ARTÍCULOS

Contribuições a uma teoria da democracia digital como suporte à formulação de políticas públicas

 

Danilo Rothberg* **

 

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No âmbito do governo federal brasileiro, as consultas públicas online têm ganhado espaço como meio de formulação compartilhada de políticas públicas de diversos setores de governo, especialmente ciência e tecnologia. Mas, a despeito da rápida multiplicação desses instrumentos de participação política nos últimos anos, podem existir resistências ao seu avanço. Daí ser conveniente clarear o terreno em que se pode defender o fortalecimento dos meios participativos eletrônicos no contexto latino-americano. Este artigo propõe contribuições a uma teoria da democracia digital que fundamente esforços de desenvolvimento da área. O enfoque se dá sobre a concepção política da justiça segundo Rawls e a ética do discurso de Habermas, que podem sustentar a noção de que indivíduos e setores devem, em sociedades democrático-liberais, agir cooperativamente para fazer valer sua liberdade política em acordos sobre diretrizes e prioridades das formas de promoção de justiça e de redução de desigualdades.

Palavras-chave: Consultas públicas online; Democracia digital; Políticas públicas de ciência e tecnologia

Under the realm of the Brazilian federal government, online public consultations have been expanded as a means of shared formulation of policies of many government sectors, especially science and technology. However, despite the fast multiplication of those instruments of political participation in the last few years, there can be resistances to their advance. So it is convenient to clarify the domain in which the strengthening of the electronic means of participation can be supported in the Latin American context. This paper proposes contributions to a theory of digital democracy which might sustain efforts to the development of that field. Attention is drawn to the political conception of justice according to Rawls and Habermas' theory of discourse ethics, which can bear the notion that individuals and groups should, in liberal-democratic societies, cooperatively act in order to value their political liberty in agreements about goals and priorities of the manners of promoting justice and reducing inequalities.

Key words: Online public consultations; Digital democracy; Science and technology public policies

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1. Introdução

A proteção de direitos sobre conhecimentos tradicionais e plantas medicinais de comunidades indígenas foi objeto de consulta pública online realizada em 2008 pelo governo federal brasileiro. No mesmo ano, foram postos sob exame através da internet a proposta de regulamento técnico do Sistema Nacional de Transplantes, a Política Nacional de Atenção Integral à Saúde do Homem e o Programa Nacional de Plantas Medicinais e Fitoterápicos. Dois anos antes, fora a vez da Política Nacional de Gestão de Tecnologias em Saúde, em um processo de "aprimoramento da capacidade regulatória do Estado", com uma estratégia de "ampliação da produção de conhecimentos científicos como forma de subsidiar os gestores na tomada de decisão quanto à incorporação ou não de tecnologias" no sistema público de saúde (República Federativa do Brasil, 2006). Setores diversos, como usuários do sistema de saúde, categorias profissionais de médicos, psicólogos e enfermeiros ofereceram dezenas de contribuições que, uma vez efetivamente consideradas pelo Ministério da Saúde, devem resultar em um documento construído de maneira participativa, para a gestão de ciência e tecnologia em uma área essencial de política pública.

No Brasil, as diretrizes de governo eletrônico propostas em 2003 pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão definem que a gestão do conhecimento deve "assegurar a habilidade de criar, coletar, organizar, transferir e compartilhar conhecimentos estratégicos que podem servir para a tomada de decisões, para a gestão de políticas públicas e para inclusão do cidadão como produtor de conhecimento coletivo" (República Federativa do Brasil, 2003). Ao menos teoricamente, se reconhece ali que não basta prestar serviços pela rede; cabe usá-la para a construção compartilhada de políticas públicas. O governo eletrônico deve ter como parâmetro "os direitos coletivos e uma visão de cidadania que não se restringe à somatória dos direitos dos indivíduos", e deve incorporar a "promoção da participação e do controle social" na política formal.

No que pode ser tido como uma decorrência dessa afirmação de princípios, nos seis anos seguintes a Casa Civil e o Ministério da Saúde realizaram ao menos 45 consultas públicas pela internet.

As consultas online são formas de construção compartilhada de diretrizes de políticas públicas e legislações. Um dado setor governamental submete uma versão inicial do texto sob consulta pela internet, e indivíduos e setores podem se manifestar sobre cada aspecto proposto, indicar a necessidade de mudanças, justificar o porquê das sugestões, conhecer as contribuições de outros participantes, rever seus conceitos após descobrir as posições alheias, combinar-se com outros para conjuntamente propor alterações, enfim participar ativamente da política.

Na maioria dos casos, até agora, propostas de diretrizes de políticas públicas e projetos de lei formulados pelo Executivo foram submetidos a escrutínio por sítios oficiais, e contribuições de setores diversos foram expressas através de um básico sistema informatizado de recebimento de comentários a determinados pontos do texto em apreciação. Os apontamentos foram tornados públicos pelo mesmo sistema, de forma que algum diálogo pôde ser construído entre setores relevantes para a questão em exame.

Em alguns casos, houve documentos que poderiam ser usados para embasar uma linha de avaliação. Mas eles não foram produzidos exclusivamente para orientar a consulta; muitas vezes, tinham finalidades diversas e poderiam até tornar a participação mais complexa e difícil. E, o que é mais grave, não houve formas claras de retorno (feedback) dos gestores das consultas. Se as contribuições foram efetivamente aproveitadas (e como), se o projeto de lei foi depois aprovado pelos parlamentares, qual foi o resultado de todo o processo etc são questões em aberto. A credibilidade da consulta pode estar sujeita a questionamentos.¹

Este quadro contrasta, por exemplo, com a realidade de países em que os instrumentos de consulta pública estão em estágio mais avançado de desenvolvimento, como o Reino Unido. Lá, informação e quadros de interpretação abrangentes são fornecidos como meio de fundamentar a inserção política, que geralmente se dá através de fóruns mediados em torno de eixos definidos, cada qual com contextualização diferenciada, documentos preparados exclusivamente para fundamentar a participação e um complexo processo de feedback às contribuições -que geralmente são avaliadas, selecionadas com critérios transparentes e incorporadas ao texto legal em sua versão final (Rothberg, 2008; Coleman, 2002 e 2004; OCDE, 2003).

