INTRODUCCIÓN

La Organización Mundial del Turismo (OMT) establece que el turismo mundial crecerá de 3% a 4% en 2019, posibilitando un aumento expresivo en el escenario turístico, que en 2018 registró un 6% más de llegadas de turistas internacionales en todo el mundo comparado con 2017 (^{Brasil, 2019}). Según datos del Ministerio de Turismo, la intención de viajar creció un 8% en septiembre de 2017 comparado con el mismo período de 2016. Aún así, en 2017 Brasil registró un aumento en la entrada de turistas de países como Argentina, Uruguay, Chile y Paraguay; de 11,5%, 11%, 11,4% y 10,6% respectivamente en 2016 (^{Brasil, 2018a}).

Partiendo de esta premisa es importante resaltar las políticas públicas aplicadas al desarrollo del turismo, donde los resultados evidencian una coyuntura creciente de la actividad en el país y el mundo. En Brasil, la política pública de turismo está dirigida por el Plan Nacional de Turismo del Ministerio de Turismo, y el último (2018-2020) aborda el tema de “más empleo e ingresos para Brasil”, un plan basado en metas globales como aumentar el ingreso anual de turistas extranjeros de 6,5 a 12 millones; aumentar el ingreso económico generado por los visitantes internacionales de US$ 6,5 a US$ 19 billones; ampliar de 60 a 100 millones el número de brasileños viajando por el país; y ampliar de 7 a 9 millones el número de empleos en turismo (^{Brasil, 2018b}).

Para concretar esas metas se destaca la aplicación de las políticas públicas por medio de directrices. Según el Ministerio de Turismo (^{Brasil, 2018b}), el Plan Nacional de Turismo destaca las directrices en el fortalecimiento de los programas de regionalización pautadas en la descentralización, la mejora de la calidad y de la competitividad de los productos turísticos, la promoción basada en la sustentabilidad, la mejora de la infraestructura y del sector de inversiones turísticas, la ampliación de las investigaciones de la actividad, la estandarización de los indicadores de monitoreo del turismo, el desarrollo de políticas de turismo responsable a nivel estadual, regional y municipal, el estímulo de eventos generadores de flujo turístico, entre otros.

Dentro de esta perspectiva de políticas públicas de turismo en Brasil, el Estado de São Paulo cuenta con los mejores índices de infraestructura con accesos, servicios y equipamientos turísticos. Según ^{Barbosa (2015)} el Estado sigue alcanzando los mejores resultados por encima de la media en la investigación del índice de competitividad del turismo nacional comparado con las demás capitales. En el informe de 2015 el Estado de São Paulo aparece entre los 10 mejores destinos en cuanto a infraestructura general, atractivos, políticas públicas, promoción y divulgación del destino, servicios de marketing, competencia empresarial y asuntos sociales.

La Secretaría Estadual de Turismo de São Paulo revela que el Estado obtuvo datos significativos en 2018, año en el que 44 millones de turistas pasaron por el Estado; 52 sectores de la economía se movilizaron por el turismo; 1,8 millones de personas visitaron el circuito de las frutas compuesto por las ciudades de Atibaia, Itatiba, Indaiatuba, Itupeva, Jarinu, Jundiai, Louveira, Morungaba, Valinhos y Vinhedo; 1 millón de personas pasaron por la fiesta do peão en Barretos; 15 millones de turistas visitaron la ciudad de Aparecida; 9 millones de turistas asistieron al carnaval en el Estado; y 2 millones de personas visitaron los parques temáticos en la ciudad de Olímpia (^{São Paulo, 2019}).

Las políticas públicas de turismo en el Estado de São Paulo están pautadas en legislaciones que benefician económicamente a los municipios que presentan atractivos y recursos turísticos enfocados en el desarrollo del municipio a nivel local y regional. Los municipios turísticos paulistas se diferencian por la clasificación como Estancias Turísticas, desde la creación de la Constitución Estadual, tomando forma por medio de leyes y decretos sancionados en los diversos mandatos paulistas. La nomenclatura de Estancia es referida a los destinos que poseen atractivos, equipamientos, servicios e impulsan el flujo de visitantes en sus municipios, generando un ciclo económico local y regional. Las Estancias son municipios privilegiados que por poseer atractivos diferenciados forman parte de 70 ciudades que reciben recursos disponibles para fortalecer el turismo en el interior. El Gobierno del Estado transfirió a los municipios clasificados como Estancias más de un billón entre 2011 y 2016 a través de los convenios celebrados (^{São Paulo, 2018}).

En 2015 y 2016 surgen nuevas legislaciones que buscan establecer requisitos para la consolidación y permanencia de las Estancias en la distribución de los recursos disponibles para los programas de infraestructura de las estancias paulistas, como también la nueva categoría de municipio de interés turístico (MIT), que busca fortalecer el turismo y competencia entre las ciudades nombradas Estancias y Municipios de Interés Turístico, que se diferencian por la cantidad de los recursos recibidos para la aplicación del turismo. Con la nueva legislación, el Estado de São Paulo pasará a tener 210 municipios buscando consolidar el turismo, siendo distribuidos por ley en 70 Estancias Turísticas y 140 MITs, recibiendo recursos para la aplicación de programas de mejora de la infraestructura turística.

