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Anuario de investigaciones

versão On-line ISSN 1851-1686

Anu. investig. vol.17  Ciudad Autónoma de Buenos Aires jan./dez. 2010

 

PSICOLOGÍA DE LA SALUD, EPIDEMIOLOGÍA Y PREVENCIÓN

Estigmatización y exclusión en salud. Transformaciones en los marcos de interpretación penal de la figura de tenencia de drogas para consumo personal y su relación con la accesibilidad a servicios de salud

Stigmatization and exclusion in health. Transformations in the frames of penal interpretation of the figure of possession of drugs for personal consumption and your relation with the accessibility to health services

Vázquez, Andrea1; Stolkiner, Alicia2

1Magíster en la Problemática del Uso Indebido de Drogas, Universidad de Buenos Aires. Becaria de Doctorado, Proyecto UBACyT P040, Programación 2008-2010, Instituto de Investigaciones, Facultad de Psicología, Universidad de Buenos Aires. Jefa de Trabajos Prácticos, Cátedra Salud Pública/Salud Mental II, Facultad de Psicología, Universidad de Buenos Aires. E-mail: avazquez@psi.uba.ar
2Diplomada en Salud Pública, Universidad de Buenos Aires. Directora Proyecto UBACyT P040, Programación 2008-2010, Instituto de Investigaciones, Facultad de Psicología. Universidad de Buenos Aires. Profesora Titular, Cátedra de Salud Pública/Salud Mental II, Facultad de Psicología, Universidad de Buenos Aires. E-mail: stolkin@psi.uba.ar

Resumen
El objetivo del trabajo es describir las principales modificaciones de la legislación penal en la interpretación de la figura de tenencia de drogas para consumo personal y establecer articulaciones entre las mismas y la accesibilidad de drogadependientes a los servicios de salud. Para ello, se realiza una revisión bibliográfica y documental.
Una determinada política, produce operaciones que se entretejen en las particularidades que adquiere la vida cotidiana de las personas (Stolkiner, 1994). Por ello, la orientación que adquiere la legislación en la materia, configura un determinante fundamental en la trayectoria de un sujeto por el Sistema de salud.
Se plantea que el tema central sobre el cual avanzar se relaciona con el problema de la accesibilidad a los servicios de salud y una decena de derechos que suelen ser vulnerados a las personas con problemas de drogadependencia.

Palabras clave: Estigmatización; Exclusión en salud; Legislación Penal; Drogadependencia; Accesibilidad a servicios de salud.

Abstract
The aim of the work is to describe the principal modifications of the penal legislation in the interpretation of the figure of possession of drugs for personal consumption and to establish joints between the same ones and the accessibility of persons with drug dependence to the health services. For it, is realized a bibliographical and documentary review.
A certain policy, it produces operations that are interwoven in the particularities that there acquires the daily life of the persons (Stolkiner, 1994). For it, the orientation that acquires the legislation in the matter forms a fundamental determinant in the path of a subject for System of health.
The central problem is the accessibility to the health services and a dozen of rights that are in the habit of being damaged to the persons with problems of dependence of drug.

Key words: Stigmatization; Exclusion in health; Dependence of drug; Penal legislation; Accessibility to the health services

Introducción
El presente artículo, constituye un avance en la construcción de las categorías teóricas de la tesis doctoral de una de las autoras. Dicho proyecto cuenta con una beca de investigación1 y se enmarca en el Proyecto UBACyT P0402.
El objetivo del trabajo es describir las principales modificaciones de la legislación penal en la interpretación de la figura de tenencia de drogas para consumo personal y establecer articulaciones entre las mismas y la accesibilidad de drogadependientes a los servicios de salud. Para ello, se realiza un análisis bibliográfico y documental.
Los desarrollos acerca del marco regulatorio sobre el problema de la drogadependencia, suelen presentarse como encuadres externos que producen diversos efectos y/o influencias. En este trabajo, consideramos que esos marcos son productores de subjetividad y padecimientos. Una determinada política, produce operaciones que no se ciñen a aspectos macro contextuales, sino que se entretejen en las particularidades que adquiere la vida cotidiana de las personas (Stolkiner, 1994). Por ello, la orientación particular que adquiere la legislación en la materia, configura un determinante fundamental (aunque no unívoco) en la trayectoria de un sujeto por el Sistema de salud y por tanto, de su proceso salud -enfermedad-atención.
En los últimos 30 años, tuvieron lugar sucesivas transformaciones en el Código Penal Argentino (CPA) relativas al estatuto de la tenencia de drogas con fines de consumo personal. No solo se trata de la presencia de un contexto de penalización de la tenencia para consumo, sino de la profundización de los discursos de estigma que supone la existencia de regulaciones que naturalizan la discusión del problema en torno a la figura de la peligrosidad.
El trabajo se organiza de la siguiente manera: en la primera parte se presentan los lineamientos políticos que sentaron las condiciones de posibilidad para la instauración del prohibicionismo en Argentina. Luego se abordan las distintas modificaciones en la legislación penal y se analiza su articulación con la accesibilidad de personas drogadependientes a la atención en Salud. Se incluye en el análisis, un conjunto de Fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) significativos para la temática. Por último, se presentan los avances de la reforma de la legislación penal que se encuentra en curso y se postula que el tema central sobre el cual avanzar se relaciona con el problema de la accesibilidad a los servicios de salud y los derechos que suelen ser vulnerados a las personas con problemas de drogadependencia.

