ARTICULOS

HÁBITAT/ GÉNERO/ INCLUSIÓN: Reflexiones sobre la(s) desigualdad(es) y los desafíos de la agenda urbana.

HABITAT / GENDER / INCLUSION: Reflections on the inequality (s) and the challenges of the urban agenda

 

Czytajlo Natalia

Universidad Nacional de Tucumán

CONICET

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Resumen
El estudio sobre la(s) desigualdad(es) ocupa hoy un espacio relevante en los aportes académicos recientes desde miradas que suponen privilegiar categorías generalmente omitidas, superando un foco tradicional que prioriza las desigualdades de ingresos. También se analiza el espacio urbano en la (re)producción de la desigualdad social en las ciudades latinoamericanas (Segura, 2014). La predominancia de la desigualdad en el esquema centro-periferia de estructuración metropolitana, señala Caldeira (2000), refuerza el modelo de ciudad que no consigue vencer las barreras invisibles colocadas cotidianamente en la vida de la población. Tales barreras se redimensionan a partir de la complejidad de las metrópolis produciendo desigualdades en múltiples escalas. 
El trabajo hace parte de una investigación sobre políticas públicas de hábitat desde enfoques emergentes. En instancias anteriores abordamos las construcciones de género en los discursos y prácticas de las políticas sociohabitacionales implementadas en Tucumán en el período 2004-2008 (Czytajlo, 2012, 2013). Entre el 2007 y 2015 se sucedieron en Argentina una serie de cambios institucionales, legislativos y jurídicos con el objetivo de ampliar derechos e igualdad social y de género, que se recuperan como base para pensar los desafíos en las agendas de equidad en un contexto de giro hacia un modelo neoliberal.
Desde la perspectiva disciplinar del urbanismo, el siglo XXI nos encuentra con problemáticas y desafíos planteados a nivel global en torno a la inclusión en las ciudades. Instancias de investigación y procesos de reflexión colectiva sobre metrópolis latinoamericanas evidencian en el período 2005- 2015, dinámicas similares vinculadas a expansión metropolitana, desigualdad y vulnerabilidad.
Ambas líneas de investigación, la que vincula políticas y género y la que relaciona agenda metropolitana y derechos dialogan en este artículo. Algunos interrogantes que guían el trabajo se refieren a: ¿Qué implica pensar hoy y en nuestro contexto, en ciudades más inclusivas y democráticas?¿Cuáles son los avances y desafíos de las políticas públicas desarrolladas en la última década?¿Qué desigualdades de género confluyen en los espacios metropolitanos?¿Qué respuestas demanda la agenda urbana?
Este escrito presenta algunas reflexiones en torno a cómo se expresan las desigualdades de género en el espacio metropolitano de Tucumán y en el plano de las respuestas, los desafíos de la agenda urbana y metropolitana^[1] respecto de la incorporación de los derechos humanos y la igualdad de género.

Palabras clave: hábitat - género - política urbana

Abstract

This study about inequality(s) occupies a relevant space in therecentacademic contributions from looks that suppose to privilege generally omitted categories, overcoming a traditional area that prioritizes income inequalities. The urban space is also analyzed in the (re) production of the social inequality in the Latin-American cities (Segura, 2014). The predominance of the inequality in the center-periphery scheme of metropolitan structure reinforces the model of city that does not manage to conquer the invisible barriers placed daily in the life of the population (Caldeira, 2000). Such barriers are re-measured from the complexity of the metropolis producing inequalities on multiple scales.
This work is part of an investigation on public policies of habitat from emergent approaches. In previous instances we approach gender constructions in the speeches and practices of the habitat policies implemented in Tucumán in the 2004-2008. Between 2007 and 2015 a series of institutional, legislative and legal changes took place in Argentina with the aim expandingrights and social and gender equality. These must be considered to think today challenges in the equity agendas.
From the disciplinary perspective of urbanism, the 21st century finds us with problems and challenges raised global level regarding inclusion in cities. From research instances and collective reflection processes on Latin American metropolises, similar dynamics linked to metropolitan expansion, inequality and vulnerability are evident in the 2005-2015 period.
Both lines research, the one that links politics and gender and the one related to the metropolitan agenda and rights, dialogue in this article. Some questions that guide the work refer to: what implies thinking today and in our context, in more inclusive and democratic cities? Which are the advances and challenges of the public policies developed in the last decade? What gender inequalities come together in metropolitan spaces? What answers does the urban agenda demand? This paper presents some reflections on how gender inequalities are expressed in the metropolitan area of ​​Tucumán and on the level of responses, the challenges of the urban and metropolitan agenda regarding the incorporation of human rights and gender equality.

Keys words: habitat - gender - urban politics

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Introducción

El escrito que se presenta, hace parte de una línea de investigación sobre políticas públicas de hábitat desde enfoques emergentes^[2]. Trabajos anteriores dan cuenta de los aportes del género como categoría analítica en el abordaje de la cuestión habitacional - asociada a las condiciones materiales: infraestructura social básica, condiciones de vivienda, necesidades básicas insatisfechas- para visibilizar desigualdades, cuando se analizan las características de los hogares, variables desagregadas por género, oferta de equipamientos y servicios. La casuística en el espacio metropolitano de Tucumán nos permite reflexionar sobre las múltiples formas de exclusión (no solo material, sino también subjetiva y simbólica) que se expresan en el territorio. Se presentan para ello algunos indicadores^[3] que evidencian tendencias, avances y rupturas. 

Durante el período 2003 a 2015, Argentina implementa un modelo de desarrollo basado en la recuperación del mercado interno, la industria y la ampliación de las políticas sociales, con el objetivo de una mayor redistribución (Falú et. al, 2015). Diversos trabajos dan cuenta de los alcances de estas políticas en el campo habitacional (Rodulfo, 2015) y en la construcción del espacio urbano (Segura, 2014).