^{Fino (2009)} describe que la designación de Estancia Turística en los municipios paulistas es la principal política pública realizada en el Estado de São Paulo, con la intención de ayudar al turismo con la transferencia de recursos económicos. No obstante, se acredita que pocas de esas ciudades conseguirán condiciones para comportarse como turísticas, no sólo en relación a su capacidad de promover el turismo, sino a la capacidad de promover el bienestar social de la población local. Las políticas públicas son el camino de la sustentación para el fortalecimiento del turismo; y el Estado de São Paulo, a pesar de todas las dificultades de la actividad como la falta de profesionalismo, la falta de continuidad de proyectos turísticos, el desinterés de la población en las políticas públicas, entre otros, busca evidenciar el crecimiento de la actividad por medio de directrices aplicando leyes que rijan la actividad turística.

Las investigaciones realizadas en el área de políticas públicas de turismo (^{Dwyer & Kim, 2003}; El-Gohary, Osman & ^{El-Diraby, 2006}; ^{Beni, 2012}; ^{Rivas & Magadán, 2012}; ^{Hall, 2008}; ^{Fernandes, 2011}; ^{Cesar, 2011}; ^{Cruz, 2016}; ^{Silva, 2012}; Melgarejo, López & Bercial, ²⁰¹⁸), observan que la inserción de las mismas no siempre está cercada por una gestión capacitada, revelando profesionales que actúan en empresas turísticas, organizaciones de la sociedad civil y organismos públicos, con una gran fragilidad y dificultad en relación a los conocimientos técnicos y teóricos de la actividad turística, desencadenando acciones fragilizadas y comprometiendo conductas futuras. En esta perspectiva, el estudio del conocimiento de las políticas públicas de turismo resulta necesario para que los investigadores, empresarios, gestores, agentes políticos, entre otros, puedan comprender la actividad turística en políticas públicas “palpables” y reales para consolidar la actividad.

Por lo tanto, la gestión en el área de políticas públicas en turismo no está formada sólo por un concepto técnico, sino también por una unión de conocimientos teóricos y prácticos, con una reflexión sobre la habilidad de tomar decisiones, solucionar problemas y gerenciar programas para promover el desarrollo turístico.(^{Haven-Tang & Sedgley, 2014}; ^{Dinica, 2009}; ^{Hall, 2008}; ^{Gastal & Moesch, 2007}). Esto lleva a un desafío central que es la necesidad de conocer la legislación de las políticas públicas para su correcta aplicabilidad. Partiendo de este supuesto, la presente investigación tiene como objetivo relevar la legislación estadual resultante para el desarrollo de las políticas públicas de turismo para los municipios considerados Estancias en el Estado de São Paulo en Brasil, además de analizar las nuevas leyes publicadas en 2015 y 2016, que tienen como propósito la competencia entre las ciudades con potencialidades turísticas en el Estado de São Paulo.

TURISMO Y POLÍTICAS PÚBLICAS

El turismo es una actividad que impulsa el desarrollo de un lugar, región, estado y país, de carácter multidisciplinario, que presenta conceptos con fines comerciales, estadísticos, económicos y sociales. De acuerdo con ^{Ignarra (2013)} el turismo es la unión de operaciones de naturaleza económica de entrada, permanencia y desplazamiento de personas fuera de su país. Coincidiendo, ^{Beni (2012)} resalta que el turismo comprende características técnicas, holísticas y económicas. No obstante, el turismo debe abarcar una gama de conocimientos. ^{Beni & Moesch} (2016: 21) establecen que el turismo es “un sistema abierto, orgánico, que no puede ser estudiado como una entidad radicalmente aislada. De allí su contenido interdisciplinario y transdisciplinario”.

A partir del modelo de ^{Leiper (1979)} basado en el sistema turístico que integra tres elementos básicos (turista, elementos geográficos e industria turística), el concepto de turismo puede ser establecido como una suma de empresas, individuos, organizaciones y lugares que se ajustan de alguna forma para promover una experiencia de viaje (^{Cooper, Fletcher, Wanhill, Gilbert & Shepherd, 2001}) para el turista o visitante. ^{Tribe (2006)} destaca que el turismo es una actividad realizada por seres humanos con el mínimo de recursos para que se desarrolle el viaje de un lugar a otro por motivos que no son de trabajo.

Para ^{Panosso Neto (2009)} el turismo es un fenómeno causado por la partida y retorno de personas de su lugar habitual de residencia, por razones que pueden ser reveladas o no. Supone hospitalidad, encuentros y comunicación con otras personas además de los servicios de empresas y tecnologías que hacen posible el viaje. Proporciona experiencias psicológicas y sensoriales, además de efectos positivos y negativos en los ambientes político, económico y sociocultural. Sin embargo, la investigación aborda al turismo como una actividad social, cultural y económica, que involucra el movimiento de personas a lugares fuera de su residencia estimulado por diversos motivos, excepto el de fines lucrativos (^{OMT, 2005}).

