ARTÍCULOS ORIGINALES

Necesidades, bienestar e intervención social del  estado: ejes de debate conceptual para el desarrollo de políticas sociales

 

Luis Hernán Santarsiero
Universidad Nacional de la Plata - CONICET

Correspondencia
Luis Hernán Santarsierol: luissantarsiero@gmail.com

Recibido: 14 de febrero de 2011
Aceptado: 28 de mayo de 2011

 

---

Resumen

La preocupación por proporcionar a la intervención social de herramientas teóricas que puedan ser capaces de "viajar" transculturalmente para ser aplicadas en diferentes contextos socioeconómicos y culturales, es decir, el hecho de poder pensar a las necesidades en tanto categorías de investigación e intervención¹ es uno de los problemas teóricos más suscitados en el campo de la intervención social. Comenzaremos por recorrer algunas de las perspectivas que consideramos señeras de nuestro tema a abordar. Luego, abordaremos la relación entre las obligaciones del Estado, las necesidades y los derechos sociales para finalmente, indicar algunas conceptualizaciones que refieren a los mecanismos específicos en que se sitúan los conceptos de necesidades y bienestar en nuestra región. Creemos que frente al reconocimiento de necesidades, y de la falta de bienes y servicios para su satisfacción, las políticas sociales a implementar deben dar cuenta sí o sí de los compromisos éticos y morales que se traducen en obligaciones sociales del Estado. Estas instancias de intervención política deben partir de dos recursos: el conocimiento técnico sobre las necesidades y el conocimiento que los actores sociales tienen de sus necesidades sentidas.

Palabras clave: Intervención social; Necesidades; Bienestar; Satisfactores; Latinoamérica

Summary

The concern to provide social intervention with theoretical tools capable of "traveling" transculturally to be applied in different social, economic and cultural contexts, that is the fact of being able to think about the needs in the categories of research and intervention, is one of the most frequent theoretical problems in the field of social intervention. We will start by presenting some of what we consider outstanding perspectives of the topic we will adress. Afterwards, we will adress the relation between the obligations of the government and social needs and rights to finally indicate some conceptualizations referring to the specific mechanisms in which the concepts of needs and wellbeing are located in our region. We believe that in face of the acknowledgement of needs and the lack of goods and services to satisfy said needs, social policies to be implemented must render an account of the ethical and moral commitments which translate into social obligations of the government. These instances of political intervention must come from two resources: technical knowledge about needs and the knowledge about the perceived needs of social actors.

Key words: Social intervention; Needs; Wellbeing; Satisfiers; Latin America

---

 

INTRODUCCIÓN

La revisión teórica y conceptual de perspectivas ético-políticas y filosóficas para la comprensión de las necesidades sociales y el bienestar provenientes de diversas disciplinas ha sido y es abordada frecuentemente en el ámbito de la intervención social para el desarrollo de políticas específicas. De ella provienen distintos marcos de interés ético político abrevando frecuentemente en distintas disciplinas como la filosofía social, las teorías del desarrollo, la sociología y la economía política.

De esta manera, la preocupación por proporcionar a la intervención social de herramientas teóricas que puedan ser capaces de "viajar" transculturalmente para ser aplicadas en diferentes contextos socioeconómicos y culturales, es decir, de poder pensar a las necesidades en tanto categorías de investigación e intervención² es uno de los problemas que agrupa la reflexión teórica de los autores que presentaremos, centrándonos en las dimensiones y factores que son relevantes para entender las necesidades sociales, consideradas como principios universales, que pasan a constituirse en el basamento teórico y metodológico de las distintas intervenciones políticas situadas históricamente.

Comenzaremos entonces por recorrer algunas de las perspectivas que consideramos señeras de nuestro tema a abordar sobre las necesidades humanas como concepto o categoría de reflexión y de acción. Luego, abordaremos la relación entre las obligaciones del Estado, las necesidades y los derechos sociales formando parte de aquello que arquetípicamente se denominó "Estado de bienestar" de posguerra, a fin de circunstanciar el debate en un ángulo de interés histórico. Finalmente, se indicarán algunas conceptualizaciones que refieren a los mecanismos específicos en que se sitúan los conceptos de necesidades y bienestar en nuestra región para producir y distribuir satisfactores.

1. NECESIDADES

Autores como Ian Gough, Len Doyal o Amartya Sen y Manfred Max Neef han planteado el problema de las necesidades dentro de una problemática más amplia que une, por una parte, los requerimientos del sistema capitalista como forma económica predominante y la forma en que éste resuelve directa o indirectamente la distribución y creación de bienes y servicios que puedan ser transformados en satisfactores de necesidades. En palabras de Gough, la tensión quedaría establecida alrededor de lo que él y Doyal llaman "requerimientos del capital frente a los requerimientos de las personas".³ Estos requerimientos de las personas están enmarcados en un determinado régimen de acumulación económica que en nuestro caso será el capitalismo como sistema ordenador de la economía. Los autores que presentaremos a continuación incluyen en todos los casos un planteo integrado de las relaciones entre la economía y el desarrollo, en torno a la satisfacción de necesidades sociales.

La perspectiva de Amartya Sen: Desarrollo, capacidades y funcionamientos

Amartya Sen desarrolla una articulación de conceptos tendientes a relacionar los problemas del desarrollo, el bienestar y la pobreza tomando en consideración la agencia y los logros de los actores dentro de los esquemas sociales en los que se desenvuelven. Krmpotic indica que en la obra del autor:

Si bien el concepto de necesidad no aparece como una preocupación principal, sí lo son, temas como la pobreza y la desigualdad en los desafíos que plantean en términos tanto teóricos como metodológicos. […] el autor da paso a la exploración de una forma concreta de aproximarse al problema, concentrándose en la capacidad de lograr aquellos funcionamientos valiosos que componen nuestra vida, y de conseguir la libertad de fomentar los fines que valoramos.⁴

Sen parte de dos focos conceptuales que refieren a capacidades y funcionamientos de las personas para el manejo de activos individuales valorados socialmente. Las capacidades son recursos y habilidades que, dentro de un contexto social objetivo, se le imputan a una persona para poder desarrollar o alcanzar estados valiosos. Sen afirma que el primer concepto que acuñó para describir capacidades es el de funcionamientos. La relación que guardan estos dos conceptos clave es importante para entender los desarrollos posteriores del autor sobre pobreza y privaciones desde una visión que toma en cuenta la perspectiva de los actores sobre su propio bienestar. "Se afirma que los funcionamientos hacen el ser de una persona, y que la evaluación de su bienestar debe tomar la valoración de estos elementos constitutivos".⁵

Cuando Sen habla de funcionamientos, se refiere a estos como un conjunto de elementos que, combinados, operan como los objetivos de las capacidades.

