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Estudios y perspectivas en turismo

On-line version ISSN 1851-1732

Estud. perspect. tur. vol.28 no.1 Ciudad Autónoma de Buenos Aires Jan. 2019

 

DOCUMENTOS DE BASE

Evaluación de la política pública para el desarrollo del turismo

El uso del método de las diferencias en diferencias

 

Guilherme Augusto Pereira Malta*

Universidad Federal de Juiz de Fora

Diomira Maria Cicci Pinto Faria**

Universidad Federal de Minas Gerais Belo Horizonte, Brasil

Solano de Souza Braga***

Universidad Federal de Piauí, Campus Ministro Reis Velloso- Parnaíba, Brasil

Maria Flávia Pires Barbosa****

Universidad Federal de Minas Gerais Belo Horizonte, Brasil

* Doctor en Geografía por la Universidad Federal de Minas Gerais (UFMG), Belo Horizonte, Brasil. Maestría en Geografía por la UFMG. Graduado en Turismo por la UFMG. Profesor adjunto del Departamento de Turismo de la Universidad Federal de Juiz de Fora (UFJF). Dirección Postal: Universidad Federal de Juiz de Fora, Instituto de Ciências Humanas (ICH). Rua José Lourenço Kelmer, s/n – ICH – sala A-IV-32 – São Pedro, Juiz de Fora, Brasil. E-mail: guilherme.malta@gmail.com

** Doctora en Economía por la Universidad Federal de Minas Gerais (UFMG), Belo Horizonte, Brasil; y la Universidad de Alicante, Alicante, España. Maestría en Turismo por la Universidad de Alicante. Especialista en planificación por la Fundación João Pinheiro, Belo Horizonte, Brasil; y en estadística por la UFMG. Graduada en Economía por la Universidad Católica de Minas Gerais, Belo Horizonte, Brasil. Profesora adjunta del Departamento de Geografía de la UFMG, líder del grupo de investigación "Turismo, economía, cultura y territorio" y colaboradora del grupo "Economía de la Cultura", ambos del CNPq, Brasília, Brasil. Dirección Postal: Universidad Federal de Minas Gerais, Instituto de Geociências.  Av. Antônio Carlos 6627 - Prédio do IGC - sala 3055B, Belo Horizonte, Brasil. E-mail: diomira@uol.com.br 

*** Doctorando en desarrollo y medio ambiente por la Universidad Federal do Piauí (UFPI), Teresina, Brasil. Maestría en Geografía por el IGC de la Universidad Federal de Minas Gerais (UFMG), Belo Horizonte, Brasil. Licenciatura en Geografía por la UNIVERSO, Belo Horizonte, Brasil. Licenciatura en Turismo y Hospitalidad por el Centro Federal de Educación Tecnológica (CEFET), Belo Horizonte, Brasil. Bachiller en Turismo por el IGC-UFMG. Profesor Asistente del Curso de Turismo de la Universidad Federal de Piauí - Campus Ministro Reis Velloso, Parnaíba, Brasil. Dirección Postal: Av. São Sebastião, 2819 - São Benedito, Parnaíba - PI, 64202-020, Brasil. E-mail: solanobraga@yahoo.com.br

**** Doctora en Geografía por el IGC de la Universidad Federal de Minas Gerais (UFMG), Belo Horizonte, Brasil. Maestría en Geografía por el IGC. Graduada en Turismo por la UFMG.  Dirección Postal: IGC - Av. Antônio Carlos, 6627, Pampulha - CEP:31270-901, Belo Horizonte – MG, Brasil. E-mail: pires_flavia@yahoo.com.br


Resumen

El presente artículo reflexiona sobre el papel de las políticas públicas de turismo en la promoción del desarrollo económico. El objetivo es verificar si la política de destinos inductores fue responsable de las transformaciones regionales en lo que se refiere al desarrollo turístico, sobre todo la generación de empleo formal en el sector de turismo. Para la investigación se utilizó el método de las “diferencias en diferencias” (DID) que posee una amplia aplicabilidad y se basa en el cálculo de una doble substracción entre grupos de control y tratamiento en los períodos anterior y posterior al proyecto. Los resultados encontrados demuestran que la inducción del desarrollo turístico regional esperado por el proyecto de los destinos inductores no fue alcanzada, pero en las variables analizadas se observó una mejora de los destinos inductores al compararlos con los demás municipios turísticos de Minas Gerais.

PALABRAS CLAVE: Destinos inductores; Turismo; Diferencias de diferencias; Evaluación cuali-cuantitativa.

Abstract

Evaluation of Public Policy for the Development of Tourism: The Use of the Difference in Differences Method.

This article aims to reflect on the role of tourism public policies in promoting economic development. The objective is to verify in a factual way if the policy of inductive destinations was responsible for regional transformations in relation to tourism development, above all, the generation of formal jobs in the tourism sector. In the scope of this research, the "difference-in-differences" method (DID) was used, which is widely applicable and based on the calculation of a double subtraction between control and treatment groups in the periods before and after the project. The results show that the induction of the regional tourist development expected by the project of the inductive destinations was not achieved, however, in the analyzed variables, it was observed the improvement for the inductive destinations when compared to the other tourist municipalities of Minas Gerais.