Ainda assim, o cenário brasileiro parece promissor, considerando a rápida multiplicação de consultas online em seis anos. Mas é possível que eventuais resistências ao seu avanço venham do desconhecimento do processo de expansão das consultas públicas online nos países à frente no desenvolvimento dessa tecnologia, e também de certa suspeita em torno da tendência de as novas tecnologias de informação e comunicação serem consideradas uma panacéia para os males das democracias contemporâneas, ao lado de uma atitude de desdém diante de meios tradicionais da política como partidos e eleições. Estas objeções se tornam ainda especialmente vigorosas no contexto do Brasil e outros países da América Latina, nos quais a exclusão digital e a falta de domínio do público em geral com as novas tecnologias são enormes, a despeito de ações bem-sucedidas de governos comprometidos.²

Daí ser conveniente clarear o terreno em que se pode defender o fortalecimento da democracia digital no contexto latino-americano. Do ponto de vista prático, a multiplicação de oportunidades semelhantes de consulta pública online poderia contribuir para vencer o ceticismo a respeito do potencial das novas tecnologias de informação e comunicação na ampliação dos meios democráticos de formulação de políticas públicas de diversos setores de governo, em especial de ciência e tecnologia -as quais requerem debates que, apesar de sua alta complexidade, podem ganhar formatos e meios de projeção de maneira a acolher a participação dos diversos setores da sociedade-. Já do ponto de vista teórico, é preciso pensar conexões para uma teoria da democracia digital que incentive o desenvolvimento da área.

Este artigo examina uma delas em específico: a ligação entre aspectos da filosofia política e a ética do discurso democrático, que pode contribuir para a legitimação dos esforços de aprofundamento da democracia digital. Reivindicar a ampliação e o aperfeiçoamento dos meios eletrônicos de participação política envolve, afinal, uma questão de justiça, como se aponta a seguir. Se os meios tradicionais da política eleitoral têm dificuldade em sustentar instrumentos pelos quais a sociedade pode deliberar em torno das prioridades de pesquisa e desenvolvimento de ciência, tecnologia e inovação, resta investigar o potencial das novas tecnologias de informação e comunicação servirem a esse objetivo,³ além de procurar justificar as reivindicações por seu desenvolvimento e expansão, como propõe a contribuição deste texto.

O percurso delineado aqui se desdobra em três partes. Em primeiro lugar, aspectos pertinentes da concepção política de justiça de Rawls (2000) são revistos. Em segundo lugar, são examinados os termos da cooperação política no contexto da qualidade do discurso necessária à participação, em especial por meio dos instrumentos de democracia digital. Por fim, conclusões resumem a proposta esboçada.

2. Rawls e a teoria da justiça como eqüidade

Entre as elaborações conceituais que promoveram, recentemente, novas maneiras de compreender os fundamentos das democracias liberais, tem se destacado a obra de John Rawls. Ali, a estabilidade democrática é tida como produto de um sistema no qual as desigualdades podem ser aceitas em uma dada sociedade desde que esta mantenha estruturas políticas específicas, capazes de afirmar dois princípios de justiça que supõem a existência de meios de superação das iniqüidades. "Cada pessoa tem direito igual a um sistema plenamente adequado de liberdades e de direitos básicos iguais para todos, compatíveis com um mesmo sistema para todos", de acordo com o primeiro princípio. "As desigualdades sociais e econômicas devem preencher duas condições: em primeiro lugar, devem estar ligadas a funções e a posições abertas a todos em condições de justa (fair) igualdade de oportunidades", de acordo com o segundo princípio, "e (...) devem proporcionar a maior vantagem para os membros mais desfavorecidos da sociedade", indica Rawls (2000: 207-208).

As estruturas necessárias à sustentação dos dois princípios da justiça devem garantir que os indivíduos sejam livres. As liberdades políticas afirmadas no âmbito do liberalismo teorizado pelo autor incluem "alguma forma de regime democrático representativo, as proteções necessárias da liberdade política do discurso e da imprensa, a liberdade de reunião etc." (Rawls, 2000: 188). Interessa ao contexto a ser examinado aqui justamente o "etc." dessa proposição. No rastro da extensão revisão⁴ que tem sido promovida da obra de Rawls, morto em 2002, revela-se extremamente pertinente a proposta de examinar suas contribuições à elaboração de uma teoria da democracia digital. Não que ele as tenha colocado deliberadamente, já que o avanço das tecnologias de consulta pública online é posterior à sua morte.

Mas em sua obra há, certamente, elementos muito adequados à tarefa de pensar um lugar para as novas tecnologias a serviço do aprofundamento democrático no campo da teoria da justiça como eqüidade e conceitos decorrentes, como a concepção liberal de razão pública deliberativa, o fato do pluralismo e o consenso por justaposição. Adicionalmente, a conexão efetuada no contexto da revisão de Rawls com a ética do discurso de Habermas (1989) pode contribuir para tornar ainda mais consistente uma teoria da participação política eletrônica.

As consultas públicas online figuram como uma espécie de atualização dos meios de proteção e fortalecimento dos direitos políticos, agora com o suporte das novas tecnologias, e principalmente de forma decisiva para o contexto que importa aqui. Isto é, no cenário da formulação democrática de prioridades e políticas de ciência e tecnologia, dadas às complexidades envolvidas nas escolhas em questão, novos e apropriados formatos de participação política têm o potencial de promover transformações relevantes no modo pelo qual políticas públicas de ciência e tecnologia (C&T) são criadas e dimensionadas diante das demandas sociais em dado país e em dado momento.

Se, para Rawls, as desigualdades podem ser circunstancialmente admitidas porque o sistema político se estrutura de tal forma que engendra meios acessíveis para sua superação, ou porque certo nível tolerável de desigualdade serve à eficiência do sistema e portanto tende a beneficiar a todos, as estruturas devem proporcionar formas de cooperação para o estabelecimento de uma unidade política, baseada no compartilhamento de valores comuns por indivíduos livres. As liberdades políticas, nesse âmbito, não são meramente formais; elas devem adquirir conteúdo substantivo porque vão garantir acesso eqüitativo "aos serviços públicos definidos pela regras e procedimentos constitucionais que regem o processo político e controlam o acesso às situações de autoridade política" (Rawls, 2000: 179).