Los funcionamientos representan partes del estado de una persona: en particular, las cosas que logra hacer o ser al vivir. La capacidad de una persona refleja combinaciones alternativas de los funcionamientos que ésta puede lograr, entre las cuales puede elegir una colección. El enfoque se basa en una visión de la vida en tanto combinación de varios quehaceres y seres, en los que la calidad de vida debe evaluarse en términos de la capacidad para lograr funcionamientos valiosos.⁶

Es importante destacar aquí, que el autor no desestima que dentro de los funcionamientos que pueda llegar a lograr una persona existan instancias sociales y externas que influyan en la elección y logro de bienestar.

Es por eso que Sen considera que estos funcionamientos, las privaciones y la ausencia de libertad para el logro del bienestar se estructuran y adecuan socialmente en diferentes contextos. Las situaciones de privación y pobreza, que en este esquema se relacionan con lascapacidades básicas se deben evaluar como situaciones relativas a variaciones paramétricas en función de ingresos y de capacidades que se complementan:

La conversión del ingreso en capacidades básicas puede variar mucho entre individuos y también entre distintas sociedades, de modo que la posibilidad de alcanzar niveles mínimamente aceptables de las capacidades básicas puede estar asociada con diferentes niveles de ingresos mínimamente adecuados.⁷

De esta manera, el autor intenta equilibrar su visión de la pobreza en relación a capacidades y la tradicional medición de la pobreza por ingreso, que, si tiene en cuenta la adecuación de distintos parámetros en el estándar de vida de una persona que sumando sus determinaciones socioeconómicas externas puede ser considerada también de utilidad.

Ian Gough, precondiciones para la satisfacción de necesidades

Desde una perspectiva emparentada a la de Sen, para este autor, las necesidades humanas están enmarcadas en un determinado régimen de acumulación económica y por ello deben ser comprendidas dentro del capitalismo como sistema ordenador de la economía. En su decurso, el capital tiene un único requerimiento, la generación de ganancias, mientras que las personas requieren de un sinnúmero de satisfactores según se trate de su cultura, su historia y su sociedad.⁸

Las necesidades humanas remiten todas a estos dos elementos puesto que se evalúa la satisfacción de las mismas teniendo en cuenta el aporte que hace cada satisfactor a dichos elementos.

Ambas precondiciones, a su vez, conforman el momento universal del problema para el autor de la satisfacción de las necesidades y este momento debe ser tenido en cuenta siempre a la hora de crear satisfactores y en la forma de distribuirlos. Para comprender mejor cómo operan las políticas sociales en la coordinación, producción y distribución de satisfactores en el marco de la atención a las necesidades básicas, Gough y Doyal parten de una pregunta de carácter conceptual ¿Cómo se definen dentro de una sociedad, de acuerdo con el contexto histórico y cultural que le es propio, necesidades humanas que son por esta misma razón universales?⁹

En este sentido, han intentado responder a las críticas referidas al aspecto universal de las necesidades y a la posterior intervención política para su satisfacción, desde una visión capaz de escapar de los dogmatismos del tipo paternalista y a la vez de los particularismos culturales, raciales o de género que piden un reconocimiento especial de necesidades vinculadas con el sujetamiento dentro de sociedades hegemónicas pero que por su condición misma también quedan en definitiva bajo ciertos reduccionismos.

Para la teoría de las necesidades que seguimos en este trabajo (Doyal y Gough) existe otro componente central en la elaboración de políticas sociales. Las necesidades tienen, por una parte, un componente universal relacionado con la autonomía y la salud física de las personas, pero la forma en que se resuelve su satisfacción se estipula de acuerdo a los momentos históricos y culturales propios de cada sociedad. Para los autores citados anteriormente, cada satisfactor contiene un componente relacionado con las precondiciones de salud y autonomía. Se trataría entonces de las "características universales de los satisfactores" que permiten entender a estos en términos de necesidades intermedias.¹⁰ De esta forma vemos que independientemente de la sociedad de que se trate, las necesidades humanas y la satisfacción de las mismas poseen dos niveles; uno universal y otro particular, que no pueden ser escindidos.

La perspectiva de Manfred Max Neef. Las necesidades en el desarrollo a escala humana

Para abordar la concepción de necesidades y desarrollo de este autor seguiremos dos ejes centrales. Su visión sobre el desarrollo y la economía y la relación que guardan sus tres conceptos centrales de necesidades, satisfactores y bienes económicos con los supuestos metodológicos y epistemológicos subyacentes a cada uno de ellos.

Concepción crítica y política sobre el desarrollo a escala humana

Para el autor, la estrecha conexión entre desarrollo y necesidades humanas parte de una visión crítica de la economía hegemónica sobre la función de la misma. Esta debe ser entendida como un medio de los hombres y no al revés, es decir, las personas y sus necesidades supeditadas a la marcha de la economía.

Este nuevo enfoque implica desde la partida, la apertura hacia una nueva manera de contextualizar el desarrollo. Ello significa modificar sustancialmente las visiones dominantes sobre estrategias de desarrollo […] [El] desarrollo a escala humana, orientado en gran medida hacia la satisfacción de las necesidades humanas, exige un nuevo modo de interpretar la realidad. Del mismo modo, una teoría de las necesidades humanas para el desarrollo, debe entenderse justamente en esos términos: como una teoría para el desarrollo.¹¹

Relación entre sus tres conceptos claves: necesidades, satisfactores y bienes económicos

