ARTÍCULOS

 

El sistema de rendición de cuentas mexicano y su interacción con la Archivística

The Accountability Mexican System and its Interaction with the Archivistics

 

Merizanda Ramírez Aceves y Judith Alejandra Hernández Cardona

Facultad de Humanidades, Universidad Autónoma del Estado de México. Paseo Universidad esq. Paseo Tollocan. Cerro de Coatepec, Ciudad Universitaria. C.P. 50110. Toluca, Estado de México Correo electrónico: merizanda@hotmail.com; alealeale77@gmail.com

Artículo recibido: 9-09-2013.
Aceptado: 16-04-2014.

 

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Resumen: La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, el Archivo General de la Nación, el Instituto Federal de Acceso a la Información, los Archivos de la Administración Pública Federal y la Archivística son elementos comunes a una misma tendencia resolutiva de información, pues cada uno de ellos se encuentra altamente ligado al otro y, de no coadyuvar alguno de estos de la manera correcta, el resto de las funciones, procesos y sobre todo los resultados, merma la posibilidad de la adecuada disposición de la información.
Abordar las políticas públicas en materia de rendición de cuentas, transparencia y acceso a la información gubernamental en la mayoría de las ocasiones remite a planteamientos y observaciones que se expresan desde el punto de vista político, legal, normativo, democrático y hasta tendencial y, a sabiendas de ello, se busca desde el principio introducir una nueva perspectiva capaz de mostrar, detallar y esquematizar sistemáticamente el trasfondo metodológico archivístico que hace posible el desarrollo eficaz y eficiente de dichas políticas.

Palabras clave: Políticas archivísticas; Rendición de cuentas; Transparencia; Acceso a la información; Normalización; México.

Abstract: The Federal Law of Transparency and Access to Public Government Information, the National General Archive, the Federal Institute of Access to Information, Records of the Federal Government and Archivistics are common elements to the same decisive trend information since each of them is highly linked to another and not to contribute any of these in the correct manner, the rest of the functions, processes, and especially the results, decrease the possibility of adequate provision of information.
Addressing public policies on accountability, transparency and access to government information in most cases refers to approaches and observations that are expressed from the standpoint of political, legal, regulatory and even democratic trend, therefore, to systematically introduce a new perspective able to display, detail and outline methodological archivistic background which enables effective and efficient development of such policies is sought from the beginning.

Keywords: Archival policies; Accountability;Transparency; Access to information; Standardization; México.

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Introducción

El tema de las políticas públicas en materia de rendición de cuentas, transparencia y acceso a la información pública en las últimas fechas se ha convertido en una tendencia en la mayoría de los países, posicionándolo en el protagonismo de la democratización del siglo XXI. La simple adopción del ideal estima la apertura total por parte del gobierno a su ciudadanía. Pese a lo claro que pareciera esta expresión, las condiciones de su abordaje aún se encuentran en plena construcción por lo menos para la sociedad mexicana.
La posibilidad de su estudio desde la multidisciplinariedad nutre, critica, objetiva e incluso dicta nuevos matices para una mejora continua y sensata de su desarrollo. Cierto es que cada postura hace lo propio desde su trinchera pero, finalmente, el común denominador es lograr la disponibilidad, localización expedita, integridad y conservación de los documentos de archivo (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2004).
El presente artículo se edifica sobre una concepción poco explorada, desde un punto de vista en formación que obedece a los conocimientos y técnicas de la Archivística en aras de ilustrar, por un lado, la convergencia entre las políticas públicas y esta ciencia y, por otro lado, detallar el cauce del que deben hacerse partícipes las instituciones ante la adopción y empleo de instrumentos de control y consulta en los Archivos Federales que garanticen el acceso a la información.
La adecuada organización de los documentos es el punto de partida para el correcto y efectivo cumplimiento de las políticas públicas señaladas, ya que los archivos deben ser capaces de expresar el cómo y el dónde se encuentran plasmadas las decisiones del poder.
En razón de lo anterior, se exponen las políticas públicas en materia de rendición de cuentas, transparencia y acceso a la información para comprender los ideales, el medio y las instancias que materializan a cada uno de los elementos del llamado Sistema de rendición de cuentas, ya sea para regularlo o darle cumplimiento, según lo suscrito en las disposiciones legales publicadas en este ámbito, destacando que la inherente implicación que los Archivos Públicos Federales tienen en el interior de este sistema recae en la correcta y óptima organización de sus documentos.
Lo que redunda en la oportunidad de definir el proceso informativo desde su inicio hasta que se resuelve el trámite o proceso administrativo (Martí Capitanachi, 2011). Se trata de analizar las disposiciones archivísticas que el marco legal suscribe, para mostrar una condición tangible donde pueda acrecentarse la evaluación e inclusive la mejora en el actuar de las instituciones de modo que, de manera conjunta, las suscripciones legales sostengan en la praxis los elementos necesarios para concebir o no la existencia de una política archivística federal en México.
El esfuerzo por concienciar a las instituciones de una práctica archivística formal es sin duda el mayor reto que se debe superar, al mismo tiempo que se crea el escenario perfecto para proponer una coexistencia de los parámetros teóricos que plantea la Archivística y la importancia de que sean los profesionales en el área los que los pongan en práctica, en un ambiente contemporáneo caracterizado por la necesidad de rendir cuentas, transparentar la gestión pública y garantizar el acceso a la información.

