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Revista argentina de sociología

versión On-line ISSN 1669-3248

Rev. argent. sociol. v.4 n.7 Buenos Aires jul./dic. 2006

 

Crisis y recomposición del Estado

Juan Manuel Abal Medina (h.)

Universidad de Buenos Aires. Universidad Nacional de General San Martín. Subsecretaría de la Gestión de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación

privada@sgp.gov.ar
Doctor en Ciencia Política, FLACSO Sede Académica México, en asociación con Georgetown University. Magíster en Ciencia Política, Instituto de Altos Estudios Universitario, Fundación Banco Patricios. Licenciatura en Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires. Profesor del Doctorado de Ciencia Política, Escuela de Política Gobierno, Universidad Nacional de General San Martín y Profesor de la Universidad de Buenos Aires. Investigador del CONICET. Subsecretario de la Gestión Pública de la Nación.

Abstract

La crisis argentina de fines de 2001 y principios de 2002 puede ser entendida como el desenlace de un largo proceso de descomposición de algunos de los pilares que habían sostenido el orden político y social de la década anterior.
En primer lugar, el fin de la norma fundamental del ordenamiento económico de los 90: la Ley de Convertibilidad.
En segundo lugar, el debilitamiento del paradigma de la movilidad ascendente, con acotados márgenes de pobreza y con un Estado comprometido con la reducción de la marginalidad y la exclusión.
Finalmente, el proceso de desafección social hacia la política, que también influyó en esos acontecimientos. La autorreferencialidad de la política, las generalizadas sospechas de corrupción y la falta de decisión política para tomar medidas que contrariaran al aparentemente todopoderoso "mercado", generaron un clima de apatía o directa hostilidad hacia los principales partidos políticos, los cuales, con la excepción parcial del Justicialismo, fueron duramente castigados en los comicios de 2001.
¿Es posible hablar hoy de un nuevo paradigma? se pregunta el autor.
El objetivo de este artículo consiste en indicar los nuevos objetivos en materia de gestión pública en el Estado argentino, precisando políticas y programas que operacionalizan la nueva concepción.

Palabras clave: Estado; Gestión Pública; Convertibilidad; Marginalidad; Exclusión.

The Argentine crisis of late 2001 and early 2002 could be viewed as the result of a long-term disintegration process of some of the pillars that had sustained social and political order during the previous decade. First, the end of a key feature of economic policy in the 90s: the Conver- tibility Act. Second, the weakening of the upward mobility paradigm, low poverty margins, and a State committed to decreasing marginality and exclusion. And finally, a process of social disaffection to politics which also had a strong impact on these events.
The self-referentiality of Argentine politics, generalized suspicions of corruption, and a lack of political resolve to take measures that would contradict the allegedly almighty "market," generated an environment of apathy or straightforward hostility vis-à-vis the major political parties. With the partial exception of Justicialismo (Peronism), the latter were sorely punished in the 2001 elections.
Is it thus possible to speak of a new paradigm? This paper intends to point out the new goals in terms of public management in the Argentine state, focusing on policies and programs that render this new concept operational.

Keywords: State; Public Management; Convertibility; Marginality; Exclusion.

La crisis argentina de fines de 2001 y principios de 2002 puede ser entendida como el desenlace de un largo proceso de descomposición de algunos de los pilares que habían sostenido el orden político y social de la década anterior. En primer lugar, encontramos el fin de la norma fundamental del ordenamiento económico de los 90: la Ley de Convertibilidad. Esta política formó parte de un conjunto mayor de reformas de corte neoliberal cuyo fin principal fue el de reducir el rol del Estado tanto en sus funciones como en sus capacidades, autolimitando las posibilidades de acción autónoma del aparato estatal. La rigidez de la Convertibilidad impidió cualquier acomodación flexible a nuevos escenarios, como los surgidos tras las crisis asiática y rusa, y la devaluación del real en Brasil.
En segundo lugar, y claramente vinculado con lo anterior, en los 90 se debilitó el paradigma de la sociedad argentina como una estructura con movilidad ascendente, con acotados márgenes de pobreza y con un Estado comprometido con la reducción de la marginalidad y la exclusión. La indiferencia estatal ante estas problemáticas coadyuvó, indudablemente, con el estallido social ocurrido los días 19 y 20 de Diciembre de 2001.
Finalmente, en la década pasada se incubó un proceso de desafección social hacia la política, que también influyó en esos acontecimientos. La autorreferencialidad de la política, las generalizadas sospechas de corrupción y la falta de decisión política para tomar medidas que contrariaran al aparentemente todopoderoso "mercado", generaron un clima de apatía o directa hostilidad hacia los principales partidos políticos, los cuales, con la excepción parcial del Justicialismo, fueron duramente castigados en los comicios de 2001.

