NÚMERO TEMÁTICO GLOBAL 2007 EN POBREZA Y DESARROLLO HUMANO

Algunas reflexiones sobre la pobreza y el trabajo en economías en desarrollo*

Considerations on Poverty and Work in Developing Economies*

Magdalena Reta**, Stella Toler, Carlos Bardelli

*) Artículo seleccionado en la Convocatoria sobre Pobreza y Desarrollo Humano, publicado anticipadamente online el 22 de octubre de 2007 como parte del 2007 Global Theme Issue on Poverty and Human Development, Council of Science Editors (CSE); presenta resultados parciales del Proyecto de Investigación en curso "Caracterización del mercado de trabajo en economías en desarrollo. El caso del aglomerado urbano Concordia de la Provincia de Entre Ríos" (PID 7020), Facultad de Ciencias de la Administración, UNER.
**) Licenciada en Economía, Docente e investigadora de la UNER, especialista en temas de desarrollo regional. Email: magtro@ai.fcad.uner.edu.ar

http://www.councilscienceeditors.org/globalthemeissue.cfm.

Resumen

Este artículo se propone presentar líneas de reflexión en torno a la pobreza urbana como una problemática que muestra una nueva caracterización y que pone en cuestión las modalidades que asume la política pública para resolver esta situación. En este sentido, se considera que una de las cuestiones medulares es el trabajo, y que requiere ser analizada con la finalidad de aportar a la reflexión teórica de las características de la pobreza por ingresos en las economías en desarrollo. El análisis se centra en el mercado de trabajo de la ciudad de Concordia, considerado como uno de los aglomerados urbanos argentinos que muestra una significativa incidencia de la pobreza. Se proponen, a partir de la profundización de este estudio de caso, alternativas superadoras en el ámbito de las políticas públicas.

Palabras clave: Pobreza urbana; Mercado de trabajo; Aglomerado Concordia.

Abstract

This paper presents considerations on urban poverty as a problem exhibiting a new characterization and posing under questioning the modalities of public policies intended to solve those situations. In that direction, we consider that work is one of the medullar topics and that it should be studied in order to produce theoretical considerations about the characteristics of poverty due to low income in developing economies. Our analysis focused in the job market in Concordia City, which is considered as one of the Argentine urban agglomerates with a more significant incidence of poverty. Several proposals for public policies aimed to overcome the problem are derived from that case study.

Key words: Urban poverty; Job market; Concordia agglomerate.

I. Pobrezas y pobrezas

El concepto de pobreza requiere ser interpelado, discutido, para generar una categoría que dé cuenta no sólo de la magnitud cuantitativa y la permanencia en el tiempo de población con ingresos insuficientes, sino de las diversas situaciones que se vinculan con la privación de capacidades básicas (Sen, 2000).
Por un lado, es preciso considerar el carácter instrumental de los ingresos, ya que las situaciones de pobreza no son emergencias autónomas sino que derivan de las dificultades que tiene parte de la población para participar tanto en la creación de la riqueza -trabajo- como en su posibilidad de apropiación. Ambas situaciones caracterizan dominantemente la pobreza de Argentina en distintos momentos. En efecto, en la segunda parte de la década de 1990 hasta el 2001, el origen de la pobreza y la indigencia era la falta de ingresos, estadísticamente señaladas por las altas tasas de desempleo, por la falta de inserción laboral. Luego del 2002, aunque la desocupación comienza a descender, la pobreza aumenta porque lo que caracteriza el proceso es la insuficiencia de ingresos, aun con jornadas extensas de trabajo.
Por otro lado, también es posible pensar la pobreza en términos de privación de capacidades, o sea trasladar el eje de los medios o instrumentos, que está representado por los ingresos, a los fines que la población tiene y a cuál es el nivel de expansión de las libertades que se concreta. En ese sentido no hay dudas de que los ingresos son medios fundamentales pero que requieren ser evaluados en un contexto más amplio. Es necesario considerar otros determinantes como las instituciones sociales, políticas y económicas, como servicios de salud y educativos, entre otros (Sen, 2000).
Estas referencias teóricas son significativas para captar los componentes que actualmente presenta la pobreza. Es un fenómeno signado por la exclusión no sólo por las dificultades de inserción laboral sino porque se han debilitado lazos sociales, familiares, barriales.
Se puede reinterpretar el concepto de pobreza y sobrepasar el umbral de los análisis circunscriptos a lo económico, comprendiendo que cualquier necesidad humana no satisfecha, y no sólo la de subsistencia, genera pobreza humana. Por eso se sugiere hablar de pobrezas, y de las patologías que con ellas se generan. Así, el desempleo y la precarización laboral que conlleva a trabajar en condiciones que no permiten alcanzar niveles de ingresos acordes a posibilidades de cubrir capacidades básicas, dan lugar a una problemática que no se resuelve sólo con tratamientos económicos, pero tampoco sin ellos. Por ello la necesidad de un abordaje transdisciplinar (Max Neef, 1986).
A partir de la consideración de las pobrezas se genera una gama amplia de situaciones que permiten calificarlas de heterogéneas, cuestión que supera la clásica mirada de formas estructurales para incorporar modalidades diferentes que provienen de clases empobrecidas y "nuevos pobres".