KEY WORDS: Inductive destinations; Tourism; Difference-in-differences; Qualitative-quantitative evaluation.


INTRODUCCIÓN

El involucramiento del Estado en la política de turismo puede darse tanto de forma directa, en la influencia activa de la implementación o fortalecimiento del turismo en busca de un objetivo político, como de manera indirecta, cuando las acciones gubernamentales lo influyen como subproducto de un interés en áreas/sectores relacionados (Scott, 2011). Independientemente del tipo de influencia, los gobiernos consideran al turismo y su estímulo vía política pública como una importante fuente de desarrollo económico, siendo de máxima prioridad sobre todo en los países en desarrollo. Hay una coincidencia general en cuanto al resultado de ese proceso, que propició la entrada definitiva del turismo al debate sobre el crecimiento económico, siendo considerado como un elemento fundamental de las políticas globales de desarrollo (Harmes-Liedtke & Mannocchi, 2012; OMT, 2004).

Se verifica en las últimas dos décadas por parte del poder público brasileño un aumento del interés y reconocimiento de la actividad turística como instrumento de desarrollo económico y, en consecuencia, hubo un significativo incremento del estudio de políticas de turismo. Pero la evaluación de políticas de turismo volcadas específicamente al escenario nacional no obedeció la misma lógica y permanece como un área aún carente de estudios y mecanismos que se presten a este objetivo.

En Brasil, el involucramiento gubernamental en políticas dirigidas específicamente al turismo es relativamente reciente y aunque estén formalmente declaradas y sean públicamente accesibles, no son de acceso universal. Las políticas de turismo, en especial el Programa de Regionalización del Turismo – Itinerarios de Brasil, lanzado en abril de 2004 en base al Plan Nacional de Turismo (PNT) 2003-2007, refuerzan la capacidad de promoción del desarrollo regional por parte de esta actividad. La estrategia de definición de los 65 destinos inductores de desarrollo turístico regional en el Estado de Minas Gerais, priorizado por el PNT 2007-2010 (Brasil - Ministério do Turismo, 2007), se constituye como un perfeccionamiento de la política pública de Regionalización del Turismo y su ejecución y será objeto específico de análisis de este trabajo. 

Uno de los requisitos básicos para evaluar la política pública consiste en recurrir a información referente al resultado que se espera antes de la implementación de la política y al resultado efectivamente obtenido después de la implementación. Este tipo de procedimiento en el turismo, sobre todo en lo que respecta a las acciones públicas destinadas a estimular el desarrollo turístico y económico regional, es indispensable. El uso de métodos cuantitativos para evaluar las políticas de turismo en Brasil no es trivial y merece ser ampliado. La mayor dificultad consiste en determinar si hay una relación de causalidad entre la intervención gubernamental (tratamiento) y el impacto que provoca.

En la literatura consultada sobre desarrollo del turismo, políticas destinadas al incremento del mismo y su capacidad de contribuir a reducir la pobreza, las investigaciones no tuvieron por objetivo central medir el resultado de las políticas de turismo abordadas (Such et al., 2009; Virginio & Mouzallas, 2011;Carvalho & Guzmán, 2011; Martínez, Nechar & Villareal, 2011; Pimentel & Pimentel, 2011; Salleras, 2011; Furtado da Silva et al., 2012; Moreno & Villarreal, 2017).

Dada la importancia de este tipo de ejercicio para profundizar la planificación y la gestión del turismo, el objetivo principal de este artículo es presentar los resultados de la evaluación del proyecto político denominado “65 Destinos Inductores del Desarrollo Turístico Regional”, priorizado por el Plan Nacional de Turismo (PNT 2007-2010) en el Estado de Minas Gerais (Figura 1), en lo que concierne a los indicadores de turismo (empleo formal). Así, se constituye como objeto de estudio los 22 municipios inductores seleccionados por la Secretaría de Turismo de Minas Gerais (SETUR-MG) al momento de lanzar el proyecto.  


Figura 1: Mapa de localización geográfica de los destinos inductores en MG

Fuente: Secretaria de Estado Turismo de Minas Gerais (2011)

El método seleccionado para esta tarea se denomina “diferencias de diferencias” (DID), es ampliamente empleado en la evaluación de políticas del área de salud y ciencias sociales, y es poco explorado en el campo del turismo. Se intenta evaluar el impacto del proyecto político de los Destinos Inductores en Minas Gerais y hacer nuevos aportes a la temática de las políticas de turismo en el ámbito nacional mediante el uso de métodos cuantitativos (Pimentel & Pimentel, 2011; Spenceley & Meyer, 2012; Moreno & Villarreal, 2017). Así, se explicitará el concepto general de políticas públicas destinadas al desarrollo turístico regional y el contexto de creación y actuación de la política, la metodología utilizada para realizar su evaluación y la coherencia entre las metas trazadas y los resultados alcanzados en relación a los indicadores de turismo seleccionados para la investigación.