A su parte, con la contribución del movimiento feminista, de los gobiernos y los organismos internacionales, se avanza en la construcción de una perspectiva de análisis propositiva centrada en la titularidad de derechos y la autonomía de las mujeres como base para la igualdad de género y el desarrollo sostenible (ILPES-CEPAL, 2016). La Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), en particular el ODS 5^[4] y ODS 11^[5], representan al menos una renovada oportunidad de permear la agenda pública de una manera transversal^[6].

Otras agendas regionales, enfatizan esta sinergia. La Estrategia de Montevideo (documento surgido de la XIII Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe)^[7] incluye acuerdos sobre los instrumentos y medios para avanzar hacia la garantía efectiva de esos derechos y la autonomía bajo los principios de igualdad y no discriminación^[8].

Estudios a nivel regional latinoamericano se refieren a la disminución de las desigualdades (CEPAL, 2015; 2016)^[9]con avances importantes en relación a la disminución significativa de la pobreza, la indigencia y la vulnerabilidad^[10].La desigualdad social representa un rasgo estructural y por tanto un desafío fundamental para América Latina y demanda innovadores marcos conceptuales, analíticos e interpretativos.

La evolución del Índice de Desarrollo en Género muestra un crecimiento significativo a partir del 2006 en el país (0,810 frente a 0,781 en 1996) y en la provincia (0,787 frente a 0,756 en 1996), registra para el 2016 un leve ascenso respecto de 2011 en el país (0,841) y una baja para Tucumán (0,829).

El género se sitúa como categoría útil para evidenciar desigualdades en tanto construcción social, histórica, cultural, simbólica y forma en que la sociedad organiza las relaciones de poder. Dora Barrancos (2017) se refiere a las desigualdades de género como desigualdades históricas y aunque reconoce los importantes avances en materia de igualdad y equidad de género, resalta la importancia de la revisión histórica para comprender el presente y preguntarse por el futuro, sobre los obstáculos y desafíos de la incorporación de la perspectiva de género en las políticas, síntoma de la estructura patriarcal que nos atraviesa.

El análisis de las políticas públicas como campo de problemas permite explicitar discursos, mecanismos y tecnologías relacionados al papel del Estado en la modelación de las relaciones de género. En Tucumán a inicios del siglo, las orientaciones de las políticas públicas enfatizaban formas tradicionales de organización familiar proclives a la preservación y afianzamiento del perfil familiar, maternal, reproductivo de la mujer y gestora de la cotidianeidad; en desmedro de reequilibrios en las relaciones de género y mayor autonomía como sujeto independiente de los roles familiares (Czytajlo, 2013).

El espacio es producido social e históricamente y, como tal, es objeto a ser indagado en el marco de los procesos sociales que lo involucran.

La escala metropolitana emerge como entidad protagonista de las dinámicas del presente (expansión metropolitana, producción del espacio residencial, dificultades de acceso al suelo y a la vivienda), a la vez que requiere de una actualización analítica y plantea la necesidad de instrumentalizar el enfoque de derechos en las políticas urbanas, desde una visión prospectiva.

Para ello, se recuperan las reflexiones en torno a las dinámicas metropolitanas identificadas en el Sistema Metropolitano de Tucumán, y sintetiza algunos aspectos abordados en el debate sobre Córdoba y Curitiba desde una perspectiva comparada^[11].

 

Políticas públicas, hábitat y género

Los procesos políticos se asumen como procesos complejos donde se ponen de manifiesto diversas relaciones entre actores (Andreanacci, 2005) y como entramado de relaciones de fuerza donde los intereses de dominio y las luchas sociales construyen sujetos, ya sea reforzando derechos, reproduciendo o creando nuevas desigualdades.

El inicio del siglo XXI nos encuentra en una fase de urbanización vinculada a la financiarización del mercado inmobiliario, que transforma la vivienda, en uno de los sectores más poderosos de expansión del capital (Rolnik, 2016). Asimismo, aparece también como escenario de recuperación de los regímenes democráticos y el fortalecimiento de movimientos sociales que genera las condiciones para que distintos actores planteen sus demandas (Guzmán, Montaño, 2012).

En la última década, América Latina asiste a un contexto de resignificación del rol del Estado. Diversos autores se refieren a la postura activa en diversas políticas y en especial en las infraestructuras económica y social^[12]. Por otra parte, la agenda de derechos humanos y de igualdad de género se consolida a nivel internacional y encuentra en un contexto nacional y regional particular, la posibilidad de transformarse en agenda gubernamental y legislativa^[13].

En el plano nacional, desde el 2004, el Estado busca el reaseguro del sostenimiento de una estrategia de articulación virtuosa entre obra pública, movilización de actividad económica y salarios indirectos que sostengan la demanda efectiva mediante el consumo de bienes semi durables. Sumado a ello, algunas transformaciones como la asignación universal por hijo (AUH), disminuyen los índices de indigencia e implican una redistribución progresiva del ingreso.

Junto con la recentralización del poder del Estado y en consonancia con los objetivos de los niveles políticos, se identifican incipientes iniciativas que buscan modificar la cadena de factores relacionadas con la dinámica urbana y el mercado de suelo^[14]. Sin embargo, y aunque ellas son aún minoritarias con escasos instrumentos para promover el acceso equitativo al suelo urbano (Di Virgilio, 2012 en Silva, et.al., 2016, Segura, 2014), las discusiones en torno a la equidad territorial sitúan en la agenda legislativa temas como la función social de la propiedad y la recuperación de la plusvalía^[15].

En el modelo de desarrollo implementado en Argentina, la creación de institucionalidad ha sido coherente con el papel del Estado en el desarrollo de una política integral de vivienda y mejoramiento del hábitat, orientada a lograr paulatinamente la realización del derecho consagrado en la Constitución Nacional a una vivienda digna y condiciones de habitabilidad adecuados para todos los habitantes. En el período 2003- 2015 hubo un incremento de la producción habitacional, logrado por la diferenciación masiva de satisfactores -viviendas nuevas y mejoramientos habitacionales- y la diversificación programática^[16]. Las obras se distribuyeron en el territorio nacional en acuerdo con el Consejo Federal de la Vivienda con participación provincial, en el marco del Plan Estratégico Territorial^[17].