Transformación y decadencia del Estado

En todos estos fenómenos vemos, como problema de fondo, el retiro del Estado de sus funciones indelegables. La transformación por este sufrida en los años 90 tiene pocos antecedentes en el mundo por la magnitud, complejidad y rapidez de las reformas producidas, que incluyeron la apertura económica, la desregulación de los mercados y la transferencia de la responsabilidad de la producción de bienes y servicios del Estado al sector privado. Estas transformaciones modificaron radicalmente la relación entre Estado y sociedad. En cierto modo, los años noventa significaron el fin de lo que autores como Marcelo Cavarozzi (1991) denominaron "matriz Estado-céntrica", para pasar a una realidad donde el mercado comenzó a actuar como principal regulador de las relaciones sociales. Fue una ruptura radical, un cambio de paradigma sobre cómo debían organizarse las sociedades inspirado en las políticas de Ronald Reagan en EE.UU. y de Margaret Thatcher en Gran Bretaña. Asimismo, los años 90 nos revelaron un Estado trasnacional que perdió autonomía ante el avance de los tecnócratas y los organismos multilaterales de crédito con sus imposiciones de metas y objetivos de política económica (García Delgado, 2003). Para el propio partido de gobierno, la nueva orientación ideológica supuso un quiebre histórico, al que no pocos actores en su interior intentaron oponerse, con mayor o menor fuerza.
La reforma del Estado constituyó un aspecto central de este nuevo rumbo. Funciones que hasta entonces eran de su competencia, como la producción y prestación directa de bienes y servicios, fueron privatizadas, en muchos casos con marcos regulatorios insuficientes y débiles organismos de control. Los aparatos burocráticos fueron minados por políticas que atentaron, por un lado, contra sus capacidades administrativas (degradación salarial y profesional, retiros voluntarios, desorganización funcional, ausencia de capacitación, deterioro de la infraestructura física, etcétera) y, por el otro, contra sus capacidades de regulación social (mediante los controvertidos procesos de privatización, flexibilización y descentralización). La consigna de la reforma de los 90s no ha sido introducir, sino más bien extraer distintas áreas de competencias de la esfera del Estado (Oszlak, 1999). Pero, al mismo tiempo, la complejidad y contradicciones internas de este proceso se reflejaron en el incremento de la presión tributaria (que pasó de representar el 16% del PBI a más del 21%) y en la duplicación del número de Secretarías y Subsecretarías del Estado nacional (que en 1999 contaba con 170, mientras que en 1991 sólo tenía 80). El exponencial aumento de la deuda externa, la fuerte injerencia de un poder del Estado (el Ejecutivo) sobre el funcionamiento de otro poder (el Judicial) y la drástica y no planificada descentralización de los servicios de salud y educación al nivel subnacional fueron otras de las significativas transformaciones vividas en este período.
La privatización de los servicios públicos tuvo como principal argumento el de fomentar la competencia y mejorar la calidad del servicio, lo cual efectivamente se produjo en ciertas áreas, pero no en la mayoría de los casos. En contraste, la aplicación de las políticas de privatización modificaron las relaciones de propiedad sin que existieran cambios en la relación de las empresas y el mercado. Las nuevas empresas privatizadas funcionaron en marcos ajenos a las reglas de competencia del mercado (Gerchunoff y Torre, 1996). Como resultado de estas políticas, lo habitual fue la formación de monopolios privados que, insuficientemente fiscalizados por Entes Reguladores con escasos recursos y voluntad para imponer la normativa correspondiente, no encontraron obstáculos para el incremento del valor de las tarifas muy por encima de lo pactado en los contratos de concesión (Oszlak y Folder, 1998). A su vez, la privatización se propuso también como un medio para equilibrar las deficitarias cuentas del Estado, cuando en verdad el déficit fiscal y la deuda externa crecieron hasta tornarse insostenibles. La crisis de 2001 fue, en buena medida, el corolario de todo este proceso de déficit de las cuentas públicas y elevado endeudamiento externo.
