El Seguro de Capacitación y Empleo (SCyE) desde la lente de la empleabilidad

El Seguro de Capacitación y Empleo nace en el marco de la Emergencia Ocupacional Nacional que, en materia de empleo, decretara en 2004 el entonces presidente Néstor Kirchner (^{Navarro, 2019}). Promovido como política activa de empleo, este programa introduce modificaciones tanto en lo que respecta los sentidos que la informan como en relación con el modo en el que pasa a nominar e interpelar a sus destinatarios. Así, si los antiguos beneficiarios del Plan Jefas y Jefes recibían una transferencia directa de ingresos desde el Estado en pos de desacelerar la demanda de empleo, los ahora contraprestantes⁶ se verán compelidos a realizar, en el marco del programa, diversas acciones para el “fortalecimiento de su empleabilidad” (Decreto 336/2006).

La noción de empleabilidad es definida por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) como el conjunto de “las competencias y cualificaciones transferibles que refuerzan la capacidad de las personas para aprovechar las oportunidades de educación y de formación que se les presenten con miras a encontrar y conservar un trabajo decente” (Centro Interamericano para el desarrollo del conocimiento en la formación Profesional ^{CINTEFOR/OIT, 1998}, s.p). Surgida en el seno de esta organización en la década del noventa y en un contexto signado por la transformación, mundialización, tecnologización y liberalización económica (además de consolidados sus nefastos efectos en el mundo del trabajo), esta noción (y las políticas de ella derivadas) plantea la necesidad de orientar la formación a su servicio, entendiendo esta adecuación como importante para “armonizar el progreso económico y el progreso social” (Declaración Sociolaboral del Mercosur DSL, ¹⁹⁹⁸, s.p). De este modo, asumiendo la inevitabilidad de la pérdida masiva de empleos producto de las transformaciones macroeconómicas, la OIT refuerza la recomendación sobre la “adopción de políticas que […] faciliten la adaptación al cambio estructural a nivel global, sectorial y de empresa, y el reempleo de los trabajadores que hayan perdido sus empleos como consecuencia del cambio estructural y tecnológico” (^{OIT, 1984}, s.p).

Inspirada por estas retóricas, el SCyE parte de concebir el desempleo como consecuencia de un desacople entre las nuevas necesidades y demandas del mercado, por un lado, y el conjunto de saberes y competencias portadas por los trabajadores -ahora desocupados-, por otro. A partir de ello, se considera que el reforzamiento de la empleabilidad de estos últimos les permitirá tanto conseguir empleo, como: “progresar en la empresa, cambiar de empleo, adaptándose a la evolución de la tecnología y a los cambios en el mercado de trabajo” (OIT Recomendación 195, ²⁰⁰⁴). En ese marco, el Estado delinea sus responsabilidades en torno a la garantía en el despliegue de una serie de ofertas de formación y capacitación que posibilitarán -a largo plazo y en el seno del programa- tanto el readiestramiento o la reconversión de los trabajadores ya excluidos como la preparación de aquellos nuevos aspirantes a ingresar al mercado. No obstante, en cualquiera de los casos, queda claro que serán los y las trabajadoras quienes deban comprometerse en esta tarea a fin de mejorar su condición frente al empleo.

Así, en la política analizada, la noción de empleabilidad operó en tanto principio explicativo del desempleo y como horizonte al que se dirigieron las acciones desplegadas en pos de revertirlo. Por lo tanto, asumimos que, independientemente de quiénes y cómo sean nominados y diferenciados sus destinatarios, en última instancia será esta noción la que operará como principio clasificatorio con un efecto homogeneizador sobre actores y trayectorias formativas y laborales diversas. Se promueve así, tras el paso por el programa, el pasaje de las personas desocupadas desde la inempleabilidad hacia la empleablidad (^{Navarro, 2019}).