1. Rendición de cuentas, transparencia y acceso a la información: aspectos conceptuales

La rendición de cuentas, la transparencia y el acceso a la información son tres aspectos actuales que poseen el carácter de políticas públicas y que han incidido directamente en los documentos de archivo desde la aparición de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental en el año 2002 en México.
Debemos partir de entender a la política como el "comportamiento propositivo, intencional, planeado, no simplemente reactivo, casual. Se pone en movimiento con la decisión de alcanzar ciertos objetivos a través de ciertos medios: es una acción con sentido. Es un proceso, un curso de acción que involucra todo un conjunto complejo de decisiones y operadores" (Ruíz López y Cadénas Ayala, 2005).
Entonces, la política es una estructura detallada que se pone en funcionamiento con la intención de materializarse y regularse a través de diversas instancias como pueden ser leyes orgánicas, generales o federales, reglamentos internos o similares, manuales de organización y de procedimientos, catálogos de actividades, instrumentos de control y consulta de la información que regulan el bienestar social.
La condición de pública se le atribuye a sabiendas de que "hay hechos" que pueden ser considerados como problemas colectivos y, por tanto, susceptibles de un tratamiento específico por parte de los poderes públicos" (Lorenc Valcarce, 2005). Su solución atañe al cumplimiento de la sociedad en su totalidad como problema público.
En suma, la política pública se concibe como "una intervención de los órganos del Estado para corregir o modificar una situación social o económica que ha sido reconocida como problema público" (Merino, 2008).
Es "la acción que busca dar respuestas a las diversas demandas de la sociedad...se puede entender como el uso estratégico de recursos para aliviar los problemas nacionales" (Ruíz López y Cadénas Ayala, 2005).
Una política pública se constituye con los programas que un gobierno genera y desarrolla para resolver un problema o situación determinada en la sociedad.
Una vez aclarado esto, analicemos el término rendición de cuentas que implica la obligación que tiene el Estado de garantizar la información según lo establecía la Constitución de 1917. La rendición de cuentas mantiene una idea de obligación en la que los políticos y los funcionarios públicos son actores sujetos a dar cuentas o responder sobre sus decisiones y justificarlas en público. De manera simultánea, representa "el derecho a recibir información y la obligación correspondiente de divulgar todos los datos necesarios, pero también implica el derecho a recibir una explicación y el deber correspondiente de justificar el ejercicio de poder" (Schedler, 2008).
Schedler ilustra que la rendición de cuentas consta de tres momentos básicos que asisten en la prevención y abuso del poder: 1. Obligar al poder a abrirse a la inspección pública; 2. Queda sujeto de manera forzosa a explicar y justificar sus actos y; 3. Permanece supeditado a la amenaza de sanciones (Schedler, 2008).
La rendición de cuentas permite "reprimir o castigar a gobernantes y servidores públicos que no utilizan correctamente los recursos puestos a su disposición por parte de los gobernados" (Valverde Loya, 2004). Un enfoque básico que proyecta el mal uso de la información.
Jerry L. Mashaw defiende la idea de concebirla como un "régimen de rendición de cuentas", integrado por la formulación de las siguientes seis preguntas: quién, a quién, de qué, mediante qué proceso, qué criterios y qué efectos, cuya finalidad es ayudar al entendimiento de la rendición de cuentas  (Mashaw, 2008).