II. El trabajo como instancia de incorporación social

Para Castel (1997), ser un individuo es un valor positivo en tanto propone autonomía. Pero para poder ser considerado un individuo hay que contar con un mínimo de garantías, de protección. Esta protección se fue implementando alrededor del mercado de trabajo y del salario. La crisis de la "sociedad salarial" puede ser entendida principalmente por la disolución de una sociedad en la que la mayoría son trabajadores asalariados. Pero también se puede definir por: "...otros rasgos que podemos observar hoy, a partir de su degradación: una sociedad salarial es, también, una sociedad en la que la mayoría de la gente extrae su renta, su estatus, su protección, su identidad, su existencia social, su reconocimiento social, del lugar que ocupan en el salario. Este lugar es el que le permite acceder a otros sectores de actividad (al esparcimiento, a las vacaciones pagas, a la cultura, a la educación). Una condición de trabajo estable es una especie de umbral a partir del cual se puede llegar a otros campos. La sociedad salarial había logrado articular, de este modo, trabajo y protección, trabajo y seguridad relativa" (Castel, 1999:25).
Según el mismo autor, de ese modo, el proceso de degradación de la sociedad salarial desemboca en un perfil de gente a la que denomina supernumerarios y a quienes considera en situación de inutilidad social, no integrables, que ni siquiera están explotados en el sentido habitual del término. Si ello es así en el mundo desarrollado, hay que considerar cuánto más crítico es en los países periféricos, en los que nunca se ha llegado a constituir acabadamente una verdadera sociedad salarial.
En ese marco puede comprenderse que la exclusión se origina fundamentalmente en el mercado de trabajo por la precariedad en el empleo que es la característica que aparece hoy con mayor fuerza en las economías centrales, pero que en los países en desarrollo se constituye como primordial, dada su magnitud.
Considerando a Tokman (1999), a diferencia de lo que se suponía en décadas anteriores, el sector informal no será absorbido por el sector formal. Al analizar la informalidad desde una doble perspectiva, se advierte, en primer lugar, la presencia de una lógica de sobrevivencia en la que la informalidad se produce por un exceso de la oferta de trabajo. A eso se agrega que ésta ha sido la historia de América Latina y, en general, de los países en desarrollo. Una segunda perspectiva sería la lógica de la descentralización productiva, más reciente, que se caracteriza por la inestabilidad de la demanda de bienes, que obliga a implementar técnicas ahorradoras de trabajo y de terciarización que permiten reducir tanto costos fijos como variables. Es el nuevo espacio de las empresas dedicadas a la terciarización que posibilitan eludir las legislaciones laborales.
La profundización del estudio de los mercados de trabajo cobra, entonces, relevancia, especialmente en los países en desarrollo, dado que el trabajo constituye la principal fuente de ingresos de las clases sociales que no cuentan con otros activos que les faciliten el acceso a la satisfacción de sus necesidades básicas.

