ESTUDIOS INTERDISCIPLINARIOS Y NUEVOS DESARROLLOS

La investigación científica como parte de las políticas de formación docente en la Argentina: La situación en dos jurisdicciones

Scientific Research Into Teacher Training Policies In Argentina: The State Of Two Provinces

Ruiz, Guillermo¹; Cardinaux, Nancy²; Molinari, Andrea³; Rodriguez, Martha⁴; Brizuela, Mariano⁵; Muiños, Claudia⁶; Quiroga, Cristina⁵; Ruiz, María⁶; Schmidt, Marcelo⁷; Schoo, Susana⁸

¹ Profesor Titular Regular de Teorías de la Educación y Sistema Educativo Argentino, Facultad de Psicología de la UBA. Director del Proyecto P822 acreditado en el marco de la programación científica UBACyT 2006-2009. Director del proyecto PICTO Educación N° 36488 acreditado por la ANPCyT, ambos con sede en el Instituto de Investigaciones en Psicología de la UBA.
² Profesora Adjunta Regular del Departamento de Ciencias Sociales, Facultad de Derecho de la UBA. Investigador responsable del equipo de investigación del proyecto PICTO Educación N° 36488
³ Profesora Adjunta Regular de la Cátedra de Didáctica General, Facultad de Psicología, UBA. Miembro del equipo de investigación del Proyecto P822 acreditado en el marco de la programación científica UBACyT 2006-2009. Investigador responsable del proyecto PICTO Educación N° 36488
⁴ Jefa de Trabajos Prácticos de la cátedra de Teoría y Política Educacional, Facultad de Derecho de la UBA. Investigador responsable del equipo de investigación del proyecto PICTO Educación N° 36488
⁵ Ayudante de Trabajos Prácticos ad - honorem de la cátedra de Teoría y Política Educacional, Facultad de Derecho de la UBA. Miembro del equipo de investigación del proyecto PICTO Educación N° 36488
⁶ Ayudante de Trabajos Prácticos de la cátedra de Teorías de la Educación y Sistema Educativo Argentino, Facultad de Psicología de la UBA. Investigador responsable del proyecto PICTO Educación N° 36488. Miembro del equipo de investigación del Proyecto P822 acreditado en el marco de la programación científica UBACyT 2006-2009.
⁷ Ayudante de Trabajos Prácticos de la cátedra de Teorías de la Educación y Sistema Educativo Argentino, Facultad de Psicología de la UBA. Investigador tesista del proyecto PICTO Educación N° 36488. Miembro del equipo de investigación del Proyecto P822. Becario de Maestría por el proyecto PICTO Educación N° 36488
⁸ Ayudante de Trabajos Prácticos de la cátedra de Teorías de la Educación y Sistema Educativo Argentino, Facultad de Psicología de la UBA. Investigador del proyecto PICTO Educación N° 36488. Miembro del equipo de investigación del Proyecto P822.

RESUMEN

En este artículo se presentan los primeros análisis realizados en el marco de un proyecto de investigación acreditado por la ANCPyT y que aborda el estudio de los aspectos más novedosos dentro de las transformaciones de la formación docente operados en los últimos diez años: la introducción de actividades de investigación dentro de los institutos superiores de formación docente (ISFD).
En tal sentido, en este artículo se describen y cuestionan el espacio y el rol asignado a la investigación científica en las reformas llevadas adelante en el sistema educativo desde los años 90', sus antecedentes, la concepción de investigación que subyace en la normativa y las transformaciones a que ella ha dado lugar en el nivel nacional. En consecuencia, se ofrecen los primeros resultados del estudio acerca de las políticas implementadas por la provincia de Buenos Aires y por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

Palabras clave: Formación docente; Investigación científica; Políticas educativas

ABSTRACT

This article focuses on the results of the first part of this research, accredited by ANPCyT. This project considers one of the most innovative aspect of teacher training policies: the introduction of research activities into non - university teacher training institute (ISFD). Then, the article describes and question the space and role giving to scientific research by national educational policies implemented by the State from the '90s. Thus, preliminary results anticipates the characteristics that theses policies are getting in Buenos Aires province and in the City of Buenos Aires.

Key words: Teacher training; Scientific research; Educational policies

1. INTRODUCCIÓN: EL ESTADO DE LA CUESTIÓN

En este artículo se presenta un análisis descriptivo de una de las transformaciones más destacables que se evidenció en la formación docente en los últimos diez años: la introducción de actividades de investigación dentro de los Institutos de Formación Docente (IFD). De las diversas normativas que han regulado durante la última década las actividades de los IFD, dos de ellas, el documento de concertación Serie A-14 y la Resolución del Ministerio de Educación (ME) Nº 116 del año 1999, especifican una nueva función para los IFD. Ellas establecen la promoción e investigación y desarrollo, es decir, se espera que los IFD investiguen y desarrollen innovaciones para resolver problemas de la práctica docente. De acuerdo con estas normativas se pretende que la investigación propia de los Institutos sea una actividad orientada al mejoramiento de los conocimientos acerca del sistema educativo de manera de producir, transmitir y colaborar en la aplicación de saberes válidos para la práctica educativa tanto al interior de los institutos cuanto en las escuelas de la zona así como para la toma de decisiones y planificación de políticas para el sector.
Dado que las instituciones formadoras de docentes en nuestro país tuvieron como función primordial la enseñanza por sobre otras (como la investigación y la extensión propia de las universidades) la novedad del trabajo de investigación plantea a los IFD una serie de problemas que tradicionalmente no habían tenido. Estos problemas presentan diferentes dimensiones, algunas referidas a cuestiones filosófico y metodológicas acerca de cómo encarar una investigación que recorte los problemas específicos del área y que éstos sean relevantes y pertinentes, otras vinculadas con cuestiones políticas como la necesidad de motorizar estas acciones articulando con otras instituciones, y otras estrictamente de gestión como la provisión de los recursos humanos.