Figura 1. Interpretación del régimen de rendición de cuentas de Mashaw

Finalmente, se puede decir que la rendición de cuentas es la obligación que tienen los representantes del poder, tanto políticos como funcionarios, de mantener a disposición la información que generan, porque ante el entendido de que esta última es de carácter público, la sociedad tiene el derecho de conocer la comprobación de sus actos y decisiones realizadas en función de sus obligaciones. Ambos aspectos, justificación de los actos y decisiones, se constituyen en registros documentales que revelan la naturaleza de su propia creación.
En la figura 2 se muestra la manera en que se vincula al "régimen de rendición de cuentas" de Mashaw con los archivos públicos.

Figura 2. El enfoque archivístico del "régimen de rendición de cuentas"

Se puede observar que la organización de los documentos de archivos es el punto de partida para la correcta y efectiva rendición de cuentas, pues estos deben ser capaces de expresar cómo y dónde se encuentran plasmadas las decisiones del poder, es decir, los registros que genera la Administración Pública Federal y los criterios bajo los cuales gestiona y organiza la información pública. Hay que recordar que los Órganos del Estado son las entidades administrativas generadoras de información, por lo que, en la medida en que esta esté accesible a la sociedad, las instituciones podrán preciarse de cumplir el mandato de rendir cuentas y transparentar su propia gestión. En la figura 3 se puede apreciar la manera en que interactúan los archivos públicos con el sistema de rendición de cuentas establecido por el gobierno mexicano.

 Figura3. Interacción de los archivos públicos en un sistema de rendición de cuentas

El segundo término relacionado con el sistema de rendición de cuentas es el de transparencia. Desde un punto de vista general es una característica que tienen los objetos traslúcidos, a través de los cuales se puede ver lo que hay o sucede del otro lado. (Diccionario instructivo de Ciencias Sociales, 2011).
José Ramón Cossío expresa que el término se emplea "para aludir a la cualidad consistente en permitir el pleno acceso de la ciudadanía a las determinaciones provenientes de los órganos del Estado, y a los procesos de que derivan" (Cossío, 2008).
Para Miguel Ángel Valverde Loya se refiere a "la apertura y flujo de información de las organizaciones políticas y burocráticas al dominio público". Esto la vuelve accesible a todos los posibles actores interesados, permitiendo su revisión y análisis y la detección de posibles anomalías. Lo que además implica "que la información esté disponible sin trabas o requisitos, que sea comprensiva al incluir todos los elementos relevantes y que sea confiable y de calidad" (Valverde Loya, 2004).
Y, al contrario de lo que comúnmente se cree "la transparencia no implica un acto de rendir cuentas a un destinatario específico, sino la práctica de colocar la información en la «vitrina pública» para que las personas interesadas puedan revisarla, analizarla y, en su caso, usarla como mecanismo para actuar y tratar de sancionar, en caso de que exhiba anomalías" (Instituto Federal Electoral, 2009).
Por lo tanto, la transparencia es una cualidad de las instituciones que deja ver lo que hacen en su interior, con el fin de garantizar la tranquilidad social. Lo que la sociedad puede ver entonces son los documentos que dan testimonio de las acciones institucionales, los comprobantes de que todo marcha bien, de que no hay corrupción, de que los recursos se están empleando de manera correcta.
La sociedad se convierte en elemento activo de estas políticas públicas en el instante en que demanda la información, posición contraria a la que toma la Administración Pública Federal que permanece como componente pasivo en tanto pone a la información a disposición del colectivo social.
La transparencia es el medio que logra un vínculo real y directo entre el gobierno y la sociedad. Simboliza la alianza que se ha establecido entre el Estado y la ciudadanía para mantenerse en constante comunicación, la transparencia dibuja un escenario en el que los actores de poder y la ciudadanía se encuentran en análogas circunstancias para dialogar.
Para procurar el cumplimiento y ejercicio de la transparencia lo primordial no es solo abrir la información para su acceso, sino contar con las herramientas e instrumentos que permitan proporcionarla sin mayores inconvenientes, los documentos que dan testimonio de las acciones institucionales requieren ser organizados y conservados para, de este modo, hacerlos accesibles, manejables y útiles en sus diversos fines (Duplá del Moral, 2010).
El tercer término es el acceso a la información. Según dice Ramón Aguilera Murguía "es un mecanismo normado por leyes para garantizar un derecho constitucional de los ciudadanos" que bien puede traducirse en favor de los Archivos como "el principio de la apertura a la libre consulta de los ciudadanos..." (Aguilera Murguía, 2011).
Paralelamente, el acceso a la información fija el proceso que traerá consigo el hecho de que la información puede ser adquirida por los individuos según sus necesidades e intereses, por medio de qué instrumentos o herramientas se logrará el acercamiento de la sociedad a la información pública gubernamental.
El acceso a la información es el vínculo de comunicación que se logra establecer con el otro -en este caso cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal- para la obtención de datos -plasmados en los documentos- referentes a un cierto fenómeno u organismo que sea de interés personal.
El acceso a la información permite ilustrar con claridad el grado de intervención que los archivos públicos mantienen en cada momento del sistema de rendición de cuentas, pero lo que más conviene resaltar es que su organización es una condición indispensable.
La importancia de esta vinculación radica en que "la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental descansa en el principio de acceso a la información contenida en los expedientes y documentos, que registran el ejercicio de las atribuciones de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, por lo que los Archivos constituyen el medio que permitirá el acceso a la información pública gubernamental y auspiciará la rendición de cuentas; que para el ejercicio del derecho de acceso a la información es indispensable que los documentos estén organizados y conservados bajo criterios uniformes de tal manera que permitan su localización expedita, disponibilidad e integridad..." (Archivo General de la Nación (México), 2004).
La intención es, pues, mostrar la contraparte científica archivística de una concepción legal del término y transmutar de la disposición que concibe al término como "...un mecanismo normado por nuestras leyes para garantizar un derecho constitucional de los ciudadanos..." a una cuestión práctica especializada (Aguilera Murguía, 2011: 39).
Lo cual formula una concepción visible que involucra a los archivos públicos para el logro de un acertado proceso de acceso a la información.
El siguiente esquema muestra el proceso en que interactúan tanto el acceso a la información, como la importancia en la organización de los archivos públicos:

Gráfico 4. El proceso que conlleva al acceso de la información

2. Antecedentes de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y los posteriores elementos reglamentarios en materia archivística que asisten su ejercicio

La transparencia adquirió su fortaleza a lo largo de diversas tendencias que le han permitido consolidarse al paso del tiempo, para poder apreciar mejor el desarrollo y fortalecimiento que la misma adquirió en territorio nacional es necesario hacer mención de los puntos clave que nutrieron su concepción.
En primer lugar la transparencia, "cobró fuerza en Finlandia (1951), Estados Unidos (1966) y Dinamarca (1970), para volverse luego parte de la oleada democratizadora en los últimos cinco años del siglo XX, periodo en el cual más de 40 países del mundo tomaron su ejemplo e instituyeron sus propias leyes de acceso a la información"(Bustamente, 2007). Lo cual implicó que México no dejara escapar el momento para integrarse a la tendencia y crear su propia legislación, sin embargo, antes de llegar a su consolidación, sucedieron diversos acontecimientos que lograron su materialización.
Un acto que enmarcó la configuración de su normatividad lo representó la alternancia en el poder en el país en el año 2000, acto que a su vez dio origen a la generación de espacios de participación ciudadana lo que permitió exigir que las acciones gubernamentales transparentaran el uso de los recursos públicos trayendo consigo un impulso por complementar y concluir la reforma que ya se anunciaba en el artículo sexto de la constitución mexicana desde 1977 en torno al ideal de transparencia.
Tiempo después, el jueves 25 de abril de 2002 "La Cámara de Diputados aprobó por unanimidad el dictamen de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, minuta que [más tarde] fue turnada al Senado de la República para completar el proceso legislativo" (Teherán, 2002).
Sin embargo, no fue sino hasta el "11 de junio del 2002 cuando el presidente Fox firmó el decreto de promulgación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, [donde además] de esta ley se deriva la creación del IFAI" (Bustamente, 2007).
Lo que más tarde derivó en un momento de consolidación de esta ley, no sólo de alcance federal sino también estatal, llevó consigo la participación absoluta de todo el territorio de la República Mexicana, "el 20 de julio de 2007 se reforma el artículo sexto, donde compromete a los estados y municipios a garantizar el derecho y acceso a la información, ya no sólo a nivel federal; en este mismo sentido, las leyes estatales tendrán un piso mínimo de transparencia y acceso a la información pública, y un año para adecuarse a ello" (Bustamente, 2007).
Tras el largo periodo que llevó a la consolidación de la LFTAIPG, dado que, finalmente, entró en función en el 2007, con la plena intención de que la serie de reformas que le fueron hechas constituyeran una ley con una estructura de nivel, capaz de cumplir con lo concerniente al acceso a la información. Lo cierto es que la discusión es amplia en cuanto a los aciertos y las deficiencias de la ley. Por un lado se postula como un gran avance democrático y por otro, desde el punto de vista archivístico, representa la normalización y homogeneización de la gestión documental aplicada en los archivos públicos federales como un factor primordial para el desarrollo y alcance de la rendición de cuentas, la transparencia y el acceso a la información.
Una vez idealizados y estructurados bajo la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, la rendición de cuentas, la transparencia y el acceso a la información, su labor se concibe bajo un esquema integral que logre un gobierno abierto a los cuestionamientos de la ciudadanía, capaz de ofrecer la información precisa y certera, un gobierno puntual ante sus resoluciones.