Mientras que las necesidades humanas son para Max Neef pocas, clasificables y varían poco en la historia, los satisfactores son muchos y alternativos, dependiendo de la cultura y la situación histórico social de cada sociedad tomada particularmente. Frente al establecimiento de medidas de bienestar cuantitativas que unilateralmente "parten de los objetos y no de las personas", el autor evalúa que la principal característica de las necesidades humanas es su complementariedad: la persona es un ser de necesidades múltiples e interdependientes. Por ello las necesidades humanas deben entenderse como un sistema en que las mismas se interrelacionan e interactúan. Simultaneidades, complementariedades y compensaciones (trades offs) son características de la dinámica del proceso de satisfacción de las necesidades. En ese conjunto de complementariedades, las necesidades responden a criterios existenciales y axiológicos: necesidades del ser, tener, hacer y de subsistencia: protección afecto, entendimiento, participación, ocio, creación, identidad y libertad. Estas categorías son consideradas fundamentales y aluden a características comunes que comparten todas las sociedades humanas. Lo que se considera tradicionalmente como necesidad es para Max Neef satisfactor de una de estas necesidades fundamentales. "[…] alimentación y abrigo no deben considerarse como necesidades, sino como satisfactores de la necesidad fundamental de subsistencia".¹²

Los satisfactores son entendidos aquí, no sólo atendiendo a carencias sino también desplegando potencialidades, recreando nuevas orientaciones para la satisfacción de necesidades. Por esta razón, se trata de un conjunto variable y más amplio de medios e instrumentos sociales para la satisfacción, que están determinados por la historia, la cultura y la sociedad. Así, Max Neef afirma que esta concepción es dialéctica porque vuelve sobre sí misma la relación entre necesidades y satisfactores en la medida en que éstos son asignados histórica y socialmente a partir de los arreglos que enfrenta cada sociedad y, a la vez, recrean nuevos medios e instrumentos para la satisfacción de necesidades.

Uno de los aspectos que define una cultura es su elección de satisfactores. Las necesidades humanas fundamentales de un individuo que pertenece a una sociedad consumista son las mismas de aquel que pertenece a una sociedad ascética. Lo que cambia es la elección de cantidad y calidad de los satisfactores, y/o las posibilidades de tener acceso a los satisfactores requeridos.¹³

Los bienes económicos son, dentro de esta conceptualización, los elementos más particulares y relativos y sin embargo, para el autor, son los que más se prestan a confusión, a causa de la preeminencia de las sociedades de consumo en occidente que otorgan un valor superior a este tipo de bienes como satisfactores principales de necesidades y deseos de los consumidores.

2. NECESIDADES, DERECHOS Y OBLIGACIONES SOCIALES DEL ESTADO

Continuando con el planteo conceptual sobre el tratamiento histórico y ético-político de las necesidades sociales, nos detendremos ahora en el problema de las obligaciones sociales del Estado y los sistemas que responden o respondieron al problema de la satisfacción de las necesidades y el bienestar. Para comprender mejor cómo se plantea actualmente en las políticas sociales la coordinación, producción y distribución de satisfactores posibles en el marco de la atención a las necesidades básicas y el combate a la pobreza, debemos partir en primer lugar por un interrogante principal acerca de las obligaciones sociales del estado y sus extensiones. Tanto Bustelo como Dieterlen¹⁴ afirman que la incorporación del lenguaje de los derechos sociales tensiona, justamente, el marco de legitimidad del capitalismo como sistema productor de desigualdad. En esta línea afirma Bustelo que

[Desde el discurso liberal] Hay entonces una forma de ciudadanía que se deriva de la racionalidad capitalista, en donde es el individuo quien tiene un valor moral y no la familia, la comunidad o la sociedad. En consecuencia, los derechos sociales no existen pues no pueden ser adscriptos a sujetos individuales y por lo tanto, no son demandables. […] Del otro lado, en la concepción de la ciudadanía marshaliana, no hay derechos que no puedan ser derivados de la pertenencia a una comunidad ni ser exigidos en contra de ella. […] la ciudadanía social es la ciudadanía habilitante de la civil y la política.¹⁵

En este sentido, el problema de los derechos sociales parte del siguiente interrogante: ¿A quién o a quiénes obligan los derechos sociales?

Hasta ahora hemos resaltado sobre todo los aspectos éticos y valorativos que se pueden conceptualizar desde la situación manifestada individualmente frente a la carencia o las privaciones. Es oportuno aclarar, sin embargo, que la definición de las necesidades a atender y las acciones en tal sentido forman parte de los que más adelante consideraremos el aspecto político de las necesidades, planteando que el agente central en este proceso es el Estado.

No obstante, la forma de estipular necesidades grupales o colectivas no puede establecerse solamente desde posiciones diferenciales de poder o jerarquías entramadas en órdenes políticos y burocráticos, porque implicaría consecuencias morales que harían de esas necesidades mediaciones que, a su vez, implicarían manipulaciones. Siguiendo también a Kant, Heller indica que frente a la pregunta sobre si todas las necesidades deben ser reconocidas por ser manifestaciones reales de demandas, el criterio de selección debe ser moral. La fórmula del imperativo categórico de "¡el hombre no ha de ser medio para el hombre!" se trasladan las necesidades; no puede haber una necesidad tomada como verdadera si esta implica la instrumentalización de la vida humana para llegar a su fin o satisfacción. Esta clasificación permite a Heller instrumentar una norma ética capaz de poner un límite a la imputación de necesidades, con la consiguiente acción política llevada a cabo para satisfacerlas, de parte de órdenes políticos que llevan a cabo una uniformización de necesidades bajo el supuesto de que los hombres por sí mismos pueden no llegar a divisar sus necesidades reales dentro de la sociedad en la que viven.

Como señalaba Heller, el peligro de caer en un "paternalismo de las necesidades"¹⁶ nos lleva a pensar en un fundamento ético para ponerle a éste un límite; la no utilización de los hombres como medios. Límite que también tiene que ver con la autonomía de los sujetos. En este punto es necesario recordar aquí que los antecedentes históricos más exitosos en el reconocimiento de las necesidades dentro de sociedades y culturas determinadas, como el caso del Estado de bienestar, demuestran que por un lado, el mismo reconocimiento de las necesidades debe incorporar valores que se relacionan con aspectos universales de la condición humana. Como hemos indicado, todas las sociedades deben proveer satisfactores básicos (salud física y autonomía personal) para que los mismos otorguen posiciones adecuadas para participar socialmente.

Por otra parte, ese universalismo debe ser procesado políticamente de manera tal que la satisfacción de necesidades quede estipulada a partir del reconocimiento que los sujetos hacen de las mismas envueltos en matrices culturales y sociales diferentes. La atención que merecen las necesidades humanas dentro de una matriz política estatal, por tanto, debe ser regulada desde las garantías materiales y éticas que los estados modernos deben guardar según los criterios que impone la autonomía personal como la hemos entendido hasta aquí.