2. LA POLÍTICA NACIONAL DE FORMACIÓN DOCENTE REFORMADA EN LOS ÚLTIMOS 20 AÑOS

La ley 24.195 sancionada en 1993 y derogada en 2006 supuso una modificación sin precedentes en la historia de la educación argentina que aún continúa vigente. El principal cambio estuvo dado en el plano de la estructura académica del sistema educativo: se prolongó la obligatoriedad a diez años de escolarización y a la vez se implementó una política curricular de definición en el nivel central pero de aplicación descentralizada por parte de cada una de las jurisdicciones. Aquella ley ratificó la organización institucional descentralizada del sistema educativo nacional, que había sido concluida por la ley 24.029 sancionada un año antes y que disponía la transferencia de los servicios educativos nacionales que todavía estaban bajo la órbita del gobierno nacional (escuelas de nivel medio e instituciones de nivel superior no universitario de formación docente y técnica). Esto último afectó directamente a la formación docente ya que las políticas en esta área constituyeron uno de los aspectos sobresalientes de la reforma educativa iniciada en el año 1993 por varias razones:
• La formación de los nuevos docentes se debía planificar de acuerdo con la nueva estructura académica y los nuevos contenidos básicos comunes definidos en el nivel federal.
• Se debía reciclar a los docentes en actividad para los"nuevos roles profesionales" derivados del nuevo diseño institucional y académico del sistema educativo nacional.
• Había que diseñar los contenidos básicos comunesde la formación docentes para cada uno de los niveles del sistema educativo reformado.
• El desarrollo de dichos contenidos para la formacióndocente pasaba a constituir un resorte exclusivo del nivel jurisdiccional debido a la transferencia de los servicios educativos de nivel superior no universitario ejecutada de forma conflictiva (con los gobiernos provinciales y los gremios del sector) entre 1992 y 1995.
Como elemento regulador del sistema nacional de formación docente se estableció en la propia ley 24.195 la creación de una red federal de formación docente, cuyos criterios y organización debían ser establecidos en el nivel federal y nacional del gobierno del sistema educativo nacional.¹
Por medio del Decreto PEN N° 1276/96 se estableció que la validez nacional de los estudios cursados en instituciones educativas (públicas o privadas) dependientes de las distintas jurisdicciones y de los títulos por ellas expedidos sería regulada a través del nuevo régimen. En lo referente a los títulos del nivel superior de educación en particular, el decreto dispuso que los estudios y títulos docentes tendrían validez nacional luego de su legalización por parte de la autoridad competente de cada jurisdicción y por las universidades nacionales que correspondan. La norma establece que las legalizaciones deberán certificar:
a. "el cumplimiento de los planes de estudio organizados a partir de los Contenidos Básicos Comunes de la Formación Docente para el Nivel Inicial, para la Educación General Básica y para el ciclo Polimodal, aprobados por el Consejo Federal de Cultura y Educación;
b. "el cumplimiento por parte de las Instituciones de Formación Docente, de los criterios de calidad establecidos por el Consejo Federal de Cultura y Educación y por el Consejo de Universidades" (artículo 4°).
Asimismo el Decreto PEN N° 1.276/96 establecía en su artículo 6° que "los títulos que no hubieran obtenido la correspondiente validez nacional de conformidad con lo previsto" en el régimen por él establecido "no tendrán reconocimiento oficial y carecerán en consecuencia de los efectos jurídicos y académicos que la legislación acuerda a los títulos oficiales."

2.1. Antecedentes de los ISFD

Como hemos dicho, las instituciones formadoras de docentes en nuestro país tuvieron como función primordial la enseñanza por sobre las de extensión e investigación asignadas a las universidades. Históricamente, la preparación de los docentes estuvo fuertemente arraigada en la formación inicial, lo que implica entender que los conocimientos adquiridos en esta instancia son sufi- cientes para el ejercicio profesional a lo largo de la carrera docente. Siguiendo con esta lógica, la capacitación en servicio era concebida como un aspecto secundario, ligado al estudio de aspectos novedosos o de acumulación de puntaje para facilitar el ascenso en el escalafón, desde una perspectiva individual antes que como una política y organización educativa (Diker y Terigi, 1994). El paso de la formación de maestros al nivel terciario si bien tuvo como objetivo la "profesionalización docente", no rompió con esta característica. A partir de finales de la década de 1980 se comenzó a instalar el discurso de la "profesionalización docente". Desde esta perspectiva, se impulsó la concepción de la formación permanente y el estímulo a su institucionalización. Las críticas a la capacitación docente en ese entonces se referían a la escasa oferta de cursos y su desarticulación con los problemas de la práctica docente. En este contexto se empezó a discutir el cambio en la formación de los docentes y se tomaron como antecedentes dos proyectos: el denominado Maestros para la Enseñanza Básica (MEB) y el Programa para la Transformación de la Formación Docente (PTFD).
El MEB fue un primer intento por generar una ruptura en la formación docente. Este proyecto estuvo en vigencia entre 1988 y 1990-91. Tenía como meta impulsar reformas en las instituciones formadoras de docentes. Partía de la idea de que no bastaba con realizar modificaciones en los planes de estudio, sino que las instituciones debían transformarse para que sus egresados pudieran imaginar y generar una escuela diferente. En este sentido, se proyectó que los IFD debían enseñar no sólo conocimientos sino que debían trabajar con los futuros docentes para reflexionar sobre sus concepciones acerca de qué constituía "ser un buen docente" y de esta manera generar actitudes diferentes y competencias específicas del acto de enseñar.
El PTFD fue iniciado en 1991 y tuvo vigencia hasta 1995. Se aplicó en Escuelas Normales Superiores que formaran docentes para el nivel medio de once provincias. Este Programa fue el más claro antecedente de la reforma para la formación docente que intentó conformar (al menos desde sus objetivos explícitos) una red de instituciones formadoras de docentes articuladas entre sí y con el resto del sistema educativo y redefinía las funciones de los IFD con la inclusión de la capacitación y la investigación. En este sentido, proponía que se organizara a las instituciones formadoras de manera que pudieran poner en práctica la concepción de formación docente continua.

