Procesos informales de ocupación de tierras en la Ciudad de Buenos Aires. ¿Villas o asentamientos? El caso del asentamiento Costanera Sur. Los excluidos del sueño

Vanina Lekerman^* 

^* Licenciada en Ciencias Antropológicas. Doctoranda de la Facultad de Filosofía y Letras. Universidad de Buenos Aires. Dirección electrónica: vaninalekerman@hotmail.com.

Fecha de realización: julio de 2005. Fecha de entrega: julio de 2005. Fecha de aprobación: diciembre de 2005.

Resumen

Este trabajo se centra en el análisis de las nuevas formas de organización del espacio y las políticas de planificación de la Ciudad de Buenos Aires en el marco de los procesos contemporáneos de transformación urbana. Particularmente, tendremos en cuenta los procesos informales de "ocupación" de terrenos por parte de sectores de la población de bajos recursos económicos. Este fenómeno comenzó a evidenciarse en la Ciudad de Buenos Aires más fuertemente a fines de la década del '90 y ha sido objeto de políticas estatales diferenciadas en relación con aquellos casos de ocupaciones irregulares consolidadas como son las llamadas villas de emergencia reconocidas por la administración municipal, y en las que se están ejecutando programas de regularización dominial y de urbanización. Por último, nos proponemos analizar un reciente espacio habitacional de la pobreza denominado "Villa Costanera Sur", que se emplaza en una zona de la ciudad que en los últimos años su entorno ha cobrado centralidad para los proyectos de renovación urbana.

Palabras clave: Planificación; Renovación Urbana; Espacios Habitacionales; Pobreza; Políticas de Urbanización

Abstract

This work centres on the analysis of the new forms of organization of the space and the political ones of planning of the City of Buenos Aires on the frame of the contemporary processes of urban transformation. Particularly, we will have in one count the informal processes of "occupation" of areas on the part of sectors of the population of low economic resources. This phenomenon began to demonstrate in the City of Buenos Aires more strongly at the end of the decade of '90 and it has been an object of political state differentiated in relation with those cases of irregular occupations consolidated since they are the so called villas of emergency recognized by the municipal administration, where programs of regularization are executed dominial and of urbanization. Finally, we propose to analyze a recent habitation space of the poverty named "Coastal Villa South ", that is located in a zone of the city that in the last years his environment has received centrality for the projects of urban renovation.

Key words: Planning; Urban Renovation; Habitation Space; Poverty; Political of Urbanization

Introducción

Este trabajo se propone analizar las nuevas formas de organización del espacio y las políticas de planificación de la Ciudad de Buenos Aires en el marco de los procesos contemporáneos de transformación urbana.¹ Dentro de este marco contextual, el trabajo se centrará particularmente en el análisis de recientes formaciones de espacios habitacionales de la pobreza, específicamente, procesos informales de "ocupación" de terrenos por parte de sectores de la población de bajos recursos económicos. Este fenómeno comenzó a evidenciarse en la Ciudad de Buenos Aires más fuertemente a fines de la década del '90 y ha sido objeto de políticas estatales diferenciadas en relación con aquellos casos de ocupaciones irregulares consolidadas como son las llamadas villas de emergencia reconocidas por la administración municipal y en las que se están ejecutando –desde hace varios años– programas de regularización dominial y de urbanización de los predios ocupados.

Los procesos de "ocupación informal" del suelo son denominados por quienes diseñan las políticas sociales urbanas como "nuevos asentamientos", contraponiendo a los mismos con las históricas "villas de emergencia". Esta diferencia se imprime tanto en las formas de decir de los diferentes actores que integran las agencias estatales, bajo las categorías de "villas" o "asentamientos", como en la imprecisión de las mismas, dejando entrever una lógica subyacente que se vincula con dispositivos de "permanencia", "desalojo" y "exclusión" de los habitantes de estos barrios. Esto no sólo puede vislumbrarse desde una faceta discursiva, sino que también se manifiesta en las prácticas y procedimientos que llevan a cabo los actores que implementan políticas de urbanización y de viviendas de interés social en los barrios carenciados de la ciudad.²

Por otra parte, estas nuevas formas de ocupación del suelo se conjugan con mecanismos de planificación de la ciudad que privilegian procesos de renovación urbana en los que prima un diseño urbano basado en las políticas de embellecimiento y de estética citadina. Estos procesos oscurecen la otra cara de la belleza, una ciudad en que los dispositivos de segregación urbana –socioespacial y residencial– se han profundizado y opacado los problemas habitaciones de los sectores más empobrecidos de la ciudad. En este sentido, el Estado por un lado, incorpora políticas de revitalización y renovación urbana de fuerte impacto en determinadas áreas de la ciudad, y por el otro, excluye y omite políticas relacionadas con viviendas de interés social.

Por último, retomando estos ejes de indagación, nos proponemos analizar un reciente espacio habitacional de la pobreza denominado "Villa Costanera Sur", que se emplaza en una zona de la ciudad que, en los últimos años, su entorno ha cobrado centralidad para los proyectos de renovación urbana. Analizaremos para dicho caso las formas de decir de los actores que integran las agencias estatales y las rutinas que ejercen a través de las políticas de urbanización para los sectores populares, teniendo en cuenta el entrecruzamiento de éstas con las políticas urbanas centradas en proyectos que focalizan la estética y belleza de la ciudad, legitimando el propio Estado la configuración de territorios y por quiénes pueden ser habitados y practicados.