Según Rodulfo (2015) la Política Federal de Vivienda, contribuyó a la reactivación económica y a la inclusión en el mercado de trabajo y, consecuentemente, al crecimiento de las oportunidades de acceso a los satisfactores habitacionales. Sin embargo, interpela sus resultados en la reducción de desigualdades, con bajo impacto de su rol redistribuidor en la construcción de un desarrollo equitativo. También destaca que la sostenida dinámica incremental de la inversión y la producción pública dieron lugar a metas sociales de satisfacción, cuantitativamente crecientes, impulsadas por la diferenciación de productos habitacionales -viviendas nuevas y mejoramientos habitacionales- y la inclusión de nuevos programas y fuentes de recursos. A su parte, otros programas sociales introducidos ofrecieron interesantes avances en la mayor aproximación a situaciones sociales críticas, al incorporar prácticas de gestión potencialmente replicables a mayor escala^[18] (Ibíd., 2015).

El género, como construcción discursiva, se despliega también en el orden social, legislativo, institucional y material y se constituye en herramienta de transformación política, por ello resulta especialmente importante presentar también a algunos procesos desarrollados en ese sentido. Este "orden de género" se evidencia también en la estructura organizativa y trama institucional (secretarías-oficinas) y normativa (discursos, acciones) en torno a organismos que funcionan en distintos niveles (objetivos, programas). En Argentina un contexto de "transiciones", a partir de nuevas legislaciones, cambios jurídicos y culturales en lo relativo a derechos e igualdad social y de género, hace parte de un escenario dinámico con el reconocimiento de sujetos de derechos. Son algunas de ellas, las leyes de protección integral para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en los ámbitos en que desarrollen sus relaciones interpersonales (N° 26.485 /2009), de Matrimonio Igualitario (N° 26.618 / 2010), Ley de Identidad de Género (N° 26.743 /2012), así como algunas estrategias referidas al registro de datos censales, como el registro de parejas convivientes del mismo sexo (INDEC, Censo 2010).

El enfoque de equidad no desplaza al de bienestar o asistencial, pero incorpora la importancia del rol productivo de las mujeres y abre la perspectiva a la igualdad de oportunidades en las relaciones entre hombres y mujeres en el mercado de trabajo, enfatizando la independencia económica de las mujeres como sinónimo de igualdad.

En este sentido cabe mencionar las medidas orientadas a la universalización como la Asignación Universal por Hijo, que redundan especialmente en la condición de las mujeres. De las más de 2.500.000 de personas que accedieron a la jubilación, el 86% fueron mujeres, por lo que se conoció la medida como "la jubilación para amas de casa"^[19]. Programas como el Programa Ellas Hacen implementados a partir del 2013, implicaron revertir la lógica, involucrando en capacitaciones no tradicionales al género femenino.

Respecto a las estructuras e instituciones para promover la "igualdad de género" y la "autonomía de la mujer", se registran avances y retrocesos; a nivel Nacional suponen la creación del Instituto Nacional de las Mujeres (INAM), ente descentralizado en jurisdicción del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, que reemplaza al Consejo Nacional de las Mujeres, primer organismo nacional establecido en 1992, que dependía de la presidencia y tenía participación provincial. Mientras, en la provincia de Tucumán, emerge con rango de Secretaría de Estado, la Secretaría de la Mujer, con la misión de coordinar, orientar y supervisar la ejecución de políticas públicas destinadas a la promoción, desarrollo y protección de los Derechos de la Mujer^[20].

Los desafíos de equidad e inclusión en el campo de las políticas se ponen en el centro de la escena.

 

Desigualdades estructurales y emergentes

En el abordaje de los procesos de configuración metropolitana, la producción de hábitat, los sujetos y actores, el bienestar urbano, la equidad y la inclusión, se identifican como temas claves (LEM- DAMI, 2016).

El seguimiento de las políticas y programas sociohabitacionales implementados, da cuenta de una mayor diversificación -en Tucumán aumentó el porcentaje de las obras del Programa de mejoramiento de vivienda (PRO.ME.VI.) y de mejoramiento barrial (PRO.ME.BA)-, sin embargo, la producción de vivienda nueva con tipología de vivienda unifamiliar en terreno propio fue la predominante. Por otra parte los recursos extrapresupuestarios de la ANSES (fondos de fideicomisos a ejecutar por las provincias) y la activación de una esfera de acceso al financiamiento hipotecario que culminaría en el Programa de Crédito Argentino PRO.CRE.AR, en Tucumán con una débil reglamentación de los instrumentos de regulación de suelo urbano, propician una elevada oferta de terrenos periféricos y redundan en el aumento del consumo de suelo (LEM-DAMI, 2016).

Algunos impactos analizados en metrópolis latinoamericanas evidencian dinámicas similares en torno a: i) periferización y segregación residencial de la población de baja renta; ii) inexistencia de una política urbana y articulada a escala metropolitana que dificulta la universalización del derecho equitativo a la ciudad; iii) falta de priorización de las metrópolis y los gobiernos municipales en el destino de los recursos (CZYTAJLO, et.al., 2016).

El esquema de estructuración metropolitana refuerza el modelo de ciudad latinoamericana que no consigue vencer las barreras invisibles de la vida cotidiana de la población. Se advierte la persistencia y consolidación de una estructura urbana polarizada y segregada con periurbano difuso. Emerge una estructura policéntrica que presenta conflictos ambientales, pérdida de atractividad del espacio público y calidad y bolsones de pobreza (LEM- DAMI, 2016).

 

Figura: Modelo Territorial Sistema Metropolitano de Tucumán
Elaboración OFUT - UNT para LEM-DAMI, 2016 (BID 2499 OC AR)

El análisis de indicadores de vulnerabilidad y desigualdad en el espacio metropolitano muestra que aún en un escenario con políticas activas, el conglomerado hace parte de un proceso donde la periferia urbana supone la acumulación de desventajas económicas y sociales asociadas a asimetrías de poder, de clase y también, de género (Czytajlo, 2017).