2.2. La reforma educativa iniciada en la década de 1990

En la década de los '90 se realizó una muy cuestionada reforma educativa en el marco del sistema formalmente descentralizado (Paviglianiti, 1994). La ley 24.195, Federal de Educación, es la primera ley nacional que articula e integra todos los niveles y jurisdicciones del sistema educativo. La reforma educativa tuvo como ejes principales la definitiva provincialización de los servicios educativos, la reorganización de los niveles de escolaridad, la extensión de la obligatoriedad escolar a diez años, la renovación curricular para todos los niveles, la instauración del Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad, la capacitación de los docentes en servicio mediante la Red Federal de Formación Docente Continua (RFFDC), y la modificación curricular de la formación docente. En 1992 se dispuso la transferencia de escuelas de nivel medio y del sistema de educación superior no universitario dependientes del Estado nacional a sus respectivas jurisdicciones (ley 24.049). A partir de ese momento, la función del Ministerio de Educación de la Nación se redujo a la coordinación de la política educativa nacional ya que las instituciones de educación básica habían sido transferidas a las jurisdicciones previamente. Así, la implementación de la reforma requería generar acuerdos con las provincias, los que se llevaron a cabo en el seno del Consejo Federal de Cultura y Educación (CFCyE) compuesto por los Ministros o Secretarios de Educación de todas las jurisdicciones y la Ciudad de Buenos Aires, tres integrantes del Consejo de Universidades y presidido por el Ministro de Cultura y Educación Nacional.
Uno de los aspectos a concertar fue la reforma curricular. El Ministerio y el CFCyE establecieron los Contenidos Básicos Comunes (CBC) para todos los niveles, ciclos y regímenes especiales de la enseñanza, incluyendo la formación docente. En base a los CBC las autoridades de las provincias y de la por entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires debían elaborar los diseños curriculares para su jurisdicción. A su vez, la ley 24.521, de Educación Superior (sancionada en 1995), estableció que las carreras que pudieran comprometer, entre otras cosas, la formación de los habitantes deberían respetar una carga horaria mínima y tener en cuenta los Contenidos Curriculares Básicos (CCB), fijados por el Ministerio de Cultura y Educación en acuerdo con el Consejo de Universidades. De esta manera, el Ministerio concertó con otros organismos ejecutivos los contenidos mínimos que debían contemplar las carreras docentes en todo el país, tanto en el nivel de educación superior no universitario como en el universitario. Las autoridades ministeriales sostuvieron que la intención de esta política era elevar el nivel académico de la formación en las instituciones formadoras de docentes y, también, garantizar una apropiada formación pedagógica en las universidades (Ruiz, 2005).
Los Documentos del CFCyE caracterizan a la formación docente como "continua", comprendiendo que la obtención del título no es suficiente para ejercer la docencia, sino que los maestros deben perfeccionarse a lo largo de toda su carrera. La "formación", "preparación para la tarea" o "capacitación" es "un proceso que se inicia en un momento dado, cuando un sujeto comienza a capacitarse para la formación docente pero que continúa a lo largo de toda su carrera como una necesidad emergente de los procesos de trabajo para los que debe continuamente prepararse" (CFCyE, Recomendación Nº 17/92). De allí que se distingan diversas instancias: la formación de grado, el perfeccionamiento docente en actividad, la capacitación de graduados docentes para nuevos roles profesionales y la capacitación pedagógica de graduados no docentes. En este marco se conformó la Red Federal de Formación Docente Continua con un doble objetivo: capacitar a los docentes en servicio y realizar importantes cambios en la formación inicial de los docentes tanto en aspectos curriculares como en la organización institucional de las casas de estudio formadoras de docentes. A su vez, las cabeceras jurisdiccionales estarían encargadas de acreditar a los ISFD. En función del tema de estudio elegido, se describe la normativa referida a los cambios en la organización institucional y las nuevas funciones adjudicadas a los institutos formadores de docentes. También se señalan algunos de los criterios formulados en el seno del CFCyE para la acreditación de los ISFD. En el documento de concertación Serie A-14 "Transformación gradual y progresiva de la formación docente continua", se describe la organización y funciones que deben cumplir los ISFD. Estas son la formación docente inicial (es decir, su función histórica de otorgar títulos habilitantes para la enseñanza), la capacitación, el perfeccionamiento y la actualización docente (ofertar cursos de perfeccionamiento para su personal y para la comunidad educativa) y la promoción e investigación y desarrollo. Esta última función es la más novedosa porque, como ya lo señalamos, las instituciones formadoras de docentes históricamente se dedicaron a la enseñanza antes que a la producción de conocimiento científico. A partir de este momento, en cambio, se estipula que en los ISFD se debe investigar y se deben desarrollar innovaciones para resolver problemas de la práctica docente. Se prevé en la Resolución Nº 63 de 1997 la existencia de instituciones que cumplan con la función de actualización y capacitación y otras instituciones que asuman las tres funciones establecidas por la normativa.
En este sentido, la Resolución CFCyE Nº 116/99 precisó la función de investigación prevista para los Institutos por la Resolución CFCyE Nº 63/97, aprobatoria del Documento Serie A-14. De acuerdo con esta normativa, la investigación propia de los ISFD procura ser una actividad orientada al mejoramiento de los conocimientos acerca del sistema educativo de manera de producir, transmitir y colaborar en la aplicación de saberes válidos para la práctica educativa. Estas investigaciones se dirigirían tanto al interior de los institutos como en las escuelas de la zona, así como para la toma de decisiones y planificación de políticas para el sector. A su vez, aquella resolución disponía que los ISFD debían articular las actividades de formación y de capacitación con la investigación educativa y la participación responsable de los docentes en la institución. Todas estas actividades deben realizarse sobre la base del relevamiento de las necesidades del Sistema Educativo y de las demandas planteadas por los docentes en el marco de las políticas acordadas en el CFCyE. Para ello se deberá planificar, administrar, difundir y evaluar las ofertas institucionales de capacitación destinadas a docentes y a graduados no docentes en actividad, o que deseen ingresar a instituciones educativas. Esta función deberá tener una dinámica propia centrada en las necesidades concretas de profesionalización de los grupos a ser capacitados (Resolución CFCyE Nº 63/97).
A partir de la reforma educativa los ISFD debían ser acreditados ante la respectiva cabecera jurisdiccional. De acuerdo con la normativa esto se estipula con el fin de asegurar la calidad y equidad de la Formación Docente Continua en todo el país; garantizar la actualización de la organización institucional y académica de las instituciones no universitarias de formación docente y favorecer la permanente adecuación de la oferta a las demandas del sistema educativo (Davini y Birgin, 1998). Entre los criterios para la acreditación se destaca, a los fines del presente estudio, "la producción científica y académica de los directivos y docentes del establecimiento (investigaciones y publicaciones), tomando en cuenta las posibilidades del contexto socioeconómico y cultural de la zona/región" y "la producción pedagógica y didáctica de los directivos y docentes del establecimiento (desarrollos curriculares, de textos y materiales para la enseñanza), tomando en cuenta las posibilidades del contexto socioeconómico y cultural de la zona/región".