Ese esquema integral del que se habla es nada menos que el sistema de rendición de cuentas, y el sentido que cobija al sistema de rendición de cuentas en un marco legal específico obedece a dos criterios fundamentales. El primero responde a la idea de un contexto social que se aparte de la corrupción y que le permita a un país como México posicionarse en un entorno democrático. El segundo aspecto contiene un sentido básico enfocado en la posibilidad de expresar el estadio de la gestión administrativa, la cual es posible analizar mediante la información materializada en los documentos que se hallan en sus archivos.
El esquema de corrupción versus democracia trae consigo una amplia posibilidad de que el ciudadano logre vincularse con su gobierno, de la misma manera que éste apoye o rechace sus acciones, informes o programas. Hecho que a su vez implica que "la promoción de la transparencia y la rendición de cuentas son dos muy poderosas armas en contra de la corrupción, pues permiten exponerla y tomar las medidas necesarias para irla eliminando gradualmente" (Valverde Loya, 2004).
Señalar las prácticas propiamente de un marco legal como lo es la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, forzosamente lleva a cuestionar la metodología que logrará el funcionamiento e impulso de la rendición de cuentas, la transparencia y el acceso a la información. El punto de convergencia se da entonces entre la concepción legal y la concepción metodológica archivística.
La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental involucra entender a las instituciones como entidades generadoras de información que habrán de estar obligadas a poner su información a disposición de la ciudadanía, pero para que ello sea posible, entra en funcionamiento la visión archivística, meditada desde el núcleo que nutrirá la rendición de cuentas, la transparencia, el acceso a la información y el archivo.
Y es entonces que se hace posible apreciar que, en el sentido de valorar la gestión administrativa de la APF, Ramón Aguilera Murguía pone en la mira al archivo, al posicionarlo dentro del sistema y diciendo que es "el sustento de las organizaciones para su buen funcionamiento y la toma de decisiones y, al mismo tiempo, como el medio por el cual se transparenta, se rinde cuentas y se accede a la información porque en el Archivo se conservan los documentos, testimonios y evidencias de las acciones administrativas" (Aguilera Murguía, 2011).
Ambos criterios esbozan una estructura que trabaja con la necesidad de actuar dentro de una ley que controle la rendición de cuentas, la transparencia y el acceso a la información, lo interesante es observar el tipo y grado de intervención que tendrán los archivos en este escenario, conformando además parte de la estructura y logrando que su desarrollo contribuya a su pleno cumplimiento.
Actuar dentro de un marco normativo permite regular y garantizar la obligación de rendir cuentas, estableciendo los parámetros para una oportuna transparencia y que, finalmente, designe las instancias que quedan al mando del acceso a la información.
En el sentido estrictamente metodológico el marco legal permite ajustarse a estándares, técnicas, prácticas, que permitan la mejora de la organización (que incluye la clasificación y ordenación) y el manejo de los documentos. Su instauración trae consigo métodos mucho más plausibles que no dan cabida a las deficiencias y, de manera paralela, aportan tanto a la construcción de una democracia ejemplar, como a la edificación de una cultura archivística que tanto necesita concretarse dentro de esta realidad.
Entonces ¿por qué justificar una ley que recoja los aspectos de la rendición de cuentas, la transparencia y el acceso a la información? La respuesta es sencilla: porque se deben fijar los instrumentos e instituciones que auxilien en el cumplimiento de estos tres elementos, porque un marco legal con la intención de reunir una obligación, un derecho y el ejercicio del mismo, contribuye por partida doble a la reivindicación del sentido de democracia y a la construcción de una cultura archivística que tiene que ser traducida en el reflejo de una actividad que sigue métodos y técnicas de carácter indiscutible al organizar y preservar la información que generan las organizaciones, dado que los documentos identificados, organizados y descritos hacen posibles las garantías que profesa el Estado.