O compartilhamento de aspirações e objetivos políticos, no âmbito do pensamento de Rawls, como sublinha Araújo (2002: 80-81), fundamenta a participação em uma comunidade política a ser entendida como sistema cooperativo -"no sentido quase econômico de uma associação cujos membros, ao dar sua contribuição para a preservação ou sucesso de um empreendimento comum, têm o direito de esperar que seus frutos também sejam repartidos eqüitativamente"-. A noção de comunidade política aí inscrita não significa que devam existir laços históricos, étnicos ou religiosos como pré-requisito à participação. Para dela participar, basta haver cooperação, entre indivíduos que não obstante desconhecem, inicialmente, as expectativas dos outros participantes (a posição original de Rawls, caracterizada pelo chamado véu de ignorância), mas que se dispõem a construir cooperativamente, através do exame racional das alternativas (o denominado equilíbrio reflexivo), julgamentos comuns a respeito da gestão das instituições sociais e políticas.

No entanto, devido ao que Rawls denomina "fato do pluralismo", não é razoável esperar a comunhão irrestrita em torno de valores universais. É preciso apenas o consenso a respeito de posicionamentos sobre as instituições políticas que serão tidas como mais adequadas para administrar divergências. Ou seja, em uma extensão deste raciocínio, pode-se apontar aqui que as formas colaborativas de formulação de políticas públicas devem circunscrever as discussões em torno de propostas objetivas, a serem avaliadas de acordo com eixos específicos. Se eleições periódicas apenas difusamente correspondem a uma tal proposição, é plausível esperar que os sistemas de informação empregados em consultas públicas online sejam capazes de encaminhar debates e contribuições com mais foco e ênfase na obtenção de consensos possíveis, apesar da miríade de fatores envolvidos em algumas áreas, como gestão de ciência e tecnologia.

A solução de compromisso pensada por Rawls decorre da constatação da inexorável existência, nas sociedades democráticas, de uma multiplicidade de doutrinas de grande alcance e uma "pluralidade de concepções opostas e verdadeiramente impossíveis de serem avaliadas relativas ao sentido, ao valor e à finalidade da vida humana (ou daquilo que chamarei mais sucintamente de 'concepções do bem'), defendidas pelos cidadãos das sociedades democráticas", sustenta Rawls (2000: 251): "a diversidade das doutrinas abrangentes, morais, filosóficas e religiosas que encontramos nas sociedades democráticas modernas não é uma simples contingência histórica. É um traço permanente da cultura pública das democracias" (Rawls, 2000: 337).

À medida que a pluralidade é intrínseca à cultura democrática, em geral se encontra garantida por direitos fundamentais e tende a ser inclusive estimulada, por ser considerada um valor em si mesmo. Mas pode representar um obstáculo à gestão pública, se opiniões conflitantes se mostrarem irredutíveis. Considerando-se que apenas um Estado autoritário será capaz de silenciar um número suficiente de vozes, a fim de preservar um mínimo compatível com a manutenção da estabilidade pela força, a linha de ação política adotada pelas democracias contemporâneas deve privilegiar a celebração de um acordo livre e voluntário. Um pacto que considere o "fato da pluralidade" deve mirar, assim, não as doutrinas gerais, mas as condições relativas, em primeiro lugar, às próprias instituições políticas de administração dos meios de promoção de igualdade e, em segundo lugar, às preferências objetivas ligadas às escolhas práticas da gestão pública. "A unidade da sociedade e a fidelidade dos cidadãos às suas instituições comuns não estão baseadas no fato de todos aderirem à mesma concepção do bem, mas no fato de aceitarem publicamente uma concepção política da justiça para reger a estrutura básica da sociedade", segundo Rawls (2000: 239).

Isto é, as doutrinas universais permanecem fora da disputa e não cabe julgar seu mérito ou alegadas vantagens de umas sobre as outras. É preciso, essencialmente, que os cidadãos cheguem a um acordo sobre questões relativas à administração dos meios de promoção e socialização de riqueza e distribuição eqüitativa de oportunidades. Certamente não é uma exigência simples, pondera o autor, mas as alternativas são a desordem permanente, a violência, a ruptura institucional e a guerra civil, as quais eventualmente ocorrem de fato, justamente quando os conflitos políticos se excedem de forma a alimentar os anseios, provenientes de determinadas camadas, de universalização forçada de doutrinas particulares. Mas, diante destas opções, as sociedades tendem a preferir soluções pacíficas; a obtenção de consensos circunstanciais parece mais produtiva.

Os acordos definidos entre indivíduos livres são factíveis nos termos do que Rawls denomina como consensos por justaposição, que se revelam como a saída democrática possível se as doutrinas universais não podem ser questionadas (exceto aquelas que expressamente incitem atos de violência e outras práticas consideradas desumanas e degradantes). Até mesmo concepções morais e filosóficas abrangentes e aparentemente irredutíveis podem convergir de maneira a se justapor em torno de consensos sobre questões objetivas, em uma espécie de mínimo denominador comum para a resolução prática de questões cotidianas que exigem a administração de princípios comuns de justiça.

É preciso, entretanto, não ter a ilusão de que quaisquer problemas possam ser assim resolvidos: "não devemos pressupor que existam respostas globalmente razoáveis e aceitáveis para os numerosos problemas de justiça política que podem apresentar-se para nós", salienta o autor (Rawls, 2002: 274). Apenas algumas questões poderão chegar a pontos pacíficos, e elas deverão ser distinguidas com sabedoria política. As instituições políticas deverão operar a separação entre questões solucionáveis e não solucionáveis a fim de minimizar a possibilidade de conflitos sem resolução visível. E será necessária a exposição inteligível dos princípios que orientam a resolução dos problemas comuns, a fim de proporcionar o esclarecimento público e a formação de posicionamentos com liberdade. Novamente, é patente, para o atendimento destas exigências postas pela concepção política da justiça, a insuficiência de meios tradicionais como eleições e campanhas eleitorais. Ao mesmo tempo, evidencia-se a pertinência do avanço da democracia digital, com a oferta de instrumentos capazes de suprir aquelas demandas por canais de expressão e deliberação.