El proceso de descentralización de competencias hacia el nivel provincial supuso una redefinición fundamental del perfil del gobierno federal. Dentro del "paquete" de medidas recomendadas por el Consenso de Washington, se incluyó la descentralización de funciones (principalmente las políticas sociales como educación y salud), que consistió en la delegación de estas tareas anteriormente en manos del gobierno nacional hacia las administraciones subnacionales, pero sin el correspondiente aporte de recursos imprescindibles para llevarlos a cabo. Las dificultades financieras y de asistencia social resultantes, obligaron a un importante reacomodamiento interno de sus propias administraciones1. En menos de una década, el Estado nacional pasó de contar con casi 900.000 personas en su planta de personal a emplear sólo 270.000, cuyas dos terceras partes se concentraron en las Fuerzas Armadas y la Policía (el Ministerio del Interior duplicó su dotación). Oscar Oszlak (2000) ha indicado que esta acentuación del rol coercitivo del Estado nacional tornó semejante su perfil al que exhibía el Estado argentino a fines del siglo XIX, con un cuerpo de personal abocado mayormente al aspecto represivo de todo aparato estatal. Pero al mismo tiempo, en los años 90 aumentó significativamente el porcentaje de personal empleado mediante contratos de trabajo. En ciertos casos, el empleo de muchas personas durante largos períodos de tiempo por esta modalidad de contratación implicó un claro deterioro de sus condiciones laborales, y una desvirtuación de la razón de ser de dicha forma de contratación.
A pesar de una retórica centrada en profesionalizar y modernizar la organización estatal, en la práctica se adoptó una modalidad discrecional y decisionista en la gestión de los asuntos públicos, y se limitó la independencia del Poder Judicial. Guillermo O´Donnell ha resaltado la débil accountability horizontal que caracterizó a muchos Estados latinoamericanos en la década pasada, señalando las dificultades padecidas por las agencias encargadas de "prevenir, cancelar, reparar y/o castigar acciones (o eventualmente inacciones) de otra agencia estatal que se presumen ilegales" (O`Donnell, 2001). Este proceso, es cierto, no fue exclusivo del Estado argentino; pero también es verdad que dichas carencias se revelaron especialmente significativas en el caso de nuestro país. La subsiguiente sensación de impunidad contribuyó, asimismo, a intensificar la crisis de representación y a hacer más frágil la confianza de la ciudadanía en su propio Estado.
Éste es el perfil del Estado que se modeló en los años del "Consenso de Washington". No sólo se redujeron las funciones atribuidas al Estado nacional; también se limitó su capacidad de actuar con eficacia en aquellas áreas que sí quedaron bajo su jurisdicción. Esta debilidad del aparato estatal se reflejó en procesos de creciente exclusión social, y en las fuertes dificultades del Estado para ejercer su rol político de articulador de las distintas esferas de la sociedad. Claro que este Estado sí fue activo para actuar en nombre de ciertos intereses: estuvo presente para algunos, y ausente para la mayoría.