Políticas de control social
El régimen internacional actual de control de drogas, se sustenta en tres convenciones de la Organización de Naciones Unidas (ONU):
- Convención Única sobre Estupefacientes (1961): Crea la estructura del Régimen internacional de Control de Drogas que establece criterios orientadores que los países deben seguir para ajustarse a la política internacional de drogas.
- Convención sobre sustancias Psicotrópicas (1971): Creada para someter a control una serie de drogas surgidas entre los años 60 y 70 (principalmente anfetaminas, barbitúricos y sustancias alucinógenas).
- Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de (1988): Aparece el ideario de lo que se conoce como la ilusión represiva: una combinación entre castigo y tratamiento con eje en los consumidores de drogas (Gonzalez, 2000, p.195) basada en el convencimiento de que la represión permitirá alcanzar un mundo sin drogas. Una de las novedades que introduce es la ampliación del territorio de las acciones punibles. Aquí se funda un debate acerca de si la punción recae o no sobre el consumo personal, puesto que aunque se trate de la posesión de pequeñas cantidades lo cierto es que para consumir hay que tener droga y esto produce un deslizamiento hacia la punición de la tenencia para consumo personal. Esta Convención (más conocida como la Convención de Viena), fue decisiva para consolidar el modelo prohibicionista.
Ese mismo año, tuvo lugar la Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas (UNGASS, 1988). Es relevante el primer párrafo de la Declaración Política que se aprobó en ese marco, ya que sintetiza la lógica que comandará la mayor parte de los discursos sobre las drogas durante los siguientes veinte años: "las drogas destruyen vidas y comunidades, socavan el desarrollo humano sostenible y generan delincuencia las drogas afectan a todos los sectores de la sociedad en todos los países; sobre todo, el uso indebido de drogas afecta a la libertad y al desarrollo de los jóvenes, que son el patrimonio más preciado de la humanidad. las drogas constituyen una grave amenaza para la salud y el bienestar de todo el género humano, para la independencia de los estados, la democracia, la estabilidad de las naciones, la estructura de todas las sociedades y la dignidad y la esperanza de millones de personas y sus familias (...)" (UNGASS, 1988).