A livre formação de opinião requer, ao mesmo tempo, opiniões livres, por assim dizer. Se o cidadão se beneficia de quadros institucionais que lhe permitem liberdade de consciência, não lhe é facultado o direito de empregar esse direito para oprimir a legitimidade de crenças alheias. E o produto de tal configuração política não pode ser a alienação ou a auto-exclusão do terreno democrático. O compromisso social exige a aplicação de procedimentos a partir dos quais se pode chegar a um acordo sobre aquilo que é fundamental em relação à gestão dos instrumentos de promoção e distribuição de bem-estar. Outras contendas devem ser deixadas de lado. "Uma opinião liberal confrontada pelo 'fato do pluralismo' deve eliminar da pauta política os problemas mais discutíveis, a incerteza difusa e os conflitos mais sérios, que não deixarão de minar os alicerces da cooperação social", segundo Rawls (2000: 275).

Subjaz aqui uma percepção lúcida, que pode contribuir para justificar a atenção devotada ao autor nos últimos anos. "Uma concepção política não é, na melhor das hipóteses, mais do que um quadro que guia a deliberação e a reflexão e nos ajuda a alcançar um acordo político que incide pelo menos sobre as exigências constitucionais essenciais", argumenta Rawls (2000: 274). Ou seja, é preciso estabelecer instituições políticas básicas e um quadro de princípios que deve guiar a deliberação, estimulando a convergência de julgamentos em uma situação de cooperação política.

Não se prevê, neste âmbito teórico, o estabelecimento de medidas universais pelas quais se poderia operar uma separação definitiva entre aquilo que deve ou não ser objeto de deliberação. Esta ausência conceitual eventualmente gera, pode-se considerar aqui, a impressão de certa fragilidade das proposições de concepção política da justiça segundo Rawls, ou até dos próprios princípios democráticos. Rawls (2000) sistematicamente se defendeu, inclusive, de críticas segundo as quais sua teoria residiria no campo da filosofia moral e não encontraria perspectivas objetivas de aplicação no campo da política eleitoral contemporânea. Para o autor, sua obra é de filosofia política e aspira, efetivamente, a sugerir soluções às questões mais prementes do jogo político atual.

Pode-se sustentar aqui, sem a pretensão de incorrer no terreno dos especialistas na obra rawlsiana (de densidade impossível de se descrever por completo dentro dos limites deste artigo), que a teorização construída pelo autor traz contribuições a uma teoria da democracia digital justamente porque combina pressupostos morais adequados à edificação e consolidação de sociedades democráticas liberais com conceitos de grande potencial de aplicação prática. Vejamos como se dá essa articulação.

3. Cooperação e democracia digital

A cooperação política depende da emergência de qualidades superiores: "tolerância, estar pronto a se juntar aos demais no meio do caminho, a virtude da moderação e o senso da eqüidade", de acordo com o autor (2000: 275). "Quando essas virtudes (consideradas como os modos de pensamento e os sentimentos que elas implicam) se espalham na sociedade e subjazem à concepção política da justiça, constituem um bem público essencial, uma parte do capital político da sociedade" (Rawls, 2000: 275). Este aspecto pode ser associado à noção de capital social, uma concepção que tem sido retomada com freqüência pelos defensores da expansão das formas digitais de participação política (veja-se, por exemplo, Coleman e Gotze, 2002).

O capital social é a qualidade construída por redes de cooperação que incentivam o surgimento de confiança, solidariedade e parcerias produtivas em uma dada circunstância social, na qual comportamentos positivos para a coletividade tendem a ser estimulados, enquanto desvios destrutivos tendem a ser desestimulados. Embora existam controvérsias sobre o resultado efetivo do capital social como elemento de dinamismo administrativo, há evidências empíricas para sustentar ao menos a visão de que é um atributo de potencialização da eficácia da gestão pública, à medida que promove a responsabilização dos indivíduos e sua conseqüente adesão aos fins coletivos administrados pelas instituições políticas (Coleman, 1998; Putnam, 1995 e 1999).

A formulação compartilhada de políticas públicas deve ser considerada em seu potencial de criar capital social. Consultas públicas online estudadas por Coleman (2004) indicam que as redes sociais construídas exclusivamente por ocasião de uma consulta perduram mesmo após o fim do período de recebimento de contribuições, com posterior troca de experiências, informações etc. O fortalecimento de setores sociais e suas reivindicações é, assim, um resultado que extrapola o horizonte de uso do meio digital em si, e pode ser antecipado pelos planejadores de consultas como um de seus objetivos.

Um aspecto nem sempre discutido na literatura sobre capital social é justamente o conjunto de liberdades que devem ser preservadas por uma democracia que se pretenda capaz de aglutinar esse atributo em vistas de obtenção de eficácia na gestão pública. Ora, as liberdades políticas são um componente essencial do sistema democrático, e sua defesa deve ser feita em caráter permanente pelas instituições políticas, embora pareça haver uma tendência de tomá-las por dado pronto, como se fossem indissociáveis de um regime político dessa natureza. Não são. A elaboração teórica de Rawls serve como contrapon­to à associação automática entre liberdade e democracia. Ele sublinha que uma concepção política de justiça prevê que, para serem livres, os indivíduos devem, em primeiro lugar, concordar a respeito dos termos com os quais se constrói uma base de acordo para a sustentação das liberdades políticas, e em segundo lugar devem agir cooperativamente a fim de fazer valer sua liberdade na construção de acordos sobre diretrizes e prioridades dos instrumentos de afirmação da justiça e de redução de iniqüidades.

Uma concepção política da justiça "proporciona um ponto de vista publicamente reconhecido a partir do qual todos os cidadãos podem verificar, uns diante dos outros, se suas instituições políticas e sociais são ou não justas", segundo Rawls (2000: 210). "Ela lhes permite julgá-las apresentando razões suficientes e válidas, reconhecidas como tais entre eles e que são evidenciadas por essa própria concepção" (2000: 210). O sistema de cooperação social fundado sobre tal noção exige que cada um empregue faculdades racionais para julgar a realização da justiça pelas instituições de uma sociedade, situando-se em um mesmo nível de igualdade, a despeito da diversidade de interesses particulares. A participação não é, neste âmbito teórico, considerada como um meio adicional através do qual a democracia pode ser efetivada, mas sim um pressuposto sem o qual a concepção política da justiça enfrenta obstáculos à sua afirmação -e os instrumentos de democracia digital representam uma nova possibilidade de fazer valer este princípio rawlsiano-.