POLÍTICAS PÚBLICAS ORIENTADAS AL DESARROLLO TURISTICO

El caso de Brasil: 2003-2010

En líneas generales la política de turismo se relaciona con los valores culturales, el ambiente político, la ideología dominante y las estructuras institucionales, además de reflejar las tendencias y preocupaciones vinculadas con el contexto de su elaboración (Hall & Jenkins, 1995; Hall, 2000; Bowen et al., 2016). El papel de la política de turismo y su alcance variarán conforme las necesidades y los objetivos de determinado recorte político (local, estadual o federal). El análisis histórico del contexto general de las políticas públicas o supranacionales abordado por Pimentel & Pimentel (2011), Coelho (2003), Brooks (2003) o Mesa-Largo (2003) buscaba comprender la política de turismo en una perspectiva amplia, sea desde el punto de vista de las políticas sectoriales o el punto de vista de las políticas sociales en forma conjunta.

La política pública en turismo puede ser comprendida como una política “elegida”, por lo tanto incluye la acción y la falta de acción, como las decisiones y las no decisiones, siendo todas ellas elecciones deliberadas entre distintas alternativas (Scott, 2011; Goldsworthy, 1988; Mcdonald, 2009; Farrel & Twining-Ward, 2005; Salleras, 2011; Hall & Rusher, 2004).

En Brasil, desde la creación del Ministerio de Turismo en 2003 por el gobierno de Lula, se tomaron diversas medidas para orientar, planear y gerenciar el turismo en el territorio nacional por medio de la articulación tanto de los intereses gubernamentales como de la iniciativa privada. El Plan Nacional de Turismo (PNT) (2003-2007) aparece como herramienta consolidada y sistemática que sirve como documento orientador de las políticas de turismo en la esfera federal, estadual y municipal, mediante el establecimiento de directrices generales, de estrategias y de medidas volcadas al estímulo del mercado interno y la conformación de Brasil como uno de los principales destinos turísticos mundiales.

Vale destacar que a partir de 2003 el Estado refuerza su papel protagonista como propulsor del desarrollo y la modernización económica, y en relación al turismo el cambio drástico de gestión del presidente FHC (1995 - 2003) a Lula (2003 - 2011), que corre el foco de la esfera local hacia la regional y propone una nueva forma de planear las políticas de turismo, abordando la planificación en el ámbito regional (Assis, 2014: 42).

Dentro del PNT 2007/2010 el Programa de Regionalización del Turismo - Itinerarios de Brasil se proponía estructurar itinerarios turísticos intermunicipales en las regiones turísticas brasileñas, en base a los principios de cooperación, integración y sustentabilidad ambiental, económica, sociocultural y político-institucional (Barbosa, 2008). Este Programa, considerando que planifica el turismo mediante la organización de destinos en diferentes regiones brasileñas con características similares, puede ser entendido como una buena estrategia para fortalecer estructuralmente la actividad turística (Anjos & Henz, 2012). Buscando indicar itinerarios de calidad internacional para alcanzar las metas del PNT, el Ministerio de Turismo (MTur) elaboró una propuesta de 87 itinerarios, contemplando 474 municipios de 116 regiones turísticas (Barbosa, 2008).

La propuesta, una vez fortalecida y presentada en el PNT 2007-2010, tuvo por objetivo identificar entre los 87 itinerarios citados, los destinos turísticos que claramente poseían la capacidad de inducir al desarrollo regional. La selección de dichos destinos consideró los municipios que poseen infraestructura básica y turística y atractivos calificados, caracterizados como núcleo receptor y/o distribuidor de flujos turísticos, indicados por Barbosa (2008) como los que eran capaces de atraer y/o distribuir un significativo número de turistas en su entorno, y dinamizar la economía del territorio en el cual se insertan. Con este propósito se seleccionaron 65 destinos turísticos inductores.

Los destinos seleccionados serían trabajados por el Ministerio de Turismo hasta 2010 para obtener calidad y competitividad internacional conformando modelos de destinos inductores de desarrollo a nivel regional (Secretaria de Estado Turismo de Minas Gerais, 2011). Entre los 65 destinos nacionales se seleccionaron 4 municipios en Minas Gerais, considerando como criterios la infraestructura general, el transporte, la accesibilidad, el equipamiento y los servicios turísticos, el marketing, la sustentabilidad y otros elementos. Los municipios fueron: Belo Horizonte, Diamantina, Ouro Preto y Tiradentes. Además de los inductores, São João del-Rei fue seleccionado como Destino Referencia en el segmento de Estudios e Intercambio.

La Secretaría de Estado de Turismo del Estado de Minas Gerais, basada en la Política Nacional de Turismo y considerando la diversidad turística del Estado, identificó otros 11 municipios a ser trabajados en una primera etapa como destinos inductores alineados al modelo de calidad nacional determinado por la política nacional. Los destinos inductores seleccionados en MG fueron: Araxá, Caeté, Camanducaia (Monte Verde), Capitólio, Caxambu, Juiz de Fora, Maria da Fé, Poços de Caldas, Santana do Riacho, São Lourenço y Sete Lagoas. Posteriormente se sumaron los municipios de Brumadinho, Governador Valadares, Ipatinga, Itabira, Montes Claros y Uberlândia, totalizando 22 municipios en el Estado de Minas Gerais.