En esta línea, sostenemos que la incorporación de los pueblos indígenas a esta política adquiere un carácter doblemente asimilacionista, ya que continúa reproduciendo un orden profundamente desigual que no cuestiona ni problematiza la matriz de dominación capitalista que históricamente ha operado constriñendo las posibilidades de acceso de grandes sectores de la población al mercado laboral. Por lo tanto, planteamos que el mero reconocimiento para la posterior equiparación al conjunto de los desocupados a los que se dirige esta política no solo desmarca y desdibuja responsabilidades históricas, sino que vuelve a operar como elemento atomizador y estigmatizante. Así, no solo se tornarán borrosas las heterogeneidades -de trayectorias, saberes, experiencias y demandas- al interior del conjunto, sino que la mera adscripción étnica operará subsumiendo a quienes así se reconozcan a un estatus de “baja empleabilidad”.

La política puesta en acto

En las líneas precedentes mencionamos supuestos que guían y sustentan las políticas orientadas al fortalecimiento de la empleabilidad argumentando que se trata de una retórica desarrollista que, en relación con el empleo, opera como principio (al proponer una explicación para la exclusión de ciertos sectores del mercado de trabajo) y como horizonte (al plantear también una solución: la formación como vía de adquisición de atributos carentes). Abordaremos ahora la forma en la que efectivamente funciona esta noción abstracta de la empleabilidad, los modos en que esta se vehiculiza y materializa en prácticas concretas y con qué particularidades lo hace en una oficina pública ubicada en el municipio intercultural de Bariloche. Uno de los instrumentos clave con los que cuenta la DT para instrumentar sus políticas es un formulario digital del MTEySS conocido internamente como Historia Laboral (HL). Este documento se completa al inicio del tránsito de cualquier persona por el organismo mediante una entrevista de orientación laboral (OL) cuyo objetivo es diagnosticar el punto de inicio de la persona en relación con su formación y experiencias previas y comenzar a esbozar un posible camino hacia la empleabilidad (^{Navarro, 2019}) en función de las competencias y habilidades que se detecten necesarias de fortalecer para alcanzar el puesto deseado.⁷ Para realizar este diagnóstico, la HL cuenta con cuatro ejes estructurantes: datos personales, formativos, experiencia laboral y postulaciones.⁸

Desde que se realizó la ampliación de los distintos programas hacia los pueblos indígenas, en el eje de “datos personales” existe un casillero específico para completar con la respuesta a una pregunta sobre la adscripción étnica de la persona.⁹ Una vez identificada como indígena, se le brinda la información sobre el SCyE al cual podrá acceder en caso de contar con el respaldo de un longko y/o a pedido de un agente de la OE al MTEySS.¹⁰ Independientemente de cómo se resuelva lo anterior, el formulario continúa interrogando sobre datos de contacto, domicilio y demás. En lo que respecta a los ejes formativos y laborales, estos cuentan con distintas celdas desplegables en pos de identificar rubros, puestos, períodos o plazos, certificados y certificaciones. Así, al recortar y validar solo saberes, conocimientos y experiencias individuales formales y registradas, excluye del registro todo otro bagaje formativo y laboral que haya sido adquirido en otros ámbitos vitales no formales y/o de maneras colectivas. Si estas existieran, deberán ser registradas en un ítem nominado “otros conocimientos”, el cual no es tenido en cuenta a la hora de realizar los “filtros” en función de los cuales se realizan las selecciones de personal cuando hay búsquedas vigentes. Este ítem, lejos de equiparar conocimientos plurales, pondera estos conocimientos “otros” negativamente, relegándolos del “cuerpo” de la HL. Es, a fin de cuentas, una incorporación vacía de efectividad en el formulario.

a) Agentes y agenciamientos diversos:

Para contextualizar, mencionaremos que la situación que da pie a las reflexiones que siguen es una entrevista de OL realizada en el año 2018, la cual tuvo lugar en uno de los “boxes” de la oficina de orientación laboral, una de las más grandes y concurridas en ese entonces (tanto por agentes como por usuarios) en función de la gran demanda de desocupados en búsqueda de empleo. Asimismo, es importante considerar que dicha entrevista tuvo lugar en forma posterior al desarrollo de una capacitación sobre interculturalidad que había sido brindada por estudiantes de Antropología de la Universidad Nacional de Río Negro (UNRN) en el marco de un proyecto de trabajo social (PTS). Este último había sido impulsado por algunas trabajadoras del organismo en virtud de una situación concreta que develó la necesidad de fortalecer las herramientas para el trabajo diario en adecuación a la normativa intercultural municipal que, hasta ese momento, no había tenido materializaciones claras. Como producto de ese proceso, además de un taller de sensibilización, la UNRN entregó un cuadernillo nominado “Preguntándonos sobre nuestro preguntar”. En él, en oposición a los contenidos cerrados dictados por los formularios, se promovía un modo de interrogar desprejuiciado en pos de habilitar y dar lugar a un diálogo no clausurante capaz de dar cuenta de la heterogeneidad y riqueza de las diversas identidades y trayectorias vitales, formativas y laborales de los usuarios de la política.¹¹