2.3. La actual reforma educativa: el lugar de la investigación científica dentro de la formación de docentes
En diciembre de 2006 el Congreso sancionó la ley 26.206 (Ley de Educación Nacional) por la cual se derogó la Ley Federal de Educación sancionada en 1993 y se inició una nueva reforma educativa que se concentra principalmente en una mudanza de la estructura académica y en la modificación de las políticas de formación docente para otorgar mayor homogeneidad a la alta diferenciación educativa existente en el sistema nacional de educación². En marzo de 2007 el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología presentó, a través de un documento de difusión, el Plan Nacional de Formación Docente. Este documento se estructura en cuatro capítulos. Los dos primeros plantean una introducción al Plan, presentan sus antecedentes así como los principios y objetivos perseguidos para abordar los problemas mencionados³. Los dos últimos capítulos, por su parte, están constituidos por tablas donde se ubican los problemas identificados en la formación docente y se mencionan las estrategias a encarar y los resultados esperados en cada caso.
En el documento se define a la docencia como un trabajo y una profesión "que envuelve un compromiso y una responsabilidad de significativa relevancia política y social" (p. 3). También se sostiene que la docencia demanda una formación inicial sustantiva y de calidad y también requiere de una formación y actualización permanente. Se destaca que a través de la ley 26.206 y de la creación del Instituto Nacional de Formación Docente (INFOD) se podrán superar los problemas de fragmentación actual que presenta la formación de docentes para todos los niveles del sistema educativo nacional. El Plan es presentado también como una estrategia de apoyo a la declaración del Consejo Federal de Cultura y Educación del año 2003, Educación en Democracia. Balance y perspectiva⁴.
El INFOD a su vez es definido como el órgano rector de las políticas de Estado para la formación de docentes. Sus actividades estarían encuadradas en el marco que las disposiciones que la Ley de Financiamiento Educativo (ley 26.075) y la Ley de Educación Nacional (ley 26.206) prevén respecto del incremento de la inversión educativa. Según este esquema, la formación docente ocuparía un lugar central dentro de las políticas educativas. De esta forma, el INFOD elaboró el Plan Nacional de Formación Docente y en su diseño identificó tres áreas prioritarias de acción:
1. desarrollo institucional;
2. desarrollo curricular;
3. formación continua y desarrollo profesional. Estas áreas hacen referencia a un total de diez problemas principales de la situación actual de la formación docente. Para cada uno de estos problemas se mencionan estrategias de políticas de formación de docentes a desarrollar entre los años 2007 y 2010. Desde una visión estratégica y "progresiva" el plan distingue dos etapas de ejecución:
• plan de mediano plazo 2007-2010 (capítulo 3 del documento);
• plan de corto plazo 2007 (capítulo 4 del documento).A partir del Plan Nacional de Formación Docente, el INFOD realizó una intensa tarea durante el año 2007 que incluyó la presentación de tres documentos que se corresponden con las tres áreas de acciones prioritarias definidas por el propio Plan. Estos documentos son:
1. Lineamientos curriculares nacionales para la formación docente inicial. Aprobado por el CFE a través de su resolución N° 24/07.
2. Hacia una institucionalidad del sistema de formación docente en Argentina. Aprobado por el CFE a través de su resolución N° 30/07.
3. Lineamientos nacionales de formación docente continua y de desarrollo profesional docente. Aprobado por el CFE a través de su resolución N° 30/07.
Los documentos fueron presentados a partir del mes de agosto de 2007 a los diferentes interlocutores, tal como ocurrió con la presentación del propio Plan Nacional de Formación Docente. El referido a los lineamientos curriculares fue sometido a consulta ante los responsables jurisdiccionales y el Consejo Consultivo del INFOD en el mes de agosto y aprobado por el CFE en septiembre de 2007. A fines del mes de septiembre se presentó a consulta el segundo de estos documentos y en el mes de octubre se presentó el tercero. Ambos fueron aprobados por el CFE en noviembre de 2007.
En los tres casos los plazos para su análisis por parte, por ejemplo, de los gremios docentes y de las universidades nacionales y privadas, fue escaso. Sobre todo porque este tipo de organizaciones requiere de consultas en su interior que suponen lecturas y discusiones en sus organizaciones de base, en el caso de los gremios, o bien por parte de las unidades académicas que conforman a las universidades. Esta premura en los tiempos dispuestos para las consultas se vincula con los tiempos de la vida política argentina de los últimos meses del año 2007, en los cuales se realizaban elecciones presidenciales y, por consiguiente, las autoridades salientes aspiraban a la continuidad de la política iniciada luego de la sanción de la ley 26.206.
Entre las cuestiones que figuran dentro del Plan Nacional de Formación docente se encuentra las estrategias previstas para mediano plazo (2007- 2010). Dentro del "área de desarrollo institucional" de este plan se detecta como problema el que aparece como Nº 8: "necesidad de promover la investigación y experimentación pedagógica para el mejoramiento de las prácticas docentes". Para este problema se propone como estrategia la siguiente: "fortalecimiento del desarrollo de investigaciones, sistematización y publicación de experiencias innovadoras".
Sin embargo, resulta cuestionable la función de investigación pedagógica que se le otorga a los ahora denominados ISFD ya que para que ello ocurra deben existir condiciones materiales que permitan llevar adelante actividades de investigación. Entre dichas condiciones se encuentra el nivel de dedicación de los miembros de los ISFD, es decir, su tipo de relación laboral. Por ello entendemos que sería más razonable destinar fondos públicos a la promoción de designaciones por cargos como primera medida antes que al financiamiento de proyectos de investigación pedagógica. Las acciones de investigación de los ISFD podrían resultar posibles en el largo plazo y en cooperación con las universidades que realizan investigación científica en ciencias humanas y sociales y que ofrecen títulos docentes como parte de su oferta académica. Se podría promover la conformación de equipos integrados por universitarios y docentes de ISFD para promover una formación efectiva en la lógica de la investigación científica.