3. Elementos reglamentarios que asisten el ejercicio de la LFTIPG

El Reglamento del Archivo General de la Nación

El papel que juega el AGN dentro del escenario de las políticas públicas en materia de rendición de cuentas, transparencia y acceso a la información es crucial ya que con su actuar es posible vislumbrar un ejemplo de la coordinación que existe entre el Estado, sus leyes y sus instituciones para materializar el bien común entre sus ciudadanos y, en este caso específico, subsanar con calidad las necesidades de información de los mismos.
En su facultad de Reglamento posee el carácter de norma jurídica de alcance general que ha sido dictada por la APF y el valor de esta a su vez se encuentra subordinado a la Ley (García Ruiz y Girón Reguera, 2012), que a su vez, figura como el marco de trabajo que expresa la estructura, organización y el funcionamiento del AGN como institución. Fija el carácter y criterios del acervo que habrá de mantenerse bajo su custodia de manera permanente.

Gráfico 5. La interacción que expresa el Reglamento del Archivo General de la Nación

El Estado como elemento emisor de la democracia ha adoptado los conceptos y medidas que logren exponer la relación que coexiste entre este y la información, el nuevo enfoque exige la máxima publicidad de los argumentos que conllevan a tomar las decisiones políticas, se necesitan respuestas racionales correctamente justificables.
Para lograr aterrizar del plano teórico al práctico el Estado se materializa a través de las instituciones entonces, si la cuestión es ilustrar la relación entre Estado e información, se necesita de una pieza fundamental que guíe los esfuerzos para hacer de la información un activo al alcance de la sociedad, de este modo, el AGN crece y logra reforzar más allá de los planteamientos legales el panorama federal en materia archivística.
Entonces ¿por qué la estimación de un Reglamento para el AGN? Por un simple principio, los reglamentos son la consecuencia de las competencias propias que el ordenamiento jurídico concede a la Administración (García Ruiz y Girón Reguera, 2012). Se trata de dotar de legitimación uno de los aspectos del AGN como institución, de la imposición de deberes y de conferir derechos. Aspecto que erige a las instituciones nacionales.

Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones Generales para la Transparencia y los Archivos de la Administración Pública Federal y el Manual administrativo de aplicación general en las materias de transparencia y de archivos