La recuperación de las capacidades estatales

El paradigma dominante en los años 90 comenzó a ser cuestionado a finales de esa misma década en distintos países de América Latina. La llegada al gobierno de fuerzas políticas de izquierda, o de dirigentes políticos que recuperaron las tradiciones nacionales y populares de sus movimientos, implicó no un retorno a viejas y perimidas concepciones sobre un Estado omnipresente en los asuntos de la sociedad, pero sí una ruptura con las ideas que modela ron las políticas de reforma y ajuste estructural. ¿Pero es posible hablar de un nuevo paradigma? ¿En qué políticas concretas y específicas podemos observar este nuevo enfoque? El objetivo de este artículo consiste en indicar los nuevos objetivos en materia de gestión pública en el Estado argentino, precisando políticas y programas que operacionalizan la nueva concepción.
El quiebre más importante con el modelo de la década pasada es la decisión del actual gobierno de evitar el déficit fiscal y el endeudamiento público, trabajando con equilibrio o incluso con superávit fiscal. Como ha señalado el ex presidente del gobierno español, Felipe González, contar con una macroeconomía sana no es, en sí misma, una política de izquierda o de derecha. Pero sí es la única manera de desarrollar políticas estatales activas y que sean sostenibles en el tiempo, sin que su peso recaiga sobre las generaciones futuras. No hay manera de tener un Estado activo en la promoción del desarrollo económico e inclusivo para paliar las desigualdades sociales sin que sus cuentas estén en orden. El equilibrio fiscal es la mejor garantía de que el Estado no deberá incumplir sus compromisos, y aquí se encuentra un cambio fundamental con el modelo de los 90, que hizo eclosión con la crisis de 2001.
Esta consolidación de las cuentas públicas está siendo complementada por una imprescindible reforma de la administración financiera, con el objetivo de hacerla más eficiente y transparente. La consolidación del Sistema Electrónico de Contrataciones (SECOP) es un instrumento de utilidad para alcanzar esta meta, ya que acelera los trámites administrativos, refuerza la transparencia de las contrataciones y constituye un esfuerzo por adecuar los distintos procedimientos actualmente utilizados en la administración pública nacional. Esto último es fundamental: encontrar vasos comunicantes entre las distintas áreas de la administración pública, optimizar los sistemas transversales comunes a todas ellas, lograr consistencia y coherencia entre la política general del Estado y las de los distintos organismos (y las de éstos entre sí) supone un fortalecimiento significativo en las capacidades del Estado. Trabajar en compartimentos estancos, no compartiendo información y desarrollos valiosos, condujo a la administración pública a repetidos fracasos en su eficacia organizativa.
La informatización del sector público es un camino apropiado para revertir estas prácticas organizacionales inadecuadas, a fin de facilitar y otorgar eficiencia al trabajo en las diferentes oficinas, así como introducir nuevos espacios de control y acercamiento a la ciudadanía como, por ejemplo, el llamado "gobierno electrónico". El Plan Nacional de Gobierno Electrónico aprobado y reglamentado en 2005 se propone precisamente optimizar la gestión pública, con su correspondientes traducción en mejores servicios al ciudadano, mayor transparencia de los actos de gobierno y menores costos en las tramitaciones. Pero las innovaciones informáticas pueden servir también para generar nuevos espacios de participación, para incluir a personas y comunidades menos favorecidas y para favorecer la integración de nuestra producción al mercado global. Éstas son las tareas de un Estado inteligente, receptivo a las demandas ciudadanas y promotor del desarrollo productivo de la Nación. Porque no se trata simplemente de reconstruir el Estado: se trata de reconstruirlo para ponerlo al servicio de estas prioridades centrales del país.
El Plan de Gobierno Electrónico contempla una amplia gama de Programas específicos orientados a estos objetivos. El Portal General del Gobierno será la puerta de entrada al Estado argentino, con el fin de simplificar y hacer más accesible la información de las distintas áreas. En la misma línea, la Guía de Trámites permitirá facilitar a la ciudadanía información precisa y comprensible sobre los trámites que se deben realizar ante los diferentes organismos; tal vez esta política parezca menor, pero es una reforma que beneficia inmediata y claramente a los ciudadanos, con lo que contribuye a relegitimar al Estado, y por ende a incrementar sus potencialidades de intervención. Otras mejoras en desarrollo, como el sistema electrónico de seguimiento de expedientes, directorio de funcionarios en línea y la infraestructura de la firma digital, constituyen políticas fundamentales que avanzan hacia la modernización de la administración pública.
La innovación informática es una importante herramienta de pro fesionalización del Estado, pero no la única. También se trabaja para mejorar los sistemas de gestión que atraviesan de forma transversal a toda la administración pública. Como he señalado en otro lugar (Abal Medina y Nejamkis, 2002), una de los principales variables de ajuste de las políticas neoliberales pareció centrarse en la carrera administrativa, dejando sin efecto gran parte de los cursos de acción que apuntaban a aumentar la calificación de los niveles escalafonarios de la estructura burocrática del Estado. Por lo tanto, reorientar y planificar la formación de la burocracia es una de las principales asignaturas pendientes de aquel período. Asimismo, la diversidad de regímenes de empleo existentes, conjuntamente con la conformación de burocracias paralelas constituidas ad hoc por cada administración política con personal contratado, atentan contra la posibilidad de contar con un servicio civil de calidad y altamente profesionalizado.