II.1. El mercado de trabajo: su dinámica en los países emergentes

El proceso de absorción de mano de obra en el mercado de trabajo se da por la acumulación de capital y la incorporación de tecnología, lo que permite absorber la fuerza de trabajo y/o acrecentar su productividad, con el consecuente aumento en los ingresos que luego, a su vez, se traduce en demanda de bienes y servicios. Es necesario poner énfasis en la demanda de bienes porque es desde donde se manifiesta el efecto indirecto sobre la acumulación de capital y sobre el empleo. Ello implica una recíproca dependencia entre la demanda final y el empleo, aunque el impulso inicial lo da la acumulación de capital.
A medida que se incorporan nuevos bienes de capital y tecnología se producen aumentos de productividad y salarios. Esta es la base de la teoría de la distribución propuesta por M. Kalecky, donde la desocupación es causada por una demanda efectiva insuficiente.
En los países centrales, una mayor inversión se traduce en mayor oferta y, por lo tanto, en menores precios, con sus consecuencias estabilizadoras sobre los beneficios de las empresas y aumentos en los salarios reales, que inciden en un necesario incremento de demanda a fin de mantener el ritmo de producción. También, de esta manera, la redistribución del ingreso no se torna regresiva.
El problema se produce en la dinámica de los países en desarrollo dada la particular estructura productiva y ocupacional de los mismos. En ese sentido, la teoría tradicional del mercado de trabajo, al no considerar sus particularidades estructurales, no puede explicar los procesos que se generan en ellos.
Considerando a Prebisch (1981), las principales características estructurales de las economías emergentes son:
• El gran porcentaje de la fuerza de trabajo empleada en capas de baja o nula productividad.
• El proceso de industrialización de los países en desarrollo debería ser más intenso y más largo en el tiempo que en los países centrales, para generar una demanda de trabajo acorde a la gran oferta laboral que se encuentra ocupada en trabajos precapitalistas.
• Insuficiencia de capital en relación a las altas tasas de crecimiento poblacional.
Por lo tanto, la insuficiente acumulación de capital y el aumento de la población que no puede ser absorbida por el proceso productivo, y que es desplazada continuamente a actividades de menor productividad como el cuentapropismo o la economía marginal, son características propias de los países en desarrollo que no se pueden dejar de considerar a la hora de analizar el mercado de trabajo.
A diferencia de lo que sucede en los países europeos, donde las personas que ingresan al paro persisten por largos períodos sin lograr un empleo, y a medida que pasa el tiempo la probabilidad de reinsertarse disminuye, en el caso de Argentina puede verificarse que los desempleados pasan por diversos estadios de empleo-desempleo. Esta situación toma tal magnitud que estrictamente deberían considerarse, primordialmente, como desocupados, con intervalos de ocupación precaria o transitoria consistente con la lógica de sobrevivencia, ya que no logran insertarse genuinamente de nuevo en el mercado laboral.
Por ello, se interpreta que el análisis tradicional de los mercados de trabajo, que miden ocupación, desocupación, etc., no refleja la realidad de lo que acontece en el interior de esos mercados, requiriéndose una redefinición de algunos conceptos. La disminución en la tasa de desempleo, que representa una mejora del empleo, no es más que otra instancia de una trayectoria de desempleo y exclusión del mercado formal de trabajo.
La primera de las características, referida a gran proporción de la población ocupada en empleos de baja o nula productividad, puede ser descripta, en la actualidad, por una alta proporción de la fuerza laboral en trabajos precarios, cuya principal expresión es el empleo no registrado, pero también en gran cantidad de trabajadores por cuenta propia, no asalariados, conocidos como cuentapropistas, que no encuadran tampoco en la categoría de empresarios demandantes de trabajo.
Considerando el empleo no registrado, y siguiendo criterios establecidos por el al Ministerio de Trabajo de Argentina, los factores que explican este fenómeno son, entre otros, la generalización de normas por parte de las empresas fuera de las prácticas formales y la falta de control implementada por el Estado, por un lado, y la progresiva extensión del sector informal integrado por empresas de baja productividad y por actividades ilícitas que por su naturaleza no pueden ser regularizadas, por otro.
Considerando el caso de Argentina, y con el propósito de tener una magnitud del problema, de los 15,4 millones de personas que en el tercer trimestre de 2004 constituían la población económicamente activa, 9,9 millones eran asalariados. Descontando a los que percibían planes sociales (alrededor de 800 mil) se arriba a 9,1 millones de ocupados, de los cuales 7 millones eran empleos en el ámbito privado y 2,1, empleos públicos.
De los 7 millones de asalariados del sector privado, 3,3 millones se encontraban registrados en el sistema de jubilación y 3,7 millones no lo estaba, lo que implica que el 53% de los asalariados revestían al menos una condición de precariedad laboral.
Más aún, realizando una comparación entre lo los datos de los años 2003 y 2004, puede observarse que en el segundo se produce una recuperación de muchas de las variables más importantes del mercado de trabajo, como la tasa de desocupación, pero el porcentaje de empleo no registrado presenta un leve descenso, o sea que en términos relativos sigue siendo significativo.
En definitiva, hay instancias de creación de empleo que por su calidad de precarios deben ser considerados sólo una instancia del desempleo, según los estudios de trayectorias laborales (Castillo, Rojo y Yogel, 2005).
En este sentido, y con el objeto de generar indicadores que den cuenta de la situación real del mercado de trabajo en economías en desarrollo, se ha realizado una propuesta de cálculo del desempleo oculto a partir indagar al interior de la categoría ocupados demandantes (Reta y Toler, 2006).