3. ALGUNOS DE LOS TÉRMINOS DEL DEBATE CONTEMPORÁNEO SOBRE LA FORMACIÓN DOCENTE EN LA ARGENTINA

3.1. La investigación y sus modos
En los primeros tiempos de posguerra el modo de producir conocimiento, derivado del concepto de frontera infinita de la ciencia, suponía un modelo lineal. El contexto de globalización asentado en la década del noventa hace que los problemas sean muy diferentes a los tipos de cuestiones que se podían resolver exitosamente con los modelos de investigación y administración de la ciencia que se desarrollaban desde la década del sesenta. En los noventa, el modelo lineal fue definitivamente cuestionado. Se puso en evidencia que no todas las innovaciones tienen su fuente en los resultados de investigaciones y que no todos los conocimientos básicos producidos en los laboratorios potencialmente aplicables a la industria llegaron a ser transferidos. También se evidenció que el modelo de difusión social era más complejo que una relación lineal entre emisores y receptores y entre centros científicos y usuarios. Hacia finales de la década surge un modelo de producción de conocimiento científico basado en la participación de todos los actores involucrados.
Es en este contexto que emerge la necesidad de configurar un nuevo modo de construcción del conocimiento científico perfilándose una elaboración extendida a toda la comunidad de pares y a la gente para la resolución de problemas complejos. En esta línea Gibbons (1997) y otros presentan un modelo alternativo para la producción de conocimiento que posee ciertos atributos que se sostienen en el tiempo, que se combinan e interactúan definiendo tendencias.
Esta transformación en el modo de producir conocimiento se denomina el modo 2 (en contraste con el modo 1 que está vinculado con el conocimiento tradicional) y se produce en un contexto de aplicación, es transdisciplinario, mantiene una estructura heterogénea con una jerarquía plana entre sus miembros, tiene mayor responsabilidad social a la hora de identificar problemas, investigarlos, interpretar los datos y comunicarlos, y su control de la calidad incluye a agentes más diversos.
El contexto actual hace que los problemas sean muy diferentes a aquellos que se podían resolver exitosamente con los modelos de investigación tradicionales. Estos contextos más complejos están moldeados por un conjunto más diverso de demandas intelectuales y sociales en el caso de las ciencias aplicadas y al mismo tiempo pueden dar lugar a una investigación básica genuina. En ellos los intereses de los distintos actores están en permanente negociación y se acepta que el conocimiento está socialmente distribuido.
Esta modalidad crea desafíos para las instituciones, les exige hacerse más permeables (fortaleciendo su eficiencia toda vez que logren establecer redes de comunicación con los nuevos lugares donde se producen conocimientos independientemente de la academicidad del ámbito y sin límites geográficos) y a descentralizarse, ubicándolos como agentes más proactivos en el juego de la producción de conocimientos. Otro factor importante para la adecuación del funcionamiento es la capacidad que las instituciones tengan para establecer comunicación con el resto de los lugares de producción del conocimiento, que puede darse en cualquier lugar del mundo, tanto para participar en la producción como para apropiarse de conocimientos ya disponibles que pueden emplearse en sistemas de innovación y desarrollo. Desde esta perspectiva se pueden analizar los modos de hacer ciencia que han desarrollado los ISFD y también se puede definir la manera de hacer ciencia de este equipo de investigación que integra investigadores de distintas disciplinas (egresados de educación, de derecho y de sociología) y ámbitos de trabajo (ISFD y universidades públicas).