La selección de los destinos inductores, tanto en el ámbito nacional como regional, designa localidades que desde el punto de vista del turismo y de su potencial socioeconómico deben ser priorizadas. Se reafirma la inversión en la capacidad de esos municipios de inducir el desarrollo regional y dinamizar la economía de la región turística en la que se encuentran insertos, con vistas a contribuir indirectamente a mejorar las condiciones de vida de la población local y aliviar la pobreza. Por lo tanto, la comprensión del desarrollo turístico regional se restringe al binomio generación de ingreso y empleo, alcanzados con el aumento del flujo turístico y las divisas aportadas por los turistas extranjeros.

Considerando el debate y las conclusiones alcanzadas específicamente sobre la relación entre promoción del turismo, contribución para el desarrollo económico y reducción de la pobreza (Neri & Soares, 2010; Faria, 2012; Faria & Hidalgo, 2013a y 2013b), se observaron los siguientes impactos y sus respectivos indicadores asociados al incremento del turismo en un determinado territorio: a) aumento de la generación de empleo fijo relacionado con las actividades características del turismo - ACT (empleos); b) mayor formalidad en la contratación de mano de obra (formalidad); c) ingreso adicional generado por el turismo (ingreso); d) mejora en el saneamiento, referente a la recolección de basura, red de agua y red cloacal (saneamiento); e) reducción de la pobreza, evaluada como insuficiencia de ingresos (pobreza) y; f) mejora ambiental derivada del tratamiento y destino final de la basura y los residuos sanitarios y cloacales, y estaciones de tratamiento de efluentes (ambiental).

Con la intención de conferir mayor objetividad a esta exposición las variables seleccionadas para componer el modelo econométrico adoptado (expuestas a continuación), se enfocan en los impactos del proyecto de los destinos inductores en el empleo formal en el sector de turismo.

METODOLOGÍA

Buscando evaluar el impacto del Proyecto de los Destinos Inductores se emplearon métodos cuantitativos que buscan verificar la efectividad de la modificación de la realidad socioeconómica regional por parte de esta intervención. Como la elección de los participantes del proyecto no ocurre de forma aleatoria, hecho que podría incidir en la existencia de sesgos en los resultados, y dado que los grupos no se pueden comparar se hace necesario identificar grupos no afectados por la política que sean similares a los que fueron afectados, comparando las medias del resultado estimado entre ambos grupos a fin de identificar el impacto del tratamiento conjunto de los municipios turísticos inductores de Minas Gerais.

En este sentido, la política de Circuitos Turísticos consiste en un modelo de gestión de las regiones turísticas que obedece a las directrices del Programa de Regionalización del Turismo, establecido por el Ministerio de Turismo. Los Circuitos Turísticos, según la SETUR-MG, abrigan un conjunto de municipios de una misma región con afinidades culturales, sociales y económicas que se unen para organizar y desarrollar la actividad turística regional de forma sustentable, consolidando una identidad regional: son municipios que poseen diversas características (geográficas, socioeconómicas, culturales, etc.) en común, lo que posibilita previamente un grupo de comparación más próximo al ideal, además del hecho de que no todos participan específicamente del proyecto de los destinos inductores. Siendo los municipios de Minas Gerais muy diferentes en diversos aspectos, la política de Circuitos Turísticos fue considerada como el mejor “matching” a ser utilizado, pues ese criterio de regionalización cumple el rol de agrupar los municipios que poseen características turísticas y territoriales en común.

De esta manera, se llega a un grupo de control formado por 45 Circuitos Turísticos y 455 municipios participantes en Minas Gerais, considerando la Resolución 045/2014 de la SETUR-MG, conforme la composición de los circuitos, la época de lanzamiento del proyecto (2008) y el grupo de tratamiento, compuesto por 21 municipios. Se optó por la exclusión del municipio de Belo Horizonte en virtud de la imposibilidad de su posterior comparación con algún otro municipio de porte semejante, siendo el único representante del Circuito Turístico de la Capital. Se seleccionaron 21 municipios definidos como inductores y participantes del grupo de tratamiento.

Según la OMT hay dos formas de medir el empleo en el sector de turismo (UNWTO, 2010). La primera considera la totalidad de las ocupaciones en las actividades características del turismo (ACT), independientemente de que estas ocupaciones estén relacionadas con el consumo de los turistas o no. La Clasificación Internacional Uniforme de Actividades Turísticas (CIUAT) fue elaborada por las Naciones Unidas por ser compatible con la tercera revisión de la International Standard Industrial Classification (ISIC) y es utilizada para facilitar la comparación entre países, en lo que se refiere a las estadísticas de turismo.

La segunda consiste en contabilizar sólo el empleo estrictamente relacionado con los bienes y servicios adquiridos por los visitantes, pero no se restringe sólo a las ACT (Sakowski, 2013; Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, 2012). Por visitantes se entiende los turistas (que pernoctan) y excursionistas (que no pernoctan) de acuerdo con las Recomendaciones Internacionales para las Estadísticas de Turismo (International Recommendations for Tourism Statistics).