Sin duda, la atención de las condiciones materiales de la vivienda a partir de las políticas públicas de hábitat que puede advertirse en el período intercensal (2001- 2010) contribuye al mejoramiento de las condiciones de vulnerabilidad de las mujeres jefas de hogar (Czytajlo, 2013).

Ciertas variables manifiestan una mejora en las condiciones de equidad del espacio metropolitano (Czytajlo, 2017):

-          distribución territorial del Índice de Calidad de Materiales IV, variable que da cuenta de las viviendas con mayor grado de precariedad, consecuente con la inversión de la política pública de vivienda.

-          mejora en la cobertura de agua considerado un imperativo de la equidad.

-          el Índice de Privación Material de los hogares que permite una aproximación que reconoce el carácter estructural o coyuntural de las carencias (DPE, s/f)) disminuye en forma sustantiva.

 

Figura. Distribución territorial de la Jefatura de Hogar Femenina entre los 15 y los 29 años 2001 y más de 60 años (GSMT) y 2010 (SiMeT)
Fuente: Czytajlo, 2017 en base a Base de Datos REDATAM-INDEC (2010).

Otras variables ponen en cuestión una preocupación a largo plazo: una periferia metropolitana con altos porcentajes de jefas de hogar y de jóvenes. Ello en consonancia con lo que señala el análisis del población en proceso de envejecimiento, mientras que su estructura en la periferia muestra un predominio muy claro de población joven. Puede advertirse el crecimiento de los porcentajes de las jefas de hogar jóvenes en las áreas de principal crecimiento y expansión metropolitana en comunas rurales aledañas (Czytajlo, 2013).

Todo ello requiere estrategias de atención renovadas desde las políticas públicas, políticas relacionadas a la localización de servicios y equipamiento.  Asimismo, la tensión de localización de las jefas de hogar de más de 60 años implican desafíos relacionados con la modificación de los arreglos de convivencia familiar, el acceso a un ingreso estable a través de pensiones y jubilaciones, los cambios del estado de salud, y la autonomía física e intelectual.

Cambios en los niveles de escolarización y participación en el mercado de trabajo en las últimas décadas han reducido significativamente el modelo de proveedor único y masculino. Los roles asignados a hombre y a mujeres también inciden en las desigualdades. Por ello, analizar la distribución de los hogares según el sexo del jefe y la presencia de menores adquieren un significado para mirar la relación entre género y pobreza. Las tareas del hogar y aquellas vinculadas al cuidado siguen siendo atendidas predominantemente por las mujeres e inciden como restricciones en el mercado laboral. Estas cuestiones se conectan, a su vez, con el acceso a los servicios y a la vivienda, influyendo en el acceso a la ciudad.

La vulnerabilidad se incrementa en el caso de las mujeres de grupos sociales con menor poder social porque persisten mayores responsabilidades en el hogar -cuidado y tareas cotidianas- que condicionan su posibilidad de tener acceso a la propiedad y a una vivienda con buenas condiciones, al mercado laboral y a los ingresos (acceso a los recursos), así como su acceso a la ciudad.

La dependencia económica constituye un factor limitante de las oportunidades laborales de las mujeres. En este sentido, la distribución del índice de dependencia potencial (porcentajes de población entre los 0 y los 14 años), que evidencia los mayores porcentajes en la periferia del municipio polo y en la mayoría de las administraciones linderas, coincide con los sectores de mayores privaciones.

 

Figura.  Distribución territorial de la población de 0 a 14 años 2001 (GSMT) y 2010 (SiMeT)

 

Fuente: elaboración propia con base Czytajlo, 2013 y a datos de Base de Datos REDATAM-INDEC (2010).

 

El estudio de las desigualdades de tiempo tiene algunos antecedentes en las estadísticas regionales. En América Latina el tiempo dedicado al trabajo no remunerado por parte de las mujeres se incrementa de forma pronunciada entre los 25 y los 45 años, mientras que el tiempo que los hombres dedican a estas actividades es mucho menor y presenta menos variaciones a lo largo del ciclo de vida. La carga del trabajo no remunerado tiene un sesgo de género marcado y la brecha es mayor durante las etapas en las que es más probable la presencia de menores de edad dependientes. Así, la participación masculina reducida en esas actividades y la ausencia de sistemas asequibles de cuidado tienen como contrapartida menores posibilidades para que las mujeres puedan acceder a un trabajo remunerado, en particular en la etapa adulta (CEPAL, 2015).

Según la Encuesta sobre trabajo remunerado y uso del tiempo desarrollada por INDEC (2014), como módulo de la Encuesta Anual de Hogares Urbanos (EAHU) durante el tercer trimestre de 2013, el total nacional urbano de la tasa de participación femenina en el trabajo remunerado ronda en un porcentaje de 88,9 y el tiempo promedio dedicado por las mujeres al mismo es de 6,4 horas. En la provincia de Tucumán el porcentaje es mayor: 93,4% y el promedio es de 7,3 horas. Las exploraciones sobre el uso del tiempo en el caso metropolitano señalan valores similares. El tiempo promedio de las mujeres en quehaceres domésticos es de 3,69 (4,1 para la provincia de Tucumán), las horas dedicadas al apoyo escolar es de 1,88 y al cuidado de personas es de 7,5. Cabe señalar que ello se produce en un contexto en el que el tiempo promedio de las mujeres en el trabajo remunerado alcanza las 8 horas.

 

Figura. Gráfico que representa la proporción de tiempo de dicado por las mujeres sobre un módulo de 12 hs según actividad.