II.2. El caso de la ciudad de Concordia (Entre Ríos)

Se considera relevante analizar el caso de la ciudad argentina de Concordia, Provincia de Entre Ríos, porque puede presentarse como un paradigma del fenómeno del desempleo estructural de las economías emergentes.
Si se analizan los estragos provocados por la crisis del Plan de Convertibilidad, está claro que el mismo implicó, según Salama (2004), una extrema vulnerabilidad de la mayor parte de su población, a partir de la significativa volatilidad en el crecimiento económico. Esa vulnerabilidad incluyó lo relativo al derecho básico a la alimentación. En efecto, altos porcentajes de población -alrededor de la mitad de los hogares- eran pobres, o sea que tenían ingresos que no alcanzaban a cubrir la canasta alimentaria total, y un cuarto de la población era indigente, es decir, eran personas que padecían hambre ya que sus ingresos no alcanzaban a cubrir la canasta básica de alimentos.
Pero esa situación no era homogénea en el país y mostró diferencias regionales. Particularmente, Concordia era la ciudad más pobre de la Argentina, con más del 70% de su población ubicada bajo la línea de pobreza, y más del 50% en condición de indigencia, con hambre.
Si bien la situación de crisis muestra signos claros de superación, la ciudad de Concordia sigue mostrando cifras muy altas respecto de la indigencia, considerada como una situación de pobreza extrema. Así, en el primer semestre de 2005 tenía un 41% de sus niños menores de 14 años con hambre, lo que, en términos relativos, significó una duplicación del porcentaje a nivel nacional.
Por ello se entiende que es necesario particularizar el estudio del caso de la ciudad de Concordia dado que es uno de los aglomerados urbanos con mayores problemas en el mercado laboral de Argentina. En el segundo semestre de 2001, previo al cambio de modelo económico, se registró una tasa de desocupación de 18,4%, en tanto que el empleo no registrado, informal, superaba el 50%. Con posterioridad a la devaluación de principios de 2002, la economía comienza una senda de crecimiento que se mantiene en el tiempo. En ese contexto, en el segundo semestre de 2006, la tasa de desocupación abierta asciende a 7,8%, y el porcentaje de trabajadores no registrados es de 42%, incluyendo los trabajadores con planes sociales. Esto muestra cómo el análisis tradicional de los mercados de trabajo que miden ocupación, desocupación, etc., no refleja lo que acontece en el interior de estos mercados, requiriéndose, como se dijo, una re-definición de algunos conceptos.
Como se puede observar en la Tabla Nº 1, el desempleo disminuye del 18,5% al 7,8%, y aumenta la tasa de actividad levemente, del 40,9% al 41,1%, en un contexto, como se expresó, de fuerte crecimiento económico.