La respuesta estatal a la satisfacción de necesidades sociales: El Estado de bienestar como construcción típica ideal

Como indicamos, los prerrequisitos materiales que funcionan dentro del sistema capitalista para asignar recursos y satisfactores resultan problemáticos. Cada vez más y en mayor medida, los bienes y satisfactores para la reproducción social son mercancías que tienen un precio y que, por lo tanto, circulan y son consumidos dentro del sistema. Esto abre un problema sobre en relación al acceso igualitario a los mismos. Veremos ahora cómo la intervención política en el ámbito de las necesidades y los satisfactores resulta un elemento clave para el problema que cobra mayor relevancia a partir del caso de la constitución del Estado de Bienestar.

Tomaremos en este punto un rumbo sobre la intervención de la política social en el bienestar y la satisfacción de necesidades que nos orienta más a distintos modelos de resolución de las obligaciones sociales encaradas por los estados, desde los ejemplos caracterizadores de los países desarrollados hasta los casos de nuestra región.

El Estado y el reconocimiento público de necesidades sociales

Siguiendo con la argumentación de los autores analizados, el Estado de bienestar fue la forma histórico-social más contundente en el procesamiento de las demandas de uno y de otro sector de nuestro antagonismo principal: requerimientos del capital/necesidades de las personas. Podemos ver aquí cómo interviene la política democrática en la negociación y la articulación de demandas de varios sectores que se cristalizaron en la conformación de un tipo particular de matriz estatal.

El Estado de bienestar fue un momento clave en el decurso histórico de las políticas sociales, una forma de regular el poder estructural del capital otorgando colectivamente titularidad de derechos.¹⁷ Para Gough, las políticas sociales que se instrumentaron a fin de acortar la brecha entre capital y las necesidades de las personas tuvieron un comportamiento variable según las formas sociales e institucionales que cada Estado estipuló en términos de regulación y control del capital en diferentes regiones y coyunturas históricas particulares.

Las necesidades y las políticas tendientes a mejorar la satisfacción de las mismas cobraron mayor relevancia dentro del Estado de bienestar, donde economía, sociedad y política pública fueron los campos que se relacionaron estrechamente para fijar marcos de negociación y acuerdo para un nuevo pacto social.¹⁸

Las políticas sociales se instrumentaron desde esta brecha entre capital y necesidades de las personas y tienen/tuvieron un comportamiento variable según las formas sociales institucionales que cada estado planteó en términos de regulación y control del capital.

El autor sueco Gøsta Esping Andersen, analizando los diferentes tipos de organización política y económica que asumió el Estado de bienestar en los países centrales, llegó a una conclusión similar cuando afirma que el Estado de bienestar es la forma de articulación política triunfante en la segunda posguerra del siglo XX que consolidó dentro del capitalismo la desmercantilización de la fuerza de trabajo. Con este concepto, Esping Andersen¹⁹ trata de demostrar que a partir del pacto social de posguerra, la reproducción de los trabajadores no era materia exclusiva de los requerimientos del capital para mantener la fuerza de trabajo. Los bienes y servicios necesarios para un trabajador quedaban ahora bajo el control mixto del capital y del Estado. Se trató de fijar la reproducción de los trabajadores fuera del ámbito de la estricta economía de mercado, la cual fija precios para los salarios a partir de lo mínimo necesario para sobrevivir en términos de la reproducción física y material de los trabajadores tomados en cuenta sólo como integrantes de la fuerza de trabajo.

Esta conformación histórica estatal comenzó a concretizar derechos sociales y de bienestar como consecuencia de los marcos de acuerdo entre los sectores del capital y los sectores del trabajo. El Estado se transformó en el núcleo de este "pacto social de posguerra" dando como resultado una serie de obligaciones sociales e institucionales que se agregaban a las garantías civiles y políticas ya existentes del Estado liberal, abriendo así un debate extenso acerca de la vigencia de los derechos sociales en pie de igualdad con los derechos civiles y políticos.

A fin de contextualizar la intervención estatal en la satisfacción de necesidades sociales, indicaremos brevemente algunas características del Estado de Bienestar de posguerra en tanto formación típica ideal de asignación de recursos y satisfactores bajo la mediación de actores socioeconómicos centrales del capitalismo avanzado. Más allá de las formas divergentes en que éste se desarrolló en occidente, con sus diferenciales en la cobertura y ampliación de derechos y reconocimientos a la ciudadanía social, podemos afirmar que se reúnen en él una serie de elementos comunes a casi todos los contextos nacionales dentro del sistema capitalista: el auge de políticas sociales universalistas, la adecuación democrática de intereses económicos y de necesidades sociales en el seno del capitalismo y por lo mismo un marco de acuerdo general para el crecimiento económico dentro de los requerimientos de acumulación capitalistas y el mundo del trabajo.

Más específicamente, en relación con las necesidades sociales y la atención de las mismas en el Estado de Bienestar, Trotta indica que:

El Estado de Bienestar supuso un modelo sustentado en la distribución equitativa del ingreso entre los sectores de la sociedad, sobre todo en beneficio de los asalariados quienes además fueron los destinatarios de la implementación y desarrollo de políticas sociales que impactaron positivamente en la satisfacción de necesidades básicas de las sociedades occidentales provocando una mejora cualitativa en las condiciones laborales, todo esto bajo la égida del Estado.²⁰

Para este autor, la consagración de la sociedad salarial de posguerra amplió la cobertura de protección y atención de necesidades básicas inclusive para aquellos que permanecieron fuera de la misma. Es por eso que la misma concepción de necesidades y su tratamiento público impacta en la matriz del Estado de Bienestar generando un nuevo marco de legitimidad política y social.