Ahora bien, en ese marco y con la premisa que desde la dirección¹² se había indicado de “aplicar” tanto lo visto en el taller como lo sugerido en el cuadernillo mencionado, una de las agentes del organismo se dispuso a iniciar una nueva entrevista.¹³ La mujer que se sentó a su frente parecía de no más de 35 años. De forma abrupta y en un tono que podría calificarse de hostilidad, abrió el diálogo preguntando por el tiempo de duración de la entrevista y arguyendo su malestar tras una hora de espera previa. La agente respondió en tono pedagógico con un “buen día” inicial, indicando que se trataba de un encuentro de unos 40 minutos y que el tiempo final dependía del detalle que ella quisiera transmitir a su perfil. De esta manera, dio inicio a las preguntas siguiendo el orden estipulado en el formulario. La mujer fue respondiendo de manera breve y sucinta a cada pregunta referida a sus datos básicos, mostrando claras señales de impaciencia y sin dar ningún tipo de margen a la posibilidad de entablar proximidad con la entrevistadora. Llegada la pregunta por su adscripción étnica, la mujer respondió afirmativamente mencionando que se reconocía parte del pueblo mapuche-tehuelche.

Desde ese momento, en lo que entendemos como un esfuerzo de la agente en pos de cumplir con la “aplicación” de los consejos vertidos en el cuadernillo, inició una serie de preguntas incómodas orientadas a indagar en algunos aspectos referidos a la identidad étnica de la mujer. Sin embargo, opuestamente a lo allí sugerido, esta desplegó una serie de preguntas cargadas de esencialismos en lo que pareció una búsqueda de ampliar el formulario “a como dé lugar” y confirmar, en ello, cada uno de los prejuicios que ella misma asociaba al “ser indígena”. En esa dirección, por ejemplo, preguntó sobre el que creyó era el origen migrante de ella o su familia -de Chile-, y en el ítem de “otros conocimientos”, orientó la pregunta hacia la portación de lo que, asumimos, consideró un conjunto de saberes y prácticas “tradicionales” -como el tejido o la platería-. La mujer respondió negativamente a cada pregunta hecha en esa sintonía, y acompañó sus cortas respuestas con gestos de hartazgo, incredulidad y desaprobación. La situación continuó unos minutos más, y evidenció nuevos prejuicios de parte de la trabajadora, que afloraron al omitir o recortar preguntas lo que evidenció su propia incomodidad ante una diversidad que cobró forma solo al nombrarse como tal. Finalmente, el intercambio dio un giro tras la intervención de la mujer, quien, ofuscada y en actitud desafiante, interrumpió lo que caracterizó como una “farsa”, mencionando luego que conocía la existencia del SCyE, que conocía sus derechos y que ella -por la agente del organismo- era quien debía reparar en su cumplimiento, “en vez de preguntarme todas estas cosas que a nadie le importan ni tienen que ver conmigo” (Registro de campo, Dirección de Trabajo, Bariloche, 2018). Seguidamente manifestó: “no te estoy pidiendo nada a vos, vine por trabajo” (Registro de campo, Dirección de Trabajo, Bariloche, 2018). Frente a esto, y en un claro ejercicio de poder, aquella respondió que la adhesión al SCyE requería de la validación de un longko, apegándose a la normativa del programa y desconociendo, a la vez, lo trabajado en las instancias de capacitación previas. Finalmente, le comentó las especificidades del programa mencionando que, de todas formas, su inclusión en él no podía acelerar los tiempos de la entrevista ni los de su inserción laboral, puesto que esta finalmente dependería de la concordancia entre la existencia de ofertas de empleo vigentes y su perfil laboral. Ante estas palabras, la mujer increpó nuevamente a la agente, y le consultó sobre qué sentido tenía preguntarle por su autopercepción si luego “no me creen” y “me llevan a la bolsa de empleo como todos los demás”. De esta manera se levantó y se dispuso a retirarse, arguyendo que no estaba interesada en suscribirse a ningún programa para “lavarle la cara a nadie” (Registro de campo, Dirección de Trabajo, Bariloche, 2018).