El prohibicionismo en Argentina
Para comprender el alcance del debate planteado por las diferentes interpretaciones del tema en cuestión, es necesario precisar algunos conceptos.
La despenalización, es la disminución de la pena de un acto ilegal sin descriminalizarlo. La descriminalización aplicada al consumidor, aparece como una alternativa a los problemas que plantea la despenalización. Se mantiene la ilegalidad de los actos, pero estos pueden ser pasibles de la aplicación de sanciones o advertencias administrativas. A diferencia de las anteriores, la legalización es la transformación en legal de una actividad que fue previamente prohibida (CLDD, 2009).
El detalle de la legislación y los Fallos, se organiza anteponiendo una referencia al carácter dictatorial o democrático del gobierno en el período descripto.
1916-1966: Sucesión de gobiernos democráticos y dictatoriales.
El Código Penal de 1921 no hacía referencia a la represión de la tenencia de estupefacientes. En 1924, a expensas de la Ley Nº 11.309, se introduce la punición de la venta y suministro de alcaloides o narcóticos.
En 1926, se produce la primera sanción normativa sobre la temática. La Ley Nº 11.331 incorpora la punición de la tenencia de drogas. Penaliza (con privación de la libertad) a quienes no estando autorizados para la venta, tengan en su poder drogas.
1966-1973: Gobiernos dictatoriales (en este período se da el único quinquenio -1968/1973-en que la tenencia para consumo personal no fue punible)
En enero de 1968, se promulga el Decreto -Ley Nº 17.567 que desincrimina la tenencia de drogas para uso personal e introduce diferentes figuras donde se sanciona la tenencia de sustancias que excedan las correspondientes a un uso personal.
1973-1976: Gobiernos democráticos
A fines de mayo de 1973, se sanciona la Ley Nº 20.509. Retoma los principios del Código Penal de 1921 que no se expresaba sobre la represión de la tenencia.
Es en el año 1974, que se produce un importante viraje en términos de persecución de quienes se encuentren en posesión de drogas, que se mantendrá presente (con algunas modificaciones) hasta nuestros días. La Ley Nº 20.771 (Art.6º) reprime la tenencia de drogas aunque se destine a uso personal. Se sanciona instancias del entonces Ministro de Bienestar Social, José Lopez Rega.
Como se ha observado, la construcción que asocia consumo de drogas con delincuencia, ya venía apareciendo tanto en documentos internacionales como nacionales. Aquí aparece la noción de dependencia física y/o psíquica (enfermedad) y la respuesta terapéutica compulsiva.
1976-1983: Gobiernos de dictadura
La Ley de facto N° 21566 del año 1977, modifica la anterior ley. En la Nota al Poder Ejecutivo Nacional que acompaña al proyecto de ley, se introduce -sin eufemismos- la vinculación con la delincuencia: "(...) sin afectar el interés nacional en la colaboración que debe prestar la nación en el orden internacional, en vista a una forma de delincuencia que constituye particular preocupación en todos los estados del mundo" (Nota PEN, 1977, p.2).
En 1978, la CSJN confirma la constitucionalidad de reprimir la tenencia para consumo personal en el Fallo "Colavini". Sostiene que toda operación comercial, requiere de dos o más partes contratantes. Se plantea que si no existieran consumidores, no habría productores ni traficantes y concluye que la tenencia de drogas constituye un eslabón fundamental para el tráfico. En parte del Sumario (p.1) se expresa que: "(...) la creciente difusión actual de la toxicomanía en el mundo entero, calamidad social comparable a las guerras que asuelan a la humanidad, o a las pestes que en tiempos pretéritos la diezmaban y habida cuenta de las consecuencias tremendas de esta plaga, tanto en cuanto a la práctica aniquilación de los individuos, como a su gravitación en la moral y la economía de los pueblos, traducida en la ociosidad, la delincuencia común y subversiva (...)".
La moralidad, la seguridad y la salud pública, aparecen como argumento para justificar la represión. El uso personal queda expresamente excluido de la órbita de la libertad individual y del derecho a la intimidad (Art.19)3 consagrado por la Constitución de la Nación Argentina (CNA).
1983-1986: Gobierno democrático
En 1986, la CSJN se expide en el Fallo "Bazterrica" y en "Capalbo", sosteniendo la inconstitucionalidad del Artículo 6º de la Ley Nº 20.771, que al reprimir la tenencia de estupefacientes para uso personal vulnera el principio de reserva4 consagrado por el Artículo 19 (CNA). Allí la Corte se expide en contra de la noción de peligrosidad cuando no este en juego la salud pública. Considera que no puede punirse la potencialidad de que la tenencia para consumo personal trascienda la órbita privada, en cuyo caso se trataría de la sanción de un potencial peligro abstracto. Agrega además que este tipo de argumentos, produce un deslizamiento de la punición de un peligro o daño concreto (acción) a la punición del autor.
Se introduce un reconocimiento de la operatoria de las desigualdades sociales en la configuración de una adicción. Considera que las causas de la problemática son de origen múltiple y que el modo de darle respuesta es mediante la corrección de las diferencias socioeconómicas de la sociedad (Considerando 10º).