En este sentido, el fortalecimiento de la carrera administrativa, con el objetivo de consolidar el mérito como fuente de ascenso escalafonario, constituye un componente indispensable de este lineamiento estratégico. Este fortaleci miento debe contemplar el sistema de delegación de facultades, la reorganización del régimen de contratación de servicios, las políticas de remuneraciones y el régimen de selección de personal y evaluación de desempeño. El Convenio Colectivo de Trabajo homologado por el Presidente Kirchner a comienzos de 2006 constituye un claro avance en la política de empleo público, no sólo por ser la primera vez que los representantes gremiales de todos los trabajadores del Estado nacional lo suscriben, sino porque pone fin a una irregular situación por la que el Estado argentino incluso había sido denunciado ante la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Con esta firma, a su vez, la Argentina se pone a la cabeza del continente en esta cuestión.
La capacitación permanente es otra política imprescindible para mejorar la gestión pública. Pero aquí no me refiero sólo a la formación continua y permanente de los trabajadores del Estado (una cuestión fundamental, resaltada en el Convenio mediante la creación del Fondo Permanente de Capacitación), sino también a la capacitación de líderes políticos y sociales que constituirán en algunos años la dirigencia pública del país. Formar a jóvenes líderes, brindarles herramientas analíticas y empíricas que enriquezcan su accionar, es un mecanismo muy utilizado en el mundo y que aquí estamos recuperando. El propósito es contar con una dirigencia preparada, capaz y entrenada, con las herramientas necesarias para asumir responsabilidades de gestión. Así como las empresas capacitan a sus futuros cuadros dirigentes, también el Estado debe preparar decisores de alto nivel.
Un aspecto central de la modernización del Estado pasa por aceitar los vínculos entre la administración pública y los ciudadanos. Como ya vimos, un Estado apartado de la sociedad es un órgano con insuficiente legitimidad y respaldo para encarar las transformaciones que se precisan. En este sentido, el Programa Carta Compromiso con el Ciudadano es un instrumento diseñado precisamente para mejorar la relación de las organizaciones públicas con los ciudadanos, potenciando el derecho de éstos a ser escuchados, informados, respetados y a recibir una respuesta pertinente ante sus reclamos. Cada vez más organismos estatales adhieren a este Programa, y hoy ya existen más de 60 Cartas firmadas.
Este Programa, junto a los esfuerzos por elaborar Planes Estratégicos y reingenierías de proceso en las distintas áreas, es un elemento central en el objetivo estratégico de incorporar la gestión por resultados en el sector público, complementando la tradicional administración por normas. Como señalan Eduardo Halliburton y Germán Gurrera, esto supone concebir la actividad de la organización como un "proceso productivo", lo que a su vez permite "medir y evaluar adecuadamente el producto generado, el impacto en la ciudadanía y su satisfacción por el bien o servicio recibido" (Halliburton y Gurrera, 2002). Este último punto implica que toda propuesta de reforma en el ámbito del Estado debe ser abordada en función de los resultados esperados, los que, a su vez, deben ser programados a partir de una serie de objetivos bien definidos. Un mayor compromiso y acercamiento a la sociedad, el fortalecimiento de sus funciones actuales, el aumento de su capacidad de regulación, la optimización de los organismos de recaudación, la prestación de servicios de mayor calidad, la promoción del desarrollo social y económico y el logro de una administración más eficiente al servicio de la ciudadanía, son algunas de las metas básicas hacia los que deben dirigirse las reformas pendientes.
Todas estas transformaciones deben realizarse con un sesgo federal. El creciente rol de los gobiernos subnacionales, provinciales y municipales, indica la necesidad de articular y coordinar las reformas en los distintos niveles. Como vemos, la reforma del Estado resulta incompleta si se ve limitada exclusivamente al nivel nacional. Por el contrario, es de fundamental importancia atender asimismo a las instancias provinciales y municipales de gobierno, las que encarnan parte importante de las tareas de provisión de servicios sociales y de construcción de infraestructura, concentrando, de este modo, una amplia porción del empleo público. En este sentido, el establecimiento de fluidos canales de comunicación, cooperación y asistencia técnica entre los diferentes ámbitos gubernamentales permitirá optimizar los resultados de las reformas aconsejadas.
El Consejo Federal de la Función Pública es el espacio prioritario y permanente de articulación entre las áreas de gestión pública del Estado federal y de los gobiernos subnacionales, y brinda tareas de asistencia técnica para fortalecer los procesos de modernización en todo el territorio argentino. Pero también existen otras problemáticas a abordar en esta relación. Incluso dificultades que parecen menores, como los problemas con que cuentan los municipios para acceder a los distintos programas que implementa el Estado nacional en sus territorios, o la insuficiente coordinación entre estas mismas áreas del gobierno federal (que a veces intervienen en un mismo territorio sin articular y optimizar recursos), sugieren importantes vías por donde encarar reformas en la gestión. Agilizar el flujo de información, aplicando tecnologías informáticas y constituyendo redes de trabajo interinstitucionales, es un componente fundamental para estos avances.