Para desarrollar el turismo el camino más eficaz es la planificación, garantizando políticas públicas que privilegian el sistema natural y cultural, y que constituyen la riqueza turística del municipio. La planificación debe ser participativa e involucrar de forma efectiva y democrática los liderazgos comunitarios locales (^{Boullon, 2002}; ^{Acerenza, 2002}; ^{Moreno & Villarreal, 2017}; ^{Rivas & Magadán, 2012}). Para ^{Scótolo & Netto (2015)} la participación de la comunidad permite una planificación pautada en el turismo local controlando los lineamientos de su crecimiento y desarrollo. ^{Beni (2012)} destaca que la cuestión principal de la planificación es involucrar a las comunidades locales, priorizando acciones que combatan la exclusión social fortaleciendo el futuro sustentable en todas sus vertientes.

^{Ruschmann (2016)} y ^{Cesar (2011)} destacan que el camino del turismo está relacionado con la acción conjunta de todos los actores de la comunidad, principalmente en la elaboración de las políticas públicas sustentables. ^Cruz (2016: 72) describe que la “integración entre políticas de turismo y otras políticas sectoriales depende del cambio de la cultura política en el país y no es posible tener la ilusión de que eso ocurrirá fácilmente o a corto plazo”. ^{Fratucci (2014)} resalta que muchas veces las políticas públicas priorizan preferencias de un único grupo, desprestigiando al municipio como un todo. Las políticas públicas de turismo de una ciudad deben ser dirigidas a fortalecer el sector, entrelazadas con las políticas estaduales y nacionales, garantizando un camino de crecimiento en el turismo (^{Beni, 2012}; ^{Dwyer & Kim, 2003}; ^{Rivas & Magadán, 2012}).

^{Yazigi (2003)} retrata que los gestores públicos deben entender que un municipio cuando está bien organizado, con disposición de equipamientos y servicios turísticos e infraestructura básica de saneamiento que pueda atender a la población y a los turistas, por sí mismo ya se torna en un gran atractivo, sin tener que hacer invenciones turísticas para llamar la atención de los visitantes. Lo importante es considerar los equipamientos existentes y saber cómo organizarlos por medio de las políticas públicas de turismo, que según ^{Dye (1992)}, es el mecanismo de acciones que el gobierno decide o no realizar, priorizando las necesidades de un pueblo.

^{May & Jochim (2013)} destacan que las políticas públicas están directamente ligadas en la concepción de ideas, métodos institucionales y preferencias involucradas en la solución de problemas políticos. Se refiere a una cuestión de elección, de prioridades gubernamentales, de formación de procesos y sus etapas, que constituye la relación directa entre sociedad y municipio, estado o nación. Para la eficiencia y eficacia de la aplicación de las políticas públicas debe darse cierto equilibrio de los recursos materiales, humanos, tecnológicos, económicos, entre otros, y cierta sincronía de la planificación con las acciones de los responsables directos e indirectos para su realización (Hill & Peter, 2010).

La información y el conocimiento en el desarrollo de las políticas públicas son las mayores herramientas para alcanzar el resultado que se espera antes y después de implementar las políticas públicas. ^{Rivas & Magadan (2012)} destacan que la búsqueda de información es esencial para crear los planes de turismo, y para el éxito de estos últimos la implementación de esas políticas debe ser enraizada por personas del sector público y privado que gerencien los recursos reales y potenciales en el destino en detrimento de la competitividad y la evolución social y económica (^{Dwyer & Kim, 2003}; ^{El-Gohary, Osman & El-Diraby, 2006}).

La colaboración y la participación de todos los actores son fundamentales en el compromiso de ejecutar las políticas públicas (^{Haven-Tang & Sedgley, 2014}), siendo preciso que las acciones del destino turístico se apoyen en reglamentaciones y leyes para tener éxito en su aplicación (^{Dinica, 2009}). Por lo tanto, las políticas públicas de turismo deben estar dirigidas al fortalecimiento del sector, entrelazadas con las políticas estaduales y nacionales, garantizando un camino de crecimiento entre el turismo y las demás vertientes. ^Silva (2012: 120) destaca que la “comunidad debe asumir un rol político en la relación que se busca establecer con el estado, principalmente con sus políticas públicas, pues sólo así las personas del lugar turístico conseguirán recibir un plus de la actividad”.

Para ^{Hall (2008)} y ^{Gastal & Moesch (2007)} la planificación turística tiene el poder de dirigir el crecimiento del turismo de manera que, además de expandir el desarrollo económico, pueda asegurar la preservación de sus atractivos y recursos culturales, ambientales y sociales. Igualmente, ^{Ruschmann (2016)} y ^{Dinica (2009)} enfatizan que las políticas públicas de turismo deben estar aseguradas en los lineamientos del desarrollo sustentable, pensando en las generaciones futuras y en la preservación de los atractivos y recursos turísticos. ^{Fernandes (2011)}, destaca que la conquista de la gestión en la planificación del turismo está relacionada con las políticas públicas, que se encuentran más participativas y presentes hoy en día.

