ESTUDIOS INTERDISCIPLINARIOS Y NUEVOS DESARROLLOS

La estructura académica del sistema educativo como canalizadora de la distribución de saberes: un análisis histórico desde la perspectiva de la política educacional. La evolución de los niveles educativos durante el período fundacional

The academic structure of educational system as channel for knowledge distribution: historical analysis from educational policy point of view. Educational levels evolution's at the foundational time

Ruiz, Guillermo¹; Marzoa, Karina²; Maucer, María Laura; Molinari, Andrea; Muiños, Claudia; Ruiz, María; Schmidt, Marcelo; Schoo, Susana³

¹ Profesor Titular Regular de Teorías de la Educación y Sistema Educativo Argentino, Facultad de Psicología de la UBA. Director del Proyecto P822 acreditado en el marco de la programación científica UBACyT 2006-2009. Director del proyecto PICTO Educación N° 36488 acreditado por la ANPCyT, ambos con sede en el Instituto de Investigaciones en Psicología de la UBA. gruiz@psi.uba.ar
² Jefa de Trabajos Prácticos de la cátedra de Teorías de la Educación y Sistema Educativo Argentino, Facultad de Psicología de la UBA. Miembro del equipo de investigación del Proyecto P822 acreditado en el marco de la programación científica UBACyT 2006-2009.
³ Miembros del equipo de investigación del Proyecto P822 acreditado en el marco de la programación científica UBACyT 2006-2009.

Resumen

En este artículo se presentan los resultados obtenidos en la primera etapa de investigación, en la cual se reconstruye la evolución histórica de la estructura académica del sistema educativo nacional entre 1853 y 1884. En el proyecto se plantea como hipótesis principal que la evolución de la estructura académica constituye un indicador clave para canalizar la distribución de saberes socialmente significativos en la sociedad. Su evolución daría cuenta de la forma en que el Estado ha organizado la distribución de conocimientos en la población, a través de la definición del rango de obligatoriedad y de circuitos educativos, en cada período histórico para diferentes grupos sociales.
En tal sentido en este artículo se describe la evolución que tuvieron los diferentes niveles del sistema educativo argentino en el período fundacional. En las conclusiones preliminares se anticipa la evolución de estos niveles en las décadas siguientes.

Palabras clave: Estructura académica; Niveles educativos; Políticas educativas

Abstract

This article focuses on the results of the first part of this research: the reconstruction of the historical evolution of the academic structure of the Argentinean educational system, between 1853 and 1884. The main hypothesis considers that evolution of academic structure constitutes an indicator of the distribution of significant knowledge in the society. This historical evolution gives insights about the ways in which the Argentinean State has organized the distribution of knowledge across the formal education, through the definition of the obligatory period of schooling and educational tracks, in every historical period, for different social groups. Thus, the article describes the evolution of each educational level at the foundational time. Preliminary conclusion anticipates the characteristics that theses educational levels would have in the following decades, which would organize systematically the formal education.

Key words: Academic structure; Educational levels; Educational policy

1. Estado de avance: estudios preliminares

Si bien la investigación en torno a la estructura académica de los sistemas educativos constituye uno de los temas más trabajados desde la historia de la educación y la educación comparada y, también, ha constituido uno de los aspectos fundamentales en la estructuración de los sistemas nacionales de educación, el estudio del caso argentino, desde la perspectiva de la política educacional registra pocos antecedentes. La estructura articulada en niveles, en la cual se insertaron las instituciones educativas preexistentes a los sistemas nacionales de educación, con sus ciclos y etapas, requisitos de entrada en cada uno de ellos y grados, diplomas o títulos, constituye la esencia de los sistemas educativos. Este proceso de transformación, estrechamente asociado con la conformación de los Estados Nacionales, ha constituido una de las transformaciones más extraordinarias que han experimentado las sociedades a lo largo de su historia, por la celeridad del proceso y por la efectividad de enviar compulsivamente a la población infantil y adolescente a las instituciones ubicadas a lo largo de la estructura académica graduada y organizada sobre la base de un curriculum unificado. Un rasgo que caracterizó a este proceso fue la organización de una red de establecimientos vinculados entre sí en función de los contenidos curriculares que debían uniforme pero gradualmente proveerse a la población. Estos establecimientos se organizaron de forma jerarquizada y diferenciada con la pretensión de clasificar a la población escolar. Esto dio lugar a un doble proceso de sistematización (en torno al curriculum y a su organización institucional como sistema) y diferenciación en sus dimensiones vertical (grados, ciclos y niveles) y horizontal (sectores y modalidades de enseñanza). Ambas características y tendencias constituyeron procesos históricos específicos de cada realidad nacional pero, desde la perspectiva comparada, puede observarse una convergencia entre los distintos desarrollos educativos nacionales, sobre todo en el siglo XX. El argentino constituye un caso ejemplar de conformación de su sistema educativo en función de su expansión, cobertura y desarrollo, con una estructura académica donde prevaleció una tendencia a la unidad en el nivel primario vía el predominio del curriculum vigente en los establecimientos nacionales conjuntamente con una diferenciación en el nivel medio vía la existencia de diferentes modalidades de enseñanza, a la par que se fueron constituyendo nuevos circuitos de diferenciación curricular y organizativa. De todos modos, el predominio del Estado Nacional en la oferta educativa, la organización institucional y la política curricular fue muy claro sobre todo por la regulación del régimen de validación oficial de títulos y estudios. Lo interesante de este proceso histórico radica en el estudio de los cambios que acontecieron en la estructura académica analizada desde la perspectiva de la política educacional, considerando sintéticamente las transformaciones curriculares y de distribución de competencias entre la Nación y las jurisdicciones que acompañaron a dichos cambios. La comprensión de los orígenes de los ciclos, modalidades, de sus cambios históricos y el estudio curricular respectivo, permitirá interpretar las implicancias que tienen las transformaciones implementadas en dichas dimensiones incluso en la actualidad de la realidad educativa argentina.
A continuación se presenta una síntesis de diferentes líneas de investigación que se han encarado en el marco del Proyecto correspondiente a la programación científica UBACyT 2006-2009, La Estructura Académica del Sistema Educativo como canalizadora de la distribución de saberes: un análisis histórico desde la perspectiva de la política educacional. Período fundacional hasta la sanción de la Ley Federal de Educación, el cual tiene sede en el Instituto de Investigaciones de la Facultad de Psicología de la UBA. El objeto de estudio de este proyecto está constituido por la estructura académica del sistema educativo argentino desde su momento fundacional hasta el período previo a la reforma educativa implementada a partir de la sanción de la ley 24.195, en el año 1993. Las unidades de análisis que aquí se toman están dadas por las normas que regularon a la estructura académica ya sea través de su conformación en ciclos y niveles como por aquellas que atañen a la política curricular. En tal sentido se sostiene la siguiente hipótesis: la evolución de la estructura académica constituye un indicador muy importante de la canalización de la distribución de saberes socialmente significativos en la sociedad. Su evolución estaría indicando la forma en que el Estado ha organizado y secuenciado la distribución de conocimientos en la población escolar, a través de la definición del rango de obligatoriedad y la conformación de diferentes circuitos educativos, en cada período histórico para diferentes grupos sociales.
El análisis de la estructura académica como herramienta analítica de la política educacional que permite estudiar cómo el Estado ha conformado y modificado sus niveles, modalidades y los rangos de la obligatoriedad como forma de canalizar la distribución de saberes en la población puede realizarse siguiendo diversas perspectivas metodológicas. Aquí se toman dos de ellas y se las combina a los efectos de que se logre desentrañar el sentido de la política educativa implementada en el período histórico delimitado de modo tal que contribuyan a conceptualizar y comprender el objeto de estudio a partir de una interacción entre ellos:

••por un lado, el enfoque histórico social posibilita el estudio de la estructura académica como un producto histórico social concreto que se encuentra condicionada por la operación de los contextos políticos y por las dinámicas de los diversos actores políticos sociales involucrados;
•• por otro lado permite el estudio de los componentes básicos de la estructura académica de sistema educativo: planes de estudios, secuenciación y distribución del contenido educativo.

Estas perspectivas metodológicas son utilizadas conjuntamente para estudiar los datos involucrados en cada una de las dimensiones de análisis previstas en esta investigación: 1) la organización de la propia estructura académica; 2) la política curricular; 3) la organización institucional como dimensión que analiza la gobernabilidad de los sistemas educativos.
De esta forma, este artículo constituye una síntesis parcial realizada a partir de las investigaciones desarrolladas por algunos de los miembros que conforman este equipo de investigación y que permiten delinear los alcances del proyecto y los resultados preliminares que se han obtenido en el primero de los períodos históricos analizados, el que se inicia en el año 1853 (cuando se sancionó la Constitución Nacional, modificada luego en 1860, a partir de la incorporación de la provincia de Buenos Aires) y se extiende hasta fines del siglo XIX, momento ya de consolidación del Estado Nacional, en función de un proyecto político generacional y que, en el plano educativo, se cristalizó en la primera ley de educación común (ley 1420).

2. El contexto histórico político
Con la organización nacional de 1853, establecida a través del dictado de la Constitución Nacional, comenzó formalmente el proceso de organización institucional luego de un largo período de inestabilidad propia de la guerra civil que vivió la Argentina en las décadas precedentes. La Constitución definió el sistema de gobierno como republicano, representativo y federal. Si bien concluyó un período de largos y sangrientos desencuentros entre el interior y Buenos Aires, entre partidarios de la república y la monarquía, entre unitarios y federales, persistieron los conflictos entre las autoridades nacionales y los gobiernos provinciales y aún, dentro de los grupos políticos de cada provincia donde no se encontraron puntos de acuerdo entre la política a seguir y ninguna de las fuerzas política podía terminar de constituir una hegemonía que permitiera el efectivo gobierno. De esta forma, los enfrentamientos entre el Estado de Buenos Aires y la Confederación Argentina continuaron hasta 1861, cuando en la batalla de Pavón triunfó Buenos Aires por sobre las fuerzas de la Confederación. Se inició, entonces sí, la etapa de organización nacional a partir de la presidencia de Bartolomé Mitre (1862-1868). Durante este período que abarcó las presidencias de Domingo F. Sarmiento (1868-1874) y Nicolás Avellaneda (1874-1880), se consolidó el funcionamiento del Estado, a través del fortalecimiento de sus instituciones y el dictado de leyes para reglamentar la convivencia social y política y el desarrollo de la economía y la educación.
Sin embargo, las guerras en el interior no cesaron, después de la victoria de Pavón, las fuerzas legalmente constituidas marcharon al interior para pacificar a las provincias por orden del gobierno central. La situación en el interior de las provincias se tornó muy complicada debido a los diferentes contextos políticos jurisdiccionales como: la existencia de caudillos al frente de las rebeliones que apuntaban a la desestabilización institucional de los endebles gobiernos provinciales; el empobrecimiento económico de las provincias; y alto nivel de inestabilidad política debido a la cantidad de gobernadores derrocados, provincias intervenidas, gobernadores interinos sucedidos con una frecuencia prácticamente anual como en Tucumán, La Rioja, Santiago del Estero y San Juan, por citar algunos ejemplos.
A partir de la presidencia de Avellaneda, los conflictos internos comenzaron a disminuir gracias a los acuerdos que el gobierno nacional entabló con los dirigentes provinciales. El período que se inició con la presidencia de Julio A. Roca (1880-1886) permitió la consolidación del régimen gobernante, bajo la ideología liberal clásica que sirvió de contexto para la organización del sistema educativo argentino. En esta etapa la educación común se constituyó en una de las herramientas de política pública, por lo cual fue objeto de regulaciones varias, diferenciales en cada nivel. Sin embargo, vale aclarar que dichas regulaciones tuvieron como ámbito de aplicación organizaciones educativas preexistentes, incluso en algunos casos (como la universidad) al Estado argentino moderno. En los siguientes apartados se analiza la situación de cada nivel educativo, en su camino a constituir una estructura académica sistémica para la educación formal.