En la primera forma, para dimensionar el mercado de trabajo en el turismo, se consideran todos los empleos en determinada categoría de ACT (alimentación, alojamiento, transporte, etc.). Utilizando la segunda forma se contabilizan sólo los empleos relacionados con el consumo de los turistas, es decir sólo un fragmento de los empleos de determinado grupo de ACT. A pesar de que la segunda forma de medir el empleo ofrece una visión más realista de la dimensión del mercado de trabajo del turismo, se demanda información relativa al consumo turístico que actualmente no está disponible. A pesar de esta limitación, muchas de las estadísticas referentes al mercado de trabajo en el turismo fueron obtenidas mediante la primera forma, lo que lleva a percepciones sobre dimensionadas del sector (Sakowski, 2013).

La elección de la primera forma, en el ámbito de esta investigación, se debe a la dimensión municipal adoptada para verificar el impacto del proyecto, ya que las investigaciones existentes sobre el mercado de turismo que recurren a la segunda forma de medición, inclusive considerando el coeficiente de atención al turista, están disponibles sólo a nivel estadual.

Observando estas condiciones se elaboró una base de datos con información referente a las estimaciones de la caracterización de los empleados formales del sector de turismo en los municipios analizados en 2006 y 2015. Se utilizaron los datos de la Relación Anual de Información Social (RAIS) relativos a los atributos considerados para el total de los empleados en las ACT, ponderados por el número de ocupaciones formales calculado por el Sistema de Información sobre el Mercado de Trabajo en el Sector de Turismo (SIMT). De esa forma, los resultados son coherentes con la dimensión del mercado de trabajo del turismo. El conjunto de indicadores relacionados con la generación de empleo formal en el sector de turismo se expone en el Cuadro 1.

Cuadro 1: Variables (explicadas y explicativas) – Empleo formal en turismo

Fuente: Adaptado de Sakowsky (2013)

Conforme se mencionó anteriormente, en el ámbito de esta investigación se utilizó el método de la “diferencia de diferencias” (DID/dif-in-dif), que tiene por objeto comprobar si el desfasaje entre las diferencias (antes y después del tratamiento, o sea la intervención representada aquí por la política en análisis) es significativo. Para estudiar las diferencias serán necesarios datos referentes a antes y después del evento de los grupos denominados de tratamiento (municipios turísticos que fueron objeto de la política) y de control (municipios turísticos que no fueron objeto de la política). Se puede representar esquemáticamente de la siguiente forma:

Diferencia de la diferencia (pt) = (destinos inductores de Minas Gerais pos-política - municipios de Minas Gerais turísticos pos-política) - (destinos inductores de Minas Gerais antes de la política - municipios de Minas Gerais turísticos antes de la política)

De acuerdo con el Cuadro 1, el indicador utilizado está constituido por una serie de variables explicativas, que posteriormente serán utilizadas en un análisis de regresión Tobit que permitirá evaluar el impacto de la política en lo que se refiere al empleo formal en turismo. Estas mismas variables serán analizadas antes y después de la intervención.

En este sentido, uno de los principales desafíos a ser enfrentados es la existencia de sesgos de selección y que en la elección de los individuos tratados, la participación en el proyecto de los destinos inductores esté correlacionada con alguna característica no observable (como el incentivo proveniente de otros programas, proyectos e iniciativas de cada municipio que afectan en la cantidad de empleo generado en el sector de turismo), que será capturada por el término de error. Si esto ocurre, este grupo tendrá incentivos extras al tratamiento que pueden afectar la variable de resultado, tornando difícil el aislamiento del efecto causal del programa/proyecto (Fogel et al., 2012).

No obstante, el método de las “diferencias de diferencias” es adecuado por lidiar con el sesgo de la selección asociado a ciertos tipos de características no observables de los elementos, principalmente aquellas que no varían en el tiempo. El uso del método, en este artículo, está asociado al “modelo de regresión Tobit”, con estimaciones de máxima probabilidad que serán capaces de aislar y medir el impacto relativo a otros proyectos que se relacionan con la distribución de beneficios sociales para reducir las desigualdades estructurales y que influyen en los resultados (Draibe, 2001; Ghiraldini, 2015). El modelo propuesto por James Tobin en 1958 – premio Nobel de Economía en 1981 – tenía por objetivo acomodar situaciones en las que hay acumulación de observaciones en un único punto de masa en la frontera del dominio. Por las semejanzas que presentaban las formulaciones ”probit” y “logit”, el modelo acabó por conocerse popularmente como Tobit (Oliveira, 2004). El modelo de regresión Tobit es definido como el modelo de una variable dependiente que asume el valor cero con probabilidad positiva, pero de forma aproximada es continuamente distribuida sobre valores estrictamente positivos.

Vale recordar que los datos sobre empleo e ingreso generados por el turismo y los impactos económicos efectivos y potenciales de la actividad turística en los municipios y estados brasileños son aún muy limitados en alcance (Secretaria de Estado Turismo de Minas Gerais, 2011). Otro elemento que dificulta el uso de los datos relativos al conjunto de las actividades que componen el turismo es la significativa cantidad de ceros en la base, que corresponden a la expresiva ocurrencia (en algunos casos de hasta 70%) de datos ausentes (missing values). La ausencia de valores para determinadas variables que corresponden a registros de datos incompletos se debe al alto grado de informalidad de la actividad, lo que dificulta la aproximación de la información a la realidad vivida por los municipios turísticos.