Uno de los argumentos que se reiteran a lo largo del Fallo, es el que se vincula con la estigmatización producida por la punición. Se resalta que el sistema jurídico debiera dar garantías o al menos no obstaculizar el derecho a recibir tratamiento asistencial: "Este individuo quedará estigmatizado como delincuente por la misma comunidad que debe encargarse de proporcionar medios para tratar a los adictos, tendrá un antecedente penal que lo acompañará en el futuro y le obstaculizará posibles salidas laborales y la reinserción en la realidad
que trataba de evadir. la función del derecho debería ser controlar o prevenir, sin estigmatizar (...)" (Considerando 11º).
El Dr. Petracchi en su voto (Punto 9º), se extiende sobre la garantía de la libertad y dignidad de las personas: "La protección material del ámbito de privacidad resulta, pues, uno de los mayores valores del respeto a la dignidad de la persona y un rasgo diferencial entre el Estado de Derecho democrático y las formas políticas autoritarias y totalitarias". El argumento de la inconstitucionalidad del artículo 6º de la ley 20.771, se basa en que no puede constituirse un tipo penal basado en la potencial peligrosidad del autor.
1989-1995: Gobierno Democrático
Finalmente en 1989, se toman los principales puntos de la denominada Convención de Viena (1988) y se produce la Ley Nº 23.737. La citada Convención introduce la obligatoriedad de los países firmantes (entre los que Argentina se incluye) de adoptar en su derecho interno, medidas para tipificar la posesión de estupefacientes como delito penal (Artículo 3. Punto 1).
La Ley Penal de Estupefacientes
La Ley 23.737 del Código Penal Argentino, en su artículo 14 (segundo párrafo), sanciona con prisión de un mes a dos años y multa, la tenencia de drogas para uso personal. Los artículos 17 y 18, contemplan la realización de un tratamiento (Medida de Seguridad Curativa) para quienes dependan física o psíquicamente de sustancias, dejando en suspenso la pena, hasta la evaluación de los resultados del mismo. El artículo 17 dice que: "Acreditado su resultado satisfactorio, se lo eximirá de la aplicación de la pena. Si transcurridos dos años de tratamiento, no se ha obtenido un grado aceptable de recuperación por su falta de colaboración, deberá aplicársele la pena y continuar con la medida de seguridad por el tiempo necesario o solamente esta última".
Constituye una paradoja, el hecho de que una persona sea judicializada por la Ley Penal en posesión de sustancias para uso propio, y que una alternativa al cumplimiento de la pena, sea la realización de un tratamiento compulsivo para su recuperación. Lo cierto es que, quien no colabora, debe cumplir la pena y puede ser obligado (además) a continuar con el tratamiento. Estas medidas, configuran un instrumento de control estatal que limita derechos.
En 1990, en el Fallo "Montalvo", la CSJN vuelve a resolver la represión de la tenencia e interpreta que se afecta el bien jurídico protegido que es la salud pública. Sostiene que no hay intimidad ni privacidad si existe la exteriorización. Esa exteriorización, se argumenta, puede afectar de alguna manera el orden o la moral pública o los derechos de un tercero. Por tanto, al tratarse de una figura de peligro abstracto está contenida la trascendencia a tercero ya que detrás del tenedor, sigue el fundamento, está el traficante hormiga y el verdadero traficante. Por eso se sostiene que la conducta reprimida queda por fuera del ámbito de privacidad establecido constitucionalmente.
Recientemente, la CSJN volvió a expresarse en el Fallo "Arriola" (2009) en el mismo sentido que lo hizo en 19865. Allí se sostiene que la incriminación de la tenencia es incompatible con el principio de reserva contenido en el artículo 19 de la CNA, y que crea una "presunción genérica y absoluta de peligro abstracto" (Punto II). El Fallo introduce la jurisprudencia internacional en cuanto que la misma se manifiesta en contra del ejercicio del poder punitivo del Estado basado en la consideración de peligrosidad de las personas. Se expone que las razones en que se sustentaba la incriminación del tenedor han fracasado, "y ello a costa de una interpretación restrictiva de los derechos individuales" (Considerando 14). La propuesta de un cambio jurisprudencial, sigue el Fallo, se justifica en que la doctrina utilizada hasta el momento se ha elaborado previamente a la reforma constitucional de 1994. A partir de la reforma, el derecho a la salud es reconocido con rango constitucional por los tratados incorporados y el Estado Nacional se ha comprometido para lograr su efectividad plena (Considerando 21).
El Fallo finaliza expresando que, "(...) se declara la inconstitucionalidad de esa disposición legal en cuanto incrimina la tenencia de estupefacientes para uso personal que se realice en condiciones tales que no traigan aparejado un peligro concreto o un daño a derechos o bienes de terceros" (Considerando 36). La inconstitucionalidad, se refiere al artículo 14, segundo párrafo de la ley 23.737.
Este Fallo, marca un hito en cuanto a que es el primero que con posterioridad a la reforma de 1994, se expresa en contra de la represión de la tenencia de drogas para uso personal que no suponga peligro concreto o daños a terceros.