3. Los niveles educativos de la estructura académica en el período fundacional del sistema educativo
Desde fines de la segunda mitad del siglo XIX en los países occidentales se conformaron y consolidaron los sistemas nacionales de educación pública. En la Argentina este proceso se apoyó sobre la base de la escuela graduada y la estructura académica fue organizada en torno a niveles con diferentes grados de articulación vertical y horizontal. Dicha articulación se vio afectada en diferentes sentidos, según el nivel educativo y su dependencia (nacional o jurisdiccional). Esta organización básica merece ser estudiada desde una perspectiva diacrónica a efectos de evaluar los proyectos político- educativos, lo cual permitirá determinar la persistencia de hilos discursivos y cotejar los alcances de las diversas políticas educativas instrumentadas desde el Estado para regular la educación durante este período fundacional. A continuación describiremos la conformación histórica de cada nivel educativo en sus planos institucional y curricular, en el período previo a la década de 1890.

3.1. El nivel inicial: precursores, proyectos políticos y expansión inicial
Si bien el desarrollo de este nivel educativo fue tardío respecto de los siguientes niveles de la estructura académica, se pueden evidenciar las primeras instituciones prestadoras de la educación hoy denominada inicial, desde la etapa previa a la organización política del país. Básicamente cuando se produjo la primera conformación institucional del nivel inicial a través de la creación de los jardines de infantes y de las primeras instituciones de formación de docentes para este nivel. La cobertura de este nivel fue limitada hasta mediados del siglo XX pero su crecimiento resultó continuo desde el siglo XIX. Puede sostenerse que los proyectos políticos liberales introdujeron en la Argentina la educación inicial. Uno de los primeros precursores fue Bernardino Rivadavia y contó con la colaboración de la señora María S. de Mendivelle quien alquiló una casa y colocó una escuela infantil hacia el año 1822. Estas fueron cerradas cuando obligaron a los maestros a cargar el cintillo federal a raíz de un decreto de 1835. Entre 1823 y 1824 Bernardino Rivadavia, como Ministro de Gobierno de Martín Rodríguez, autorizó la creación de los primeros jardines de infantes en el país. Rodríguez estaba influenciado por las Escuelas Infantiles londinenses organizadas por Robert Owen. Por eso, con fines asistenciales, se crearon la "Casa de los Expósitos" y el "Colegio de Huérfanos", supervisados por la "Sociedad de Beneficencia" (Vázquez Gamboa, 1967:13). Sin embargo, su desarrollo a lo largo de los siguientes años, en un contexto caracterizado por la guerra civil, fue exiguo.
Otro precursor de la educación de la primera infancia fue Domingo F. Sarmiento, quien ya como presidente de la República, reorganizó el Departamento de Educación junto con su colaboradora Juana Manso, designada en 1869 para ocupar una vocalía. Sarmiento creó jardines de infantes en 1870 luego de conocer las "Salas de Asilo" francesas que él consideraba dentro del dominio de la educación popular. Asimismo, había tomado contacto, en los Estados Unidos, con las experiencias de las hermanas Peabody en Boston. En febrero de 1870 se otorgó la primera subvención para introducir en la Argentina el método Froebel. Al año siguiente se abrieron dos Escuelas Jardines o Jardines de Infantes más en la ciudad.
Para la creación de los primeros jardines fueron contratadas dos maestras norteamericanas y se crearon los profesorados en la Escuela Normal de Paraná y en la Escuela Normal de Profesoras de Kindergartens de la Capital Federal (Vázquez Gamboa, 1967). La Escuela Normal de Paraná, de esta forma, amplío su campo de formación al anexar un Departamento Infantil a pedido de José María Torres, director del establecimiento. Para dirigir y organizar esta sección fue designada Sara Chamberlain de Ecleston (1841- 1916), recién llegada a nuestro país por aquellos años. El departamento infantil fue preparado para 30 niños, inaugurándose el 4 de agosto de 1884. Sara Ecleston a partir de 1883 se abocó a formar maestras de jardines de infantes en la Escuela Normal de Paraná. Cinco años más tarde egresaron las primeras maestras que se dirigieron hacia Catamarca, La Rioja, Mendoza y Buenos Aires. Además, por iniciativa del ministro Bermejo, Ecleston abrió jardines de infantes en las ciudades de Paraná, Concepción del Uruguay y en la Capital Federal.
Ecleston junto con tres discípulas suyas, Vera Peñaloza, Didoménico y Zuloaga, trabajaron por la difusión de la educación preescolar, cuando el Ministerio de Educación se cuestionaba su importancia educativa y su costo económico. Con este fin se creó la "Unión Froebeliana Argentina" y la "Asociación Internacional de Kindergarten". Dentro de esta última se estableció una "Comisión Pro Difusión de Jardines de Infantes" para publicar materiales, dictar conferencias y realizar investigaciones. Finalmente, en 1899 lograron la inauguración del Profesorado Nacional. Los programas educativos de estos jardines fueron incorporados, gradualmente, en orfanatos, asilos y casas de hogares (Vázquez Gamboa, 1967).
La categoría Jardín de Infantes apareció en la constitución de la provincia de Buenos Aires promulgada en el año 1873, que tenía en el artículo 49° (N° 10 del capítulo V de la Ley de Educación Común) un apartado referido a los Derechos de los Consejos Escolares del Distrito: "Establecer, también, Escuelas Nocturnas, denominadas para adultos e infantiles de las denominadas Jardines de Infantes". Se debe destacar que es la Ley 1420 la que incorporó el "Jardín de Infantes al sistema educativo argentino" en su artículo 11°.