La ciudad del sueño

El asentamiento "Costanera Sur" –que será analizado en los próximos acápites–, como espacio habitacional de la pobreza, se asienta en la zona recientemente renovada de Puerto Madero³ y de Costanera Sur de la Ciudad de Buenos Aires. En este entorno el Estado impulsó a partir de la década del '90 proyectos de urbanización destinados a revitalizar determinadas zonas de la ciudad recualificando lugares de la urbe que históricamente fueron considerados marginales. Asimismo, creó las condiciones para que este segmento de la metrópolis sea "recuperado" –transfiriendo tierras (170 hectáreas) y creando las normas para su desarrollo urbano⁴– generando un efecto de atracción para aquellos grupos de recursos económicos y culturales medios y altos.⁵ De esta forma, se propuso incrementar y jerarquizar el patrimonio urbano de la ribera y financiar con fondos públicos las obras de infraestructura para una elevada inversión social. Estas obras se basaron en la reconversión de los antiguos galpones de valor patrimonial edilicio que caracterizaban a la antigua zona portuaria, con el aporte de dieciséis edificios de arquitectura inglesa de inversión privada y sus cuatro espejos de agua –o cuatro diques–. Se proyectó a su vez la renovación de espacios públicos conformado por aceras, veredas, espacios vehiculares, malecones y parques. Es decir, se diseñó la reconversión de la antigua zona urbana considerada gris, produciendo una arquitectura urbanística que intentó reencantar una porción de la Ciudad como espacio escenográfico de construcción de imagen y de transacciones simbólicas vinculado a experiencias urbanas en torno al placer y un "estilo de vida" urbano-influyente destinado a turistas, hombres de negocios y sectores medios-altos y altos (Amendola, 2000). En síntesis, se construyó un espacio urbano con valores asociados al patrimonio inmobiliario, al patrimonio histórico, a la calidad estética del paisaje y del mobiliario urbano.

Procesos de segregación urbana

El asentamiento Costanera Sur se inscribe en una trama urbana de reconversión urbana que anteriormente había permanecido oculta por su entorno marginal, pero que actualmente es construido como un "enclave de la pobreza" impenetrable y como "amenaza" para el estilo de vida que se edifica en el entorno renovado. Un modo pensado para un ciudadano que utiliza estos espacios para realizar negocios, para el placer y el ocio.

Existen diferentes investigaciones que han analizado la conformación de procesos de renovación urbana en las ciudades centrales en los últimos años. Según señala Bataller, los procesos de renovación urbana, o también, los denominados procesos de gentrificación están profundamente enraizados con la dinámica social y económica de las ciudades y están determinados en gran parte por el contexto local, es decir, los barrios, los agentes y actores urbanos, las funciones dominantes de la Ciudad y la política gubernamental local. Asimismo, la autora expone que el papel de los agentes del suelo además de destacar el enorme peso del sector privado –entidades financieras, promotores de la propiedad– se otorga un papel importante e incluso decisivo al sector público, que facilitan o promueven directamente la gentrificación con el fin de renovar los centros de las ciudades. De alguna forma, parafraseando a la autora, la gentrificación refleja cómo el papel del Estado se redefine en relación con las tendencias generales de desregularización y privatización de muchas áreas que tradicionalmente han permanecido bajo la tutela estatal.

A partir de la última década del siglo XX, las políticas de planificación de la Ciudad comenzaron a tener un sesgo empresarial, configurando un diseño urbanístico más relacionado con procesos de renovación urbana, en los que ha primado un planeamiento urbano fundado en la belleza y estetización de la ciudad. En ciertos espacios de la Ciudad de Buenos Aires el poder público –en ocasiones con fuerte incidencia del privado– ha contribuido en la construcción de un relato que se ha legitimado, siguiendo a Lacarrieu (2003), como la visión del mundo mejor posicionada.⁶ Según señala María Carman, la ciudad abarcó simultáneamente una territorialidad explícita, vinculada a la iluminación de lugares vistos como "utópicos" y asociados al "progreso", y una territorialidad implícita, en la que se ubican aquellos espacios que deben invisibilizarse (2003).

De esta forma, para el análisis de los procesos de renovación urbana ocurridos en la zona de Puerto Madero podemos retomar la idea que señala Mónica Lacarrieu en su investigación acerca de cómo el centro de la ciudad adquiere un alto valor patrimonial. Siguiendo a la autora, podemos señalar que el mercado realiza un proceso de apropiación induciendo un ennoblecimiento urbano, que aunque pugna por no desplazar a la población existente, simultáneamente comienza a instar una movilidad de sectores sociales que empiezan a consumir la zona, como por ejemplo Puerto Madero, aumentando su valor de mercado (1998).

Como señalamos, las políticas de planificación en determinadas zonas de la ciudad han sido adoptadas a través de estrategias facilitadoras que implicaron la apertura del sector de la vivienda hacia la mayor intervención de los agentes inmobiliarios y financieros privados con el apoyo del Estado (Puebla Cadena, 2002). En perjuicio de ello, se construyen procesos de segregación sociespacial y residencial, vinculándose con dispositivos de "exclusión", "permanencia" o "desalojo" de espacios habitaciones de la pobreza.

Los procesos de segregación⁷ o de división social del espacio se relacionan con el desarrollo urbano desigual de la ciudad en el que intervienen una multiplicidad de factores y actores sociales –instituciones públicas, agentes privados, organizaciones sociales, etc.– que inciden en el espacio urbano. Asimismo, el papel de las instituciones del Estado es fundamental en la conformación de la ciudad segregada (Schteingart, 2001). Asimismo, estos procesos de segregación se ponen en práctica a través de un marco normativo que organiza y reglamenta la ocupación de los lugares públicos de diferentes grupos sociales. Éstos son legitimados desde discursos que se han cosificado como "erradicar" poblaciones pobres, o "desalojar" a aquellas personas identificadas discursivamente como "usurpadores" u "ocupantes ilegales". En este sentido, las normas y procedimientos destinados a las políticas de renovación urbana y de vivienda social son organizadas en virtud de procesos de segregación urbana y en las formas de la construcción espacial de la ciudad.