METODOLOGÍA

Los procedimientos metodológicos fueron pautados en el abordaje cualitativo, que según ^{Creswell (2014)} estudia contextos que intentan comprender y asimilar los fenómenos que le son atribuidos. En lo que se refiere a la concreción de los objetivos, la investigación sigue la técnica descriptiva y exploratoria, que para ^{Sampieri et al. (2013)} profundiza las ideas con la intención de aclarar conceptos. En tanto que la descriptiva analiza las características, causas y motivos que se asocian con el proceso (recolección, análisis e interpretación de los resultados).

Se parte del objetivo de relevar y analizar la legislación que interpele sobre las políticas públicas de turismo en el Estado de São Paulo (Brasil) hasta 2018. La identificación de la legislación sobre políticas públicas de turismo en el Estado de São Paulo se inició con una investigación en internet utilizando como base sitios web de organismos gubernamentales, además de la página oficial de turismo del gobierno del Estado de São Paulo. Así, se realizó una investigación documental analizando leyes, decretos, diarios, revistas, informes, sitios web y documentos oficiales producidos por los organismos gubernamentales y las agencias de fomento.

Para complementar y actualizar los datos encontrados se buscó la información recolectada en el DADETUR en la Secretaría Estadual de Turismo de São Paulo (Brasil). Asimismo se realizó una investigación bibliográfica en revistas científicas, libros, tesis, periódicos sobre el tema y el informe inédito “Investigación de la APRECESP” (^{APRECESP, 2016}) realizado por el Observatorio de Turismo de São Paulo con 70 Estancias Turísticas en 2016, referido a la cantidad de planes directores municipales de los municipios estancias.

Ante lo expuesto, el estudio aborda un referencial de conceptos de políticas públicas de turismo, relevando las mismas en el Estado de São Paulo (Brasil) y la clasificación de los municipios paulistas considerados Estancias por las nuevas leyes. La investigación recorre el orden cronológico de la legislación hasta 2018, evidenciando las leyes nº 1.261/2015 y nº 16.283/2016 y destacando los cambios y sus particularidades, además de presentar los datos sobre la falta de planes directores en los municipios paulistas considerados Estancias.

RESULTADOS Y DISCUSIÓN

La legislación de las Estancias Turísticas

El Estado de São Paulo desde la creación de las primeras Estancias hidrominerales, balnearias y climáticas, ha contribuido a fortalecer el turismo de los municipios que se diferencian en sus variados atractivos turísticos. ^{Pupo (1974)} describe que Minas Gerais fue el primer Estado en iniciar el desarrollo de Estancias en 1926 y 1936, con el objetivo de instalar infraestructura en los municipios que se destacaban por sus atractivos. Mientras que el Estado de São Paulo en el artículo 100 de la Constitución Estadual de 1967 destaca que la “creación de estancias de cualquier naturaleza dependerá de la aprobación de los organismos técnicos competentes y del voto favorable de la mayoría absoluta de la Asamblea” (^{São Paulo, 1967}: s.p.).

A partir de la Constitución Estadual el gobierno paulista en 1969 decretó la organización de los municipios, que sirvió de base para el decreto-ley nº 230 del 17 de abril de 1970 durante el gobierno de Roberto Costa De Abreu Sodré, estableciendo la creación de las Estancias con la aprobación del órgano técnico de la Secretaría Estadual de Cultura, Deportes y Turismo y con el voto de la Asamblea Legislativa. Las Estancias fueron clasificadas en hidrominerales, climáticas y balnearias durante el gobierno de Laudo Natel mediante la ley nº 10.426 de 1971, que estableció las condiciones mínimas para clasificarlas.

Aún así, la ley nº 10.426 determinaba que más allá de los requisitos mínimos para cada categoría, todos los municipios tenían que ofrecer atractivos turísticos para recibir la bonificación de la clasificación como Estancia. No obstante, en 1977 durante el mandato del Gobernador Paulo Egydio Martins se establece la ley nº 1457, creando la categoría Estancia Turística. A partir de esa ley se clasifican las Estancias en hidrominerales, balnearias, climáticas y turísticas, diferenciadas por sus reglamentaciones y sus atractivos turísticos, con el objetivo de fomentar el desarrollo y el crecimiento del turismo en el Estado de São Paulo, además de impulsar el turismo en el interior (Cuadro 1).

La legislación para las Estancias paulistas se fortalecía y crecía a través de los mandatos gubernamentales, pautada en el desarrollo del turismo en los municipios que presentaban los requisitos descriptos. ^{Fino (2009)} destaca que las Estancias son lugares privilegiados por atractivos y recursos culturales, naturales, paisajísticos e históricos que generan desplazamientos de personas hacia estas localidades. En este contexto de demanda por ser declaradas Estancias por parte de las ciudades, se crea la Asociación de las Prefecturas de las Ciudades Estancias del Estado de São Paulo (APRECESP) en 1985, con el propósito de tratar los intereses de los municipios declarados Estancias (^{APRECESP, 2016})

Cuadro 1 Requisitos para ser una Estancia 

Fuente: Elaboración propia en base a las leyes nº 10.426/1971 (^{São Paulo, 1971}) y nº 1.457/1977 (^{São Paulo, 1977})