Como lo indicamos antes, el Estado de Bienestar se entiende como la particular relación de pactos sociales subyacentes, arreglos de la economía capitalista y demandas de los sectores del trabajo. Estos marcos regulatorios se complementaron con medidas contracíclicas, como el gasto público deficitario para estimular la demanda solvente o medidas financieras y monetarias que se aplicaron a nivel mundial y que fueron respetadas durante toda la época de los treinta gloriosos. La economía de posguerra desarrolló una etapa expansiva y a la vez desplegó una serie de avances muy beneficiosos en términos de inclusión social y democratización del consumo. El capitalismo de posguerra estableció un nuevo margen para los actores económicos al incorporar las potencialidades de un modo de producción definitivamente instalado, el fordismo, y un nuevo sistema de acumulación basado en la posibilidad de incrementar constantemente el estimulo en la demanda de productos antes pensados para una elite que ahora se volvían masivos. El Estado acompañó en todo momento esta fase expansiva del crecimiento capitalista con políticas activas de empleo, protección social y bienestar social y controles y regulaciones fiscales y tributarias. De todo esto deducimos que la economía y el capitalismo jugaron en la época un papel fundamental. Sin embargo, también debemos comprender en profundidad el marco ideológico y cultural particular de este Estado basado en la solidaridad y la subsidiariedad social. Autores como Rosanvallon o Esping Andersen refieren a este punto en varios momentos de sus respectivos trabajos. La emergencia de una nueva constitución del complejo social de posguerra no se limitó solamente a un cambio en los esquemas de la economía ni obedeció sólo a la aplicación de nuevas medidas. Estos autores evalúan esos cambios económicos juzgándolos también desde una óptica centrada en los intercambios, bien aceitados, entre la esfera económica del Estado con la organización social y los marcos simbólicos, normativos y culturales de posguerra.²¹

En este sentido, diremos que bajo este modelo de acción política estatal operaba una concepción de necesidad subyacente que ampliaba estos intercambios entre los sistemas económicos y culturales asumiendo una representación específica del rol del Estado en la satisfacción de necesidades. En relación al concepto subyacente de necesidad que expresaban las estructuras político-sociales del Estado de Bienestar, Trotta agrega:

La concepción de necesidad subyacente en la mayor parte de las planificaciones sociales, así como también en el espíritu de las políticas sociales que caracterizaron la profusión de la cobertura social a amplios sectores, hoy excluidos del mercado formal de trabajo, desde la instauración del modelo de Estado Keynesiano hasta principios de la década del ochenta, ha sido la ligada a la carencia.[…] la percepción de necesidad como carencia guió el curso de las acciones en el momento de la implementación, el diseño y la evaluación de procesos sociales tendientes al logro de la promoción social.²²

A partir de la década del setenta del siglo XX, se evidenciaron constantes problemas económicos que se perpetuaron en una fase de crisis del capitalismo y del Estado de bienestar conjuntamente. Situar el punto de partida de esta crisis en los años setenta podría parecer arbitrario si pensamos que muchos de los atolladeros económicos y los procesos sociales conflictivos (inflación, desincentivos para la inversión, crisis fiscal, etc.) venían presentándose desde mucho antes. Cuando Rosanvallon indica que es necesario construir una historia larga del Estado de protección social está haciendo referencia a esta cuestión. La continuidad del Estado en su sentido amplio como orden político adecuado para resguardar al individuo, es decir, la concepción liberal clásica del Estado, continuó en el Estado de bienestar social, pero en este periodo, como indicamos antes, se sumó también un marco de eliminación creciente de la desigualdad económica sin precedentes, razón por la cual esta etapa histórica marca un antes y un después en la intervención estatal de la cuestión social. Esa modalidad de intervención que tenía como objetivo ampliar los patrones de equidad y de igualdad social se estableció a partir de marcos representacionales ligados a la solidaridad y la igualdad bajo la política democrática que entraron en crisis a mediados de la década de los setenta. Rosanvallon toma como punto de partida esta particular situación social y cultural para dar con otra explicación posible de la crisis del Estado de Bienestar que la ya clásica explicación económica financiera producto de la crisis de acumulación de los años setenta. La naturaleza específica del Estado de Bienestar para este autor reside en compromisos sociales para llevar a cabo la efectivización de los derechos sociales relacionados con la igualdad y solidaridad social. Esta incorporación de derechos sumada a la aplicación del compromiso Keynesiano son las fuentes elementales de lo que el autor denomina Estado providencia.

Rosanvallon asegura que esta matriz estatal comenzó a tener fisuras culturales que desnaturalizaron los objetivos del mismo. Por un lado, el Estado empezó a volcarse hacía una política de atención sectorial fragmentando y corporizando intereses sociales y compromisos ciudadanos. Por otro lado, vemos que los objetivos de ese Estado, es decir, los fomentos para una política positiva para eliminar gradualmente diferencias sociales, comenzaron a tener problemas debido a la fragmentación social y cultural creciente. La facultad de intervenir desde la política en la consolidación de la solidaridad social también se volvió problemática e ineficaz.

De manera concomitante a la crisis del Estado social, la noción subyacente de necesidad que operaba en la intervención político-social también fue cambiando a la par de los nuevos arreglos económicos y en la nueva modalidad de gestión e intervención pública sobre la cuestión y el gasto social; entre algunos de esos cambios figuran: políticas y programas focalizados, aumento de los programas asistenciales, co-gestión de los programas con organizaciones de la sociedad civil, etc. Las concepciones de necesidad y satisfacción vigentes en el Estado de Bienestar fueron perdiendo legitimidad bajo el esquema imperante del mercado como única institución eficiente a cargo de distribuir bienes y satisfactores.

3. APORTES PARA EL ENFOQUE DE LA INTERVENCIÓN ESTATAL EN EL TRATAMIENTO DE LAS NECESIDADES DESDE LA MIRADA DE AUTORES DE LA REGIÓN

Los autores que presentamos en este punto intentaron resumir las concepciones teóricas de las necesidades para abordar elementos propios a la hora de definir el espacio de la satisfacción de necesidades desde la política estatal en la actualidad.

Autores como Bustelo, Krmpotic, Álvarez y Martínez Franzoni, entre otros, han elaborado síntesis sobre los conceptos de necesidades y el rol del Estado para la satisfacción que abren alguna dirección para la reconceptualización de las mismas luego de la crisis o del apogeo del Estado social.

Krmpotic considera que el concepto de necesidades, desde la óptica del Estado y las políticas sociales, ha referido casi automáticamente a la preocupación por la satisfacción de las mismas. "Hemos visto que preguntarse acerca de las necesidades es también preguntarse acerca de la satisfacción […] ésta última es la expresión visible de un concepto abstracto como es el de necesidad".²³

Para dar cuenta de ello, la autora enfatiza el carácter material del concepto "necesidades" cuando se lo considera conjuntamente con la satisfacción de las mismas.