Los procesos de renovación y revitalización urbana que se observaron en algunos barrios de la ciudad en los últimos años fueron acompañados por políticas públicas destinadas a la exclusión de los sectores más empobrecidos de la ciudad. Esto se hizo más visible en los procesos de desalojo de viviendas ocupadas "ilegalmente" por determinados sectores sociales.⁸ Espacios que luego se construyeron en el centro de las políticas de renovación urbana y en los que se diseñaron para un modelo de ciudad que se propone agradar, cuyas recomposiciones socio-territoriales, algunas espectaculares –como los grandes proyectos urbanísticos–, otras más sutiles –microprivatizaciones, lógicas de separación– pero todas a su manera, participan del proceso de fragmentación de los territorios de la ciudad y en la dualización de la sociedad (Prévot Schapira, 2001). Mediante estos procesos se producen desplazamientos hacia las zonas menos desfavorecidos de la ciudad a través de mecanismos de exclusión que responden a una lógica urbana marcadamente desigual de liberar el centro de la Ciudad, destinando la periferia deteriorada para las clases pobres. Así, los grupos sociales que habitan en estos espacios son "interpelados", despojándolos de sus identidades urbanas, sus relaciones e historia que los constituyen como barrio.

Se organiza una ciudad nueva que clasifica y jerarquiza en función de la posibilidad de los sujetos de acceder a los mundos propuestos como relatos utópicos y en "progreso". En este sentido, es el Estado el que legitima quienes tienen derecho a la tierra y que sectores de la sociedad son "aptos" para vivir en determinados territorios de la Ciudad. Desde esta concepción se configura un planeamiento urbano destinado a "moralizar", "educar", "higienizar" y "reformar" a aquellos habitantes que deben modificar sus prácticas y costumbres urbanas para incluirse dentro de una "estructura funcional" de la ciudad. Es decir, se construye y acrecienta un espacio urbano cada vez más jerarquizado que como ya señaló Oscar Oszlak (1991) esto remite al derecho al espacio urbano y que lugar deben ocupar en la ciudad los sectores populares.

Los espacios habitacionales de la pobreza

En la mayoría de las grandes ciudades de nuestro país, existen enormes espacios vacíos retenidos por sus propietarios a la espera de su revalorización. Este fenómeno generó un intenso proceso de especulación del suelo, configurando espacios segregados y deficitarios.

La escasa oferta de tierras aptas, es decir, que contemplen infraestructura de servicios, transporte, etc., y la inaccesibilidad a las mismas, sumado a una política ineficiente en materia de vivienda ha generado diversas formas de "ocupación" de terrenos en la Ciudad de Buenos Aires (asentamientos irregulares, casas tomadas, etc.).

En este apartado analizaremos cómo se fueron constituyendo recientes formaciones de espacios habitacionales de la pobreza, también denominados como "asentamientos" dentro del ámbito de la Ciudad de Buenos Aires. Estos procesos informales de "ocupación" del suelo por parte de sectores de bajos recursos económicos se presentan como manifestaciones de un proceso socioeconómico que se refleja en lo urbano y que se encuentra atravesado por una dinámica urbana marcada por el mercado inmobiliario y en la acción del poder público sobre el espacio construido.

Los "nuevos asentamientos" se producen en tierras o predios desocupados –estatales o privados–. Estos terrenos son "apropiados" por un sector de la población de bajos recursos económicos que en la mayoría de los casos es la única posibilidad real de acceso a una vivienda, dada la inexistencia o imposibilidad de transitar por otros "mecanismos o circuitos legales". A este componente se le agrega el fuerte incremento de la población en las villas de emergencia en los últimos años, que sumado a la falta de políticas habitacionales, dicha población queda excluida en el acceso a una vivienda. Asimismo, las construcciones que presentan estos asentamientos son mayormente precarias y sin acceso a los servicios básicos como luz eléctrica, pozo negro, cloacas, agua corriente, recolección de residuos, etc.

Esta forma alternativa de ocupación de terrenos desocupados comenzó a evidenciarse casi a fines de la década del '90, y su punto de inflexión tuvo lugar luego de la crisis que sufrió el país en el año 2001. La posibilidad de acceder a estas tierras se ha convertido en un recurso para estos sectores de la sociedad, ya que el acceso a las mismas les permite también alcanzar otros servicios urbanos que brinda la ciudad. Una nueva localización que modifica la posición de estos actores en la ciudad, incluso su status, al verse excluidos de otros mecanismos de asignación.

De la villa (erradicación) al barrio (radicación)

Los predios en que se localizan los "nuevos" asentamientos tienen poco o casi nulo reconocimiento de los organismos del Estado a diferencia de las "villas de emergencia" declaradas oficiales.⁹ Estas últimas, estuvieron sujetas durante treinta años a políticas basadas en el concepto de erradicación, pensadas como la única vía para solucionar el problema de la villa, visto no solamente como un tema de déficit sino como una patología social, generadora, a su vez de otras distorsiones en el entorno urbano. A partir de la década del '50 se implementa una política "desarrollista" que intentaba liberar los espacios ocupados por las villas a fin de facilitar el planeamiento de la ciudad bajo normas adecuadas, tratando de procurar nuevas viviendas para la población erradicada. En la última dictadura militar (1976-1983) se concibió al concepto de erradicación de corte autoritario, cuya solución al problema villero se focalizaba en la eliminación de los asentamientos, sin preocuparse por el destino final de sus habitantes (Cuenya, 1997).

En nuestro país, las villas de emergencia se constituyeron a través de un proceso paulatino de ocupación del suelo urbano de diferentes grupos familiares y no como toma de tierras por medio de acciones colectivas, como en otros países latinoamericanos.¹⁰ Estos terrenos ocupados se caracterizaban por un deficitario equipamiento y eran de propiedad fiscal o privada, por lo que estos pobladores fueron asignados bajo la categoría jurídica de intrusos, con el objetivo de anular el derecho de los pobladores villeros¹¹ y sumirlos en una trama ilegal que los presagiaba de cualquier política urbana que los legitimara como sujetos con derecho a ocupar determinadas zonas de la Ciudad. Bajo esta concepción, el estado dictatorial se valió para implementar desalojos compulsivos a través del uso ilegítimo de la violencia (derribamiento de viviendas con topadoras, amenazas con armas de fuego, gente tirada en basurales con camiones municipales de basura, desapariciones forzadas, etc.). Estas prácticas eran justificadas a través de un imaginario que construía a estos pobladores como una amenaza ante las usurpaciones de los terrenos ocupados que debían ser "recuperados" para la supuesta realización de diferentes obras públicas (autopistas, plazas, parques, playas de estacionamiento, etc.).