La situación descripta nos lleva a realizar varias reflexiones. Por un lado, pensamos en la distancia no solo entre la letra de las normativas (incluso las más desafiantes en términos políticos, tales como la ordenanza de interculturalidad de Bariloche)¹⁴ y la realidad de las prácticas de agentes estatales situados, sino también -y sobre todo- en la complejidad que demanda la reversión de esta situación, dado que son múltiples los niveles y las formas entramadas mediante las cuales se reproducen estereotipos, discriminaciones y vulneraciones de derechos hacia los pueblos indígenas. Así lo demuestra la yuxtaposición entre la política analizada (y todo su andamiaje discursivo e instrumental)¹⁵ y el hecho de que tanto la experiencia de tránsito por un organismo estatal de una persona indígena como el efectivo acceso a sus derechos dependa, en última instancia, de las distintas ideas y valoraciones personales y previas que -sobre lo indígena- tengan determinados agentes, y no del apego a la ley. Así, vemos que, independientemente de la “buena voluntad” de algunas trabajadoras del organismo por interculturalizar sus estructuras y prácticas, esto no basta porque justamente la negación de lo indígena (como la de sus prácticas esencialistas y asimilacionistas o integracionistas derivadas) es de índole estructural, sistemática y se encuentra arraigada y disfrazada de “sentido común”. Por lo tanto, urgen acciones concretas e integradas de reparación, las cuales, consideramos, demandan una revisión crítica que se detenga en la tesitura sociocultural del propio aparato estatal para visibilizar las lógicas y relaciones de poder que encarna y desplegar acciones para discontinuar la reproducción de desigualdades que cotidianamente, a través de las prácticas de sus agentes, enactúa y representa, aún de maneras no lineales ni homogéneas. Finalmente, recuperamos cómo el ejemplo citado permite observar las múltiples maneras en que las diferentes personas pertenecientes a pueblos indígenas agencian su adscripción étnica en contextos urbanos y transforman su paso por un organismo estatal en una instancia reivindicativa de dicha condición mientras, a su vez, buscan satisfacer y mejorar sus condiciones materiales de existencia, en este caso, mediante su incorporación al mercado formal de empleo. En efecto, el caso analizado muestra el desborde de todo camino prescripto por el Estado para el tránsito de una persona indígena por sus políticas públicas ante la agencia de una persona que utiliza su adscripción para pronunciarse en desobediencia (^{Ramos, 2018}) y así reivindicar su existencia por fuera del hiperrealismo y la figura del “indio bueno” (^{Ramos, 1992}). Lo dicho nos llama a pensar en la complejidad de los procesos y formas que asume y pueden asumir las resistencias en el marco de una estructura de poder no solo simbólica sino material desigual en la que, en definitiva, tendrán lugar los procesos de movilización política de la identidad étnica (^{Balazote, 2015}).

b) El correctismo político y los límites del reconocimiento:

Esta viñeta repone el contexto y algunos de los fragmentos de lo que quiso ser una entrevista a un exgerente de empleo de la Gerencia de Empleo y Capacitación Laboral (GECAL) y la Agencia Territorial Bariloche (ATB) del MTEySS. Convocamos a Marcelo,¹⁶ con quien una de nosotras tenía un vínculo previo forjado durante sus años de trabajo en la DT. Desde un primer momento se mostró predispuesto, incluso a pesar de que al concretar el encuentro ya no cumplía funciones en el MTEYSS. Más allá de esta buena predisposición inicial, una vez concretada la cita, las pautas de la interacción tomaron un rumbo muy distinto al esperado. Así, una vez acomodados en el café y luego de un intercambio informal cordial, fue Marcelo el que pidió que se encendiera el grabador y comenzó una alocución fuertemente monologada, “atada” a la institucionalidad y la letra pública.