Las necesidades están allí, nos ofrecen un grado de materialización como pocos conceptos, por lo que nos encontramos frente a un desarrollo no sólo teórico sino también metodológico […] Por lo tanto, las necesidades se revelan como un problema concreto que -desde la cotidianeidad― interpela al hombre y su organización social asignando responsabilidades ante lo que hoy día se considera un derecho […].²⁴

La autora considera que la política social entendida como espacio de posibilidad y de legitimación del poder, tiene una función central en la producción de bienestar y mejoramiento de la calidad de vida por razones filosóficas y éticas, pero sobre todo en relación a lo que genéricamente la constituye, es decir, las relaciones y luchas de poder entre distintos sectores sociales. En este sentido, la autora, quien toma elementos teóricos sustanciales de la obra de Nancy Fraser, desarrolla tres momentos secuenciales para comprender la articulación entre la política social y la satisfacción de necesidades:

un primer momento entendido como de lucha para establecer el status político de una necesidad dada, otorgando legitimidad política o no, [...] Un segundo momento nos ubica en la lucha respecto de la interpretación sobre esa necesidad en la que se juega el poder para definirla de manera hegemónica y de esa manera determinar la forma conveniente de satisfacerla. Mientras que el tercer momento nos muestra el debate sobre la satisfacción en el plano de los recursos, provisiones y administración de la respuesta política.²⁵

Podríamos decir aquí que, de acuerdo con la autora, las necesidades sociales y su satisfacción se crean y recrean bajo un escenario político donde se generan definiciones, modalidades de atención y obligaciones institucionales de las políticas.

Con respecto a las decisiones políticas en torno al bienestar y la planificación social Krmpotic acuerda, siguiendo a Fraser,²⁶ en la pluralidad de sectores e intereses que moldean el debate sobre las necesidades y su tratamiento en la política social. La diversidad y la pluralidad producto de las constantes reconfiguraciones sociales obligan a rediseñar el rumbo de las políticas sociales ampliando marcos de contención. Sin embargo, existen nuevos problemas para la atención estatal de las necesidades en torno de interpretación de las necesidades y la urgencia con la que deben ser atendidas. La autora retoma el problema del conflicto de interpretación de las necesidades y los presupuestos para el diseño de políticas como datos clave para entender la relación entre la pluralidad de actores y las demandas por el reconocimiento estatal de sus necesidades en la actualidad. En este sentido, indica que:

Si bien la diversidad de actores reafirma la idea de pluralidad inicial, esta condición de pluralidad se encuentra "estratificada" entre grupos sociales con desiguales condiciones de poder, acceso a los recursos, influencia, origen, sexo, edad, etc., aspectos que van a incidir directamente en el conflicto de interpretación.[…] además del proceso deliberativo previo a la confirmación de su status político, la necesidad es luego descontextualizada y reconsiderar no ya al grupo de presión interesado sino a la población en su conjunto obliga a una reducción al caso individual, "caso testigo" para definir elementos clave de la programación.²⁷

En sintonía con esta perspectiva, Bustelo propone pensar un ámbito para la política social donde la acción argumentativa y el consenso de los objetivos de las políticas y de las demandas colectivas prevalecen en el diseño y la implementación de políticas tendientes a dar respuestas a las necesidades de las personas. Siguiendo esta línea, Bustelo indica que:

No existiendo una línea moral universal o científica, que procese las prioridades sociales por encima de la libertad, sólo cabe la definición de las mismas ―esto es, qué necesidades, en qué nivel y en qué tiempo deben ser satisfechas- al juego democrático.²⁸

Esto último implicaría afirmar que el nivel de satisfacción de una determinada necesidad y la intervención social promoviendo u otorgando satisfactores de la misma corresponde a la negociación y acuerdo de los distintos actores políticos e institucionales que conforman el Estado y la sociedad civil. Argumentar significaría para este autor:

[…] que la planificación toma finalmente parte, plantea una opción-acción, construye un punto de vista. Estos puntos de vista tienen por supuesto un equilibrio precario, ya que la realidad es abierta por definición y siempre existe la posibilidad de aprender. La función de la planificación social es la de mediar, de dialogar (como superación del solipsismo tecnocrático) y el rol de los planificadores es el de escuchar al otro, el de persuadir y el de construir una narrativa no distorsionada, que posibilite a las personas nuevas formas de autodeterminación, de participación y de democratización.²⁹ 

Frente a la vigencia de lo que denomina necesidad normativa, es decir, la definición de un tipo de necesidad desde el saber especializado del planificador o el cientista social que se incorpora también al sentido común, Bustelo propone ver la satisfacción de necesidades desde un espacio político democrático ordenador.

[…] el resultado final de qué, cómo y en qué nivel se satisface, está abierto a la trama de fuerzas de intereses, de expectativas, etc., que los actores sociales movilizan para darle a la política social una direccionalidad compatible con el estado de satisfacción de sus necesidades. Aquí es donde el rol de la planificación como mediación de procesos, de conceptos y significados cobra sentido.³⁰

Sin embargo, es necesario agregar que frente a la urgencia de contar con amplios márgenes comunicativos y plurales en la definición de las necesidades de los sectores sociales atendiendo a sus particularidades políticas, identitarias o culturales bajo del orden democrático, el marco actual en que estos criterios de definición de política pública operan luego de la modernización económica y la restructuración de las sociedades latinoamericanas es limitado. Frente al avance de las formas de exclusión social ya tradicionales en el mundo salarial junto con las que podíamos indicar como nuevas Isuani³¹ y la baja capacidad de los Estados para incidir en la cuestión social, Repetto señala que:

[…] En las últimas tres décadas cambió el mapa de actores con capacidad de influir en la agenda gubernamental y decidir sobre ella. […] habrán de ser pocos y a veces nuevos protagonistas, con sus intereses, sus ideologías y (sobre todo) sus recursos de poder, los que definan qué es un problema público y qué no lo es. […] Esto se explica, entre otras razones, porque los sectores pobres, más aún, los agrupados en la pobreza estructural, se fueron quedando sin voz ni recursos de poder, sobre todo por el debilitamiento sindical y las mutaciones de los partidos populares. Asimismo, los sectores medios, en particular en aquellos países donde han resultado durante las pasadas décadas numérica y políticamente importantes, fueron a su vez atomizándose y escondiéndose en el remozado espacio privado.³²

Para el caso latinoamericano, Martínez Franzoni recoge en su trabajo un planteo tendiente a situar el punto de partida para la atención de necesidades y de políticas de bienestar coincidiendo con autores ya clásicos en el tema y, a su vez, haciendo énfasis en el nivel actual de aceptación de la política democrática en los estados de la región: "Como lo plantea Esping-Andersen para la Unión Europea y retoma Filgueira para América Latina, se necesita una ‘nueva arquitectura del bienestar’. La democracia debería ofrecer el marco para la deliberación y la representación que le dé forma".³³

Para la autora, reflexionar acerca de una nueva arquitectura del bienestar implica dar cuenta de las especificidades de los regímenes de bienestar en América Latina bajo la interacción del mercado, el Estado, y el hogar como espacio en donde residen la mayoría de los arreglos tendientes a generar bienestar debido al grado de informalidad laboral, la ausencia de políticas de bienestar y la importancia del trabajo no remunerado familiar para el cuidado y la reproducción social en la mayoría de los países de la región.