El modus operandi de la política de erradicación implementada por la última dictadura militar se basó en un ordenamiento social y edilicio de la Ciudad de Buenos Aires en que las villas eran construidas como amenaza a la calidad de vida. Esto inauguraba una "reorganización" de la metrópoli en términos de legitimar el uso de la ciudad para determinados sectores de la población y construir una "ciudad vidriera", sin exhibir pobres ni mostrar signos de precariedad. (Bellardi y De Paula, 1986).

Con el advenimiento de la democracia la política oficial hacia las villas se fue modificando asumiendo que la población de estos terrenos ocupados debía garantizar su permanencia, modificando la concepción de la problemática villera de erradicación por el de radicación.

Esta concepción de las villas de la Ciudad de Buenos Aires cobró legalidad en el año 1991 con la sanción de una ordenanza (44.873/91) y mediante este instrumento jurídico se comenzaron a diseñar programas de vivienda, infraestructura urbana y equipamiento social –con alcances diferenciados y limitados– reconociendo, el Estado municipal, la regularización de la tenencia de estas tierras a sus habitantes.

Por otro lado, se estableció para estas villas, un Plan de Urbanización –apertura de trazas, liberación de manzanas, fraccionamiento de lotes, etc.– para transformar a las mismas en "barrios" y ser incorporados al resto de la trama urbana, regida por el Código de Planeamiento Urbano de la Ciudad de Buenos Aires.¹²

De esta manera, el Estado reconoce –pese a las limitaciones y el escaso alcance en las políticas de regularización dominial– a los residentes de las villas oficialmente registradas como aquellos "pobres legítimos" jurídica y políticamente. En tanto estos territorios son incluidos dentro de un ordenamiento jurídico y a sus habitantes como sujetos sociales, históricos y políticos.¹³

De Rivadavia para el norte no se puede urbanizar

 Las nuevas ocupaciones informales de tierras o los denominados "nuevos asentamientos" que se asientan en diferentes barrios de la Ciudad de Buenos Aires son la cara visible y que se intenta ocultar, no únicamente del aumento de la pobreza, sino también de la falta de acceso legal a la tierra, al suelo y a la vivienda.

Estos espacios se han ido conformando en su mayoría en la zona sur de la ciudad, como fueron relegadas la mayoría de las villas de emergencia¹⁴ siendo invisibilizados por las políticas estatales de urbanización,¹⁵ estableciéndose algunos en diferentes intersticios de la metrópolis. Sin embargo, aquellos que se afianzaron en zonas emblemáticas y de alto valor adquisitivo han comenzado a revestir cierta visibilidad por parte de los organismos estatales a raíz de la importancia económica y urbanística que comenzó a adquirir un entorno sujeto a políticas de diseño urbano centrado en la renovación y ennoblecimiento, más que en el planeamiento urbano basado en la urbanización de los sectores populares.

Los asentamientos que se ubican en la Ciudad de Buenos Aires no fueron incorporados en la agenda pública a fin de implementar programas de urbanización para ser incluidos dentro de la trama urbana. Contrariamente a ello, prevalece un insuficiente reconocimiento político de estas tierras y de sus habitantes, existiendo el marco normativo y legal¹⁶ para que estos sujetos sean reconocidos jurídicamente. Esto puede evidenciarse en las formas de decir de los funcionarios encargados de implementar las políticas de urbanización para estos barrios:

"No es lo mismo una villa que un asentamiento (...) Sucede que, por aquella ley 148, toda villa debe ser urbanizada. Por lo tanto, el gobierno los llama asentamientos, aunque la situación marginal entre unos y otras no difiere demasiado" (Funcionario del Instituto de Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires –en adelante IVC–, Diario La Nación, 10/09/03).

"El tema es que la ciudad (GCBA) quiere relocalizar los nuevos asentamientos. Así retacea los materiales para evitar el arraigo" (Funcionario del IVC, Diario La Nación, 10/09/03).

La distinción entre villa y asentamiento es definida por oposición, "mientras que la villa se urbaniza, el asentamiento debe ser relocalizado", mas allá de las configuraciones que presentan. La ambigüedad de significados construidos en torno a estos espacios de la pobreza no se basa, de este modo, en las características que presentan cada uno de ellos, sino en la política urbana de intervención que quiere implementarse para estos espacios y en la planificación urbana que se proyecta para la ciudad:

"(...) Hasta que no se defina que política se va a llevar a cabo con los asentamientos yo no intervengo (...) el tema que han crecido un montón pero no hay una decisión política de intervención. En mi opinión hay solo dos posibilidades o se cuidan los terrenos que son patrimonio de la Ciudad de Buenos Aires, con esto quiero decir que es nuestro y de todos los ciudadanos de la ciudad que pagamos los impuestos, o se interviene y no se eligen ninguna de esas dos opciones. Por otro lado no sé que va a pasar porque esto va a estallar cada vez y no hay lugar en la ciudad. En Rivadavia para el norte no se puede pensar en urbanizar. Además nos hay ninguna legislación de consolidación permanente para estos nuevos asentamientos. Lo que hay es la ordenanza 44.873 y que no los contempla" (Funcionario del IVC).

Según argumenta este funcionario la falta de intervención política para estos asentamientos devela la accesibilidad de la ciudad para determinados sectores de la sociedad. Esto nos remite a la idea que plantea Oscar Oszlak quien analiza como las políticas urbanas ponen de manifiesto una nueva jerarquía del espacio urbano, la función de la ciudad y el lugar que deben ocupar en ella los sectores populares (1991).