El acuerdo expresa la finalidad de aprovechar bajo criterios de eficiencia, simplificación y desarrollo administrativo, los recursos y procedimientos técnicos con que se cuenta para mejorar la gestión pública que les compete, así como la atención a los particulares. La intención obedece a definir un escenario único, el cual se hará funcionar bajo los mismos términos. Ahora bien ¿qué lo hace único? En este caso su naturaleza: el ámbito dederal, la APF.
Se necesita de un entendimiento y de la adopción del marco técnico por parte de la APF que procedan de manera paralela, si se deja en claro quiénes, cómo y por qué deberán sujetarse a disposiciones generales para la transparencia y los archivos de la APF también quedará claro qué, por medio de qué y para qué, y básicamente se irá nutriendo la noción de una cultura archivística emergente pero controlada.
Existe una cuestión que sobresale de las disposiciones referida a las indicaciones para la difusión de la información, se trata de la conformación de una red de comunicación y entendimiento que se origina en las entrañas de las instituciones para más tarde con los medios adecuados poder publicar la información.
Así se fijan los criterios de homologación legalmente justificados para la difusión de la información digital, situación que además queda sujeta a la opinión del ciudadano dejando en claro la posibilidad de mejora constante ante la comunicación latente que se establece entre las instituciones y la ciudadanía.
En conclusión, se detallan las medidas y el grado de interacción entre los archivos, los servidores públicos, el Comité de Información, la Unidad de Enlace y la Unidad de Tecnologías de la Información, es decir, elementos que compondrán un sistema de gestión documental competente.
Mientras que el segundo es el Manual administrativo de aplicación general en las materias de transparencia y de archivos, apartado donde se puntualiza de forma explícita, ordenada y sistemática información sobre objetivos, políticas, atribuciones, organización y procedimientos de los órganos de una institución. También contempla las instrucciones o acuerdos que se consideran necesarios para la ejecución del trabajo asignado al personal, teniendo como marco de referencia los objetivos de la institución, los procesos y donde se señalan los fundamentos legales de cada uno, lo cual es una gran característica del Manual, con ello deja de lado posibles interpretaciones y juicios arbitrarios (Secretaría de Relaciones Exteriores, 2005).
El impacto que trae consigo la consideración de un Manual administrativo de aplicación general en las materias de transparencia y de archivos que rija a la APF es, por mucho, la acción que enriquece su estructura, pero más aún es el reflejo del nivel de conciencia del funcionamiento interno de las instituciones que liga ya de manera incuestionable la transparencia con los archivos.
Los planteamientos del Manual derivan en el seguimiento, evaluación, control y mejora en la obtención de estándares sobre el funcionamiento de los archivos de manera más puntual, que permitan la conformación de un juicio suficientemente comprobable.
Por sobre todo, compone el ciclo de los fundamentos legales que justifican la clasificación y desclasificación de la información; la atención a solicitudes de acceso a la información; el recurso de revisión y atención de resoluciones del IFAI; la información socialmente útil o focalizada; la administración de archivos; el Archivo de Trámite; la transferencia primaria, el Archivo de Concentración; el destino final; el Archivo Histórico y el formato de Archivo, que erradica las lagunas tanto legales como archivísticas ofreciendo de igual manera argumentos que obedecen a un propósito en común y que ante todo muestran un orden.

Gráfico 6. Compaginación entre los procedimientos y aportaciones de las disposiciones generales para la transparencia y los archivos de la APF y el Manual administrativo de aplicación general en las materias de transparencia y de archivos

Criterios específicos y procedimientos para la administración integral de documentos, expedientes y archivos de la Secretaría de la Función Pública

Antes de entrar en detalles, lo mejor es reconocer a la Secretaría de la Función Pública como organismo del Estado mexicano, cuyo propósito es coordinar, evaluar y vigilar el ejercicio público del gobierno federal. Su acción va encaminada a hacer cumplir una serie de funciones, pero la que por ahora le compete es la siguiente función:

Formular y conducir la política general de la Administración Pública Federal para establecer acciones que propicien la transparencia en la gestión pública, la rendición de cuentas y el acceso por parte de los particulares a la información que aquella genere (México. Secretaría de la Función Pública, 2009).

Gráfico 7. Estructura de los criterios específicos y procedimientos para la administración integral de documentos, expedientes y Archivos de la Secretaría de la Función Pública

En este sentido resulta indispensable que los documentos y expedientes en poder de los sujetos obligados, se organicen y conserven bajo criterios uniformes que permitan su localización expedita, disponibilidad e integridad (México. Secretaría de la Función Pública, 2004).

Gráfico 8. Dinámica de coexistencia según los criterios específicos y procedimientos para la administración integral de documentos, expedientes y archivos de la Secretaría de la Función Pública

Ley Federal de Archivos

A finales del 2011 la Cámara de Diputados aprobó la Ley Federal de Archivos, las misma que se publicó a principios del siguiente año. Su carácter reúne los criterios más específicos para la adecuada gestión y administración de los archivos nacionales que ya habían sido dictados con antelación en las disposiciones legales previamente descritas. Este estamento además de pretender fortalecer la conservación, consulta y difusión de los documentos en México, impulsaba al Archivo General de la Nación como el principal responsable de proponer las pautas para lograr una gestión de documentos eficiente en las instituciones, destacando las tareas de clasificación y catalogación. Este logro ,sin lugar a dudas, permite tomar conciencia a la sociedad sobre la importancia de preservar el patrimonio documental de un país que se precia de contar con una historia relevante que se testimonia mediante los registros escritos hallados en sus archivos.