Debido a la gran cantidad de ceros (0) en la base de datos utilizada (que indica la inexistencia de una respuesta en cuanto a los vínculos formales de empleo) contenida en todas las variables de vínculos formales de empleo en las ACT, fue necesario proceder a transformar todas las variables. Las variables de vínculos formales de empleos (alojamiento, agencias de viaje, transporte terrestre, transporte aéreo, alimentación, alquiler de transporte, cultura y ocio), primeramente fueron transformadas de recuento a continuas, buscando estandarizar los diferentes valores de los vínculos formales de empleo por municipio, tomando como referencia el tamaño de la población en edad activa (PIA). Este procedimiento se dio por medio de la multiplicación de las variables de vínculos formales en las actividades características del turismo por 1000 y su división por la PIA, conforme es representado por:

gen txpartaloj = vincaloj*1000/pia                               (Ec. 2)

En la ecuación 2, “gen txpartaloj” representa la variable generada que consiste en la tasa de participación de la actividad para el vínculo en alojamiento (vincaloj).

Realizada esta acción, se observa la existencia de la variable dependiente no negativa que es, en términos generales, continua con valores estrictamente positivos, pero que asume el valor cero con alguna regularidad. Según la literatura econométrica (Wooldridge, 2011), el modelo Tobit es el más indicado cuando una base de datos se presenta con dicha configuración. La ecuación general del modelo de regresión Tobit utilizada para las 7 variables (y)  de las respuestas seleccionadas, se expresa como:

(Ec. 3)

donde: 

y = variable de respuesta o variable explicada (tasa de participación de actividad para vínculo en alojamiento, alimentación, etc.)

β0 = intercepto

β1 = coeficiente para la variable dummy para año(0=2006; 1=2015);

β2 =  coeficiente para la variable dummy para grupo de control (0) y tratamiento (1);

β3 = coeficiente para la variable (pt) del grupo de tratamiento en el período pos-intervención (término interactivo año * participación);

β4 = coeficiente para estimación de la población total del municipio;

β5 = coeficiente para la variable en la cual el circuito turístico participa;

u = término de error

El estimador de la “diferencia de la diferencia” (pt) presentado en la ecuación 3, representa el parámetro de interés que mide el valor de la alteración de la variable explicada en razón de la participación del proyecto de los destinos inductores. Las variables “dummy” consisten en variables binarias o dicotómicas, ya que asumen sólo uno de dos valores – en general 0 o 1 – para indicar la presencia o ausencia de determinada característica.

A continuación se discutirán los resultados alcanzados con el uso del modelo Tobit y sus implicaciones para la comprensión de los efectos de los proyectos de los destinos inductores en Minas Gerais.

RESULTADOS

Como ejercicio inicial y fundamental para comprender las diferencias previas entre los grupos de control y tratamiento antes y después del proyecto de los destinos inductores, se realizó un análisis descriptivo acerca del comportamiento de las variables de empleo formal en turismo (2006/2015).

En el Cuadro 2 están los resultados para ambos grupos en 2006 y 2015 en las siete actividades características del turismo. Inicialmente, por medio del análisis de la media/desvío estándar y mediana de las variables, convertidas en tasas de participación, es posible verificar, en coincidencia con Gonçalves (2016), que sólo para las actividades relativas a alimentación, alojamiento y transporte terrestre son observados valores relevantes en cuanto al número de vínculos formales de empleo.

Cuadro 2: Análisis descriptivo de las medias de los empleos formales en las actividades características del turismo para los grupos de control y tratamiento – 2006-2015

Fuente: Elaboración propia a partir del Ministério do Trabalho e Emprego (2014)

De esa forma, para las actividades de alojamiento y alimentación, únicas que se mostraron relevantes en 2006, el grupo de los destinos inductores presenta medias para la variable referente a los vínculos formales, superiores al grupo de control en ambas actividades (10.41 x 1.20 para vínculos formales en alojamiento; y 7.98 x 2.00 para vínculos formales en alimentación) (Cuadro 2).

El escenario pos-proyecto representado por el año 2015 indica un aumento en los vínculos formales de empleo para ambos grupos, además del crecimiento en los vínculos formales en transporte terrestre, que pasa a presentar relevancia estadística. Sin embargo, a pesar del crecimiento de los empleos, el grupo de tratamiento mantiene la superioridad y acentúa su concentración en el número de vínculos formales en turismo a escala regional (15.59 x 1.74 para vínculos formales en alojamiento; 14.94 x 3.97 para vínculos formales en alimentación).

Es notable que la media mayor para las variables de empleo formal en turismo (Cuadro 2) en 2006 y 2015 sugiere un cuadro socioeconómico general y en lo que hace al desarrollo del turismo, más favorable en el ámbito de los municipios inductores.  Esto es aún más evidente al constatar que para todas las variables, incluso aquellas que no presentaron variabilidad significativa, hay valores superiores para los destinos inductores, independientemente del recorte temporal.