Por otra parte, la accesibilidad restringida del espacio urbano para estos sectores de la sociedad que habitan en los asentamientos se ampara en categorías jurídicas que construyen a sus habitantes bajo un status de ilegalidad, cosificando un discurso que históricamente ha ganado espacios y ha prevalecido en la agenda pública, convirtiendo a estos sujetos en "usurpadores" u "ocupantes ilegales", justificando de esta forma su ilegitimidad. En virtud de ello, las instituciones estatales evidencian su accionar discriminatorio implementándose para estos sujetos políticas que oscilan entre el "desalojo compulsivo" –de corte autoritario– y la "relocalización" –desde una visión democrática–, construyéndolos como "pobres ilegítimos" desprovistos de derechos para habitar en la Ciudad. Esto puede observarse en los diferentes discursos de funcionarios del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires:

"(...) Por eso no es el caso optar entre urbanizar y erradicar (empezando por cambiar este verbo por el más adecuado de relocalizar). Por que hay casos en los que es viable una consolidación del vecindario en el tejido urbano circundante y otros en los que no es posible" (Funcionario del IVC, Diario La Nación, 10/09/03).
"Al ser terrenos intrusados, allí no se pueden aplicar los programas de urbanización y transformación de villas en barrios, que si desarrollamos en otros asentamientos" (Funcionario del Instituto de Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires (IVC), Diario La Nación 27/11/03).

La forma velada en que aparecen las políticas de relocalización se asocian con alternativas de solución a través de subsidios habitacionales o créditos hipotecarios,¹⁷ ocultando la expulsión de estas poblaciones. De esta forma se excluye dentro de la agenda pública la planificación urbana de regularización y urbanización para ser integrados en la trama y permanecer en el espacio construido por sus habitantes. Es decir, se prioriza la exclusión de estos sectores de la ciudad, priorizando un desalojo –característico de la política municipal implementada en los últimos años– que alude a las prácticas de corte asistencialista, que como señala María Carman "si la política de legitimación del Estado Neoliberal oscila entre el asistencialismo y la represión, tal contrapunto se expresa, en políticas habitacionales, en la simultánea existencia de subsidios habitacionales que no solucionan el problema de la vivienda (el asistencialismo) y los desalojos ejemplares (la represión)" (2003). Asimismo, como bien señala la autora "dichos subisidios conforman un encubrimiento de la violencia de cualquier expulsión".

Esto puede evidenciarse a través de prácticas de desalojo y de exclusión que se refrendan a través de un discurso que construye a estos habitantes como "pobres ilegítimos", asociándolos a figuras jurídicas relacionadas con diversas ilegalidades –"usurpadores", "ocupantes", "delincuentes", etc.

A continuación, analizaremos el caso del asentamiento denominado "Villa Costanera Sur" en el que observaremos cómo se construyen en torno al mismo tópico convirtiéndolo en un "enclave" de la pobreza impenetrable a fin de justificar prácticas de exclusión para estos sectores de la sociedad. Asimismo, analizaremos como este asentamiento cobra centralidad analítica constituyéndose como un espacio de disputa y en un juego de intereses que develan diversas representaciones sociales del espacio urbano y formas de construir ciudad.

Villa "Costanera Sur" y "Rodrigo Bueno". Los excluidos del sueño

La villa "Costanera Sur" y "Rodrigo Bueno"¹⁸ se ubica en la zona sur de la Ciudad de Buenos Aires, en terrenos asentados entre la Reserva Ecológica en Costanera Sur y la ex Ciudad Deportiva Boca Juniors. Al barrio se ingresa por la avenida España, a pocos pasos de donde se encuentra la estatua de "Fuente de las Nereidas", obra famosa realizada por la escultora Lola Mora a principios del siglo XX. El acceso al barrio tiene dos entradas, por la primera se ingresa atravesando un galpón perteneciente a Prefectura Argentina, una repartición de la Política Federal Argentina y una playa judicial de autos abandonados pertenecientes a dicha dependencia. Por la segunda entrada –que para la mayoría de sus habitantes es la más utilizada– se ingresa al primer perímetro de viviendas.

De acuerdo a lo manifestado por los pobladores del barrio, los primeros habitantes del asentamiento residen hace alrededor de 25 años. Estos fueron cartoneros, changarines y obreros no calificados que se ubicaron cerca del río, en el límite con la Reserva Ecológica, en un área de una cuadra.¹⁹ Con el pasar del tiempo los habitantes fueron rellenando el terreno ganando tierra al río, formándose en lo que hoy son 4 hectáreas, asentándose alrededor de quinientos hogares que suman más dos mil personas. El barrio se divide en cuatro sectores o manzanas con un pasillo que permite el acceso a las viviendas. La mayoría de estas viviendas son de material y carecen de algunos servicios públicos y desagües cloacales.

En los últimos años, la "Villa Costanera Sur" se convirtió en un problema a resolver para las autoridades del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, debido al proyecto de modernización diseñado para la anterior y abandonada Costanera Sur, convirtiéndola en un área emblemática de la ciudad, la cual cobró centralidad a raíz de su entorno: el antiguo puerto, los depósitos en desuso en nuevas edificaciones recicladas y la Reserva Ecológica de la Ciudad, intentando integrar un paisaje urbano y un paisaje natural. Un proyecto de renovación urbana gestado alrededor que convirtió al antiguo barrio abandonado por el Estado en una "pequeña ciudad moderna". Esta fue diseñada –según analizamos en los acápites anteriores– para un estilo de vida urbano-influyente (turistas, huéspedes de hoteles, empresarios, etc.), en que el asentamiento, constituido como espacio habitacional de la pobreza, se transformó en una "ciudad residual" perdurando a un paso de la "ciudad del deseo y del sueño". Como señala Amándola, "La ciudad permite soñar, pero no toda la ciudad tiene esta capacidad ni todos los ciudadanos tienen la posibilidad de experimentar una cotidianidad que de alguna manera se asemeje a sus sueños" (1997:64).