No obstante, la fiscalización de la legislación de las Estancias estaba a cargo de la Entidad Autárquica de Fomento de la Urbanización y Mejora de las Estancias (FUMEST) dada de baja en 1989, creando el Fondo de Mejora de las Estancias por medio de la ley nº 6.470/1989, subordinado al Departamento de Apoyo al Desarrollo de las Estancias (DADE), asentado en la Secretaría de Deportes y Turismo durante el mandato del Gobernador Orestes Quércia. La creación del DADE fue vista como un gran avance para consolidar las Estancias, siendo considerado un organismo de envergadura para evaluar los proyectos turísticos (^{São Paulo, 1990}). En este contexto, para la normatización del Fondo de Mejora de las Estancias, se establece el decreto nº 31.257/1990, que por medio del artículo 2 establece la disposición de los ingresos:

I- dotación presupuestaria anual, distribuida por el Estado;

II- ingresos industriales y otros de naturaleza no tributaria, ganados por la prestación de servicios o la provisión de bienes;

III- ayuda, donaciones, subvenciones, contribuciones y participación en convenios y ajustes;

IV- transferencias de recursos federales, estaduales o municipales o de entidades internacionales;

V- Ingresos, sumas, intereses y correcciones provenientes de la aplicación de sus recursos o producto de operaciones económicas;

VI- otros ingresos no especificados destinados a implementar el desarrollo de sus programas (^{São Paulo, 1990}: s.p.).

Los recursos deben ser aplicados en programas de infraestructura, mejora del desarrollo del turismo y en gastos administrativos del sector que compete a la fiscalización de los proyectos, siendo supervisados por el Consejo de Orientación y Control (COC), representado por tres personas, 1 de la Secretaría de Hacienda, 1 de la Secretaría de Deportes y Turismo y 1 designada por el Gobernador.

Durante el gobierno de Luiz Antônio Fleury Filho, por medio de la ley nº 7.862 del 1 de junio de 1992, se decretan las normas de funcionamiento del Fondo de Mejora de las Estancias y se crean los criterios para la aplicación de los recursos, siendo éstos fiscalizados por el COC, integrado por 3 personas más representadas por las Estancias paulistas, sumando 6.

La ley de 1992 se destaca por los criterios de transferencias para el uso de los recursos reglamentados por medio de convenios con el Estado pautados en la prestación de cuentas. Según el ^{manual de convenios del DADE} (s/d) la sumatoria de los valores para ser transferidos a las Estancias está compuesta por los impuestos municipales mediante la Declaração da Receita Tributária Própria Municipal (DREMU), constituida por el impuesto sobre la propiedad territorial urbana; la transmisión de bienes inmuebles; la venta de combustibles líquidos y gaseosos y los servicios de cualquier naturaleza. Así, los criterios de distribución son reglamentados por el Artículo 5.º y la transferencia y aplicación de los recursos del Fondo obedecerán a los siguientes criterios:

a) 50% del total del presupuesto anual, distribuido de forma igualitaria entre todas las estancias;

b) 50% restante distribuido proporcionalmente, según el porcentual de formación del ingreso proveniente de la recaudación de los impuestos municipales de las estancias (^{São Paulo, 1992}: s.p.).

Las Estancias son privilegiadas con recursos presupuestarios para el desarrollo del turismo. En 1996 con el cambio de la enmienda constitucional nº 4 durante el mandato de Mário Covas, se regula el compromiso del Estado de transferir al Fondo de Mejora de las Estancias una dotación presupuestaria anual nunca inferior al 10% de la totalidad de la recaudación de los impuestos municipales de las Estancias. Con estas modificaciones y ampliaciones legales en el Estado de São Paulo, aumenta el interés entre los municipios paulistas por ser una Estancia y muchos prefectos buscaban diputados estaduales aliados para lograr dicha categorización.

Las ciudades luchaban por el título y con tanta demanda el Estado de São Paulo da un paso importante en 2011 creando la Secretaría de Turismo, que estaba unificada con otras secretarías del Estado. La Secretaría de Turismo Estadual fue reglamentada por el decreto nº 56.638 con el Gobernador Geraldo Alckmin, disponiendo sus atribuciones y la estructura del Consejo Estadual de Turismo, coordinador del turismo y del DADE (^{São Paulo, 2018}).

Desde entonces, el DADE recibe diversos proyectos de ley con informes de municipios para convertirlos en Estancias, articulados por diputados estaduales que presionan al gobernador. Sin embargo, en 2014, el Estado ya presentaba 70 Estancias clasificadas y tenía municipios categorizados como tales a partir de 1947 con la primera Estancia balnearia de Caraguatatuba, antes de la legislación específica de las mismas a partir de la Constitución Estadual de São Paulo en 1976.

A pesar de que el Estado de São Paulo posee 645 municipios, los recursos del Fondo de Mejora de las Estancias eran transferidos sólo a las 70 ciudades decretadas Estancias balnearias, climáticas, hidrominerales y turísticas. Recién con la aprobación del proyecto de ley nº 1.261 del 29 de abril de 2015 del diputado João Caramez, se modifica toda la estabilidad de las Estancias hasta ese momento. La ley de 2015 surge como una estrategia propulsora para fortalecer el turismo en el Estado de São Paulo, garantizando Estancias con atractivos reales calificados y demandas potenciales y necesarias de planes directores de turismo que lleven al crecimiento.