Conclusión

Hoy vislumbramos un camino de salida viable de la extraordinaria crisis política y social de hace unos pocos años atrás. Los graves problemas acaecidos en numerosos aspectos económicos, sociales y políticos, y, en particular, en la estructura del Estado, han dejado lugar, sin embargo, a un importante esfuerzo liderado por el actual gobierno a fin de recuperar parte de la capacidad de acción relegada por la anterior dirigencia. La innovación informática, la reforma de la administración financiera, el fortalecimiento de la carrera administrativa, la capacitación permanente, el estrechamiento de vínculos entre la administración pública y los ciudadanos, la gestión por resultados, la articulación entre distintos organismos y niveles de gobierno, son sólo algunos de los pasos dados en tal sentido.
Si bien ciertos problemas sociales y económicos siguen aún vigentes a pesar de los intentos concretos por enfrentarlos, lo anterior puede brindarnos una luz de esperanza. Y es que las dificultades derivadas de la pérdida de legitimidad de nuestras instituciones representativas, así como del achicamiento del aparato estatal en la década pasada, trajeron consigo la necesidad de programar e implementar reformas específicas para solucionarlas. En este sentido, cabe resaltar que el mencionado cambio en el contenido de las políticas fue acompañado por una transformación en igual dirección en su forma de elaboración institucional. Es por ello que, entre las medidas impulsadas que considero más importante destacar, señalo la iniciación de una reforma institucional de conjunto, orientada a la reconstrucción del Estado y del régimen político a partir tanto del fortalecimiento del aparato estatal en todos sus aspectos (la burocracia, la capacidad administrativa, los sistemas horizontales, los marcos regulatorios), como de los mecanismos de control y participación ciudadana que, en forma conjunta, pueden fomentar el ejercicio de una ciudadanía de mayor intensidad. Esto es, en definitiva, la garantía última para un correcto ejercicio de las funciones de gobierno así como para una efectiva defensa de los intereses populares.

Notas

1. Así, mientras que en 1983 los niveles provincial y municipal de gobierno tenían a su cargo el 35,2% del presupuesto público global, para 1992, a poco de iniciadas las reformas, ese valor ya llegaba al 45,2%. La transferencia total de servicios de educación y salud primero, y la descentralización parcial de otros servicios (como acción social y vialidad) más adelante, implicaron nuevas responsabilidades sin que, en todos los casos, existieran suficientes capacidades presupuestarias, técnicas y políticas para afrontarlas. Fuente: "Experiencias de modernización en la organización y gestión del Estado" - SIARE - CLAD, disponible en: http://www.clad.org.ve/siare/index.htm.

Bibliografía

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Aceptado: 3 de octubre de 2006.