3.2. La concepción de investigación en la normativa de la reforma de la formación de docentes

En primer lugar, nos preguntamos qué se entiende por "investigación" en la nueva normativa reseñada. Si atendemos al uso que el vocablo tiene en las escuelas, en los desarrollos curriculares y en los textos escolares, podemos aseverar que muchas veces por "investigación" se entiende la mera acumulación de información, que puede a lo sumo incluir tareas de clasificación y de síntesis pero de ningún modo supone la producción de nuevo conocimiento.
Se entiende que las normas se refieren a la investigación educativa y sabemos que ella conlleva su aplicación. Este tipo de investigaciones ha sido llevada adelante en general por investigadores externos a la escuela mientras que los docentes han colaborado en calidad de auxiliares, llevando a cabo observaciones, entrevistas, análisis documental, entre otras actividades similares, y los docentes han sido desde luego parte del objeto de estudio. La gestación y gestión de proyectos por parte de docentes sin apoyatura externa requeriría poner en marcha trayectos de formación y recursos que no parecen contemplados en las políticas públicas que han surgido para efectivizar dichas normas y es éste un grave déficit que es preciso remarcar.
Ahora bien, si se dotara al rol docente de una nueva arista, incluyendo entre sus labores la de investigar, entendemos que ello sería congruente con otros cambios que se han producido durante las últimas décadas. Así, por ejemplo, el diseño curricular, que había sido prácticamente monopolizado por "expertos" ha vuelto progresivamente a ocupar a los docentes. Pero en ésta, como en otras actividades, se trata de tareas que tradicionalmente habían sido asignadas a los docentes. Podemos por lo tanto conjeturar que se conservaba un cierto "depósito de saberes" en las tradiciones de formación docente que acaso les haya facilitado la recuperación de una tarea de la que habían sido relevados y que ahora no son llamados a cumplir solos sino en colaboración con los "expertos".
En el caso de la investigación, en cambio, se trata de la asignación de una tarea que tradicionalmente no habían cumplido los docentes. Por eso, si no se ponen en juego los dispositivos adecuados, es probable que los docentes sigan haciendo lo que venían haciendo, con la única diferencia de que a algunas de sus tareas les pongan el rótulo de "investigación". La observación y el registro, por ejemplo, son parte de lo que lo que los docentes aprenden y hacen, pero esas actividades están dirigidas a fines distintos de los que habitualmente se persiguen cuando son técnicas dentro de un proyecto de investigación. La colaboración con los "expertos", que en este caso serían investigadores formados, no está contemplada ni, como se ha dicho, la necesaria cooperación con los centros de producción de ciencia y tecnología a nivel nacional y regional. Esa colaboración podría ser planificada en etapas que marquen un proceso de progresiva autonomía de los docentes como investigadores pero al menos en el momento de formación inicial, debería ser muy intensa.
Hay que alertar también sobre la posibilidad de que diseños de investigación que no cumplan con requisitos mínimos en cuanto a los protocolos de obtención y análisis de datos sean utilizados para justificar determinados cambios. Aún el modelo de la investigación descriptiva implica que las técnicas se diseñan dentro de un proyecto y que hay algunas mediaciones entre el proceso de producción y justificación del conocimiento y su aplicación. Lo mismo sucede con los diseños experimentales o cuasi-experimentales, que cuentan con formatos que permiten revisar sus resultados para luego decidir si llevar o no adelante un proceso de cambio. De lo contrario, el cambio puede ser proyectado y los diseños de investigación convertirse en medios preparados para obtener la información que legitime dichos cambios. Por otra parte, la investigación de las propias prácticas siempre presenta problemas específicos, difíciles de asumir para un investigador formado y mucho más para uno que tiene escasa formación. No queda claro en la normativa si se propugna algo diferente o que vaya más allá de esa reflexión, pero es preciso aclarar que esa reflexión puede adquirir un tono crítico si se la nutre de investigaciones que la pongan en cuestión y no de observaciones, registros y análisis que simplemente tiendan a legitimarlas.
Por último, la realización de tareas de investigación científica requiere también un alto financiamiento así como una alta dedicación por parte de los investigadores, debido a que constituye una actividad profesional. La inserción de tareas de investigación en los planes de formación docente podría estar llamada al fracaso debido a que no ha venido acompañada por financiamiento alguno, ni por la implementación, por parte del Estado, de condiciones laborales que permitieran la efectiva profesionalización de docentes - investigadores vía la inclusión de estas actividades.

4. LA SITUACIÓN EN LAS JURISDICCIONES: ANÁLISIS PRELIMINAR DE DOS CASOS DE REFORMAS EN LA FORMACIÓN DOCENTE QUE INCLUYEN ACTIVIDADES DE INVESTIGACIÓN