Tabla Nº 1: Evolución del Mercado de Trabajo en el Aglomerado Concordia

Relacionando la cantidad de desocupados abiertos con los ocupados demandantes de la Tabla Nº 2, puede apreciarse que, en valores absolutos, estos duplican en número a los desocupados abiertos. Los ocupados demandantes se encuentran constituidos en más del 50% por personas que trabajan en "changas", trabajos temporarios o de duración desconocida y con un nivel de instrucción que mayoritariamente alcanza el nivel primario. Estas situaciones, claramente, representan el desempleo oculto en el interior de la categoría Ocupados.

Tabla Nº 2: Participación de los Ocupados demandantes en la Ocupación total

Cabe entonces preguntarse si el crecimiento económico y la incorporación de tecnología podría mejorar las condiciones de estos trabajadores. El análisis en el interior de estos Desempleados ocultos lleva a una asimilación con la categoría teórica de desempleo estructural, o sea, personas desempleadas que ante un aumento de la demanda agregada, no podrán conseguir trabajos de mayor calidad ya que no cuentan con las calificaciones necesarias.
Para identificar la magnitud de este problema, se han desglosado los ocupados demandantes de acuerdo al tipo de actividad y condición de precariedad, entendida como trabajos con o sin aportes al sistema de seguridad social. Esos datos correspondientes al segundo semestre de 2006 se presentan en la Tabla Nº 3.

Tabla Nº3: Activos Demandantes Segundo Semestre Año 2006 -Aglomerado Concordia-

Puede apreciarse que, del total de ocupados demandantes, y luego de cinco años de crecimiento económico, un 40% (n=3602) tienen trabajos temporarios que representan "changas", trabajos transitorios, de suplencia. Además, un 90% de ellos (n=3252) son empleos precarios. En los trabajadores por cuenta propia, se observa una gran cantidad de autoempleos que responden, también, a la lógica de sobrevivencia. Considerando ambas categorías, asalariados en trabajos temporarios sin aportes a la seguridad social y una porción de los trabajadores por cuenta propia, se puede estimar que la mitad de los ocupados demandantes son desocupados ocultos, que transitan una instancia de ocupación entendida como una actividad que se despliega hasta que se logre alcanzar un empleo formal. Estos empleos precarios y de duración desconocida, dan cuenta de una instancia de ocupación dentro de una trayectoria de desempleo que no se solucionará a partir de un aumento de la inversión productiva, del crecimiento económico. Por lo tanto, la composición en el interior de la tasa de actividad -ocupados y desocupados- no estaría reflejando la realidad de este mercado laboral. Los desocupados no sólo se integran con la desocupación abierta, sino con un alto porcentaje de los ocupados demandantes, que podrían asimilarse a la categoría teórica de desempleados estructurales. A partir de este cómputo, la tasa de desocupación real se duplicaría, reflejando la real situación de un mercado de trabajo con graves problemas para aspirar a incorporar población de forma tal que logre alcanzar ingresos que permitan superar situaciones de pobreza.