Normativamente, a participação se ergue sobre a liberdade e a conseqüente autonomia política. Liberdade e participação se retroalimentam, já que a afirmação da liberdade exige um consenso sobre o que Rawls (2000) denomina de estrutura básica da sociedade, com seus preceitos constitucionais, arquitetura do processo político, divisão dos Poderes, delimitação do alcance do governo da maioria, extensão de direitos civis, políticos e liberdades preservadas pelo sistema político, como o "direito ao voto, o direito de participar da vida política, a liberdade de pensamento e a liberdade de consciência, assim como todas as proteções garantidas pelo Estado de direito" (2000: 348). E a estrutura básica, uma vez construída por consenso, provê os alicerces para a participação, por meio da qual se exercerá a liberdade política integral em uma democracia de tipo liberal.

Em resumo, uma concepção política da justiça abrange: a) um consenso sobre a estabilidade das regras do regime democrático constitucional; b) um consenso sobre os outros aspectos formais da estrutura básica, descartando-se aí, devido ao "fato do pluralismo", a necessidade da adoção de uma única doutrina abrangente particular; c) valores de base da cultura pública democrática, como "a idéia da sociedade vista como sistema eqüitativo de cooperação através do tempo, de uma geração a outra, e a idéia dos cidadãos vistos como pessoas livres e iguais, plenamente ativas na cooperação social durante toda a sua vida" (Rawls, 2000: 346).

Desta forma, as liberdades políticas dão forma a valores democráticos que servem às exigências de manutenção do consenso no contexto de "um sistema eqüitativo de cooperação entre cidadãos considerados como pessoas livres e iguais", no qual os indivíduos "possuem duas faculdades morais, um senso da justiça e uma concepção do bem, isto é, uma concepção do que é digno do seu compromisso ao longo de toda a sua vida", segundo Rawls (2000: 370); "as liberdades políticas iguais para todos e as liberdades de pensamento e de consciência nos capacitam a desenvolver e a exercer essas faculdades, participando da vida política da nossa sociedade e avaliando a justiça e a eficácia de suas leis e de suas políticas sociais".

4. Participação e qualidade do discurso

Participação, igualdade e cooperação são, neste contexto, componentes de uma mesma concepção política -liberal-democrática- de justiça. Assim, meios aperfeiçoados, criados com o uso das novas tecnologias de informação e comunicação, para se participar da formulação de políticas públicas são formas de uma sociedade concretizar ideais elevados de justiça política.

Principalmente se for considerado que, como questão de justiça política, a legitimidade dos acordos exige que eles sejam informados e realizados sem coação; as pessoas devem chegar a eles através de meios pelos quais se respeite o fato de elas serem livres e iguais. Ora, as restrições do nível de informação disponível à deliberação de determinada política de C&T são um dos mais poderosos efeitos coercitivos à participação. Aqui se percebe como o potencial das tecnologias de operacionalização de democracia digital, principalmente as consultas públicas online, pode ser explorado exatamente para implodir os limites tradicionais à disseminação da informação, que têm sido postos, principalmente, pelas campanhas eleitorais e pelo jornalismo comercial. Nas primeiras, as limitações vêm da simplificação operada por técnicas de marketing; políticas de C&T raramente são referidas por plataformas eleitorais. No segundo, a mitificação da ciência produz espetáculo e despolitização (Rothberg, 2005; Souza et al., 2002). A diferença trazida pela tecnologia também pode ser analisada no contexto do advento da sociedade da informação e da sociedade em rede, que superam as limitações das mídias tradicionais. Se antes a arquitetura social se caracterizava por fluxos unidirecionais destinados a pontos finais e isolados (os receptores), agora o ambiente comunicativo é marcado por conexões multidirecionais entre milhões de nós e a quase eliminação dos custos anteriormente necessários para a comunicação que atravesse fronteiras associativas, conforme salienta Benkler (2006).

Em Rawls, razão pública é um conceito central e, para o raciocínio delineado aqui, deve ser alinhado como mais um componente das contribuições pensadas a uma teoria da democracia digital.

Ao orientar a configuração das instituições políticas constitucionais, a concepção liberal-democrática de justiça atende três requisitos, argumenta o autor (2000: 280). Em primeiro lugar, diante do "fato do pluralismo", ela caracteriza em definitivo a natureza das liberdades e direitos básicos: estes são alçados para além da discussão política e adquirem estatuto objetivo, ao serem preenchidos com os "termos de uma cooperação social que repousa sobre o respeito mútuo". Sectarismos exacerbados, potenciais geradores de conflitos ameaçadores da segurança da vida pública, não se justificam quando as instituições se fundam sobre a idéia de que os meios de cooperação são escolhidos pela sociedade como forma de resolução das discórdias mais graves, a fim de exatamente se neutralizar o potencial destrutivo de diferenças que se proporiam irreconciliáveis.

A segunda exigência se refere justamente à concepção de razão pública arquitetada no quadro do liberalismo. Segundo ela, os problemas a serem objeto de deliberação não devem ser abertos à conformação por doutrinas abrangentes e precisam se limitar às questões de justiça política, isto é, relativas às estruturas básicas de um regime constitucional e aos meios institucionais de superação das desigualdades. Aspirações filosóficas e religiosas devem ser moderadas em função da exigência de se encontrar uma base comum para a deliberação em torno de questões objetivas da vida cotidiana.

A terceira exigência recai sobre os termos de cooperação, como moderação e eqüidade, entendidos como qualidades cívicas. O liberalismo político determina princípios de influência sobre a "qualidade moral da vida pública, sobre as virtudes cívicas e os hábitos intelectuais que devem ser encorajados por sua administração pública e que são requeridos para sustentar um regime constitucional estável" (Rawls, 2000: 283).