Desde otra mirada, Álvarez señala que en América Latina, bajo los imperativos de organismos multilaterales de crédito y el auge de las políticas de corte liberal de los noventa, se desplegó una modalidad de intervención social basada en la atención de mínimos biológicos bajo el aporte de:

una serie de teorías diversas (que) confluyen en el mismo objeto de saber: las necesidades básicas vinculadas a la idea de provisión de ingresos mínimos a los que quedan fuera del mercado. Dicha provisión en diferentes áreas (alimentaria, salud, educación, y saneamiento) tendría un efecto de amortiguamiento (…) Las necesidades básicas se constituyen más tarde en una categoría central del sistema discursivo del desarrollo humano.³⁴

En este sentido, ahora el desarrollo se basa en lo que la autora llama "un nuevo humanitarismo",que se relaciona con las visiones que, aún deplorando las formas de la pobreza y la indigencia, no se cuestionan los factores que las provocan bajo la desigualdad social imperante en nuestras sociedades.

Para concluir con este apartado diremos que, luego del auge, la crisis y reforma de los regímenes de bienestar, la comprensión de las necesidades sociales atendidas por el Estado continúa siendo el eje de discusión de las distintas alternativas de política social abriéndose nuevos desafíos en torno de las formas de participación y reconocimiento de los grupos sociales y de sus demandas. Los años noventa dejaron claramente, como veremos más adelante, escasos resultados sobre la intervención estatal en la cuestión social latinoamericana. El problema de la definición y la atención de las necesidades sociales abren una agenda posible que permite tener en cuenta las distintas situaciones particulares (identidad, género, etnia, etc.) Sin embargo, luego de la reforma del estado y de las políticas sociales, la reconfiguración de poder económico y social en nuestra región impuso un marco de acción límite para la posibilidad de democratizar las decisiones y la posibilidad de incorporar distintas miradas sobre la atención de las necesidades desde el Estado.

CONCLUSIONES

Hemos visto hasta ahora una serie de referencias centrales en torno a las necesidades y a la intervención estatal para la satisfacción de las mismas. Haciendo hincapié en el esquema histórico de la política social que impuso una bisagra en el tratamiento de las necesidades sociales en el apogeo y crisis de lo que se denominó Estado de Bienestar hemos revisado algunos planteos para comprender las necesidades desde la planificación social de acuerdo con nuevas definiciones que dan cuenta del marco de referencia necesario para abordar el conjunto de negociaciones, decisiones y conflictos en la definición estatal de las necesidades y la política social.

Creemos que frente al reconocimiento de necesidades y de la falta de bienes y servicios para su satisfacción que una sociedad construye a partir de demandas dirigidas a los marcos institucionales y estatales, las políticas sociales a implementar deben dar cuenta sí o sí de los compromisos éticos y morales que se traducen en obligaciones sociales del Estado. Estas instancias de intervención política deben partir de dos recursos: el conocimiento técnico sobre las necesidades y el conocimiento que los actores sociales tienen de sus necesidades sentidas. Estos recursos tomados en conjunto representan las dos instancias de la problemática de las necesidades: el aspecto universal y el particular en la satisfacción de las mismas.

Por esta razón, creemos que estos saberes múltiples, demandas y consensos democráticamente regulados en relación a la producción y distribución de satisfactores serían las únicas herramientas capaces de atender la problemática de las necesidades básicas insatisfechas desde un marco institucional y legal entendido siempre como el conjunto de obligaciones sociales del Estado frente a la satisfacción de las necesidades básicas de sus ciudadanos.

Para concluir indicaremos los aspectos más relevantes de nuestra indagación sobre las relación entre las necesidades y las políticas sociales estatales desde tres planos.

En el plano de lo económico: el capitalismo, el mercado y el sistema de producción de bienes son instituciones económicas de suma importancia para entender cómo se ordena el sistema de necesidades y de satisfactores (Doyal Gough). En esta línea podemos señalar que, como matriz institucional tendiente a producir, distribuir y transformar bienes que lleguen a ser satisfactores de necesidades básicas, el mercado y el Estado capitalista han ampliado y a la vez, han hecho más problemática, la distribución de factores centrales en la reproducción social y en la asignación de satisfactores (Max Neef, Doyal y Gouhg).

En el plano social: el reconocimiento y la evaluación de las necesidades pueden ser definidos tanto de manera colectiva como individual (Sen, Gough, Max Neef).

En la comprensión, tanto del logro como de la agencia de bienestar, para Sen, la perspectiva de análisis debe ser encarada desde el individuo considerando funcionamientos valiosos.Los individuos son los que poseen recursos y titularidades para efectivizar sus derechos y logros dentro de una sociedad. Para que esto ocurra, deben quedar establecidos institucionalmente el acceso y el reconocimiento de esas titularidades desde la función estatal. En el caso de los países de nuestra región, se constata con mayor presencia la función específica de las redes sociales y la familia como productores de bienestar en contextos de desarrollo de capacidades estatales y constitución del mercado laboral formal limitados.

El plano de lo político: existen diferentes interpretaciones acerca de cómo se jerarquizan las necesidades y sus satisfactores dentro del campo político en sociedades cada vez más sectorizadas y desiguales. Los mecanismos del poder político darían cuenta de la disputa por la legitimación y el acuerdo de intereses en la atención de las necesidades (Bustelo, Krmpotic). Tal como pensamos en este trabajo, la dimensión de la política pública que nos interesa abordar con respecto a la intervención social en materia de necesidades básicas, se define en relación con las configuraciones que adquirió en un proceso histórico de construcción como cuestión pública relevante donde intervinieron distintos actores, confluencias de intereses y dispositivos de argumentación, persuasión y decisión en las distintas "arenas" políticas donde se definen las políticas sociales.