Fuente: Czytajlo, N. p/ Observatorio de Fenómenos Urbanos y Territoriales (2017) Encuesta Exploratoria Uso del Tiempo

 

El análisis de las políticas públicas sociales y habitacionales implementadas entre 2008-2015 a la luz de la literatura feminista referida a las necesidades prácticas e intereses estratégicos^[21], evidencia avances en relación a las primeras. Ello, en tanto los principales impactos de las políticas responden a las necesidades inmediatas de las mujeres, a menudo vinculadas con las carencias e insuficiencias de servicios y bienes materiales básicos, que sufren las familias, los niños, las comunidades. Las respuestas son formuladas a partir de las condiciones concretas que viven las mujeres en el terreno doméstico y se dirigen a la supervivencia humana, sin cuestionar necesariamente la subordinación ni la inequidad de género.

Sin embargo, las modificaciones en la agenda legislativa y el movimiento feminista instalan en la agenda pública lo referido a intereses estratégicos[22].

Por otra parte, el proceso desigual de ocupación urbana refleja una centralización de equipamientos y servicios públicos junto a periferias desprovistas, que redunda en una apropiación diferencial de la población de tales elementos. La expansión bajo la modalidad de urbanizaciones cerradas de los sectores de ingresos medios y altos, grandes extensiones del territorio quedan desconectadas de las áreas centrales, por la dificultad de atravesamiento que los emprendimientos privados comportan. Asimismo, este tipo de expansión, requiere de inversiones públicas de readecuación, ampliación y mantenimiento de la red vial, a cargo de los gobiernos provinciales y/o municipales, recargando sus gastos en detrimento a la atención de otros sectores sociales que requieren una mayor acción del estado.

Estas demandas se dan en espacios donde los patrones de crecimiento extienden la superficie urbanizada y recargan los costos en los gobiernos locales, en el sistema vial, por la mayor demanda en la red, en la extensión de las redes de infraestructura, en la cobertura de transporte público. La calidad de vida de la población que reside en las áreas de la periferia se ve resentida y los gobiernos locales quedan deslegitimados ante la dificultad de cubrir las necesidades diferenciales.

 

Desafíos y oportunidades de incorporar la perspectiva de género en la agenda urbana

 

La planificación de las intervenciones en la ciudad implica una concepción de la vida cotidiana que responde, por lo general, a la división sexual del trabajo y se dicotomiza en espacios públicos y privados, productivos y reproductivos, ligados al trabajo y a la familia, e históricamente adjudicados al género masculino y femenino respectivamente. A ello se yuxtaponen visiones esencialistas que atribuyen a las mujeres características que las ponen en situación de inferioridad y estereotipos que la diluyen como sujeto social en el concepto de familia: a través formas de delimitación casa-calle, el diseño de espacios verdes públicos masculinos, carencia de servicios y equipamientos que contribuyan a la interrelación de las vidas comunitaria, familiar (Czytajlo, 2013).

La Nueva Agenda Urbana propone la creación de mecanismos que promuevan la inclusión social y reduzcan las desigualdades. Cuenya (2016) menciona tres categorías respecto a políticas inclusivas:

a) distribución de vivienda social y mixtura de usos;

b) articulación de vivienda social con nuevos instrumentos de gestión urbana

c) urbanización de asentamientos informales.

La distribución de la vivienda y la mixtura de usos aparece en el centro de las políticas urbanas ya que remite a la relación entre necesidades y localización de los satisfactores de éstas, a la relación vivienda/ lugar de trabajo, acceso a servicios y equipamientos- de salud, educación, recreación en relación a los roles asignados a los géneros y expresados en el territorio.

En la concepción de nuestras ciudades se concibe a la vivienda (aunque en términos de proceso) escindida de los demás componentes barriales y urbanos. Las áreas residenciales monofuncionales de baja densidad son el mejor ejemplo de esta concepción simplificada y sectorial del mundo. La materialización de la división de espacios y tareas por género es muy extrema, utilizando el imaginario del suburbio americano (Valdivia, et.al., 2010). Las dificultades de acceso y los altos costos de los servicios y del transporte, a los que en muchos casos se suman altos índices de violencia y de percepción de inseguridad, agregan una carga desproporcionada a las personas responsables de cuidado, principalmente mujeres, pero también a aquellas personas que no se auto identifican dentro de las categorías heteronormativas.

La discusión en torno a los instrumentos de gestión urbana está planteada. Los lineamientos estratégicos para el ámbito metropolitano de Tucumán (LEM DAMI, 2017) articulan un conjunto de programas y proyectos de actuación con propuestas de instrumentos. El primer lineamiento se propone dejar establecida una serie de iniciativas públicas tendientes a orientar el crecimiento metropolitano a partir de dos grandes ejes de actuación territorial. Uno, asociado a la necesidad de contener la expansión de la mancha urbana sobre el borde pedemontano en los municipios y comunas del oeste; el otro, relacionado con acondicionar el territorio en relación a la infraestructura, normativa urbana y cargas fiscales, fundamentalmente en el arco este, para el crecimiento y la ocupación del suelo en las próximas décadas. El segundo lineamiento vinculado a la consolidación de la estructura urbana, identifica una parte considerable de tierra ociosa que se explica tanto por la presencia de grandes parcelas de tierra fiscal como por tierra vacante que se encuentra en manos privadas, ya sea por especulación inmobiliaria, abandono calificado o impedimentos para el desarrollo o la comercialización del inmueble por problemas sucesorios. En tal sentido, el Estado municipal encuentra allí una oportunidad para desarrollar proyectos de urbanización tendientes a satisfacer una mayor equidad en la distribución de oportunidades ambientales, habitacionales, de servicios.

La propuesta reconoce y adhiere a la movilización suelo ocioso en pos del principio básico del derecho urbanístico de "distribución justa de costos y beneficios de la urbanización". En ese sentido, se requiere repensar un enfoque regional para la provisión de los servicios, que permita redistribuir los costos de las infraestructuras entre las áreas consolidadas y las áreas que presentan déficits. La conformación de los bancos públicos de inmuebles asume una condición estratégica en el marco de las políticas urbanas y habitacionales, tanto a nivel local como metropolitano, no solo porque permite poner en valor el conjunto de activos físicos de los inmuebles públicos de dominio privado, sino también porque facilita a) la concreción de las intervenciones urbanísticas, b) la recuperación de la valorización del suelo que genera el Estado por la inversión en obra pública y su accionar normativo, c) la concreción de usos del suelo en localizaciones que la lógica del mercado impediría, d) la generación de reservas físicas o financieras de carácter estratégico para el desarrollo urbano y e) la conformación de un stock físico de inmuebles que permitiría revertir la especulación inmobiliaria (asociada a la demanda de suelo público para usos sociales y ambientales) y posibilitaría intervenir en los mercados de suelo para regulación de los precios.