3.1.1. La formación de docentes del nivel inicial
Por una ley del Congreso de diciembre de 1896 se decretó la fundación de la Escuela Especial de Profesores de Kindergarten. El 5 de abril de 1897 fue designada como directora Sara Ecleston y como vice la señorita Kaya Lange. Para ingresar al profesorado las aspirantes debían reunir los siguientes requisitos: poseer certificado de haber cursado dos años de estudios normales en una escuela argentina o diploma de una similar extranjera. Las egresadas maestras o profesoras obtenían respectivamente igual título en esa especialidad y las que ingresaban con certificados de 2° año de estudios normales tenían derecho al diploma de preceptora de Kindergarten.
En 1905 la formación para docentes de Kindergarten fue interrumpida. Leopoldo Lugones solicitó la transformación del profesorado en Escuela Normal de Maestros. Como inspector de Enseñanza Secundaria y Normal elevó un informe el 20 de noviembre de 1903, en el cual refiere que el método que se utiliza en las escuelas es visto como algo para "entretener e indisciplinar". A partir del informe se cerraron los profesorados de Jardín de Infantes y también algunas salas. Hacía 1884 el único establecimiento preescolar que existía era el de Paraná con 30 alumnos. Seis años más tarde los jardines de infantes eran 9 y los alumnos 350. En 1935 las unidades preescolares alcanzaban a 15 con 1.532 alumnos. La primera gran expansión de los jardines de infantes en cuanto a cantidad de establecimientos y alumnos se produjo recién hacia la década de 1940 (Vázquez Gamboa, 1967).

3.2. La educación primaria y el rol principal del Estado Nacional en la formación ciudadana
En la década de 1820 se iniciaron una serie de acciones que permitieron una reorganización educacional. Ésta no puede entenderse sin considerar la reforma eclesiástica llevada a cabo en nuestro país durante ese período. La ley del 20 de diciembre de 1821 planteaba esta reforma eclesiástica que consistía en: la supresión del fuero personal del clero, la supresión de órdenes religiosas y la reglamentación de las restantes, la confiscación de los bienes de las disueltas, la secularización de los cementerios y de las escuelas primarias del Estado y de la Universidad, con profesores laicos y extranjeros. En este sentido, estas reformas fueron precursoras del liberalismo.

3.2.1. La política educativa durante el gobierno de Dorrego
Durante este período hubo una serie de medidas a favor de la instrucción pública y del progreso de las ciencias. Con fecha 14 de septiembre de 1827 se decretaron las obligaciones de los maestros de las escuelas del Estado, entre ellas el artículo 1° establecía: "allanarse previamente los solicitantes a prestar sus servicios por el tiempo de tres años al menos". Respecto de la organización institucional de la educación se resolvió, por decreto del 7 de enero de 1828, separar al Departamento de Primeras Letras de la órbita de la Universidad de Buenos Aires. Las razones se debieron a una serie de dificultades en la administración y a que no se produjeron los resultados que se esperaban. Por tal motivo, luego de seis años de vigencia se suprimió la dependencia universitaria y se colocó el Departamento de Primeras Letras "a cargo de un Inspector General, quien dependerá inmediatamente del Ministro Secretario de Gobierno". Un año después por medio de un decreto se separó el cargo de Director General de Escuelas de la parte que no comprendía al servicio de la Escuela Normal.

3.2.2. La política educativa en la época de Rosas
La educación primaria en este período sufrió un gran retroceso y desaparecieron varias de las disposiciones que se describieron anteriormente. Se redujeron notablemente los fondos públicos destinados a la creación y sostenimiento de las escuelas; por este motivo, cerraron un gran número de ellas, que en el caso de Buenos Aires pasó de tener 39 escuelas estatales a tener sólo 5. La educación quedó marcadamente librada a la iniciativa de las congregaciones religiosas, aunque bajo el control estricto del gobierno en lo concerniente a la adhesión a la causa federal. El 8 de febrero de 1831 se dictó un decreto que prohibía la apertura de escuelasde primeras letras sin permiso del gobierno, esta medida perseguía el fin de evitar la penetración del espíritu laico y liberal en la educación.¹ Por decreto del 26 de agosto de 1836 fue restablecida la Compañía de Jesús. Los defensores de la causa federal pronto tuvieron una profunda injerencia en la educación de la niñez y la juventud.
Otra medida similar fue el retiro de los subsidios a las escuelas de la Sociedad de Beneficencia que quedó librada a sus propios recursos. Esto significó un gran deterioro en la obra que venía realizando. Finalmente, a principios de 1842 el gobierno resolvió que todas las escuelas pasaran a depender de la policía de la Capital. Las escuelas de niñas que estaban bajo la dirección de la Sociedad de Beneficencia fueron fusionadas con las de varones, que se encontraban bajo la dirección de un Inspector General, el que a su vez dependía del jefe de policía. De esta manera, podía conocerse fácilmente el color político de los docentes.