Efectos del prohibicionismo
Las políticas represivas actuales, tienen una importante raigambre ideológica en la que prevalecen juicios y temores. La categorización de tema tabú opera como un inhibidor del debate público al ser identificado con el crimen. Esta asociación, somete a los consumidores de drogas a espacios cada vez más cerrados donde, a su vez, se vuelven cada vez más vulnerables (CLDD, 2009). El prohibicionismo, se sostiene en una división entre drogas legales e ilegales -y por ende -, entre usuarios legales e ilegales, ocultando que el mayor riesgo que pueden suponer estos consumos, se asocia más a las condiciones sociales en que se encuentran estas personas, que al consumo mismo.
En uno de los proyectos de ley para la transformación de la ley penal, se exponía que: "Esta ley, cuyo fin es supuestamente preservar la salud pública, transforma en delincuentes a cientos de miles de personas que no
son delincuentes. En los 15 años de vigencia de la norma hubo 320.000 procesados o detenidos por este tema: el 98,5% de ellos no tenía antecedentes penales cuando fue detenido y tenía menos de 5 gramos en su poder" (García, 2005, p.4).

Estigmatización y barreras de accesibilidad a los servicios de salud
La drogadependencia en nuestra época, representa una suerte de historia de malos antecedentes morales. La estigmatización de estas personas, puede operar como un medio de control social formal (Goffman, 2006).
Políticas Neoliberales sumadas a políticas represivas en materia de drogas, signadas por el prohibicionismo y la punición, produjeron un discurso hegemónico caracterizado por la estigmatización y la criminalización de drogadependientes de sectores vulnerables. Aquellos que sufren sobre sí la carga de la estigmatización, la han sufrido muchas veces antes de relacionarse con las drogas y ya habían sido categorizados con anterioridad como pobres y/o marginales.
El discurso de la inseguridad se ha convertido en la herramienta que legitima un accionar que "(...) ha criminalizado la pobreza (...) y ha profundizado y expandido su constitutiva selectividad y arbitrariedad vinculando en forma excluyente delito con pobreza" (Daroqui, 2009, p.74). Produce un efecto explicativo basado en la suposición de peligrosidad de estas personas. La situación de quienes han sido alcanzados por la legislación penal, muestra que aún quienes cumplieron su pena, no logran deshacerse de la marca de la judicialización.
La visión predominante del crimen y la enfermedad, han sido la base para negarle a estas personas "(...) las dos principales características de los ciudadanos en un régimen democrático: la racionalidad y la autonomía" (Auerano, 2003, p.49).
El estigma de la delincuencia, la enfermedad y/o la pobreza, producen una individualización de los problemas humanos que invisibiliza la dimensión social.
Desde la perspectiva teórica con la que trabajamos, el foco de la cuestión está puesto en las definiciones sociales que se producen acerca del vínculo entre los sujetos y las drogas más que en las sustancias en sí mismas. Por drogadependencia, entendemos: "(...) un conjunto de procesos a través de los cuales se expresan ciertos malestares más o menos graves, que pueden tener causas diversas (...), pero cuyo síntoma principal sería la organización del conjunto de la vida cotidiana de un individuo alrededor del consumo (...) de determinadas drogas" (Romaní, 2004, p.55).
Uno de los efectos principales de la estigmatización, es la producción de grupos específicos de ciudadanos que ven limitado su cumplimento de derechos tales como el derecho a la atención en salud. La característica que profundiza la situación desigual en la que quedan las personas que usan drogas ilegales, es que sobre ellos cae, no solo la condena social del estigma (simbólico), sino la posibilidad cierta de ser encarcelados. Puede conjeturarse entonces, el largo camino que deben recorrer aquellos para los cuales el uso de drogas se ha vuelto problemático y necesitan tratamiento por su problema de salud (Vázquez, 2008).
La accesibilidad a la atención en salud, se define como "(...) el vínculo que se construye entre los sujetos y los servicios (...) y se manifiesta en la modalidad particular que adquiere la utilización de los servicios" (Barcala y Stolkiner, 2000, p.283). La definición de la accesibilidad como un vínculo, imprime una perspectiva diferencial para el estudio de las barreras de acceso. Supone enfatizar la dimensión procesual y compleja que caracteriza este vínculo.
Un estudio en el que indagamos representaciones y prácticas sobre la drogadependencia en profesionales de la salud y su relación con la accesibilidad a los servicios6, concluía que: "la reproducción de la estigmatización podría colaborar con la producción de barreras de accesibilidad específicas para estas personas" (Vázquez, 2006, p.121).
En el 2008, el Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo, presentó una Recomendación General contra la discriminación a consumidores/as de drogas prohibidas (INADI, 2008). Para su elaboración, se tomaron los datos producidos por el Mapa de la Discriminación en la Argentina, (INADI, 2006) de donde surge que más del 42 % de la población encuestada estuvo de acuerdo con la afirmación: "La mayoría de los/las drogadictos/as son delincuentes". En la presentación, la Dra. Lubertino sostuvo que estas actitudes discriminatorias, se asientan en la normativa discriminatoria en vigencia. En el Documento, se recomienda:
-Al Congreso de la Nación: "que sancione una ley que despenalice la tenencia de estupefacientes para consumo personal por su manifiesta inconstitucionalidad, al violentarse mediante tal criminalización el principio de no discriminación, el derecho a la igualdad, el derecho a la intimidad, el derecho a la salud (...)"(p.93)
-Al Ministerio de Salud de la Nación y a los Ministerios y/o Secretarías de Salud de las provincias y de la Ciudad de Buenos Aires: "debida asistencia, atención y acercamiento de los/as consumidores/as a los sistemas de salud" (p.94)