Los enfoques basados en el énfasis en la regularización dominial y la tenencia son limitados si no se indaga en las desigualdades y en las condiciones de las mujeres. La "integración urbana" es entendida tradicionalmente en términos de la provisión de servicios de infraestructura básica y legalización de la tierra. La seguridad de la tenencia involucra derechos tales como: al disfrute de la ciudad y los poblados, a la seguridad tanto privada como colectiva, a la salud, a la educación, al trabajo, a la recreación y al resguardo del derecho a la vivienda y la tierra, que no se vinculan exclusivamente con la propiedad (Falú, 2000 cit. Czytajlo, 2013).

Estas tres cuestiones hacen parte de lo que supone el modelo de ciudad inclusiva. El urbanismo feminista plantea ciertas cualidades urbanas (Ciocoletto, 2014):

●       Proximidad: ubicación cercana en el espacio y el tiempo, conectividad peatonal libre de obstáculos de los espacios de relación, equipamientos cotidianos, de forma que sea posible para todo tipo de personas efectuar las actividades cotidianas con recorridos que enlacen los diferentes usos.

●       Diversidad: mixtura social física y funcional que permite la variedad de personas en función del género, sexo, edad, diversidad funcional, origen, cultura y condición social, entre otros factores. Los espacios que incorporan esta condición tienen en cuenta la variedad de experiencias y cotidianidades de las personas y la pluralidad de necesidades que derivan de ellas.

●       Autonomía: las personas gozan de autonomía cuando los espacios que ocupan son percibidos como seguros, generan confianza para ser utilizados sin restricciones de ningún tipo y cuando las condiciones de accesibilidad son universales a los espacios del barrio y de la red cotidiana teniendo en cuenta las particularidades físicas.

●       Vitalidad: surge de la presencia simultánea y continua de personas y de la densidad de actividades y usos en las calles, espacios de relación y equipamientos que favorecen el encuentro, la socialización y la ayuda mutua entre las personas.

●       Representatividad: se percibe reconocimiento y viabilidad real y simbólica de toda la comunidad de modo que se valore la memoria, el patrimonio social y cultural con equidad y la participación de las personas en las decisiones urbanas. La falta de visibilidad de las personas que han formado parte del pasado de la sociedad como las que forman parte de su presente en los espacios públicos del barrio, en especial las mujeres que han sido mayoritariamente invisibilizadas de la memoria histórica y cotidiana, impide construir una sociedad más igualitaria y justa

 

Figura. Cualidades Urbanas	Figura. Temas sustantivos del urbanismo
Fuente: Ciocoletto, 2014	Fuente: Méndez, 2013

 

El mantenimiento de la vida cotidiana no se realiza sólo en el espacio doméstico interior de las viviendas, sino también en los lugares donde se llevan a cabo las distintas tareas vinculadas a la reproducción: la educación, la salud, el deporte, el ocio, las compras, los recados y gestiones administrativas, etc. Algunos datos evidencian que la mayoría de los movimientos de las personas se vinculan a trabajo y educación. Entre las formas de movilidad, las mujeres en mayor porcentaje que los varones se mueven en colectivo y a pie (PTUMA, 2011).

La construcción del espacio urbano está más orientada a mantener a las mujeres en los espacios destinados a los roles familiares que a promover su incorporación a la sociedad en general. Las restricciones para el acceso y apropiación (uso y control) de recursos (vivienda, trabajo, etc.) la planificación y el diseño de los espacios barriales, inciden obstaculizando y posibilitando oportunidades que varían en función de los roles y relaciones de género, la monofuncionalidad y la zonificación, las divisiones público/privado.

Fuente: Czytajlo 2013

 

En la periferia del aglomerado tucumano es notable la escasez de oferta pública y gratuita de instituciones de cuidado de la salud, de jardines de niños en edades preescolares; las condicionalidades de este y otros programas similares suponen la existencia de una infraestructura y de condiciones de acceso que no forman parte de la geografía social de la población en situación de pobreza. Los sistemas de salud, en especial los servicios incipientes de cuidado que existen en América Latina, deben considerar los efectos a largo plazo de las dinámicas de cambio demográfico, sobre todo el proceso de envejecimiento de la población, y reorientar su enfoque hacia la prevención y atención de enfermedades no transmisibles y crónicas.

La planificación del tiempo y la coordinación de las rutinas diarias según Horelli (2008) aún no figuran en las agendas de los países, porque éstos han invertido más en la infraestructura social y material de la vida cotidiana. Existen diferentes iniciativas basadas en los antecedentes de mujeres nórdicas a favor de la conciliación del trabajo y la vida familiar, inspiradas en los textos críticos de Gortz (1980) y Lefebvre (1971), además de las primeras feministas utópicas y en las feministas materialistas estadounidenses tales como Hayden (1982) que pueden retomarse a la hora de pensar en cómo operativizar la agenda de derechos en la ciudad. Emerge la necesidad de favorecer un mayor sentido de pertenencia, reducir la inseguridad, facilitar una estructura de servicios y equipamientos que permita una distribución más equilibrada del trabajo doméstico y de cuidado de niños y mayores, flexibilizando los diseños y tipologías de las viviendas.

 

Conclusiones

Las nuevas lógicas y tipologías del espacio construido revelan que nuevos agentes integran la producción del espacio metropolitano. Actúan a escala global, con nuevos intereses y estrategias, produciendo metrópolis donde las diferencias socio espaciales son más profundas y polarizadas. La valorización de la tierra de manera ampliada y difundida por toda la aglomeración urbana, deriva de la racionalidad que conduce a la formación social del precio de la tierra y explica la ampliación de las desigualdades socio espaciales y las nuevas formas de segregación residencial observada en las metrópolis latinoamericanas (Silva, 2016).