3.2.3. El período constitucional
Con la caída de Rosas vuelve a pensarse en la educación como prioridad. El Congreso General Constituyente sancionó la Constitución Nacional que contiene una serie de disposiciones relativas a la instrucción primaria. Se pensaba a este nivel como obligatorio y cada estado provincial debía sostenerla. Se recuperaron los locales escolares ocupados por la policía o el ejército y los cedidos a instituciones religiosas. Se restituyó la Sociedad de Beneficencia con las antiguas atribuciones, así su obra fue adquiriendo proyecciones cada vez más amplias, a tal punto que el analfabetismo acusó menores cifras entre las mujeres que entre los varones. En el período comprendido entre 1853 y 1870 no se dictaron leyes orgánicas que reglamentaran la acción nacional en las provincias. No obstante, la educación ocupó un lugar en las gestiones del gobierno nacional como lo prueban las subvenciones acordadas y la creación de establecimientos. En la década del 1860 comienzan las autoridades provinciales a dictar leyes de educación, fundar escuelas y constituir comisiones para impulsar la instrucción primaria. Se empezó a pensar en la necesidad de un censo educativo. En 1864 el gobierno federal asigna a las provincias de La Rioja, San Luis, Catamarca y Jujuy subvenciones destinadas a la creación de nuevas escuelas. A partir de 1865 se inició el pago regular de subvenciones a las provincias. En 1869 se llevó a cabo un censo nacional de población. Los datos obtenidos impulsaron al gobierno a destinar fondos para la instrucción primaria. En septiembre de 1871 se sancionó la "Ley Nacional de Subvenciones para el desenvolvimiento de la educación común en la Argentina". Los fondos tenían las siguientes finalidades: construcción de edificios para escuelas públicas, adquisición de mobiliario, libros y útiles para escuelas, pago de sueldo de los maestros.
También se impulsó la educación de adultos ya que se otorgaron becas para los alumnos de bajos recursos y se abrieron cursos nocturnos en diferentes provincias. Por decreto del 28 de enero de 1881 se creó el Consejo Nacional de Educación, encargado de la dirección facultativa y administración general del distrito escolar de la Capital (por Ley N° 1029, de 1880, se había declarado el municipio de la ciudad de Buenos Aires como Capital de la República).
Será recién a partir de la década de 1880 que se evidenciará el progreso de la instrucción primaria. Muestra de ello fueron las medidas políticas y administrativas de las distintas autoridades nacionales y provinciales y el creciente número de maestros especializados que egresarán de las escuelas normales.

3.3. La educación secundaria: desarticulación horizontal en la estructura académica originaria
Más allá de los antecedentes provinciales y previos a la etapa de organización nacional, la enseñanza de nivel medio tiene su punto de partida en la presidencia de Bartolomé Mitre. Éste dispuso en marzo de 1863 la organización de los estudios de nivel medio, con un carácter de unidad nacional, al organizar las acciones que se venían desarrollando en el marco del Departamento de Estudios Preparatorios de la Universidad de Buenos Aires, el Colegio del Uruguay y el Colegio de Montserrat que habían sido nacionalizados. Así, sobre la base del Colegio y Seminario de Ciencias Morales se estableció el Colegio Nacional de Buenos Aires para "desarrollar la instrucción de nivel medio y facilitar la educación de los jóvenes de las provincias que se proponían continuar con carreras científicas y literarias de nivel superior".
Varios estudios históricos han analizado cómo el sistema educativo argentino fue organizado en función de las necesidades políticas y de formación de la ciudadanía nacional. En este sentido debería comprenderse el papel principal del Estado Nacional que adoptó en la prestación del servicio educativo y en la centralización creciente de su administración y gobierno. Así, puede sostenerse que la enseñanza media y la superior cumplieron la función de formación de la clase dirigente, homogeneizada en torno a los ideales de la modernización imperantes en Buenos Aires. Por esta razón la organización curricular de la escuela media quedó bajo la órbita del gobierno central que orientó sus esfuerzos hacia los contenidos humanísticos, adecuados para la ulterior función política que debían asumir los egresados de la escuela media y descartó inicialmente y en los años posteriores todo intento de promoción de la educación práctica o de la integración del trabajo dentro del currículum de la escuela media.
Resulta importante destacar una característica organizativa que tenía la escuela media al inicio de su conformación, esto es, hacia la década de 1860. La educación secundaria formaba parte de lo que se consideraba la educación superior de la época y tenía un alcance muy reducido, sólo para aquellos que continuarían sus estudios universitarios. Cuando se organizó la educación media entre los años 1863 y 1865 se presentó una tensión que la signará en sus desarrollos ulteriores y que afectó, principalmente, a su organización curricular. Esto se traducía en la cuestión acerca de si la escuela secundaria y su currículum eran una antesala de la universidad o una continuación de la escuela primaria. Esta discusión en la organización del nivel medio puede ser encontrada en los múltiples proyectos de reforma, de distinto alcance, presentados en el Parlamento Nacional entre las décadas de 1890 y de 1920, los cuales no tuvieron éxito. En este sentido, es posible identificar al primer grupo organizador de este nivel de enseñanza como humanista y que fue el responsable de las bases del currículum que prevaleció en este nivel de sistema educativo a través de los años. Si bien resulta posible identificar modificaciones en sus fundamentos a fines del siglo XIX y en las reformas o intentos de ésta a principios del siglo XX, todos esos cambios se vincularon con la formación humanista, la profesionalización de las ciencias y las disciplinas liberales y se caracterizaron por la ausencia de la formación práctica o bien por otorgarle un lugar subsidiario a ésta dentro del currículum humanista de la escuela secundaria.
Sobre esta propuesta curricular inicial se asentaron los debates político-pedagógicos ulteriores en torno a la necesidad de reformar la orientación del nivel medio de educación. Se pueden así destacar los aportes realizados por el normalismo, las corrientes utilitarias y psicologístas, hasta encontrar otras, provenientes del escolanovismo, que sostenían la introducción del trabajo como contenido educativo de la enseñanza media, en el marco de propuestas curriculares más pragmáticas que apuntaban a la conformación de un currículum más flexible. El diseño curricular básico y principal de la enseñanza media argentina fue clásico y científico, estaba organizado en 5 años de estudios en torno a asignaturas humanísticas y comprendía tres trayectos:

••Letras y Humanidades: Idioma Castellano, Literatura Española, Lengua Latina, Francés, Inglés, Alemán
•• Ciencias Morales: Filosofía, Historia y Geografía General, Historia de América y de la Argentina, Historia Sagrada, Antigua, Griega y Romana, Ordenación del Tiempo, Cronología
•• Ciencias Exactas: Matemáticas (aritmética y álgebra, geometría, trigonometría), Físico-Matemáticas (cosmografía o astronomía física, manejo de globos y mapas), Física (química, física: gravedad, calórico, luz, electricidad, magnetismo, electromagnetismo, aplicaciones a la mecánica y al estudio de las máquinas).