Rawls discute também, a respeito da razão pública, as bases de um acordo legítimo, e as dificuldades que se colocam para atingi-lo, denominadas fontes de desacordo razoável. As faculdades de raciocínio e julgamento necessárias à participação na vida política podem ser perturbadas por erros razoáveis. O desacordo, nesse âmbito, não pode ser explicado pela existência de preconceitos, falta de visão ou resistências levianas, porque invocar tais fatores significa questionar o próprio caráter dos parceiros, e esta postura foge da predisposição razoável de se chegar a um acordo.

Por erros razoáveis ou fontes de desacordo razoáveis, Rawls (2000: 340-342) entende aspectos de seis ordens: a) dificuldade de avaliar provas empíricas e científicas, por sua complexidade e implicações eventualmente contraditórias; b) cada setor ou indivíduo pode atribuir diferentes pesos às mesmas considerações de valor, ainda que haja consenso sobre elas; c) em muitos casos, existe uma profunda indeterminação de conceitos morais e políticos, que podem exigir interpretações e julgamentos particulares para serem totalmente preenchidos; d) a diversidade de experiências nas sociedades contemporâneas, em função da variedade de cargos e da profunda divisão do trabalho, além de distinções étnicas, leva a padrões de julgamento muito díspares entre si; e) existem diferentes apreciações normativas, o que complica uma avaliação geral; f) diante da multiplicidade de valores relevantes em determinada situação, cada setor ou indivíduo pode ter dificuldade para separar aqueles que de fato são imprescindíveis e para delinear prioridades.

Para contornar as fontes de desacordo razoável, Rawls formula os preceitos da discussão razoável, para orientar a deliberação que se presuma dotada de finalidade consciente e dirigida a se chegar a um acordo de valor para as partes envolvidas. Para o raciocínio exposto aqui, importa o primeiro preceito, que afirma a necessidade de se colocar o acordo buscado como meta primordial, o que tende a minimizar acusações de que determinado setor ou indivíduo estaria privilegiando interesses particulares ou estaria distorcendo o debate em função de inclinações ideológicas. "Tais acusações suscitam o ressentimento e a hostilidade e impedem qualquer acordo razoável", sustenta o autor (Rawls, 2000: 343). E importa também o terceiro preceito, segundo o qual setores e indivíduos devem estar preparados para aceitar grandes diferenças de opiniões, na compreensão de que essa diversidade é o "estado normal da cultura pública de uma sociedade democrática" (Rawls, 2000: 343). A circunstância deve ser enfrentada com disposição de debate entre "expressões razoáveis da natureza humana que se desenvolvem com as instituições livres" (Rawls, 2000: 344).

Pode-se acrescentar aqui que a mediação realizada por fóruns de discussão em torno de eixos específicos nas consultas públicas online parece ser uma forma de se buscar a aplicação de diretrizes que se assemelham aos preceitos da discussão razoável. Cada participante é informado com antecedência de que sua inserção somente pode ocorrer com relação objetiva aos aspectos sob consulta, e será mais eficaz à medida que for mais embasada. Os diferentes aspectos são abrangidos em documentos preparados exclusivamente para a consulta, muitas vezes com enfoques diferenciados para cada público com potencial de participar, a fim de guiar o esclarecimento de maneira didática. As inserções são intermediadas e editadas por equipes treinadas para a função, mas sem censura, apenas com finalidade de facilitar o debate, de maneira que seus principais conteúdos são destacados e eventuais divagações são resumidas (Polat, 2005; Wright e Street, 2007; United Kingdom, 2002).

Cada participante pode ler as diversas contribuições e pontuar aquilo que julgar como inserções mais ou menos adequadas e pertinentes, de forma a contribuir para que o gestor do sistema construa listas especiais com os comentários mais lidos e em torno dos quais houve mais ou menos consenso. Para aqueles que apenas acompanham a consulta online e não desejam fazer contribuições diretas, a simples leitura dos fóruns de discussão editados já é um exercício de engajamento político. Após um período relativamente extenso de consulta (dois meses, por exemplo), é possível perceber o amadurecimento do debate, com contribuições mais embasadas e deliberação efetiva - novas inserções se relacionam às anteriores, questões são revistas e ampliadas, polêmicas são esclarecidas, raciocínios são modificados, novos rumos de discussão se afiguram etc. Redes sociais reais são criadas a partir dos contatos online, criando bases para a busca de outros objetivos. A esfera pública é ampliada (Dahlberg, 2001a e 2001b; Gomes, 2005; Marques, 2006).

Por fim, as dezenas, centenas ou até milhares de contribuições são reunidas, sintetizadas e organizadas em documentos específicos, encaminhados ao Parlamento ou ao órgão do Poder Executivo (ministérios, agências de gestão etc) correspondente. Uma nova versão do texto da lei ou política em discussão é produzida, e ali mesmo pode ser indicado como certos trechos ganharam nova redação em relação ao texto posto sob consulta, justamente em função das contribuições recebidas. O gestor do sistema pode inclusive apontar a origem das contribuições; cada indivíduo ou setor verifica como e onde suas inserções foram mais efetivas.

A qualidade do debate se mostra, desta forma, como fator determinante para a afirmação da justiça das instituições políticas. Os critérios de separação entre o justo e o não justo vão depender não "do consentimento real das pessoas, mas da natureza e da qualidade da argumentação", indica Araújo (2002: 84-85), em sua revisão de Rawls. "O teste de validação dos princípios de justiça não é se mais ou menos pessoas votam nesses princípios, mas sim os critérios que nos fazem distinguir um bom e um mau argumento. Enfim, os critérios usuais do debate racional" (Araújo, 2002: 84-85). Para esta concepção de liberalismo, portanto, não basta o consentimento eventual dado pelos cidadãos em pleitos eleitorais. A legitimidade de um governo deverá se assentar sobre o conteúdo efetivo do apoio manifestado individual e setorialmente, expresso através de meios de participação que sustentem um debate racional a respeito das prioridades das políticas públicas.

