilizada, debiendo en muchos casos apelar a valoraciones transferidas desde otros países que tienen condiciones económicas y sociales diferentes. Por ello, será necesario un esfuerzo importante para generar información más confiable así como también calibrar y representar mejor los impactos ambientales y económicos de las diferentes intervenciones, especialmente aquellas realizadas en ecosistemas naturales. En segundo lugar, el ABC debe considerarse como un elemento integrador de la dimensión económica, pero no sustituta de la dimensión social y ambiental De hecho, el ABC no considera los efectos distributivos o la generación de fuentes de trabajo genuina, o la complejidad para implementar las políticas ambientales o la dependencia energética de ciertas propuestas. Por ello, el ABC debe integrarse en un marco conceptual más amplio, que incluya la dimensión económica sin menospreciar las otras y, de esta manera, aportará mejor información para los tomadores de decisiones públicas.

AGRADECIMIENTO

Financiado por SECYT - Universidad Nacional de Río Cuarto, Ministerio de Ciencia y Tecnología de la provincia de Córdoba, Fondo para la Investigación Científica y Tecnológica, Préstamo BID PID N.º013/2009. Agradecemos a los evaluadores por la lectura minuciosa y sugerencias realizadas.

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