Desde la sanción de la Ley Federal de Educación, las dos jurisdicciones analizadas en este trabajo, la provincia de Buenos Aires y el GCBA, se han diferenciado respecto de la aplicación en sus jurisdicciones de las políticas del Ministerio de Educación Nacional. Del mismo modo, han tomado caminos divergentes en cuanto a las políticas educativas implementadas en cada una de ellas, al punto de ser consideradas en los análisis sobre el tema como los dos extremos de las posibles formas de adecuación de las políticas educativas nacionales de cada jurisdicción. La provincia de Buenos Aires fue una de las jurisdicciones que más rápidamente modificó su sistema educativo para adecuarlo a los lineamientos de la Ley Federal de Educación y las políticas ministeriales; el GCBA en cambio fue la jurisdicción que más resistencia opuso a la transformación del sistema educativo según esos lineamientos. Las políticas de formación docente no fueron ajenas a esto.
Hasta 1994 la formación inicial de los docentes no fue una preocupación en el GCBA, puesto que las instituciones de formación docente de la jurisdicción dependían del gobierno nacional. Sí existía en la ciudad desde 1980, aunque con diferentes denominaciones, un área desde la que se organizaba la capacitación docente: la Dirección de Capacitación, Perfeccionamiento y Actualización Docente. Con la transferencia de las escuelas normales e institutos superiores a la jurisdicción en 1994, los institutos de formación docente pasaron a depender de esta Dirección de Capacitación, Perfeccionamiento y Actualización Docente hasta la creación de la Dirección de Educación Superior en 1995.
El nivel superior en la ciudad de Buenos Aires comenzó su proceso de transformación curricular recién en el año 2000. Este cambio es explícitamente señalado como producto de necesidades internas de transformación detectadas en investigaciones realizadas, sin mencionar la necesidad de adecuación a la normativa nacional. Las resoluciones N° 1270 y N° 1271 del año 2001 aprobaron con carácter experimental los lineamientos curriculares para la formación docente del nivel inicial y de primaria/EGB 1 y 2. A fines de ese mismo año, la Secretaría de Educación (máxima autoridad del área de educación en la ciudad hasta el 2006 en que se elevó la Secretaría al rango de Ministerio) delegó en la Subsecretaría de Educación el proceso de implementación de los lineamientos curriculares aprobados experimentalmente (Resolución N° 2169/01). En el año 2002 se aprobaron los criterios curriculares para la formación docente de nivel inicial y primaria/1 y 2 ciclo EGB a los que deberán ajustarse las instituciones educativas públicas de gestión estatal y privada para elaborar sus planes de formación docente (Resolución N° 1230/02). Sin embargo recién en abril del año 2004 a través de la Resolución N° 62/04 la Subsecretaría de Educación autorizó la implementación de los mencionados lineamientos curriculares para los institutos públicos de formación docente. Esta transformación motivó el reclamo por parte de los docentes del nivel de algún marco de referencia orientador así como de criterios para poder llevar a la práctica los cambios curriculares. Esta necesidad se plasmó a fines del año 2004 en la incorporación a la Resolución N° 1230/02 de un anexo denominado Marco orientador general de los contenidos de formación docente (Resolución N° 4328/04). Con los nuevos lineamientos curriculares en pleno proceso de implementación, en el año 2005 la Subsecretaría de Educación delegó en la Dirección General de Educación Superior (DGES) la tarea de continuar con esa implementación (Resolución N° 797/05).
En el conjunto de la normativa analizada, el tema de la investigación científica como parte de la formación docente, aparece mencionada únicamente en el Marco orientador general de los contenidos de formación docente, que fue aprobado a fines de 2004. Allí, en la descripción de las características del trayecto de construcción de las prácticas docentes se señala que "... Forma parte de las prácticas docentes la formulación de problemas y la indagación sistemática que busca producir conocimiento y eventualmente alternativas de solución fundamentadas. En tal sentido pueden incluirse como parte de este trayecto (de construcción de las prácticas docentes) o como articulación con los demás trayecto instancias curriculares que permitan a los futuros docentes participar en prácticas de investigación educativa con diversos niveles de responsabilidad y producto..."
En sintonía con este planteo normativo, desde el año 2000 la DGES ha trabajado en la formulación de criterios y orientaciones para los Institutos de Formación Docente. En el documento de trabajo N° 02/00, Criterios y orientaciones para la organización de las funciones de investigación y extensión en los institutos de formación docente, se definen las tres líneas de acción principales para estimular el desarrollo de las tareas de investigación en el marco de los mencionados institutos: los proyectos de apoyo a la gestión (aquellos que proveen información útil para la toma de decisiones a la conducción de los IFD o a las autoridades del área); los proyectos de investigación (comprenderían aquellas indagaciones que produzcan desarrollos teóricos o empíricos ligados a la formación docente, al desarrollo curricular o didáctico, o análisis de las prácticas pedagógicas); y los proyectos de investigación interinstitucional (serían proyectos coordinados por la dirección de investigación o la DGES y estarían dedicados a proveer insumos para la jurisdicción y las instituciones en el campo de la formación docente).
Los encargados de llevar adelante las tareas de investigación serían los docentes y alumnos de los IFD, presentando proyectos propios dentro de las líneas sugeridas por la dirección del área o participando de algunos de los proyectos ejecutados por la Dirección de Investigación o la DGES. Es necesario señalar que en este documento el concepto de investigación es utilizado como sinónimo de investigación pedagógica, entendiendo por tal aquella que puede relacionarse con la práctica, que se realiza dentro del proyecto educativo y tiende a mejorarlo. Es por este motivo que se considera a la escuela "...como el lugar privilegiado para la experimentación de lo que se está aprendiendo, antes que como el lugar de aplicación de lo aprendido... donde a la par que se está investigando se está propiciando la formación de los sujetos que en ella participan..." (Documento de trabajo N° 02/00: 6).
Si la inclusión de la investigación sistemática como parte de un contenido que deben adquirir los futuros docentes en su formación de grado aparece aquí como algo novedoso, no lo es tanto el aliento a desarrollar esta actividad entre los docentes del nivel superior. A partir de finales de las década de 1980, algunas escuelas normales y profesorados crearon en sus estructuras un departamento de investigación y, aunque con intermitencias, se asignaron progresivamente módulos y horas cátedra para esas tareas. En una recopilación realizada por la DGES, La investigación y el desarrollo tecnológico en el nivel superior no universitario, se señala que entre 1997 y 2003 los docentes de IFD llevaron adelante por lo menos 16 proyectos de investigación avalados por sus respectivas instituciones.
A diferencia de lo ocurrido en la Ciudad de Buenos Aires, en la provincia de Buenos Aires a partir del año 1994 el sistema educativo fue rápidamente transformado para adecuarlo a los cambios derivados de la política educativa nacional. El nivel superior no fue ajeno a esto aunque había sido recientemente transferido a la jurisdicción. La Ley Provincial de Educación N° 11612 sancionada en 1994 y las Resoluciones N° 918 y N° 4105 establecían que dentro de las funciones de los institutos superiores se encontraban las de extensión e investigación, convirtiéndose estas funciones en parámetros valorables para la acreditación de los mencionados institutos, y que por lo tanto se promoverá en ellos la formulación de proyectos de investigación.
También aquí, al igual que en el GCBA, se expresaba explícitamente que el programa de investigaciones al igual que la formación de grado es un eslabón más de la producción y desarrollo de saberes y competencias destinadas a reforzar el lugar estratégico que tiene la educación superior (Disposición N° 47/05 de la Dirección de Educación Superior).
Esta normativa dio el impulso inicial para la investigación educativa en estos centros de formación y, desde entonces, en casi todas las regiones se llevaron a cabo tareas de investigación con diferentes grados de avance. A estos mismos fines tienden las Resoluciones N° 6462/05 y N° 52/06, que aprobaron un conjunto de proyectos de investigación presentados por los ISFD, una nómina de docentes que conforman los equipos de investigación y una cantidad de módulos para desarrollar esas tareas.
Para sistematizar este trabajo y articular las tareas de investigación se crearon desde el año 2005 una serie de instituciones. En junio de ese año la Dirección General de Cultura y Educación creó el Centro Provincial de Investigaciones y Prospectiva Educativa. Su creación, según las autoridades provinciales, responde a un plan estratégico de conformación de políticas de Estado en el ámbito educativo, fundadas en investigaciones surgidas de la propia realidad pedagógica bonaerense. En diciembre del mismo año se constituyó dentro de la Dirección Provincial de Información y Planeamiento Educativo, la Dirección de Investigación y Prospectiva Educativa, una de cuyas funciones es propiciar el intercambio, fomento, capacitación y diseño de las investigaciones en las instituciones educativas de la Provincia. En agosto del 2006, bajo el impulso de la Dirección General de Cultura y Educación, se creó la Universidad Pedagógica Provincial (Ley Nº 13511), uno de cuyos objetivos centrales es la jerarquización y renovación de la formación de los docentes de la Provincia de Buenos Aires, promoviendo en forma constante la articulación con los institutos superiores con el propósito de crear un espacio de formación, capacitación e investigación de saberes y prácticas pedagógicas.
Si bien todas estas acciones y políticas educativas jurisdiccionales constituyen aspectos y unidades de análisis que están siendo abordadas por este equipo de investigación actualmente, nos parece importante al menos mencionar su ejecución por parte de las autoridades locales ya que dan cuenta de su envergadura como políticas de formación docente.⁵