Asimismo, la "villa Costanera Sur" se emplaza en terrenos cercanos a la ex Ciudad Deportiva de Boca Juniors, en la franja costera de la Ciudad de Buenos Aires y la isla Demarchi, donde se proyecta un megaemprendimiento de la empresa IRSA²⁰ para la construcción de una urbanización denominada "Santa María del Plata". Sobre este predio que alcanza más de 70 hectáreas IRSA²¹ plantea construir un barrio cerrado en el cual la mayoría de los espacios serán de acceso restringido al público.

El proyecto de Santa María del Plata incluye a sectores de poder adquisitivo alto y medio, donde se construirán casas, edificios de viviendas, oficinas, escuelas, supermercados, etc. Dicha urbanización se encuentra aprobada por ordenanzas municipales que legitimaron un proyecto urbano que no estuvo en discusión para la opinión pública, si en cambio, que porción de estos territorios serían públicos y cuales de acceso restringido, así como también el impacto ambiental que podrían ocasionar.

La villa "Costanera Sur" comienza a ser eje de una polémica por situarse en un espacio de la metrópolis que no concuerda con la "ciudad ornamental" que se quiere construir a través de diversos proyectos privados. De esta forma, el Estado necesitó legitimar un discurso, construyendo al asentamiento como un "enclave" impenetrable por su peligrosidad, cuya presencia es inadmisible en el centro de la Ciudad de Buenos Aires, sobre todo cuando estos espacios habitacionales son naturalizados con las zonas periféricas y deterioradas de la urbe.

Esta peligrosidad se fue construyendo a través de una cadena de ilegalidades, asociando a los pobladores del asentamiento como presuntos "delincuentes" y "usurpadores". El primer supuesto aparece vinculando a estos sujetos contra la seguridad del barrio, manifestando algunos funcionarios del gobierno municipal que se trata de "una villa muy brava... es una villa de avería, muy pesada, en la que no entra ni la policía...". A través del segundo tópico los pobladores del barrio son exhibidos como ocupantes ilegales de terrenos intrusados, pese a ser tierras ganadas al río. Por ejemplo, un funcionario del Instituto de Vivienda de la Ciudad argumenta: "Al ser terrenos intrusados, allí no se pueden aplicar los programas de urbanización y transformación de villas en barrios, que sí desarrollamos en otros asentamientos". O en el diario La Nación, un funcionario manifiesta:"El asentamiento precario que se levanta sobre terrenos usurpados a la Reserva Ecológica porteña, en la Costanera Sur crece día tras día. Así los admiten los propios habitantes del lugar y funcionarios porteños, que incluso confirmaron a La nación que los usurpadores cuentan hoy con electricidad, agua potable y cloacas provistas por el Gobierno de la Ciudad" (La Nación, 27/11/03).

 Estas argumentaciones que asocian a los habitantes del asentamiento con figuras jurídicas vinculadas al delito construyen al lugar en un "enclave peligroso" e ilegal no solamente atravesados por un dispositivo de seguridad –forma característica en que son estigmatizadas las villas oficialmente reconocidas–, sino también por un discurso cada vez más legitimado que asocia a estos habitantes como "ocupantes ilegales" de terrenos "pertenecientes" a la Reserva Ecológica y como "foco de contaminación" de un entorno construido alrededor de la naturaleza y el cuidado del ecosistema, De esta forma, aparece un discurso marcado por una explicación de raigambre ecológica.:

"Intentan consolidar asentamientos precarios ubicados en tierras pertenecientes a la Reserva Ecológica. Son pocos los que saben que en una de las áreas de mayor biodiversidad, como lo es el borde del canal contaminado, donde se obtienen bogas enfermas y coipos protegidos como alimento. Su urbanización cortaría la libre circulación de especies entre el canal con el resto de la reserva, afectando el ecosistema y el desarrollo de la vida de los animales. Este intento nos hace reflexionar sobre cómo cuidamos nuestros espacios públicos. El desprecio que existe por lo que es de todos (la 'cosa' pública) lleva a la falta de conciencia social que impera en torno de la ciudad (...) No se trata sólo del crecimiento de la ciudad, sino de qué tipo de ciudad y de qué calidad de vida queremos los porteños (...) Nada de natural tiene la presencia de un asentamiento precario en un área natural protegida (...) El daño ambiental que la consolidación del asentamiento causará no puede ser más que evidente, ya que todos los ciudadanos perderíamos parte del único ecosistema en desarrollo con que cuenta la ciudad y de la diversidad biológica que en ella habita (...) Urbanizar un asentamiento precario allí en nada construiría a una ciudad mejor" (Declaraciones del ex Director general de la Reserva Ecológica Costanera Sur en una nota editorial en el Diario La Nación).

Desde una faceta discursiva el carácter de ilegalidad asignado al asentamiento se sostiene más fuertemente en un espacio construido en torno al valor del desarrollo de la vida animal y vegetal que caracteriza a la Reserva, silenciando los proyectos inmobiliarios generados en el entorno. De esta forma, estos argumentos se valieron como justificación de una política que osciló alrededor de la permanencia o el desalojo, afianzando cada vez y con mayor fuerza una política excluyente hacia los pobladores, que e evidenció cuando el asentamiento comienza a adquirir visibilidad para los sectores interesados en el área renovada.

Por otro lado, los agentes estatales hilvanaron argumentos alrededor del estado dominial de las tierras donde se asiente la villa y que parte de la superficie se encuentra en manos privadas y cuál pertenece a la Nación Argentina o a la Ciudad de Buenos Aires. Esta ambigüedad en la tenencia de las tierras coloca al barrio en un "vacío legal", construyéndolo en un territorio que queda fuera de todo ordenamiento jurídico y a sus habitantes privados de sus derechos como ciudadanos de la metrópolis. Es decir, se produce un doble movimiento, por un lado, el Estado los designa como sujetos jurídicos en tanto violan la ley como usurpadores y delincuentes, y por el otro lado, se los coloca en un "espacio de excepción"²² e indistinción entre lo exterior e interior, entre la excepción y la regla, entre lo lícito e ilícito, un espacio donde no residen sujetos jurídicos sino meras existencias (Agamben) y que incluso tienen menor legitimidad de permanecer allí que la flora y la fauna que habitan en la reserva.