En efecto, inició su relato mientras extraía de su agenda tres documentos. Uno, era una hoja de cuaderno arrancada y manuscrita con una red conceptual que indicaba “cuestiones que (nuestro interlocutor) no quería olvidar” (Registro de campo, Cafetería céntrica, Bariloche, 2022) y la citación listada de la normativa vigente en materia indígena. Otro era un folleto institucional del MTEySS para la difusión de políticas indigenistas de empleo, elaborado en conjunto entre el Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI) y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos en el año 2014. El último era un folleto elaborado por investigadores del CONICET, organizaciones mapuche, universidades y organismos públicos para la desarticulación de prejuicios y el reconocimiento de los derechos socioeconómicos y culturales. Con esos tres documentos sobre la mesa, abrió lo que por momentos se pareció mucho a un discurso institucional e institucionalizado tanto por su alto nivel de estructura como por la permanente recurrencia hacia los documentos en lo que interpretamos con un doble ánimo: el de guía y memorándum en pos de no olvidar el relato que había armado para la ocasión y el de legitimar sus palabras recurriendo al saber académico, legal y político-institucional. En esa línea, habló prácticamente solo durante más de una hora sin dar lugar a nuestros intentos por reencuadrar y guiar el rumbo de la conversación en función de las preguntas llevadas inicialmente. Además, mientras esto transcurría, el rol de entrevistadoras iba quedando completamente desdibujado frente al tono pedagógico, didáctico y hasta un tanto infantilizado que tomaba el relato del interlocutor, al punto que parecía desconocer que, más allá de la ignorancia metodológica esgrimida, lejos estaba de tratar con dos completas desconocedoras en la materia.

Así, Marcelo desplegó un relato muy orgánico (por lo acabado y bien articulado entre los tres saberes legitimados a los que recurrió insistentemente), que partió del reconocimiento de la existencia de una “deuda” desde el Estado hacia los pueblos indígenas. También habló del carácter territorializado y participativo que, en adecuación al plexo normativo, tuvo el proceso de formulación de las políticas de empleo durante las gestiones en las que fue gerente y, finalmente, culminó contando un caso “exitoso”¹⁷ de aplicación del SCyE en una comunidad mapuche en Comallo.¹⁸ En ese recorrido, no faltaron referencias precisas al reconocimiento de la preexistencia indígena como tampoco al intento de exterminio que llevara adelante el proyecto estatal ni a las terribles consecuencias en lo que respecta al acceso a derechos de estos pueblos, acrecentado por la estigmatización y el conjunto de prácticas discriminatorias de las que continúan siendo objeto. Tampoco lo hicieron las menciones al carácter etnocéntrico del Estado y a la necesidad de trabajar al interior para desarticular discursos y prácticas discriminatorias y evitar así lo que nombró “el ‘como si’ de las políticas de ampliación de la diversidad” (Marcelo, exfuncionario del MTEySS, Bariloche, marzo de 2022). Por último, fue notable la constante referencia a las gestiones de gobierno kirchneristas en alusión a lo que denominó como la “verdadera voluntad política de gobernar para la inclusión” (Marcelo, exfuncionario del MTEySS, Bariloche, marzo de 2022), destacando, en marcada clave de oposición a la gestión macrista, el avance que en materia de derechos significó la sanción de la Ley 26.160 de emergencia territorial.¹⁹

Ahora bien, al margen de esa “performance” (^{Bauman y Briggs, 1990}; ^{Bianciotti y Ortecho, 2013}) en la que fue central la recitación de legislaciones e información contemporánea producida por las ciencias sociales mediante las cuales las políticas del MTEySS decían informarse, nuestro interlocutor no logró evitar que emergieran algunos esencialismos y expresiones que, además de encerrar contradicciones con lo dicho previamente, evidenciaron algunos límites del indigenismo estatal. Así, por ejemplo, a la par que Marcelo reconocía la deuda del Estado con los pueblos indígenas, reclamaba que

la deuda hay que contextualizarla, porque si no, vienen lo que yo llamo los picos extremos y los picos extremos no son buenos […] Hay que mantener un equilibrio […] la deuda de reparación con los pueblos originarios tiene que estar en el marco del equilibrio, si no me voy al extremo, y digo, ahora hay que poner una nación mapuche […] (Marcelo, exfuncionario del MTEySS, Bariloche, marzo de 2022)