Esta fue la forma en que fue concebido el plan de estudios para el Colegio Nacional de Buenos Aires y el Montserrat y luego adoptado por el Colegio Nacional del Uruguay en 1864. Al año siguiente se abrieron colegios nacionales en Mendoza, San Juan, Tucumán, Salta y Catamarca con el mismo diseño curricular, salvo que se incluían cursos de Mineralogía en los colegios de Catamarca y San Juan.
Hacia la década de 1890 se puede identificar un consenso generalizado entre las autoridades educativas acerca de la necesidad de ampliar la oferta educativa de nivel medio a efectos de lograr una formación más profesional. No obstante, en lugar de convertir al currículum de los colegios nacionales en más flexible o abierto, se decidió crear establecimientos educativos de nivel medio diferenciados de los bachilleratos de los colegios nacionales: se crearon otras modalidades educativas. Hasta ese momento, la enseñanza comercial se venía realizando a través de la creación de secciones anexas a los colegios nacionales. En 1890 se inauguró la Escuela Superior de Comercio de la Capital Federal dependiente de la Universidad de Buenos Aires. La meta perseguida era la de proveer de formación en cuestiones administrativas y contables. En función de este modelo se inauguraron otras escuelas comerciales. Por otra parte, debido al incremento de la demanda por técnicos especializados sobre todo en la rama de la construcción, en 1897 se creó el Departamento Anexo a la Escuela Superior de Comercio de la Capital Federal, con un plan de 4 años de estudios, el que posteriormente se transformó en la Escuela Industrial de la Nación. En ambos casos, dichas creaciones aparecían como instituciones modelos, con una modalidad educativa diferenciada del bachillerato nacional. Esta característica de modelo también puede percibirse en la fundación de las demás modalidades de enseñanza secundaria que se produjeron en el período posterior al analizado hasta ahora.
En aquellos años se diseñaron proyectos de ley que apuntaron a consolidar la orientación humanista moderna sin modificar de la base que constituían los tres trayectos que componían dicha currícula. De este modo, las autoridades educativas pretendían incluir dentro del currículum la totalidad de las disciplinas, lo que llevó a caracterizar a esta enseñanza como enciclopédica dado que no se incluía de manera significativa en su currículum temas como el trabajo manual o el dibujo. Esto se constituyó en un signo de distinción cultural propio de la escuela media argentina de principios del siglo XX. Ello se tornó en la base de representaciones acerca de la educación que aglutinó a los inspectores, profesores y maestros normalistas que lo impulsaron y defendieron cuando el currículum de nivel medio resultó cuestionado o cuando se percibió intentos de modificación por parte de las autoridades nacionales.
Una influencia importante en la conformación de la escuela media estuvo dada por el normalismo, esto es, el movimiento pedagógico que sentó las bases de la escuela primaria común sarmientina. El normalismo como corriente pedagógica y política apuntaba a concentrar todo el énfasis en la acción del Estado sobre la escuela primaria y sobre las escuelas normales como estrategia de renovación cultural para el país, por encima de los esfuerzos que se pudieran desarrollar desde los colegios nacionales de nivel medio. El normalismo entendía que la educación podía constituirse en un objeto de reflexión con estatus científico propio y trató de constituirse en la corriente pedagógica predominante en la Argentina. Así, los normalistas intentaron convertir a la escuela media en una prolongación de la escuela primaria, fomentaron un currículum basado sobre las humanidades modernas y las ciencias y apuntaron, sin éxito, a conservar el monopolio de la formación docente para el nivel medio. Con la primera acción los normalistas apuntaban a eliminar la organización primera que tuvieron los colegios nacionales organizados en función de la preparación para la Universidad como estudios superiores. En este aspecto, su prédica fue efectiva ya que lograron la separación de la organización interna de la escuela media respecto de la organización universitaria y trasladaron las formas organizativas de la escuela primaria a la secundaria (por ejemplo, los rituales de entrada y salida, organización del espacio del aula y el control de la disciplina de los estudiantes) la cual se volvió más parecida a la escuela primaria que a la Universidad.
En lo que se refiere a su influencia sobre el currículum de la escuela media, la acción normalista también tuvo un efecto al propender un diseño curricular similar al de la escuela primaria (matemática, castellano y lengua extranjera, humanidades modernas y ciencias) sin que pudiera desarrollarse ningún proyecto de otorgar mayor especialidad al currículum de los colegios nacionales. Dicha especialización se logró a través de la creación de establecimientos de diferentes modalidades (comercial, industrial) respecto del bachiller nacional.