Neste ponto, diversos autores, como Araújo (2002), Gimmler (2001) e Baker (2008) convergem na análise de Rawls em relação às linhas do debate que este autor manteve com Habermas, ao traçarem conexões entre a concepção política da justiça e a ética do discurso necessária à democracia deliberativa. Neste sentido, Gimmler (2001) aponta que a abordagem dos problemas de justiça proposta pela noção contemporânea de democracia deliberativa, para a qual Habermas (1995) ofereceu uma das principais contribuições, permite justificar a legitimidade do Estado constitucional. "A justificativa é o resultado de uma prática discursiva que provê os quadros para a resolução racional de conflitos políticos", segundo Gimmler (2001: 23, tradução do autor). "A validade da justificativa é produzida pelo discurso racional e está amarrada ao consenso livre de coerção de todos aqueles potencialmente envolvidos" (Gimmler, 2001: 23).

Para Habermas (1989), a ética do discurso se manifesta em interações comunicativas orientadas para se atingir um entendimento mútuo entre os participantes. Cada um deles deve assentar as pretensões de validade de seus enunciados estritamente no âmbito do quadro do mundo social consentido; a compreensão que se tem da sociedade não pode estar dependente de juízos particulares, mas sim deve estar ancorada em perspectivas capazes de serem sustentadas pela coletividade. Os integrantes de um grupo social vão desempenhar seu papel, em uma situação de interação discursiva e cooperativa, com a consciência de que possuem o direito de esperar, uns dos outros, certas ações. Eles deverão preencher as expectativas de comportamento dos demais. Isto exige discernimento para identificar os termos de um acordo possível e disposição para abandonar linhas discursivas que gerem enfrentamentos insolúveis. A ética do discurso supõe que cada participante esteja aberto à compreensão dos alicerces do próprio debate, no contexto mais amplo de seus limites e possibilidades, e das suposições implícitas na inserção dos outros participantes: "os envolvidos podem não apenas assumir reciprocamente suas perspectivas de ação, mas também trocar as perspectivas de participante pela perspectiva de observador e transformá-las uma na outra", conforme Habermas (1989: 180).

A ação comunicativa dirigida ao entendimento mútuo se coloca acima de estratégias de busca de ganhos pessoais ou setoriais. Tentativas de manipulação e ataques discursivos devem ser deixados de lado. A cooperação supõe que cada participante em uma situação deliberativa esteja disposto a procurar compreender a legitimidade das expectativas dos outros, em um processo de reflexão circular referenciada, ao mesmo tempo, em valores socialmente aceitos. As políticas públicas devem ser avaliadas em sua inteireza, com antecedentes históricos, pressupostos teóricos e morais, resultados esperados, tempo de alcance dos desfechos previstos, exame de alternativas etc. A informação necessária a esse debate deve proporcionar um diagnóstico de compensações, ou seja, de vantagens e desvantagens da adoção de determinada linha de ação (se priorizar certo programa político implica dificuldades para a consecução de outras metas, se preferir determinado cronograma de implementação exige financiamento mais elevado, com aumento de taxas e impostos, se valorizar algumas metas significa preterir outras, e assim por diante).

Sem entrar no detalhamento da teoria da ação comunicativa de Habermas (1989), é possível apontar aqui, com Gimmler, que a base normativa da democracia deliberativa se apóia sobre a correção do debate. Do ponto de vista teórico, pode-se dizer que, se a discussão ocorrer de maneira cooperativa entre iguais e com respeito mútuo, com a interdição de tentativas de dominação e exercício de poder estrutural, e através de meios que equalizem o alcance das diferentes inserções individuais e setoriais, estarão postas bases importantes para a deliberação democrática.

No entanto, na democracia deliberativa, segundo Habermas, a discussão aberta deve ocorrer tanto no Parlamento quanto nas instituições da sociedade civil; a presença de debates justos e informados em ambas as esferas é um indicador da soberania popular em uma democracia. Ou seja, admite-se que as duas dimensões permaneçam separadas e eventualmente se liguem por meios tradicionais da política representativa. Isto, ainda que represente um avanço em relação ao liberalismo clássico, que supõe a necessidade de debates informados principalmente no Parlamento, com uma fraca relação de representação de uma sociedade desagregada, é algo menor em relação ao que se pode atingir através de instrumentos de democracia digital como consultas públicas online. Estas, ao proporcionarem meios de a sociedade se expressar sobre políticas em construção a serem debatidas no Parlamento, podem romper a cisão entre os âmbitos das instituições políticas tradicionais e a sociedade, ao criarem pontes por meio das quais as demandas sociais podem ser vocalizadas em direção às instituições representativas.⁵

Também se pode considerar que a distância entre a sociedade e as instituições políticas tradicionais pode ser abreviada mais facilmente quando a natureza da expressão possível às pessoas em geral encoraja posturas ativas de vocalização de demandas e apuração de responsabilidades. Uma arena pública preenchida com vitalidade, por meio de canais criados pelas novas tecnologias de informação e comunicação, tende a ser um ambiente no qual se cobra a responsabilização (accountability) de governantes pelas linhas de ação adotadas, segundo enfatiza Benkler (2006). "[A]s práticas sociais de informação e discurso permitem a um grande número de atores a se ver como contribuidores em potencial ao discurso público e como atores em potencial em arenas políticas", aponta Benkler, "ao invés de receptores em geral passivos de informação midiatizada que ocasionalmente votam conforme suas preferências" (2006: 220, tradução do autor).

5. Conclusões

De acordo com a visão proposta aqui, o pluralismo das sociedades democráticas pode ser administrado por instituições políticas adequadas que, ao mesmo tempo, preservem a riqueza da diversidade e proporcionem a construção de consensos a respeito das prioridades da gestão pública, em direção à manutenção de estruturas capazes de promover justiça e eqüidade.

E, entre as diversas áreas de políticas públicas que podem ser colocadas sob escrutínio democrático, está a formulação de políticas de ciência e tecnologia, sobre as quais a sociedade tem, cada vez mais, buscado meios se manifestar, em benefício do desenvolvimento sustentável e da socialização de bem-estar requerida pelos sistemas democráticos contemporâneos.

As soluções tecnológicas representadas pelos sistemas de informação das consultas públicas online podem oferecer a oportunidade de deliberação em torno de políticas de C&T. Para isso, precisam prover dados e avaliações abrangentes a fim de orientar a resolução de problemas comuns e proporcionar esclarecimento público e formação livre de posicionamentos.