Desde 1970 se realizaron muchos cambios para mejorar la legislación y crear las Estancias en el Estado de São Paulo, pasando por diversos gobiernos con cambios significativos e importantes para el desarrollo de las políticas públicas de turismo. Pero con la nueva legislación los municipios paulistas tendrán que ajustarse a las nuevas políticas públicas de turismo del Estado de São Paulo, considerando que la ley establece 70 Estancias turísticas y crea 140 municipios clasificados como Municipio de Interés Turístico (MIT). Por lo tanto, la ley de 2015 es seguida por la ley nº 16.283 del 15 de julio de 2016, que regulariza el Fondo de Mejora de las Estancias con sus aplicaciones, fiscalizaciones y transferencias a los municipios (^{São Paulo, 2015}; ²⁰¹⁶). El Cuadro 2 sintetiza la cronología de la creación de las Estancias evidenciando la legislación y sus modificaciones.

Cuadro 2 Escenario de las políticas públicas de turismo para las Estancias representadas por leyes y decretos en el Estado de São Paulo hasta 2018 

Fuente: Elaboración propia

A pesar de que la legislación y reglamentación de las Estancias tienen más de 50 años, se evidencia que a partir de las nuevas leyes nº 1.261/2015 y nº 16.283/2016, el Estado se organiza de forma eficiente para aplicar los recursos del Fondo de Mejora de las Estancias. En 2018 se dispusieron para la celebración de convenios, R$ 416.347.114 billones (^{São Paulo, 2018}), justificando la necesidad de políticas públicas de turismo que realmente fortalezcan el crecimiento de manera sustentable de los atractivos turísticos paulistas.

La clasificación de las Estancias ante la nueva legislación

Según ^{Caramez (2018)} la ley nº 1.261 sancionada en abril de 2015, fue instituida en 2011 por el acto nº 105/2011 por una comisión de la Asamblea Legislativa con el fin de relevar requisitos válidos para la clasificación de las Estancias, como el objetivo de que los municipios considerados Estancias dejen de ser permanentes y atiendan las nuevas exigencias del mercado, como también una forma de ayudar al gobierno a distribuir mejor las transferencias económicas del DADE por medio de una competencia benéfica y la garantía de una participación activa de la sociedad civil mediante el Consejo Municipal de Turismo (COMTUR).

Así, la nueva ley de 2015 clasifica los municipios en Estancias Turísticas y Municipios de Interés Turístico. Para las Estancias la ley establece que todos los municipios considerados hidromineral, climático, balneario y turístico serán clasificados como Estancias Turísticas. La ley aún prevé que los municipios considerados Estancias deben presentar un turismo consolidado, con un flujo de personas representativo que movilice la ciudad; atractivos con potencial para turismo social, religioso, deportivo, de sol y playa, rural, de salud u otro considerado en la legislación; equipamientos y servicios turísticos; infraestructura de apoyo a los atractivos; saneamiento básico para la población y para el visitante; un plan director de turismo revisado cada tres años; un COMTUR activo y deliberativo en lo que concierne a los proyectos turísticos; y hasta 200.000 habitantes excepto las Estancias consideradas antes de la legislación de 2015 (^{São Paulo, 2015})

Se destaca que en lo que concierne a las Estancias Turísticas se puede observar que la ley nº 1.261 retrata criterios plausibles en la consolidación de las políticas públicas de turismo en el Estado, orientando a los gestores en la aplicación de la estructuración de los atractivos pautada en la planificación participativa por medio de la actuación de la sociedad civil representada por personas de los más variados segmentos turísticos, además de la implementación del plan director de turismo sirviendo de orientación para los gestores públicos. Autores como ^{Beni (2012)}, ^{Dwyer & Kim (2003)}, ^{Boullon (2002)}, ^{Acerenza (2002)}, ^{Moreno & Villarreal (2017)}, ^{Rivas & Magadán (2012)} y Cruz (2012) enfatizan la necesidad de la participación de la sociedad en la implementación de las políticas públicas porque conocen la realidad de los hechos.

Más allá de beneficiar a las 70 Estancias paulistas, la nueva ley regulariza la clasificación de más de 140 municipios MIT, totalizando 210 ciudades que reciben recursos para el crecimiento del turismo paulista. Las condiciones para la clasificación como MIT son indicadas como acciones básicas para el desarrollo del turismo con presentación del potencial turístico de los atractivos, los servicios médicos locales, los equipamientos y servicios turísticos en el lugar o región, la infraestructura de saneamiento básico para atender al visitante y la población local, el plan director de turismo actualizado y revisado, y un COMTUR activo y deliberativo que presente las actas de las últimas reuniones (^{São Paulo, 2016}). Además de esas condiciones los criterios para la clasificación como MIT deben ser presentados por un diputado con los documentos que se ilustran en la Figura 1.