En sintonía con lo anterior, reforzó lo dicho con un ejemplo personal un tanto forzado en el que, primero, se reconoció bisnieto de una mujer charrúa para luego afirmar:

ahora, yo no puedo ir a Montevideo y decir “la mitad del Montevideo es mío, porque yo soy descendiente del cacique […] y por línea directa me corresponde la mitad de Montevideo, ¡no! […] porque también vinieron otras corrientes y hubo una historia

Y siguió:

Bueno, acá hay posibilidades concretas de posesiones territoriales que tienen que ser cotejadas, revisadas y, de acuerdo también a la cantidad que se tenga y a la demanda y a la posibilidad de demostración […] el Estado tiene la obligación de arremangarse, meterse y dar una solución, pero siempre con sentido común, que es lo que uno siempre debe tener, porque si vos no tenés sentido común, imaginate, yo voy y reclamo la mitad de Montevideo y lo más probable es que termine preso, que vengan las fuerzas uruguayas y me digan “Señor, usted no puede hacer eso”. (Marcelo, exfuncionario del MTEySS, Bariloche, marzo de 2022)

Desde esa postura y volviendo sobre la ley 26.160 Marcelo destacó, por un lado, la importancia que en términos políticos implicó la decisión de relevar y reconocer las distintas territorialidades existentes pero, a su vez, dejó ver los profundos sesgos estadocéntricos contenidos en los preceptos y procedimientos de aplicación y, en ello, sus contradicciones y límites. Así lo demuestra el siguiente extracto:

ahora siempre nos faltaba algo […] a veces quedaban huecos en esos relevamientos porque la gente no tenía toda la documentación o porque de repente la demanda de tierras era demasiado grande en relación al grupo de personas, porque bueno… partamos de una diferencia, tierra, a todo el mundo le hace falta, mapuche, no mapuche… y en esto el Estado siempre va a resguardar porque tiene un rol de resguardar también la territorialidad de su propia nación, entonces ahí yo siempre digo, ese conflicto se arregla muy rápido, con… yo creo que un equipo, interdisciplinario, de abogados, antropólogos, sociólogos, psicólogos sociales, debería poder entablar la búsqueda de la solución y del rápido esclarecimiento, porque… no hay mucho que inventar, o sea, vos no podes inventar un pariente o una comunidad […] Y yo creo que eso dilató el hecho de la no entrega de títulos, dilató el posicionamiento en búsqueda de las soluciones […] pero la herramienta en sí, creo que era una cuestión de dialogar, vos venís y me decís, “mirá, yo te pido 5000 hectáreas”, y yo te digo “bueno, ¿y cuántos son en tu comunidad?”, “somos 20”. Y… bueno, no. (Marcelo, exfuncionario del MTEySS, Bariloche, marzo de 2022)

De lo citado se desprende, por un lado, la persistencia de un sesgo negacionista y comprobacionista que somete las adscripciones identitarias de los indígenas al juicio de la mirada y el saber letrado “experto” ya sea de agentes estatales o de profesionales liberales. Sobre todo, si esas identidades están movilizándose en pos de un reclamo que cuestiona las bases y afecta la matriz concentracionaria del Estado nación (^{Radovich, 2014}). Lo anterior es reforzado al equiparar la lucha indígena por la recuperación territorial con el reclamo de tierras de cualquier otro grupo. De ese modo se homogeneizan actores, luchas, trayectorias y sentidos diversos asociados al territorio mientras que, a la par, se licuan responsabilidades históricas y jurídicas en el proceso de despojo, corrimiento y empobrecimiento de las poblaciones indígenas. Finalmente, se obnubila el entendimiento de la heterogeneidad y complejidad que comportan los procesos etnopolíticos que no necesariamente se limitan a los temas, agendas, procedimientos y lenguajes impuestos por el Estado, sino que son el resultado de procesos históricos de confrontación que cuestionan a la vez todos esos frentes.