Itinerarios para un nuevo paradigma
En el plano internacional, en marzo de 2008, tuvo lugar en la ciudad de Viena el 51º período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes (CND)7 8. Ese período,
había sido fijado como el momento en que los países miembros (entre los que se encuentra Argentina) realizarían un análisis de los logros alcanzados en cuanto al control internacional de drogas durante los diez años posteriores a la Declaración política del año 19989, que instó a erradicar o disminuir la demanda y oferta de drogas ilegales (Trasnational Institute, 2008).
En este encuentro, se introduce por primera vez un profundo análisis sobre la importancia de dar cumplimiento a las obligaciones contraídas en materia de derechos humanos en su relación con la fiscalización de drogas. Varios gobiernos y dirigentes de Organizaciones no gubernamentales, formularon declaraciones con énfasis en la vulneración de derechos producida por la estructura internacional de control de drogas. Naciones Unidas viene recomendando a los Estados miembros, que se desarrollen políticas de salud que considere a los usuarios de drogas más como personas que necesitan acceso a los servicios que como sujetos de la punición criminal (Mathiasen, 2009).
En Argentina, a fines de Febrero del 2008 se crea, por medio de la Resolución Nº 433, un Comité Científico Asesor en Materia de Control del Tráfico Ilícito de estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas y Criminalidad Compleja de la Jefatura de Gabinete a cargo del Dr. Aníbal Fernández. El Comité nace para elaborar e intervenir en los anteproyectos de reforma y actualización legislativa en la materia.
En su participación en las Sesiones de la Comisión de Estupefacientes (CND) de marzo de 2008, el Dr. Aníbal Fernández explicitó la posición del gobierno argentino en cuanto al objetivo de descriminalizar a los consumidores, y se comprometió a impulsar una modificación de la legislación penal que tenga como objetivo dejar de perseguir la tenencia de droga para consumo personal. En octubre del mismo año, se desarrollaron las Primeras Jornadas Nacionales sobre Políticas Públicas en Materia de Drogas10. En ese marco la Dra. Cuñarro (coordinadora del Comité), afirmó que las leyes de estupefacientes fueron un fracaso. Refirió que la idea del Comité comienza cuando el Procurador General de la Nación solicitó un mapa de oferta y demanda de drogas. Lo que permitió ver ese mapa, fue que el 70% de los ingresos al Sistema Penal son por tenencia para consumo personal, que el fundamento de las Medidas curativas no cumple con el debido proceso11 y que la mayor parte de los pedidos de tratamiento no surgen de la intervención del Sistema Penal sino del acompañamiento familiar.
Para finalizar, fundamentó la relevancia de los datos producidos por la Encuesta Nacional sobre Prevalencias de Consumo de Sustancias Psicoactivas (INDEC, 2008) que se realizó sobre 51.000 hogares y que muestra la importancia de recuperar los aspectos del Derecho no penales.
A su turno, el Dr. Aníbal Fernández12, comparó el presupuesto adjudicado a la represión en nuestro país y dijo que el mismo duplica el presupuesto adjudicado al Programa Nacional de lucha contra el SIDA y que constituye el 40% del presupuesto asignado al Plan Nacional Alimentario. Agregó que el costo de cada detenido con causa por consumo de drogas, ronda los U$S 1500 (mil quinientos dólares) mensuales.
Estas Jornadas, marcaron un hito en términos de afianzar la decisión del gobierno de avanzar en una transformación legislativa en la materia. En ese contexto, el Comité Asesor elaboró una serie de documentos y dictámenes.
En el Primer Documento Oficial, se señala que:
• no se observan políticas públicas por parte del Estado tales como aumento de los recursos en salud para tratamiento, rehabilitación o reducción de los daños del uso de drogas;
• la implementación de cobertura bajo la lógica de subsidios a particulares (tercerización), Obras Sociales y Empresas de medicina prepaga no cubre la demanda;
• no existe una regulación de las prestaciones que evite internaciones innecesarias y/o prolongadas que, en ocasiones, suponen violaciones a los derechos humanos;
• no hay control sobre la calidad de los tratamientos;
• los pacientes con situaciones más complejas son rechazados.
En este Documento, se recomienda realizar una reforma de la legislación penal que se adapte a la reforma constitucional de 1994, especialmente a aquellas que elevan a rango constitucional el derecho a la salud. Sugiere que la mayor inversión por parte del Estado Nacional y provincial se enfoque en el sistema de salud. Este nuevo rumbo en la política de drogas, pone el eje en las causas sociales del consumo de sustancias.
En Agosto de 2009, el Comité elabora un nuevo Documento sobre los usuarios de drogas y las políticas para su abordaje, que aporta un conjunto de directrices y señalamientos sobre la atención en salud y la definición del problema:
En el apartado referido a los consumidores (III), se expresa que en el centro del problema se encuentra el sujeto, que forma parte de un contexto social determinado. En el punto en que se desarrollan los efectos contraproducentes de las intervenciones sanitarias desde el derecho penal (IV), se analiza el tipo de injerencia en la libertad de las personas de las medidas de tratamiento que son de dudosa constitucionalidad (p.9).
En términos de la atención de las personas con padecimiento psíquico (VI) se expresa la necesidad de imple
mentar un Plan de Atención Integral con la intervención coordinada de los Gobiernos Nacional y Provincial y que garantice la disponibilidad de instituciones en todas las regiones del país. Se propone que la atención en salud, se ajuste a protocolos aceptados por las autoridades en la materia y que los tratamientos se encuentren regidos por las Convenciones Internacionales y la plena vigencia de los Derechos Humanos. Supone además, que los diferentes modelos de intervención se organicen sobre la base de la diversidad de los contextos en que se presentan las problemáticas y considere la singularidad de las personas. Señala que el sistema de salud tiene dificultades para atender a personas de sectores marginales a los que "(...) nadie quiere brindar asistencia" (p.15).
El Documento concluye que la despenalización de la tenencia de estupefacientes para consumo personal no supone legitimar su uso, sino ponerlo a la par del consumo de sustancias no incriminadas para favorecer el acceso a la atención en salud, sin interferencias del sistema penal. Finaliza diciendo que en los tratamientos de personas con consumos problemáticos, debe incluirse su condición de sujetos de derecho
La propuesta oficial, contempla la atención de problemas de salud derivados del uso de sustancias legales e ilegales. En cuanto a las legales, se propone impulsar proyectos previamente presentados en el Senado, referidos a la reducción del uso del tabaco y el abuso de psicofármacos y avanzar en la reglamentación de la Ley Nacional de Lucha contra el Alcoholismo (Ley Nº 24788, 1997). Para abordar los problemas relacionados con las sustancias ilegales, se prevé impulsar un proyecto del diputado fueguino Gorbacz que propone un Plan Federal para atender a los usuarios con consumos problemáticos (Ruchansky, 2009).
Durante setiembre de 2009, se desarrollaron diversas actividades en el sentido de avanzar en firme con la transformación legislativa propuesta. El Comité de expertos se reunió con los legisladores de las comisiones encargadas de avanzar en la elaboración de una reforma a la Ley Penal de estupefacientes (Galván, 2009).
En ese marco, los integrantes del Comité entregaron a los diputados el documento del Plan Nacional de Drogas Entre las medidas impulsadas, se encuentra la creación de un protocolo para la atención de pacientes con intoxicaciones de sustancias y la ubicación del Centro Nacional de Reeducación Social (CENARESO)13 como referencia en la capacitación de los equipos de salud y con un rol de rectoría del sistema de atención.
La presentación de medidas se realizó a un año14 de las Primeras Jornadas sobre Políticas Públicas de octubre de 2008. La Dra. Cuñarro anunció que en un lapso de dos semanas, estaría preparado el plan para la atención en hospitales de la orbita nacional y provincial (Videla, 2009).
Una semana después15, los integrantes del Comité entregaron al Jefe de Gabinete y al Ministro de Salud, el Plan Nacional sobre Drogas 2010/2015 que incluye lineamientos para la prevención, asistencia, inclusión, educación y la persecución del tráfico de drogas.
El Plan propone que las responsabilidades atribuidas a la SEDRONAR16 (principalmente cobertura de tratamientos), pasen al Ministerio de Salud. También participarían los Ministerios de Desarrollo Social, Trabajo y Justicia. La reforma en la modalidad de atención y el ajuste de los tratamientos a los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos, son los puntos fundamentales de la propuesta para el área de salud.
Uno de los cuestionamientos más fuertes que realiza el Comité, se vincula con las Comunidades Terapéuticas de puertas cerradas (tanto estatales como privadas), sobre las cuales pesan denuncias sobre abusos e irregularidades vinculadas tanto a la atención (desprofesionalización, torturas, extensión innecesaria de internaciones17, falta de evaluación de los tratamientos, ausencia de protocolos, etc.), como al funcionamiento institucional (ausencia de control sobre ciertas ONG´s, falta de transparencia en la distribución de subsidios, duplicación de historias clínicas, ausencia de espacios diferenciados para adolescentes y adultos, etc.). Por eso, se presentará un proyecto de ley sobre las internaciones compulsivas aparte del Plan Integral. (Ruchansky, 2009 -a)
El 30 de Septiembre de 2009, se crea por medio del Decreto Nº 1359, la Comisión Nacional Coordinadora de Políticas Públicas en Materia de Prevención y Control del Tráfico Ilícito de Estupefacientes, la Delincuencia Organizada Trasnacional y la Corrupción. Se crea también un Consejo Asesor a la citada Comisión con un perfil más centrado en la política criminal.