El análisis de las políticas como campo de problemas en relación a las dinámicas intra metropolitanas evidencia algunas tensiones que, si bien, implican una mejora en las situaciones de privación material, también denotan la sumatoria de desigualdades y asimetrías para ciertos sectores y sujetos.

En este contexto, la primera parte enfatiza la relación de las políticas públicas y las necesidades prácticas e intereses estratégicos de género. La estrategia gubernamental desarrollada en la última década, desde el enfoque de la política de vivienda como política social, implica un impacto positivo en la situación de las mujeres en tanto se verifica una articulación con otras políticas públicas con tendencia a la universalización y discriminación positiva.  Por otra parte, en el marco de las dinámicas identificadas en las ciudades latinoamericanas, las discusiones sobre el rol del Estado y de las políticas públicas para garantizar el goce efectivo de los derechos, los desafíos de gestión urbana en los espacios metropolitanos como entidades desiguales y excluyentes, aparece como sustantiva. El neo urbanismo da prioridad a la regulación sobre la administración.

Respecto al análisis de las desigualdades, el enfoque de género permite abordar aquellas que quedan diluidas en la consideración de los procesos socioespaciales vinculados a la expansión metropolitana y la producción del espacio residencial enriqueciendo la discusión y dan algunas pistas sobre algunas que faciliten el acceso a la ciudad. ¿Qué respuestas demanda la agenda urbana y metropolitana?

Los lineamientos y programas analizados para el caso tucumano (LEM, 2016), proveen algunas herramientas con potencial de inclusión que permiten operativizar los compromisos vinculados a las agendas nacional, regional e internacional. La discusión sobre ciudad extendida versus ciudad compacta pone en cuestión los desafíos de equidad e inclusión en tanto se refiere al principio de proximidad. Quienes trabajamos en arquitectura y urbanismo, necesitamos un pensamiento y una práctica de la proximidad, de lo pequeño. Una ciudad que perdure y mejore en el futuro es una que otorgue mayor sentido de pertenencia y posibilite una mayor diversidad. Ello en una sociedad hipertexto, compuesta de multipertenencias, movilidades y territorios sociales e individuales. La diversificación de situaciones y necesidades hace necesaria una mayor variedad y una personalización de las soluciones. Pero para ello, dice Ascher, el neo urbanismo se apoya en una gestión más reflexiva, y requiere de más conocimientos, más experiencias y más democracia.

 

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^[1] PICT 2016 / 2027.  Desafíos metropolitanos de Tucumán. Instrumentos para un nuevo programa urbano. ciudad- inclusión-derechos. Financiamiento: Ministerio de Ciencia y Tecnología- Agencia Nacional de Promoción Científica Fondo para la Investigación Científica y Tecnológica (FONCyT). Periodo 2017-2020. Sede: Observatorio de Fenómenos Urbanos y Territoriales - Cátedra Urbanismo I - IPDU - FAU. UNT.

^[2] La línea de Investigación CONICET (OFUT - FAU - UNT) avanza en relación a tres ejes analíticos: a) estudio de los procesos contextuales sobre la situación socio-habitacional con énfasis en las persistentes desigualdades de género; b) análisis de políticas como construcciones institucionales; c) capacidad de gestión urbano/habitacional e iniciativas de inclusión.

^[3] En el Observatorio de Fenómenos Urbanos y Territoriales (OFUT), se analizan las dinámicas metropolitanas y los procesos de desigualdad socio-territorial a la que se puede acceder desde la plataforma de Observatorio Metropolitano disponibilizada en www.observatoriofau.org.

^[4]ODS 5. Lograr la igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mujeres y niñas.

^[5]ODS 11. Conseguir que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles.

^[6]En lo que respecta Tucumán, ya en 2006 el gobierno había suscrito a una serie de lineamientos internacionales respecto al seguimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, reconociendo el aporte de análisis de indicadores desagregados por sexo para indagar en las desigualdades de género. Sin embargo la tendencia ha sido el trabajo sectorial y no se han logrado respuestas trasnsversales. Actualmente el Portal de los Lineamientos Estratégicos para la provincia para el desarrollo, recoge los avances en relación a los ODS: http://led.tucuman.gob.ar/

^[7]En 1975 la primera conferencia mundial en México, en 2016 la (Guzmán, Montaño, 2012).

^[8]Derecho a una vida libre de toda forma de violencia y discriminación, Derechos sexuales y reproductivos, Derechos económicos, sociales y culturales, Derechos civiles y políticos, Derechos colectivos y medioambientales.

^[9]Para analizar las desigualdades sociales es necesario identificar tanto a quienes se les ha vulnerado el acceso a este nivel básico de bienestar, como la distribución de activos, los medios y oportunidades, los ingresos, y el poder e influencia que inciden en estos resultados. En este sentido, la desigualdad hace referencia a las asimetrías en la capacidad de apropiación de los recursos y activos productivos (ingresos, bienes, servicios, entre otros) que constituyen o generan bienestar entre distintos grupos sociales (CEPAL, 2016)

^[10]Algunas cuestiones remiten a la reducción de la desigualdad del ingreso, las mejoras del mercado de trabajo, la disminución del desempleo y de la informalidad, el aumento del salario mínimo, los ingresos y la participación laboral de las mujeres, los progresos en materia de salud (entre los que se destaca la disminución de la mortalidad infantil) y de educación (como los avances hacia la universalización de la educación primaria, la ampliación de la matrícula y la conclusión de la educación secundaria) (CEPAL, 2016)La pobreza aún afecta a ciento sesenta y ocho millones de personas en América Latina, de los cuales, setenta millones están en situación de indigencia (CEPAL, 2016). El riesgo de regresión y de incremento de ambos indicadores es un desafío constante.