En este sentido, el concepto de desmercantilización de la reproducción social a través de las políticas públicas es un concepto clave para entender los arreglos que se construyeron dentro de las economías capitalistas en una perspectiva histórico política que marcó distintos tipos de articulación de las necesidades de la reproducción social y los requisitos de la economía (Esping Andersen). Las necesidades pueden ser entendidas desde la política social en paradigmas propios de la historia de los regímenes de Bienestar con las particularidades de la articulación económica estatal del capitalismo en nuestra región.

NOTAS

¹ Mario Heler, Lógicas de las necesidades. La categoría de "necesidades" en las investigaciones e intervenciones sociales (Buenos Aires: Espacio editorial, 2009).         [ Links ]

² Heler, Lógicas de las necesidades. La categoría de "necesidades" en las investigaciones e intervenciones sociales.

³ Ian Gough, Capital global, necesidades básicas y políticas sociales (Buenos Aires: Miño y Dávila/ CIEPP, 2003).         [ Links ]

⁴ Claudia Krmpotic, El concepto de necesidad y políticas de bienestar (Buenos Aires: Espacio Editorial, 2000), 76.         [ Links ]

⁵ Amartya Sen y Mirta Nussbaun, La calidad de vida (México: Fondo de Cultura Económica, 1996), 62.         [ Links ]

⁶ Sen y Nussbaun, La calidad de vida., 55, 56.

⁷ Ibíd., 68.

⁸ Len Doyal e Ian Gough, Una teoría de las necesidades humanas (Barcelona: ICARIA, 1994).         [ Links ]

⁹ Ibíd.

¹⁰ Estas serían: adecuadas alimentación nutritiva y agua, vivienda adecuada, trabajo y lugar físico seguros, seguridad en la infancia, relaciones primarias significativas, seguridad física y económica, control seguro de la natalidad y crianza de los niños y apropiada educación básica transcultural.

¹¹ Manfred Max Neef, et Al. Desarrollo a escala humana. Una opción para el futuro (Suecia: Development Dialogue, CEPAUR, Fundación Dag Hammarskjold, 1986), 1.         [ Links ]

¹² Max Neef, et al. Desarrollo a escala humana. Una opción para el futuro, 3.

¹³ Manfred Max Neef et al. Desarrollo a escala humana. Una opción para el futuro.

¹⁴ Paulette Dieterlen, La pobreza: un estudio filosófico (México: FCE, 2003).         [ Links ] 

¹⁵ Eduardo Bustelo, "Expansión de la ciudadanía y construcción democrática", en Todos entran: propuesta para sociedades incluyentes, eds. Eduardo Bustelo y Alberto Minujin (Buenos Aires: UNICEF, 1998), 242.         [ Links ]

¹⁶ Agnes Heller, Una revisión de la teoría de las necesidades (Barcelona: Editorial Paidós, 1996).         [ Links ]

¹⁷ Gough, Capital global, necesidades básicas y políticas sociales.

¹⁸ El surgimiento de las políticas sociales es anterior al surgimiento del Estado de bienestar. Podemos ver antecedentes históricos de las mismas en las medidas asistenciales de Inglaterra en el siglo XIX o en Alemania de Bismarck, como así también las experiencias mutualistas de asociaciones de trabajadores durante buena parte del siglo XIX y XX. Sin embargo, insertas como razón de Estado las mismas aparecen con mayor nitidez en las décadas del ‘50 y el ‘60 del siglo XX, como las formas institucionales de solidaridad social producto del pacto de posguerra (Cf: Rosanvallon, La crisis del Estado Providencia, 1995).

¹⁹ Gosta Esping Andersen, Los tres mundos del estado del bienestar (Valencia: Edicions Alfons El Magnánim, 1993).         [ Links ]

²⁰ Edgardo Trotta, El concepto de necesidad y estilos de desarrollo (Buenos Aires, DUNKEN Ediciones, 1996), 21- 23.         [ Links ]

²¹ Pierre Rosanvallon, La crisis del Estado Providencia (México: editorial CIVITAS, 1995).         [ Links ]

²² Trotta, El concepto de necesidad y estilos de desarrollo, 43.

²³ Krmpotic, El concepto de necesidad y políticas de bienestar, 111.

²⁴ Krmpotic, El concepto de necesidad y políticas de bienestar, 8.

²⁵ Ibíd., 120.

²⁶ Nancy Fraser, Talking About Needs: Interpretative Contests as Political Conflicts in Welfare-State Societies. Ethics 99, 2 (1989): 291-313.         [ Links ]

²⁷ Krmpotic, El concepto de necesidad y políticas de bienestar, 121.

²⁸ Eduardo Bustelo, Planificación social: del rompecabezas al abrecabezas. Cuadernos de Ciencias Sociales 92, (1996): 20.         [ Links ]

²⁹ Bustelo, "Planificación social: del rompecabezas al abrecabezas", 14.

³⁰ Ibíd., 25.

³¹ Ernesto Isuani, "Exclusión social y consumo básico: hacia una política de inclusión social en Argentina", trabajo presentado en el IV Coloquio Internacional "las Transformaciones de la Modernidad Excluyente y las Políticas Sociales, 2005, Córdoba.         [ Links ]

³² Fabián Repetto, "Nueva Matriz sociopolítica, problemas sociales y políticas públicas. América latina a inicios del siglo XXI", en De la pobreza a la exclusión. Continuidades y rupturas de la cuestión social en América Latina, ed. Gonzalo Saravi, 239- 240 (Buenos Aires: Prometeo libros/Centro de investigaciones y estudios superiores en antropología social, 2007).         [ Links ]

³³ Juliana Martínez Franzoni, "Regímenes de bienestar en América Latina: consideraciones generales e itinerarios regionales", Revista Centroamericana de Ciencias Sociales de FLACSO, 4, 2 (2005): 5.         [ Links ]

³⁴ Álvarez, Sonia, "Los discursos minimistas sobre las necesidades básicas y los umbrales de ciudadanía como reproductores de la pobreza", en Trabajo y producción de la pobreza en Latinoamérica y el Caribe: estructuras, discursos y actores. Sonia Álvarez (comp.) (Buenos Aires: CLACSO, 2005), 252.         [ Links ]