Conclusiones
Varios Organismos internacionales (OPS/OMS, 2005) proponen la inclusión de la cuestión de la accesibilidad a la atención en salud de personas con diversas problemáticas de salud mental, en la agenda política y sanitaria de los países. Para ello, se propone:
• Visualizar los efectos de los procesos de estigmatización;
• Defender el respeto de los derechos de las personas estigmatizadas y, especialmente, avanzar en la lucha contra el estigma y la discriminación en el ámbito de la salud.
• Diseñar e implementar políticas destinadas a eliminar los efectos producidos por los procesos de estigma.
La aparente contradicción entre legalización o no-legalización tiene la tendencia de quitar la discusión del foco que realmente interesa: la búsqueda de un abordaje equilibrado entre las acciones de prevención, incluyendo el amplio acceso a los servicios de salud para los usuarios, y las acciones de represión, enfocadas en el control al crimen organizado transnacional (Mathiasen, Bo 2009).
Si bien en Argentina hay una orientación hacia la transformación de la legislación penal, no podemos perder de vista que sus efectos podrían verse obstaculizados por procesos de estigmatización no formales que continúan operando sobre los consumidores de drogas. Estos procesos invisibles, mantienen la vigencia de un modelo de gestión del problema donde las políticas terminan reforzando una lógica segregativa y de exclusión social de una determinada parte de la población: "(...) aquella que está privada de acceso a los bienes jurídicos comunes, de esa otra Argentina poblada por ciudadanos de segunda clase y sobre los que pesa la presunción de ser sujetos potenciales de delito" (Albano, 2009, p.39)
El Derecho Penal, como instrumento de control social, debiera reservarse para las situaciones en que otros medios menos restrictivos no logren el objetivo buscado. El problema central sobre el cual avanzar, no tiene relación específica con las sustancias consumidas sino con el problema de la accesibilidad a los servicios de salud y una decena de derechos que suelen ser vulnerados a las personas con problemas de drogadependencia. Estos son los puntos relevantes, que surgen del Fallo de la Corte Suprema, que debieran transformarse para asegurar un marco de políticas más justas, humanas y eficaces.