El análisis de las medias relativas al indicador de empleo formal en turismo, aunque esté insertado en un contexto de intensos cambios socio-demográficos, muestra el escenario en el cual la política tendría mayor impacto dado su alcance original.  Por lo tanto, es claro que en el año de referencia (2006) para los datos de empleo formal en turismo, el grupo de tratamiento en comparación al grupo de control es notablemente mejor.

Las estimaciones de máxima probabilidad mediante el modelo Tobit para las variables explicadas relativas a las tasas de participación de los vínculos formales de empleo en alojamiento, agencias de viaje, transporte terrestre, transporte aéreo, alimentación, alquiler de transporte y cultura y ocio, que se discuten a continuación, indicaron el efecto de la participación en el proyecto de los destinos inductores. Los modelos, conforme la variable explicada correspondiente, se encuentran organizados numéricamente en el Cuadro 3. La adecuación de los datos al modelo fue verificada a través del “sigma”, que consiste en el intervalo de confianza.

Cuadro 3: Modelos de regresión Tobit para las variables de vínculos del empleo formal en las actividades características del turismo

Fuente: Elaboración propia a partir del Ministério do Trabalho e Emprego (2014)

En el Cuadro 4 están dispuestos por modelo (de 1 a 7), los resultados referentes al sigma, “pseudo R2”, el “p-valor de las variables explicativas” y con el debido destaque la significancia y el coeficiente del estimador “pt”. Por lo tanto, se verifica que de los 7 modelos estimados, con un margen de error de 5%, el “sigma” no fue significativo sólo en el modelo referente a la tasa de participación de los vínculos en transporte aéreo. Sin embargo, en el análisis del “pt” sólo los modelos 1 y 5, concernientes a las “tasas de participación de los vínculos en alojamiento” y “alimentación”, se mostraron estadísticamente significativos en 10% y 5% respectivamente. El aspecto más destacado del cuadro es el efecto de la política en las variables significativas que indica un refuerzo positivo en las actividades de alimentación y alojamiento, como dos de los principales pilares para la consolidación del desarrollo del turismo regional. Es posible inferir en base a las discusiones anteriores y a los resultados presentados, que el aumento de la demanda turística de los destinos inductores, observado a partir de 2011 en relación al efecto verificado en los vínculos formales de empleo en los servicios de alojamiento y alimentación, es acentuado por la política y se concentra espacialmente en los municipios contemplados.

Cuadro 4: Resultados de los modelos de regresión Tobit para 7 variables

Fuente: Elaboración propia a partir de los resultados de los modelos

La variable “ncircuito” presentó diferentes variaciones en cuanto a la significancia para cada uno de los 7 modelos estimados. Esto indica que en estos circuitos turísticos hubo cambios significativos en la generación de empleo formal en las ACT alojamiento y alimentación, no necesariamente relacionada con la política de los destinos inductores.

En los modelos 1 y 5 (estadísticamente significativos) el desempeño del grupo de tratamiento fue superior y estuvo impactado positivamente en virtud de la participación en la política de los destinos inductores. De esa forma, es posible inferir que los municipios inductores tuvieron un aumento de 3.49 vínculos en alojamiento y de 4.49 vínculos en alimentación cada mil habitantes en edad activa, en comparación con los municipios que no participaron en la política. Es necesario recordar que en los resultados del modelo de regresión para los vínculos formales en los grandes sectores económicos, los municipios inductores, incluso antes de la implementación de la política, ya se encontraban en un contexto económico más favorable que los demás municipios turísticos no inductores. También cabe cuestionar hasta qué punto las inversiones, en su mayoría infraestructurales, generan efectos factuales para los municipios, ya que, según Faria (2012: 277) “el turismo en las pequeñas ciudades o municipios con poca diversificación económica y próximos a centros urbanos metropolitanos utilizan la estructura económica de los últimos, incentivando la aglomeración de empresas en la región metropolitana”.

De acuerdo con las estimaciones realizadas mediante el modelo de regresión Tobit y la base de datos de la RAIS/MTE referente a la tasa de participación de los empleos formales en las actividades características del turismo, hubo una variación en el indicador analizado para los sectores de alimentación y alojamiento. De las estimaciones controladas realizadas se verificó que en los destinos inductores hubo un aumento porcentual positivo en los vínculos formales de empleo de las actividades de alojamiento y alimentación asociadas a la actividad turística. Esa percepción indica la concentración de beneficios en una parcela restringida de los municipios turísticos, agravando en relación al desarrollo turístico regional (objetivo mayor de la política) la desigualdad entre los contemplados y no contemplados por la política.

En base a las estimaciones realizadas es posible afirmar, sin olvidar la influencia ejercida por otros factores no observados en el modelo, que la política en las actividades características del turismo fue responsable del incremento del empleo formal en dichos servicios. El efecto observado en los municipios inductores relativo específicamente al impacto de la política en el empleo formal en turismo corresponde a la mejora de destinos previamente superiores en relación a su entorno regional, lo que implica la concentración de beneficios y la profundización de las desigualdades socio-espaciales a escala regional. Esto también revela la fuerza de los destinos inductores como centros urbanos de polarización de equipamientos culturales y educativos, generación de empleo, comercio y servicios públicos y privados.