II.3. El rol de los ingresos y su distribución

Los ingresos percibidos por los trabajadores informales, según análisis realizados para Argentina, son aproximadamente un 40% inferiores a los percibidos por los trabajadores formales, con las mismas características de edad, rama de actividad y nivel de educativo (Beccaria y col., 2006). La magnitud de la diferencia en los ingresos de los trabajadores formales e informales lleva a relacionar la condición de informalidad con la de pobreza. Sin embargo, en el supuesto de un escenario en el que todos los trabajadores percibieran los mismos ingresos, no alcanzarían los mismos para que los hogares lograran el nivel necesario para salir de su condición de pobreza. La desigualdad en los ingresos no sólo se explica por la formalidad-informalidad, sino por otros dos componentes que hacen a la empleabilidad: la capacitación, medida por medio del nivel máximo educativo alcanzado, y la experiencia. La carencia relativa de experiencia y su incidencia en los ingresos se manifiesta en la menor remuneración relativa para los trabajadores jóvenes, como así también en la mayor incidencia de los mismos en la tasa de desocupación. A su vez, la no presencia de condiciones de empleabilidad se encuentra ligada a la búsqueda de alternativas dentro del empleo informal. O sea que ambas categorías no son independientes.
Además, en el caso del mercado argentino, otros problemas son las transiciones entre los diferentes estados ocupacionales, la inestabilidad laboral, la probabilidad de perder el empleo y el riesgo de permanecer en el desempleo con la consecuente inestabilidad de los ingresos. En ese sentido, la flexibilidad laboral implementada en la década de 1990 aumentó notablemente los flujos de entrada y salida al empleo. El tiempo que se permanece en el desempleo es alto debido a la reincidencia y los recurrentes estados de empleado-desempleado de las trayectorias laborales. Respecto de la inestabilidad de los ingresos, los análisis de la movilidad laboral y sus implicancias sobre los ingresos afirman que ésta llega a compensar los efectos benéficos de la reducción de la inflación en la segunda mitad de la década de 1990. La estructura de la fuerza de trabajo se deteriora en el período 1997-2002 con un crecimiento del empleo informal y a tiempo parcial involuntario (Paz, 2002).
Estos enfoques dan cuenta de la necesidad de explicar lo que sucede en vastos sectores de las economías en desarrollo, donde no rige un salario, sino un excedente producto de una actividad que no alcanza a ser empresarial. Tampoco en estos sectores marginales el rol de las instituciones es el esperado a fin de asegurar los derechos individuales y su coordinación, de forma tal que permita superar las pobrezas en términos de recursos.

III. Una propuesta para superar formas pobres de políticas públicas

El análisis realizado permite visualizar que hay articulaciones entre la situación de pobreza y el desempleo estructural. Frente a ello, la política social implementada en las últimas décadas ha ido naturalizando las situaciones a partir de visiones que entienden que la pobreza no se vincula con la política económica y que, si hay impactos negativos, estos serán transitorios. O sea, a las pobrezas de la población puede agregarse la pobreza de política estatal. El problema de la pobreza y la indigencia se ha segmentado y ha redundado, mediante focalización, en una superposición de planes sociales. Y esto no sólo ha afectado la eficiencia y la eficacia para resolver el problema sino que ha afectado profundamente la participación ciudadana. En efecto, la cooptación y el clientelismo funcionan como formas de secuestro de la ciudadanía. Por ello, cabe preguntarse si se pretende, de fondo, implementar políticas estatales para erradicar o simplemente gestionar la pobreza, o sea regular a los pobres de manera distinta, "ayudarlos" (Lo Vuolo, 2001).
Es necesario, entonces, analizar en profundidad las políticas públicas tendientes a la disminución de la pobreza. Se entiende, por lo tanto, que la política pública debe ser universal, no en programas focalizados y superpuestos que resultan en un entramado complejo de organismos destinados a su gestión, sino que debe propiciar políticas inclusivas de largo plazo que actúen sobre las causas profundas enraizadas en las características estructurales del mercado de trabajo.
Un punto de partida debe ser el análisis del gasto en educación. En términos económicos, la educación puede ser asimilada a una rama de la producción cuyo producto es utilizado directa o indirectamente por otras actividades. En sí, el sistema educativo utiliza fuerza laboral, insumos y capital con la finalidad de producir mano de obra calificada, conocimiento e innovación. Estas son condiciones necesarias para elevar productividad del trabajo, que depende, además, de la inversión en bienes de capital.
Sin embargo, se considera que estos análisis pueden resultar reduccionistas e insuficientes si lo que se pretende es emancipar, dar ciudadanía, incorporar socialmente. Por ello, el rol fundamental de la política educativa será crear capacidades, como propone A. Sen, en el sentido de contribuir, junto a una distribución menos regresiva de los ingresos, a superar estadios de pobrezas.

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