Notas

1SECyT. UBA. Directora de Beca: Lic. Stolkiner. Facultad de Psicología. UBA.

2Directora: Lic. Alicia Stolkiner. Facultad de Psicología. UBA

3Los magistrados están vedados de intervenir en las acciones privadas de las personas que no ofendan los derechos de un tercero o la moral pública.

4Supone la libertad de hacer todo lo que no esta prohibido por la ley.

5Corte Suprema de Justicia de la Nación. Fallo Bazterrica. Op.Cit.

6Se trata de la tesis de Maestría de una de las autoras. Op.Cit.

7Corresponde a la sigla en inglés: COMMISSION ON NARCOTIC DRUGS

8Para ampliar el tema: Trasnational Institute: UNGASS 10-year Review. Op.Cit.

9UNGASS. Op.Cit

109 y 10 de Octubre de 2008. Colegio Público de Abogados de la Capital Federal.

11Según el Art. 18 (CNA), implica juicio previo y principio de legalidad.

12Ex Ministro de Justicia.

13Es un organismo descentralizado y monovalente del Ministerio de Salud de la Nacion.

148 de setiembre de 2009. Colegio Público de Abogados de Capital Federal.

1515 de Septiembre de 2009.

16Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico. Presidencia de la Nación.

17Se basa en el caso de una internación de 25 años. CSJN; 19/02/2008. Op.Cit.

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Fecha de recepción: 26 de marzo de 2010
Fecha de aceptación: 16 de julio de 2010