CONCLUSIÓN

Las estimaciones realizadas tuvieron la intención de verificar si la política de los destinos inductores fue responsable de las transformaciones regionales en lo que se refiere al desarrollo turístico, conforme la orientación teórica de la política nacional de turismo. En los modelos estimados se observó la mejora de los destinos inductores en lo que hace al aumento del empleo formal en turismo en las actividades de alimentación y alojamiento. Aunque en el presente trabajo no se hayan abordado las variables relativas al contexto socioeconómico de los municipios, es posible inferir que desde el punto de vista de los indicadores de esta naturaleza (ingreso, condiciones infraestructurales, nivel de formalidad de los vínculos laborales, etc.) los municipios inductores también presentarían un mejor desempeño. 

Son pocas las evidencias críticas que cuestionan si la selección de los destinos inductores, que presentan previamente condiciones socioeconómicas superiores a su entorno, reforzaría la concentración del turismo en esas localidades y el aumento de las desigualdades socio-espaciales, en vez de la esperada difusión de los beneficios asociados al incremento del turismo.

De acuerdo con Blalock (1967) y Figueiredo & Figueiredo (1986) es notable el vacío existente entre las proposiciones teóricas representadas por ciertos proyectos políticos y la verificación empírica en la relación causa-efecto. Ese vacío según Blalock (1967), se da en virtud de la ausencia de tres factores básicos: definiciones operativas claras de los objetivos del programa/proyecto, especificación de los criterios de éxito y las medidas de evaluación o medición del mismo. En este sentido, es oportuno mencionar la falta de claridad por parte del texto que sustenta el proyecto de los destinos inductores a nivel nacional y regional, en cuanto a las acciones, objetivos y resultados esperados. Además, se debe prestar atención a la inexistencia de medidas efectivas para medir el éxito del proyecto en lo que se refiere a la inducción del desarrollo turístico regional durante y después de su vigencia.

Desde el punto de vista del empleo del método de las diferencias en diferencias para evaluar la política pública de turismo, se verificó que el abordaje es de gran pertinencia al aportar nuevas reflexiones y contribuir, de forma crítica, a ampliar la comprensión del alcance de la política. Actualmente, este método representa una de las estrategias más utilizadas en la evaluación de políticas públicas (Ramos, 2009; Fogel et al., 2012), pero aún es poco utilizado en las evaluaciones volcadas a las políticas de turismo. Además, de acuerdo con Lopes, Tinôco & Souza (2011), la producción científica sobre la evaluación de políticas públicas en las revistas especializadas en turismo de Brasil es pequeña y presenta debilidades e inconsistencias metodológicas (métodos y categorías analíticas utilizadas).

Así, es evidente que la evaluación de políticas públicas en turismo por medio de métodos cuali-cuantitativos, como se hizo en este artículo con el modelo de las diferencias de diferencias, es un campo de estudio vasto que aún tiene un largo camino por recorrer. Por lo tanto, es fundamental que se les dé prioridad debido a la importancia que tiene la actividad turística en el contexto socioeconómico de los países desarrollados y en desarrollo por el rol estratégico que las políticas públicas han desempeñado en el fortalecimiento del área (Lopes, Tinôco & Souza, 2011).

Buscando complementar y calificar las observaciones propiciadas por el método se sugiere la realización de posteriores estudios cualitativos, como la investigación de campo con actores relacionados con la política de turismo, además de nuevas estimaciones sólo entre los destinos contemplados. Estos procedimientos tendrían como objetivo confrontar los resultados alcanzados por medio del método de las diferencias de diferencias con la realidad enfrentada por los destinos inductores, así como complementar con nuevas estimaciones econométricas restringidas al grupo de tratamiento.

Por lo tanto, lo que se verificó fue la mejora de los indicadores seleccionados para los municipios inductores, sin que signifique necesariamente la inducción y promoción del desarrollo turístico regional. Contrariamente a esa inducción, las estimaciones realizadas indican la concentración de los probables beneficios de la política. Comparado con los demás municipios turísticos de Minas Gerais, los destinos inductores designados (aún presentando expresivas diferencias económicas, políticas, turísticas, etc. entre ellos) representaban realidades superiores a las de su entorno al momento del lanzamiento de la política. Se reconoce que el proyecto se valió de criterios para la elección de los destinos inductores, basándose en condiciones previas de superioridad, sobre todo en cuanto a la infraestructura turística, con el objetivo de recibir y ampliar la demanda turística internacional.

Pero se percibe que no se logró la intención de inducir el desarrollo regional, comprendido como el proceso en el cual el turismo desempeña un rol principal y promueve sobre la región una serie de efectos basados en la complementariedad de las actividades locales, constituyéndose estas últimas en el medio de difusión (Ablas,1991). Por lo tanto, de destinos potencialmente inductores se llegó al final del proyecto a "destinos concentradores" del desarrollo turístico regional.

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Recibido el 26 de enero de 2018
Reenviado el 10 de febrero de 2018
Aceptado el 13 de febrero de 2018

Arbitrado anónimamente
Traducido del portugués

 

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