Fuente: Elaboración propia en base al artículo 5 de la ley nº 1.261/2015 (^{São Paulo, 2015})

Figura 1 

Los municipios que están luchando por ser MIT o Estancias, después de presentar la documentación deben encaminar un oficio a un diputado para crear un proyecto de ley para ser apreciado por una comisión nombrada por la Asamblea Legislativa. Posteriormente, el proyecto será enviado a la Secretaría de Turismo Estadual de São Paulo para el análisis y pronunciamiento de los técnicos sobre los requisitos de los documentos de la legislación. Luego el proyecto de ley vuelve a la Asamblea Legislativa para ser votado en un plenario y con esta aprobación pasa el gobernador para ser sancionado. Si el proyecto no es aprobado por la Asamblea Legislativa la propuesta se archiva.

La ley nº 1.261/2015 también prevé una clasificación cada tres años de las Estancias y de los MITs, en la cual las tres Estancias que presenten los peores resultados serán “degradadas” a la clasificación de MIT y los tres municipios considerados MIT que presenten los mejores datos turísticos serán categorizados como Estancias Turísticas, pasando a recibir los recursos disponibles para su ciudad. Mientras que la reglamentación de la clasificación será relacionada con los patrones del flujo turístico permanente, los atractivos turísticos, los equipamientos y los servicios turísticos presentados por un proyecto de ley revisionista enviado a la Secretaría de Turismo encargada de redactarlo en base a los criterios escalonados por un reglamento a ser elaborado (^{São Paulo, 2015}).

Independientemente de la normatización de la ley de 2015 que no se dio hasta hoy para la clasificación, muchas ciudades se están articulando para convertirse en MIT, con vistas a clasificarse como Estancia Turística, lo que proporciona una distribución presupuestaria de mayor valor. La Figura 2 presenta las 97 ciudades decretadas MIT hasta el 12 de abril de 2018 y los 70 municipios considerados Estancias hasta el momento.

Fuente: ^{São Paulo (2018)}

Figura 2 Estancias y MITs en el Estado de São Paulo 

Así, se destaca la importancia de la gestión turística de los municipios clasificados como Estancias y MITs para conseguir el fortalecimiento de la economía local, considerando que a pesar de no tener ninguno al momento de la investigación, la ley nº 1.261/2015 busca el crecimiento del turismo de manera sólida, participativa y eficiente. Se pondera que el gobierno estadual considerará criterios pautados en la imparcialidad del escenario político. La inserción de esas políticas públicas debe estar asegurada por una política de gestión participativa con personas capacitadas del ámbito público y privado (^{Dwyer & Kim, 2003}; El-Gohary, Osman & ^{El-Diraby, 2006}; ^{Beni, 2012}; ^{Rivas & Magadán, 2012}; ^{Hall, 2008}; ^{Fernandes, 2011}; ^{Cesar, 2011}; ^{Silva, 2012}; Cruz, 2012).

Para una mejor adecuación de la legislación de 2015, se crea la ley nº 16.283 del 15 de julio de 2016, que ordena el Fondo de Mejora de los Municipios Turísticos disponiendo sobre la nueva nomenclatura del DADE, que pasa a ser el Departamento de Apoyo al Desarrollo de los Municipios Turísticos (DADETUR). La ley también regulariza la aplicación de los recursos del fondo por medio del COC, pasando a ser constituido por 9 titulares y no 3 más según el decreto nº 31.257/1990, conformándose por un miembro nombrado por el gobernador; una persona de la Secretaría de Planificación y Gestión; un miembro indicado por la Secretaría de Hacienda; uno por la Secretaría de Turismo; dos por el Consejo Estadual de Turismo y tres por la entidad representativa de los Municipios Turísticos (2 Prefectos de Estancias y 1 de Municipio de Interés Turístico) (^{São Paulo, 2016}).

No obstante, lo que la investigación destaca en la ley nº 16.283/2016, son los criterios de cómo serán dispuestos los recursos del DADETUR. La ley regula que la distribución de los recursos del Fondo de Mejora de los Municipios Turísticos será de 80% para las 70 Estancias y de 20% para los 140 Municipios de Interés Turístico, bajo los criterios de fiscalización y la firma de convenios de la Secretaría Estadual de Turismo (Figura 3).

Fuente: Elaboración propia en base a la ley nº 16.283/2016 (^{São Paulo, 2016})

Figura 3 Distribución de los recursos del Fondo de Mejora de los Municipios Turísticos 

A pesar de que la distribución de los recursos está siendo aplicada conforme la ley nº 16.283/2016, la clasificación aún requiere el parecer de la Secretaría de Turismo del Estado de São Paulo. Los municipios considerados Estancias y MITs están buscando permanecer en la legislación mediante la formación de consejos municipales de turismo deliberativos, la realización de planes directores de turismo actualizados y revisados, la adecuación de la infraestructura de saneamiento básica en lo que se refiere al sistema de recolección y tratamiento de aguas cloacales y la gestión de residuos sólidos, y la provisión de agua potable a la población local y fluctuante.