^[11]Resultado de actividades desarrolladas en la modalidad de Diálogos Urbanos que coordiné oportunamente, junto a investigadoras de universidades argentinas y brasileras Actividad financiada: Proyecto Misiones VI Nº 39-0282 (Financiamiento: Secretaría de Políticas Universitarias - SPU) (Res. 5276/15).

^[12]La CEPAL (2016) se refiere a este contexto político regional, de los primeros quince años de este siglo, caracterizado por la prioridad que los gobiernos nacionales de los países de la región dieron a los objetivos de desarrollo social y a la promoción de políticas activas en el ámbito social y del mercado de trabajo (de carácter redistributivo e incluyente).

^[13] Fernández Wagner (2016) se refiere a un cambio o reajuste de la matriz de desarrollo socio económico, con una fuerte inversión en educación e infraestructuras sociales, que tensa la política pública pues se centra el objetivo en la redistribución del ingreso por medios indirectos y directos. Las políticas económicas y sociales retoman elementos de políticas públicas con un avance en términos de reconocimiento de derechos (tendencia a la universalidad y reparación de desventajas de individuos).

^[14]Se crea el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (2007).

^[15] Entre los Anteproyectos de Ley de Ordenamiento Territorial y Uso de Suelo y Reforma del Código Civil. S e desarrolla también toda una literatura en torno al rol de la política urbana y herramientas de gestión frente al contexto de mercantilización de la vivienda y el suelo (Cuenya, 2016)

^[16]El Plan Federal de Construcción de Viviendas -PFCV- registró la mayor cantidad de emprendimientos y de unidades producidas. Alcanzó una inversión de $ 40.363.297.476 Mill., mostrando una evolución incremental que triplicó la base de distribución del Sistema Federal de Vivienda con base en el FONAVI. Alcanzó en el período 2003-2013 las 769.956 Soluciones Habitacionales terminadas (397.650 Viviendas nuevas y 372.306 Mejoramientos habitacionales), con un promedio cercano a las 62 mil SH/año, el más alto de la actuación pública hasta la fecha. (Rodulfo, 2015).

^[17]Este Plan que comienza a gestarse con la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública constituida en el año 2004, mediante el decreto 1824, con la finalidad de implementar la Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, cuyo objetivo es construir un país integrado, equilibrado, sustentable y socialmente justo a través de la consolidación de la planificación territorial como política de Estado.

^[18]Entre las mismas se destaca la atención de la emergencia laboral y la promoción del modo de producción cooperativa. Las asignaciones presupuestarias crecientes a estas iniciativas van desde un 34.2% (año 2008) al 52.7%(año 2012), constituyendo una ampliación de las oportunidades de acceso de los grupos desfavorecidos.

^[19]En 2004, el entonces presidente Néstor Kirchner lanzó una moratoria previsional por la cual todas las personas que no tuvieran aportes (varones y mujeres) podían iniciar los trámites jubilatorios por situaciones laborales informales, cumpliendo con los requisitos de edad. El Sindicato de Amas de Casa de la República Argentina (SACRA) fue otro de los organismos que avanzó con peso en el último tiempo. Su titular sostiene que las mujeres son quienes llevan adelante a las familias, cuidando los niños, los enfermos. Por cada hombre que sale a trabajar, hay una mujer que realiza las tareas del hogar para que ese hombre pueda dedicarse al trabajo. Incluso cuando la mujer es la que sale al mercado laboral, en lo general contrata a otra mujer que se encargue de las tareas domésticas. Acá es donde se ve lo imprescindible de las labores domésticas, desde allí reconocidas.

^[20]Aunque avanza con una estructura gubernamental que busca transversalizar la perspectiva de género y ha implicado una mayor jerarquía, aún los dos espacios institucionales de la mujer, se encuentran en la esfera del Ministerio de Desarrollo Social (Secretaría de la Mujer y Observatorio de la Mujer) El Observatorio de la Mujer, se concibe como un espacio intersectorial e interinstitucional que surge como una experiencia innovadora desde el Ministerio de Desarrollo Social con la creación de la "Comisión Coordinadora de Acciones para la Mujer" formada por representantes de diferentes áreas gubernamentales: Educación, Salud Pública, Políticas Sociales, Justicia, Desarrollo Productivo y Seguridad. De dicha comisión, a través del Decreto N° 1446/05, depende el observatorio; dedicado al análisis, estudio de la realidad social de las mujeres; sus grupos de convivencia, prevención en las áreas más significativas de la condición femenina. El Objetivo central es generar conocimiento y acopiar información a los fines de contribuir a la formulación de políticas, difusión de información, y elaboración de herramientas apropiadas para el seguimiento e implementación de aquellas; con una perspectiva de convergencia disciplinaria, cuyo eje transversal será el enfoque de género.  Los programas con los que cuenta el Observatorio de la Mujer son: Prevención de Cáncer de mama, Prevención de Cáncer de Cuello Uterino, Control de enfermedades Cardiovasculares, Observatorio de Violencia Contra la Mujer.

^[21] El término Intereses de Género fue inicialmente desarrollado por MaxineMolyneux (1985), CarolineMoser (1991) y Kate Young (1997) trasladan dicha conceptualización a la planificación de los procesos de desarrollo humano, llamándolas Necesidades Prácticas e Intereses Estratégicos de Género. Las necesidades estratégicas se derivan de las condiciones en las que viven las mujeres y responden a la percepción de una necesidad inmediata, generalmente asociada a las funciones de madre, esposa y responsable del bienestar familiar (las funciones con respecto al rol de género vigente). Los intereses estratégicos derivan no de los esfuerzos de las mujeres por cumplir con sus obligaciones tradicionales, sino de su creciente toma de conciencia acerca de que las estructuras de dominio y privilegio masculino son imposiciones sociales y, por tanto, susceptibles al cambio". Ver en: http://www.dicc.hegoa.ehu.es/listar/mostrar/112

^[22] Cabe mencionar las marchas y movilizaciones a nivel nacional, del 8M por el día de la Mujer, Ni una menos, y las movilizaciones más recientes por el aborto legal.