3.4. La educación superior y la organización atomizada: autonomía versus regulación del Estado Nacional
Hasta la década de 1880, el desarrollo de la educación superior universitaria estaba básicamente atomizado, en las dos únicas universidades que existían en la Argentina para ese entonces. Lo cual no implica que la historia de la universidad en el país haya comenzado en esa década. Todo lo contrario, el desarrollo de los estudios universitarios en el territorio argentino tiene muchos antecedentes que se remontan al período de la colonia. Por su parte, el nivel de educación superior no universitaria, ciertamente, no existía como tal, su conformación fue mucho más residual que el resto de los niveles del sistema educativo nacional, las primeras instituciones que lo conformaron se dedicaron a la formación de docentes para el nivel medio y fueron creadas a principios del siglo XX. Por eso, a los efectos de este estudio, que se concentra en la evolución histórica de la estructura académica que finaliza a fines del siglo XIX, no aparecen antecedentes de organización académica que puedan mencionarse desde esta perspectiva analítica para este nivel de enseñanza, precisamente, por el desarrollo atomizado y autónomo que por entonces evidenciaba la educación superior argentina.
El 25 de junio de 1885 el Congreso de la Nación sancionó la ley 1.597 que entró en vigencia con fecha del 3 de julio del mismo año y que inició la regulación de la educación universitaria como parte de un sistema mayor de educación formal. Esta es la primera ley universitaria argentina y estuvo vigente alrededor de 62 años hasta la sanción de la ley 13.031 en el año 1947. En ese momento existían en la Argentina dos universidades muy diferentes entre sí: Córdoba y Buenos Aires. La primera había sido creada por la corona española en 1613 y redundada en 1622, su nacionalización data del año 1856. La segunda, en cambio, estuvo desde su fundación asociada con el proyecto nacional argentino. Fue fundada en 1821 por el gobierno de la provincia de Buenos Aires y nacionalizada en 1880 cuando se federalizó la ciudad de Buenos Aires.
La estrecha relación que entonces existía entre la universidad y el poder político puede evidenciarse en el hecho de que el rector de la Universidad de Buenos Aires, Nicolás Avellaneda era a la vez senador nacional y fue quien presentó el proyecto que, con sustanciales modificaciones, se sancionó como ley universitaria. El proyecto contenía 4 artículos de carácter muy general que delegaba a las universidades la posibilidad de reglamentar los aspectos referidos a su gobierno institucional y a su funcionamiento académico. Dos aspectos que contemplaba el proyecto de Avellaneda refuerzan su postura proclive a darle a la universidad un margen de autonomía considerable: los concursos para la provisión de los cargos docentes y la participación de los profesores en el gobierno de la institución. Sin embargo, ambos aspectos fueron muy debatidos en el Senado cuando se trató el proyecto de ley. El ministro de justicia e instrucción pública del presidente Julio A. Roca, Eduardo Wilde, se opuso al régimen de concursos docentes que contenía el proyecto de Avellaneda y propuso en su lugar el sistema que terminó incluido en el texto de la ley, esto es, un sistema en el cual el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) seleccione a los profesores de las cátedras sobre la base de una terna de candidatos que presentan las Facultades a través de los Consejos Superiores de las Universidades.
Es necesario destacar que la propuesta Wilde no tuvoéxito en el Senado ya que éste aprobó el régimen de concursos previsto en el proyecto de Avellaneda. Fue en la Cámara de Diputados donde se rechazó el concurso docente como mecanismo de provisión de los cargos y se adoptó el sistema de la terna a decisión del PEN (artículo 1°, inciso 6° de la ley 1.597: "... la Facultad... votará una terna de candidatos que será pasada al Consejo Superior, y si éste la aprobase será elevada al Poder Ejecutivo quien designará de ella el profesor que deba ocupar la cátedra"). La ley establecía también que la destitución de los profesores correspondía al PEN a propuesta de las Facultades (artículo 4°). Así, uno de los aspectos claves de la definición de la autonomía (académica) de las universidades, la designación de sus profesores, quedaba como atribución del poder político en el esquema de esta legislación que tenía la capacidad de optar y de vetar las propuestas de profesores que elevaban las Facultades a través de los Consejos Superiores.
Respecto de la participación de los profesores en el gobierno de las universidades, en la Cámara de Diputados se realizó un ajuste en la redacción original del proyecto de Avellaneda ya que se dispuso que dicha participación tendría como límite "máximo" una tercera parte en la composición de las Facultades (artículo 1°, inciso 5°: "en la composición de las Facultades entrará a lo menos una tercera parte de los profesores que dirigen sus aulas, correspondiendo a la Facultad respectiva el nombramiento de todos los miembros titulares. Todas las Facultades tendrán un número igual de miembros que no podrá exceder de 15). Con esto también se establecía un límite a la autonomía (institucional) de las universidades ya que se disponía la composición del gobierno de las universidades y el número máximo que debían contemplar los estatutos que las universidades sancionaran. No se contemplaba la participación de graduados y estudiantes en los órganos de gobierno de las Facultades.
Los otros aspectos de la universidad que regulaba la ley 1.597 fueron las reglas generales a las que debían subordinar los estatutos de las universidades nacionales, entre ellas, los órganos e instancias de gobierno personales, características y funciones del Rector, composición y funciones del Consejo Superior, atribuciones y funciones de las Facultades, que incluyen: proyección de planes de estudios, certificación de exámenes sobre las cuales la Universidad expide los diplomas, aprobación de los programas de estudios presentados por los profesores, establecimiento de los requisitos de admisión de los estudiantes y los estatutos dictados por el Consejo Superior debían ser aprobados por el PEN.
Otro de los aspectos que sobresalía de esta legislación era la organización institucional de las universidades que consagró esta ley. Si bien establece pocas, aunque importantes, disposiciones reglamentarias para la organización institucional de las universidades, es claro que reconoce una estructura propia de la federación o coalición de facultades. Este planteo se condice con aquellos modelos universitarios derivados de la paradigmática"universidad de investigación alemana", que contemplaba una estructura plana de piezas débilmente acopladas en lo referido a la organización del trabajo académico y de su estructura de autoridad (Clark, 1983). De esta forma, en el esquema institucional de la ley 1.597 eran las facultades las que proponían a los profesores y definían el proyecto curricular, poseían una fuerte especialización en función de las disciplinas que enseñaban, estaban colocadas horizontal y débilmente articuladas entre sí en sus niveles operativos y presentaban un nivel superior de coordinación y gobierno mínimo. No obstante, también es factible pensar que a través de esta herramienta de política pública el Estado argentino comenzaba a organizar el sistema educativo de nivel superior de manera sistemática a través de una ley que limitaba el margen de autonomía institucional y académica de las universidades existentes.
En suma, en la educación superior se observa, por una parte, que el nivel universitario, si bien presentaba importantes avances en cuanto a su organización, sobre la base de la ley 1.597, ello ocurrió recién a partir de la década 1880. En cuanto a su oferta institucional, ésta estaba constituida por dos universidades nacionales, de carácter regional cuando se sancionó la primera ley universitaria, 1885. Las carreras de grado formaban profesionales liberales. Recién con la fundación de otras universidades, provinciales primero aunque nacionalizadas posteriormente (universidades nacionales de La Plata y Tucumán), que se encontrarán modelos organizativos renovadores en cuanto a su proyecto curricular y áreas disciplinares así como la vinculación que promovían entre la investigación y la enseñanza. Sin embargo, se advierten que la demanda de la población universitaria se mantuvo fiel a las carreras tradicionales. En lo que se refiere a la evolución de la matrícula, el alcance de la educación superior resultaba limitado ya que, según las estadísticas educativas, había 7 de cada 10.000 habitantes en este nivel hacia el año 1914.
Por último, el nivel superior no universitario presentaba como ya se dijo una organización residual respecto de los demás niveles del sistema educativo nacional, al no poseer una legislación específica que lo regulara y estar constituido básicamente por institutos nacionales de profesorado secundario, fundados a principios del siglo XX y que ofrecían estudios con carreras terminales, sin articulación entre sí ni con los estudios universitarios, característica que predominará durante el siglo XX.