Además de los mecanismos de asignación analizados, las políticas habitacionales que plantea el Estado en el resto de las villas reconocidas oficialmente se diferencian de las políticas implementadas para el asentamiento "Villa Costanera Sur", sumiéndose en una ambigüedad dominial de las tierras, que sirve como justificativo para implementar políticas de exclusión. Es decir, paradójicamente ninguna agencia del Estado pretende intervenir en dicha área, argumentando que "esa tierra no es nuestra" o "no podemos determinar hasta el momento a quien pertenecen esos terrenos". Bajo este subterfugio el Estado descarta todo tipo de política habitacional inclusiva para esta población, afianzando aquella idea de que los espacios habitacionales de la pobreza no pueden consolidarse en las zonas centrales de la ciudad y naturalizando el concepto de que los "pobres no tienen derecho a habitar de Rivadavia para el norte de la Ciudad". Asimismo, este discurso es legitimado mediante un ordenamiento jurídico o "plan maestro" –Código de Planeamiento Urbano–. Al respecto un funcionario del IVC explica:

"A los que viven en la villa Costanera Sur les ofrecí créditos hipotecarios y no quisieron ir. Ellos se quieren quedar y no pueden porque tienen que cumplir con el plan maestro de la ciudad. Yo voy todos los sábados a la plaza de Recoleta y no reclamo que me tengo que quedar ahí. No pueden quedarse porque quieren, tienen que cumplir con el plan urbano de la Ciudad."

El Estado no solo excluye a este sector de la población de una solución habitacional, en un terreno en que sus habitantes se encuentran hace 20 años, sino que además se legitima un proyecto que devela quienes tienen derecho para habitar en la ciudad, "hacer ciudad", o parafraseando a Oszlak, quienes "merecen ciudad" (1991).

Se construye a la "Villa Costanera Sur" como un lugar impenetrable y por lo tanto como un "foco" de la ciudad que hay que "extirpar". Desde esta visión, las políticas urbanas implementadas por el gobierno local hacia el asentamiento se perfilan hacia la relocalización de sus habitantes, encubriendo la expulsión a través de la violencia implícita. Esto puede evidenciarse en los discursos de funcionarios locales quienes argumentan: "Nunca se dijo que iba a haber un desalojo compulsivo y que ustedes tenían que estar afuera. En octubre el gobierno quiere tener los terrenos recuperados para la reserva y se va a evaluar familia por familia, en ningún momento dije que iba a ser un desalojo compulsivo". Otro funcionario manifiesta: "No se utilizará la violencia. No iremos con topadoras. Estamos convencidos de que se puede alcanzar un consenso con los habitantes del asentamiento".

De esta forma y tal como queda demostrado en el caso analizado, hacia las nuevas ocupaciones de terrenos privados o fiscales el Gobierno de la Ciudad privilegió la exclusión de estos grupos, antes que una solución habitacional definitiva de radicación, justificando su solución alternativa a través de subsidios habitacionales, lejos de resolver un hábitat definitivo para estas familias. y de concebir para estos barrios su urbanización.

Por último, desde las políticas oficiales se construye una diferenciación entre "villas" y "asentamientos". Desde esta distinción se ha erigido la idea de que los "nuevos asentamientos" constituidos en diversos barrios de la ciudad, no pueden estar sujetos a políticas de urbanización e integración para ser incluidos dentro de la trama urbana, sino que se ha cosificado un discurso vinculado al desalojo y expulsión de estos "asentados", sobre todo para aquellos asentamientos que se ubican en áreas de la metrópolis que han cobrado en los últimos años centralidad para el diseño urbano moderno.

Conclusión

En este trabajo se analizaron dos procesos urbanos que se conjugan, pero que han sido objeto de políticas bien diferenciadas. Por un lado, se construye la renovación urbana de áreas de la ciudad construyéndolos como espacios escenográficos, basados en el diseño urbano de la estética y la belleza. Y, por el otro, se excluyen políticas de planificación urbana basadas en la urbanización y radicación de espacios de la pobreza que han cobrado visibilidad en los últimos años por su ubicación espacial dentro de la ciudad, convertida en centralidad para el urbanismo moderno.

Desde esta perspectiva observamos cómo se ha privilegiado desde el Estado y las políticas de urbanización la construcción de una ciudad que prefiere exhibir una urbe en progreso y moderna antes que mostrar espacios habitacionales de la pobreza cada vez más extendidos.

Estos espacios son la cara manifiesta de una pobreza emergente pero que se intenta ocultar, o en su visibilidad –como amenaza– el Estado prefiere expulsar de la trama urbana. De esta forma, los habitantes del asentamiento "Costanera Sur" son interpelados como meras existencias antes que sujetos que vienen construyendo un barrio con su propia historia e identidad.

Esta visibilidad se presenta colocando al barrio discursivamente en un "enclave" de la pobreza impenetrable por su peligrosidad, habilitando a que las agencias del estado encargadas de impulsar políticas de vivienda social implementen prácticas y procedimientos que priorizan la relocalización –como manifestación del desalojo– de sus habitantes antes que la urbanización.

Notas

¹ Este trabajo forma parte de una investigación etnográfica más amplia que se está llevando a cabo junto a María Carman, María Eugenia Crovara, Florencia Girola y María Paula Yacobino en el marco del Proyecto de Investigación Plurianual del CONICET: "Vivir en la ciudad: procesos contemporáneos de transformación urbana desde la perspectiva antropológica", dirigido por Mónica Lacarrieu.

² El organismo encargado de implementar las políticas de urbanización en las villas de emergencia, Núcleos Habitacionales Transitorios y barrios carenciados de la Ciudad de Buenos Aires es el Instituto de Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires (Ex Comisión Municipal de la Vivienda).