Los datos del informe no publicado del Observatorio de Turismo sobre las Estancias Turísticas en 2016 muestran que, en lo que se refiere a la planificación del turismo por medio de la creación del plan director municipal de turismo, sólo el 28,57% de las Estancias presenta el plan director de turismo actualizado y el 15,71% presenta un plan municipal de turismo en construcción y actualización. Pero, lo que asusta es que el 55,72% de las Estancias no posee un plan director de turismo. Los lineamientos de un plan director son fundamentales para un crecimiento del turismo ordenado, planeado, con visión de futuro y sustentabilidad local, y con finalidades turísticas que sirvan de parámetro y metas para el gestor público (Hill & Peter, 2010; ^{Rivas & Magadan, 2012}; ^{Carvalho & Guzmán, 2011}).

El plan director debe tener la participación del COMTUR en la dirección de los programas que guían el desarrollo del turismo respetando la voz activa de la sociedad civil y organizada (^{El-Gohary, Osman & El-Diraby, 2006}; ^{Beni, 2012}; ^{Hall, 2008}; ^{Fernandes, 2011}; ^{Cesar, 2011}; ^{Silva, 2012}). Se destaca que con el fin de clasificar las Estancias, los consejos municipales de turismo deben ser deliberativos, logrando el beneficio del derecho del voto de la sociedad en los proyectos enviados a la reunión del COC. Felizmente, la mitad de las Estancias se encuentra organizada por consejos municipales deliberativos, representando el 50% de los municipios turísticos. El resto de los municipios precisa encuadrarse en la nueva clasificación, revelando un 34,29% de ciudades con consejos de turismo consultivos y un 15,71% de los municipios aún no posee ningún consejo municipal de turismo (Tabla 1).

Tabla 1 Relación del Plan Director de Turismo y el COMTUR con las Estancias 

Fuente: Adaptado del ^{Observatório do Turismo (2016)}

A pesar de que la mayor parte de las ciudades tiene un COMTUR, se observa la falta de planificación de los gestores municipales en la elaboración participativa del plan municipal de turismo, considerando que el 55,72% de las Estancias aún no posee uno, coincidiendo con ^{Dwyer & Kim (2003)}, Cruz (2012) y ^{May & Jochim (2013)}, quienes destacan la falta de recursos humanos calificados para la gestión de políticas públicas de turismo. A pesar de que la legislación de las estancias data desde hace más de 50 años, la mayoría de los municipios no retrata la realidad esperada de las políticas públicas vigentes, evidenciando Estancias Turísticas sin consejos municipales de turismo y sin plan director de turismo, revelando un escenario de políticas públicas de turismo de acto pero no de hecho.

CONSIDERACIONES FINALES

El presente artículo identificó por medio de estudios las leyes sancionadas para la actividad turística, desde la Constitución Estadual en 1967 en el Estado de São Paulo. A pesar de todas las leyes presentadas, tal vez pueda haber algún decreto no encontrado en los estudios. Sin embargo, con la cronología de la legislación se torna más factible comprender el crecimiento del esfuerzo de los gobiernos paulistas para fortalecer el turismo en el Estado, lo que resulta en el modelo político de turismo más nuevo conforme las leyes de 2015 y 2016.

Se considera que a pesar de todas las legislaciones decretadas para la consolidación del turismo la mayoría de los municipios clasificados como Estancias aún presentan un cuadro que carece de mayor cuidado en lo que se refiere a la planificación del turismo, demostrando que aunque las ciudades sean consideradas Estancias y tengan un rol en el desarrollo de la actividad turística, el 55,72% de éstas no muestra ningún plan director municipal de turismo, evidenciando la falta de compromiso de los gestores con el crecimiento ordenado pautado en la sustentabilidad del turismo.

A pesar de la falta de reglamentación de la nueva legislación, cabe a los gestores de turismo en los municipios paulistas adecuarse a las nuevas legislaciones, saliendo del amateurismo y alcanzando el fortalecimiento y crecimiento de la actividad, garantizando políticas públicas que involucren a todos los actores del proceso turístico, dirigiendo la planificación de las necesidades y peculiaridades de cada municipio. Se considera que, aunque la teoría de las legislaciones está bien redactada, la práctica dependerá del esfuerzo de los gestores públicos municipales con la preocupación no sólo de seguir la ley, sino también de reflexionar sobre el desarrollo sustentable del turismo.

No obstante, el estudio considera el pensamiento de Malta, Faria, Braga & Barbosa (²⁰¹⁹) enfatizando que en Brasil la dificultad encontrada en las investigaciones son las constataciones de la aplicación de la legislación de las políticas públicas que acercan el desarrollo del turismo, que a pesar de sobresalir el respeto por el desarrollo económico, social y cultural, y la participación de los actores públicos y privados del sector, el mayor obstáculo está en el uso de los métodos para evaluar las políticas públicas de turismo, lo que no es tan simple y precisa ser ampliado, verificando si existe una relación directa con la intervención del gobierno y los impactos que proporciona.

El presente trabajo fue realizado con el apoyo de la Coordenação de Aperfeiçoamento de pessoal de Nível Superior (CAPES), Brasil. Código de financiamento 001.