4. Conclusiones preliminares: consolidación, articulación y diferenciación en la evolución de la estructura académica
A pesar de que en principio la oferta educativa conformada para fines del siglo XIX aparece homogénea (principalmente en la educación primaria) se pueden identificar disidencias muy fuertes que se tradujeron en proyectos de reforma de la educación. Algunos de ellos estuvieron dirigidos al sistema en su conjunto y otros estaban enfocados en alguno de los niveles educativos en particular. Cuando las reformas se encuadraban en proyectos de leyes de organización general de la educación se trataba de cumplir con la atribución que la Constitución Nacional le otorgaba al Parlamento para dictar planes de instrucción general y universitaria.² Vale destacar que la redacción del artículo de la Constitución, referido a la atribución del Congreso mencionada, ha concitado diversas interpretaciones en torno a su alcance y significado pero existe acuerdo a que suponía que el Congreso de la Nación debía dictar las bases generales y los principios y líneas de acción en materia de políticas públicas para el conjunto del sistema educativo argentino, de manera de garantizar su organización sistemática en todos los niveles de enseñanza y en todo el territorio.
En materia de organización y prestación de la educación
inicial, media y superior se admitió la acción concurrente entre el Estado Nacional y los Estados Provinciales debido a que no existe ninguna cláusula constitucional que prohiba al primero o a las segundas el desarrollo de la educación en estos niveles educativos. De hecho, esto fue lo que ha caracterizado el período fundacional de la educación argentina, que aquí se ha analizado. Sin embargo, el Estado Nacional asumió el papel principal en el desarrollo de la educación al crear, sostener y dirigir establecimientos sobre todo de nivel medio. La educación primaria tuvo que esperar a la sanción de la Ley Láinez en 1905 para que ello ocurriera. En el caso de la educación superior universitaria la oferta nacional
resultó exclusiva hasta la década de 1890 cuando se creó la primera universidad provincial: La Plata, que posteriormente fue nacionalizada en 1905. Entre los proyectos que aparecieron hacia el final del siglo XIX para dictar un plan de instrucción general, tal como lo establece la Constitución Nacional, se pueden destacar el "Plan Bermejo" de 1897, el Plan de Instrucción General y Universitaria de 1899, el "Proyecto Magnasco" de 1900 (que constituyó un intento de segmentación educativa en el nivel medio) y el "Proyecto Saavedra Lamas de Escuela Intermedia", en 1916, que no se encuentra en el período analizado y que por ello merece un análisis ulterior. No obstante, ninguno prosperó.
En suma, las políticas de articulación sistémica de la educación formal argentina fueron efectivas debido a que la regulación nacional logró vincular las acciones de cada uno de los niveles en un período de cuatro décadas. Sin embargo, hacia el interior de los niveles se evidenciaron diversas tendencias hacia la unidad (en la educación inicial, primaria y universitaria) o bien hacia la diferenciación (en la educación secundaria) producto de la ausencia de una planificación integral de la oferta educativa. La cual daba cuenta de la persistencia de los diferentes conflictos que atravesaban la definición política de la educación argentina.

 

NOTAS:

1 Según el Decreto del 8 de febrero de 1831, se establece lo siguiente:"Artículo 1°: Ningún particular podrá establecer en el territorio de la provincia escuela pública de primeras letras sin permiso del Inspector General de Escuelas, previas las justificaciones necesarias sobre su moralidad, religión y suficiencia. Artículo 2°: Faculta al Inspector para cerrar todo escuela pública establecida por algún particular cuyo director, maestro y ayudante no tenga bien acreditada su moralidad y suficiencia, o no sea tenido y reputado públicamente por católico o no destine de ahora en adelante el sábado de cada semana a la enseñanza de la doctrina cristiana por el catecismo del padre Astete, que se ha usado y se usa en esta ciudad y con especialidad en las escuelas del Estado."

2 La Constitución Nacional de 1853/1860 presentaba pocas disposiciones referidas a la educación, de carácter general, que son características de las constituciones de mediados del siglo XIX. Los artículos de la Constitución que tratan de forma explícita la cuestión educativa son tres: 5°, 14° y 67°, inciso 16. Este último fue modificado en su numeración, luego de la Reforma Constitucional de 1994, por lo que pasó a ser el artículo 75°, inciso 18. Allí se establece que corresponde al Congreso de la Nación, entre otras atribuciones: "Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria..."

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS, FUENTES Y OBRAS CONSULTADAS

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2. Clark, B. (1983). El sistema de educación superior. Una visión comparativa de la organización académica. México, DF: Nueva Imagen.         [ Links ]

3. Consejo Nacional de Educación. El Monitor de la Educación Común. Varias ediciones y números.         [ Links ]

4. Dirección de Estadísticas y Personal (1937). Recopilación Estadística. Buenos Aires: Ministerio de Justicia e Instrucción Pública.         [ Links ]

5. Dirección General de Cultura y Educación - Gobierno de la Provincia de Buenos Aires (s/f). Biblioteca digital. Dirección de educación inicial.         [ Links ]

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11. Vázquez Gamboa, E. (1967). Jardines de infantes. Buenos Aires: Oberón.         [ Links ]

Fecha de recepción: 9 de febrero de 2007
Fecha de aceptación: 3 de septiembre de 2007.