O software livre pode assumir um papel proeminente nesse processo, reunindo qualidades de interface acessível, confiável e segura em sistemas a serem utilizados pelas diversas esferas de governo. Ou seja, uma vez que os desafios na área tendem a ser semelhantes, é possível que soluções de software livre possam ser compartilhadas, por exemplo, por várias prefeituras municipais, que as adaptem e configurem segundo as necessidades específicas de cada situação real de aplicação.

Ao mesmo tempo, é preciso tornar claro o quadro de princípios que deve guiar a deliberação, incentivando, através da mediação organizada entre posições diversas, a convergência de julgamentos em uma situação de cooperação política. Uma concepção política da justiça exige que os consensos sejam produzidos em circunstâncias marcadas por liberdade, respeito mútuo e igualdade, e sobre problemas objetivos em torno da gestão das instituições políticas e sociais. As liberdades políticas não podem ser meramente formais, e sim devem adquirir conteúdo efetivo porque serão o ponto de partida para a formulação de políticas para promover o acesso igualitário aos serviços públicos constituídos pelo poder político.

A ética do discurso adequada a tal concepção requer, por sua vez, que os debates sejam caracterizados pela disposição à cooperação como valor preponderante. A liberdade será afirmada pela participação: os indivíduos devem agir cooperativamente para fazer valer sua liberdade em acordos sobre diretrizes e prioridades dos meios de promoção da justiça e de redução de desigualdades.

Nas deliberações promovidas por consultas públicas online, o incentivo ao desenvolvimento de virtudes cívicas como moderação e eqüidade entre as diversas inserções discursivas pode ser justificado, sugere-se aqui, porque celebra uma noção de razão pública notavelmente revitalizada pelas recentes reformulações normativas do pensamento democrático-liberal. As formas de democracia digital providas pelas novas tecnologias de informação e comunicação têm se mostrado um meio de contribuir para a eficácia da gestão pública à medida que podem estimular, com método e criatividade, o afloramento de qualidades sempre prezadas pela teoria democrática, mas antes tidas como de difícil efetivação.

Notas

* Danilo Rothberg é jornalista, mestre em comunicação e doutor em sociologia pela Unesp - Universidade Estadual Paulista (São Paulo, Brasil). Professor da Faculdade de Arquitetura, Artes e Comunicação da Unesp. Colaborador do Programa de Pós-Graduação em Ciência, Tecnologia e Sociedade da Universidade Federal de São Carlos (São Paulo, Brasil). E-mail: danroth@uol.com.br.

** O autor agradece ao Programa de Apoio a Projetos Institucionais com a Participação de Recém Doutores (Prodoc) da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes / Ministério da Educação, Brasil) pelo apoio à pesquisa ligada a este trabalho, e também à Profa. Dra. Maria Cristina Piumbato Innocentini Hayashi e ao Departamento de Ciência da Informação da Universidade Federal de São Carlos (São Paulo, Brasil) pelo suporte durante a produção do artigo.

1 Um mapeamento desse cenário encontra-se em produção. Uma pesquisa financiada pelo Programa de Apoio a Projetos Institucionais com a Participação de Recém Doutores (Prodoc) da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes/MEC - Brasil) está em andamento no âmbito do Programa de Pós-Graduação em Ciência, Tecnologia e Sociedade da Universidade Federal de São Carlos (São Paulo, Brasil), com a coordenação do autor e a supervisão de Maria Cristina Piumbato Innocentini Hayashi, com os objetivos de verificar a qualidade da informação e quadros interpretativos oferecidos online pelo governo federal brasileiro para subsidiar a participação em consultas pela internet, e avaliar se esse suporte tecnológico é adequadamente explorado a fim de subsidiar a inserção eficaz dos setores consultados nos processos de agenda e formulação de políticas pública, considerando-se foco, abrangência e alcance da inserção democrática ali proporcionada.

2 Segundo dados da International Telecommunication Union referentes a 2005 e citados na pesquisa "Lápis, borracha e teclado: tecnologia da informação na educação - Brasil e América Latina", realizada por Ritla (Rede de Informação Tecnológica Latino-Americana), Instituto Sangari e Ministério da Educação (Brasil), os usuários de internet (aqueles que usaram a rede ao menos uma vez nos três meses anteriores à sondagem) são 20,6% da população total do Uruguai, seguidos de 17,8% na Argentina, 17,2% no Brasil, 12,4% na Venezuela, 10,4% na Colômbia, 7,3% no Equador e 3,3% no Paraguai.

3 Embora faltem evidências empíricas para delinear o problema com mais precisão, pode-se dizer que, ao menos no Brasil, as prioridades das políticas de ciência, tecnologia e inovação têm permanecido ausentes das plataformas eleitorais e dos discursos oficiais dos candidatos. Isto contrasta com a situação de outros países. A despeito dos conhecidos vícios da política partidária nos Estados Unidos, como a falta de representatividade resultante do sistema de votação por colégios eleitorais estaduais, as políticas de CT&I ganharam a esfera pública constituída pelos meios de comunicação de grande alcance e pela internet. Tome-se como exemplo a este respeito a cobertura jornalística de uma revista especializada em ciência, disponível em http://www.sciam.com/article.cfm?id=science-questions-would-be-presidents (acesso em 7 nov. 2008) e o interessante documento produzido por uma ONG disponível em http://www.itif.org/files/2008-CampaignTechAgenda.pdf (acesso em 7 nov. 2008). No entanto, cabe registrar que uma eventual crítica à representatividade dos processos políticos tradicionais não significa sustentar que estejam falidos ou anacrônicos. Ao contrário: há muito a ser feito por sua revitalização. Mas esta tarefa pode estar lado a lado com a exploração das novas tecnologias de informação e comunicação para o aprofundamento democrático.

4 Destacam-se, para as finalidades deste artigo, Silveira (2007), Araújo (2002), Vita (1999), Gimmler (2001), Baker (2008), Lafont (2003).

5 As implicações desta proposição devem levar em conta as complexidades da intersecção entre democracia representativa e democracia deliberativa na atualidade. À medida que não é objetivo deste artigo discuti-las, a questão poderá ser deixada de lado aqui. Sugere-se a leitura de Lüchmann (2007) e Einsenberg e Cepik (2002).

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