5. ALGUNOS COMENTARIOS FINALES

A pesar de que esta investigación se encuentra en su etapa inicial de desarrollo, es posible realizar algunos comentarios finales en función de la experiencia recabada de las jurisdicciones objeto de estudio así como también en virtud de los términos del debate político educativo sostenido por la reforma contemporánea de la formación docente. Lo primero que se podría plantear es que la incorporación de actividades de investigación científica en los ISFD no es cuestionable per se. Sin embargo, si se analiza el papel que se le otorga a la investigación científica en los planes de estudio reformados de formación docente es posible considerarla como una estrategia más de las que ha implementado el Estado para favorecer los mecanismos de regulación de la educación formal, en el marco del paradigma de la evaluación de la calidad educativa. Su estrecha vinculación con la acreditación de las instituciones formadores y de los propios títulos docentes, darían cuenta de este tipo de regulación propia del paradigma del Estado Evaluador. Más aún si se tiene en cuenta que estas transformaciones no partieron de una modificación previa de las condiciones laborales de los docentes, quienes son los que deben asumir estas tareas de investigación como otra de las funciones asignadas a su rol en los ISFD.
En segundo lugar, podría señalarse que en el marco de un remanido discurso que insta a la profesionalización de los docentes, muchas de las políticas hasta ahora analizadas tienden a producir veladamente no sólo la desjerarquización docente, agregándosele tareas sin una asignación salarial adecuada, sino que también atentan contra la propia profesionalización de la tarea de investigación, al no incluirse las acciones de investigación de los docentes dentro del sistema nacional de producción científica y tecnológica. Es tal vez una fragmentación más, que obtura la posibilidad de que los docentes ocupen un rol genuino en el proceso de producción del conocimiento que deben enseñar.
Esta investigación está orientada a estudiar los cambios que las normas y las políticas educativas propugnan y las condiciones que favorecen o entorpecen dichos cambios. Dicen Sagastizabal y Perlo con respecto al cambio organizacional en las escuelas: "los cambios, en general, penetran parcialmente en las organizaciones, quedando algunos en solamente buenas intenciones, y provocando otros, que generan algunos movimientos pero sin llegar a lograr un impacto transformador en el sistema. Es en este sentido que expresamos que el cambio que en principio pudo ser visto como una solución puede convertirse en un problema de investigación a ser estudiado" (2006:47).
Estamos estudiando un proceso abierto que implica la reconfiguración de prácticas, el redimensionamiento de perfiles profesionales y el cambio institucional de los ISFD. Tratamos de mensurar la eficacia de las transformaciones proyectadas en un área por cierto muy recortada del sistema educativo. Analizamos la génesis de las normas y los cursos que toman sus implementaciones. Cotejamos las diferencias entre las jurisdicciones así como los principales puntos en común. Esos son los objetivos que nos hemos propuesto y si los alcanzamos, tal vez podamos elaborar algunas conjeturas acerca de los futuros escenarios en los que podrán o no desarrollar sus investigaciones educativas los docentes.

Notas

1 El inciso -g- del artículo 53° de la ley 24.195 establecía que correspondía al Poder Ejecutivo Nacional: "promover y organizar concertadamente en el ámbito del Consejo Federal de Cultura y Educación, una red de formación, perfeccionamiento y actualización del personal docente y no docente del sistema educativo nacional" (lo subrayado es propio).

2 Entre las modificaciones relativas al gobierno y administración del sistema educativo que introdujo la ley 26.206 se encuentra el cambio de denominación del Consejo Federal de Cultura y Educación (CFCyE) por el de Consejo Federal de Educación (CFE). Este nuevo consejo está conformado, al igual que su predecesor, por los responsables de la educación de las jurisdicciones (de los poderes ejecutivos) y tres miembros del Consejo de Universidades. A diferencia del CFCyE, el CFE tiene la atribución de sancionar resoluciones que pueden ser de cumplimiento obligatorio por parte de las jurisdicciones.

3 Entre los antecedentes del Plan Nacional de Formación Docente se mencionan: el Documento del CFCyE: Políticas para la formación docente inicial y continua (Resolución N° 223/04); la Comisión Federal para la Formación Docente Inicial y Continua (creada por Resolución CFCyE N° 241/05); el Informe Final elaborado por Comisión Federal para la Formación Docente Inicial y Continua; consultas realizadas a personal de conducción de instituciones de formación de docentes de todo el país; trabajos de diagnósticos sobre la educación superior que se han realizado en los últimos años.

4 En este documento se destaca el "ordenamiento sistemático" que experimentó el sistema educativo nacional en este período de veinte años (1983-2003), se toman como punto de partida el Congreso Pedagógico Nacional y la Ley Federal de Educación en tanto hitos sobresalientes y ejemplos de concertaciones nacionales que fueron construidas a través de procesos de concertación política. El documento crítica un aspecto de la política educativa del período: la transferencia de los servicios nacionales, dispuesta por la ley 24.049 a la cual le atribuyen los problemas evidenciados en la educación argentina. Pero no se cuestiona la forma en que aparecía en la ley 24.195 el rol del estado nacional respecto de la regulación de la política curricular y de la propia aplicación de la estructura académica diseñada por dicha ley.

5 No obstante, sus implicancias y alcances no pueden ser fácilmente interpretados al menos desde la instancia de desarrollo en la que se encuentra este proyecto de investigación.

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Fecha de recepción: 19 de marzo de 2008
Fecha de aceptación: 3 de agosto de 2008