³ La zona de Puerto Madero se extiende en la zona costera desde el barrio de Retiro hasta el barrio de San Telmo. La reconversión de esta área de la ciudad, se produjo en el marco de la reforma de estado y del auge de las privatizaciones que comienzan a gestarse a principios de la década del 90'. De esta forma, el Ministerio de Obras y Servicios Públicos, junto con la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires suscribieron un convenio a través del cual impulsaban la urbanización del área de Puerto Madero, a través la llamada Corporación Antiguo Puerto Madero S.A.

⁴ Por un lado, el Gobierno Nacional transfirió tierras fiscales (170 hectáreas) a la Corporación Antiguo Puerto Madero, y, por otro lado, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires dictaba normas que impulsaban dicho "desarrollo urbano", otorgando el propio Estado el marco jurídico-legal para crear a dicha empresa con el fin de reurbanizar el área original del puerto de Buenos Aires, denominado Puerto Madero.

⁵ En la década del '90 el Estado ha impulsado estrategias facilitadoras que han implicado la apertura del sector de la vivienda hacia una mayor intervención de los agentes inmobiliarios y financieros privados.

⁶ Citado en María Carman (2003).

⁷ El uso del término segregación no solo es utilizado para los grupos más pobres sino también para los más afluentes. Así algunos autores han señalado que se podría diferenciar la segregación activa (producto de la elección de grupos que disfrutan de mayores recursos) de la segregación pasiva aplicada a los grupos étnicos y a los más pobres, consecuencia del rechazo de los sectores dominantes hacia esos grupos y del funcionamiento del Mercado del suelo (Schteingart 2001).

⁸ Este fenómeno puede observarse sobre todo en casos como el Ex Patronato de la Infancia, edificio ubicado en el barrio de San Telmo, el cual durante años fue "ocupado" por familias y que en el año 2001 fueron desalojados violentamente por la policía.

⁹ En la Ciudad de Buenos Aires los habitantes de las "villas de emergencia" se asentaron en tierras de propiedad fiscal y estos terrenos vacantes eran en su mayoría del Estado.

¹⁰ Los primeros pobladores que fueron asentándose en diferentes territorios de la ciudad comienzan a generarse luego de la crisis mundial de 1929.

¹¹ En Bellardi, Marta y De Paula, Aldo (13:1986).

¹² Ordenamiento jurídico que establece las normas y procedimientos de construcción y planificación urbana de la Ciudad de Buenos Aires.

¹³ Cabe aclarar que si bien los habitantes de las villas de emergencia reconocidas oficialmente son legitimados por las políticas estatales, las instituciones encargadas de los planes y programas de viviendas sociales implementan prácticas burocráticas y arbitrarias de acceso a una vivienda social.

¹⁴ Antes de implementarse la política de erradicación durante la última dictadura militar las villas de emergencia se fueron consolidando en diferentes barrios de la ciudad. Luego de 1983 los habitantes de estos asentamientos fueron constituyéndose en zonas periféricas del sur de la ciudad, salvo el caso emblemático y que aún es centro de disputa como la Villa 31 del barrio de Retiro, que se ubica en uno de los barrios más caros de la ciudad.

¹⁵ Si bien el Gobierno de la Ciudad reconoce la existencia de quince asentamientos nuevos, no hay una política clara hacia ellos.

¹⁶ Durante la década del '90 se creó el marco normativo para que se produzca la regularización dominial de tierras del Estado Nacional para su utilización social (ley 23.967, Decreto 591/91, Decreto 835/2004). Dentro del ámbito local, en la Ciudad de Buenos Aires, se ha establecido la regularización de aquellos barrios que presenten situaciones de irregularidad en la posesión de terrenos y viviendas, o que carezcan de infraestructura (ley 148, art. 2) y la urbanización de los asentamientos (ley 1251, art.5).

¹⁷ En los últimos años la única alternativa que ofrece el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires para los asentamientos u ocupaciones irregulares es a través de subsidios habitacionales y créditos hipotecarios. Los primeros subsidian para una locación durante seis meses a aquellos grupos familiares que se encuentran en situación de calle y los segundos son créditos para obtener una vivienda, pero entre los requisitos exigidos se solicita que el grupo familiar tenga un ingreso mayor a ochocientos pesos.

¹⁸ Este barrio es denominado por sus habitantes en forma diferente según su localización. Aquellos que habitan en la manzana 4 denominan al barrio como "Rodrigo Bueno" y los demás habitantes de las manzanas 1, 2 y 3 lo llaman "Villa Costanera Sur".

¹⁹ Los habitantes del barrio entrevistados hilvanan diferentes versiones acerca de su origen. Algunos refieren que los primeros son los que se asientan en el sector denominado "Rodrigo Bueno" que estos vivían anteriormente en la calle y que fueron llevados al barrio por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Otros manifiestan que los primeros pobladores eran trabajadores de la Autopista Buenos Aires–La Plata y que la empresa les cedió el lugar para construir sus viviendas.

²⁰ IRSA es un grupo empresarial, dueño de los shoppings más importantes del país y el gestor de los negocios inmobiliarios más importantes de la última década.

²¹ IRSA compró este predio a Boca Juniors en el año 1997. Estos terrenos fueron cedidos por el Estado al club Boca Juniors –uno de los clubes deportivos más importantes de la Ciudad de Buenos Aires– para que levantara un inmenso estadio y un importante equipamiento deportivo que nunca construyó.

²² Este concepto es analizado por Giorgio Agamben quien explica al espacio de excepción como estatuto paradójico del campo y como parte de un territorio que está fuera del ordenamiento jurídico normal, pero que no es simplemente, por eso, un espacio externo. Según explica el autor lo que está excluido en él es, según el significado etimológico del término excepción (excapere), tomado fuera, incluido a través de su misma excepción (http://www.elcultural.com/eva/literarias/agamben/portada1.html).

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