Gráfico 9. Objetivos de la Ley Federal de Archivos

Gráfico 10. Puntos trascendentales de la Ley Federal de Archivos (México. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2012)

Dichas medidas normalizadoras representan en un criterio diplomático la comprensión y el entendimiento por hacer de los srchivos una parte tan esencial de las instituciones como el resto de sus áreas o departamentos, logran colocar a los srchivos como los entes que nutren y fortalecen las decisiones, la investigación y la historia de las instituciones.
Una red normalizadora federal es el entramado que, conforme desciende a las especificaciones, va dejando de lado las arbitrariedades e interpretaciones, es cierto que va llenando las lagunas legales pero también va fortaleciendo los pilares para, en un futuro, hablar propiamente de una política archivística nacional.

4. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y los Archivos

Como se puede apreciar, a medida que se profundiza en cada apartado de este documento, la introspección del Archivo se torna aún más precisa, dejando notar hasta ahora que este es por mucho el indiscutible escenario medular que define, por un lado, la actuación de la LFTAIPG y, por otro, garantiza el logro de los objetivos de la misma, pero ¿qué tanta conciencia hay de ello en dicho marco legal? y, ¿bajo qué términos impacta en los ideales prácticos que impulsan como obligación la apertura de los archivos para su consulta pública?
En cuanto a los archivos, la LFTAIPG dictamina los siguientes puntos:

1. Establecer y supervisar la aplicación de los criterios específicos para la dependencia o entidad, en materia de clasificación y conservación de los documentos administrativos, así como la organización de archivos, de conformidad con los lineamientos expedidos por el Instituto y el Archivo General de la Nación, según corresponda (Art. 29, fracción V).
2. Elaborar un programa para facilitar la obtención de información de la dependencia o entidad, que deberá ser actualizado periódicamente y que incluya las medidas necesarias para la organización de los archivos (Art. 29, fracción VI).
3. Corresponderá al Archivo General de la Nación elaborar, en coordinación con el Instituto, los criterios para la catalogación, clasificación y conservación de los documentos administrativos, así como la organización de archivos de las dependencias y entidades. Dichos criterios tomarán en cuenta los estándares y mejores prácticas internacionales en la materia. Los titulares de las dependencias y entidades, de conformidad con las disposiciones aplicables, deberán asegurar el adecuado funcionamiento de los archivos. Asimismo, deberán elaborar y poner a disposición del público una guía simple de sus sistemas de clasificación y catalogación, así como de la organización del archivo (Art. 32) (México. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2010).

Es necesario rescatar el hecho de que el preferente posicionamiento institucional y social de los archivos que tanto se anhela, se encuentra sujeto a la calidad de las condiciones que permitan el adecuado y pertinente acceso físico e intelectual de la información documental, por lo que de cumplirse dicha interacción se puede llegar a favorecer de manera directa su utilización en los procesos de la gestión pública, a la par que contribuyen a la organización de la memoria documental de las instituciones y organismos, posicionándolos finalmente en un ambiente ideal para su consulta.

Gráfico 11. Estructura de la LFTAIPG propiciando el acceso a la información con la intervención de la Archivística

5. Creación del Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI)

La ley se hace cumplir por medio de las instituciones o los organismos, a quienes se les ha de delegar una responsabilidad substancial que como resultado de su cometido han de llevar a cabo una serie de funciones previamente establecidas.
En la observación del marco legal concerniente a las políticas públicas que en este documento se exponen, a través del cual se hace presente la Ley, se reconoce hasta ahora ya en escena a los elementos tangibles que integran el sistema de rendición de cuentas, así como lo que se refiere a su acepción, la intención en esta ocasión es reconocer propiamente a la institución a través de la cual se da seguimiento y cumplimiento de las tareas que competen a la rendición de cuentas, a la transparencia y al acceso a la información, de modo que finalmente se pueda concurrir de manera exitosa al alcance de sus objetivos.
Identificar la razón de la existencia del IFAI, conlleva a considerar la última reforma al artículo 6º constitucional, que instituye firmemente el derecho de los individuos de acceder a toda información pública gubernamental, al tiempo que garantiza el principio básico de su publicidad.
Pero entonces, ¿cómo pasar del ideal del derecho de acceso de la información al oportuno ejercicio de este, materializado ya en la obtención de la información que resulta de interés para el individuo?
El IFAI es la respuesta a ese momento de transición que reflexiona sobre la materialización de las disposiciones que suscribe la Ley, del propio acceso a la información por parte de los individuos al ejercer su legítimo derecho de acceder a la información.
El IFAI se creó para dar cumplimiento al precepto anterior, habría de crearse un organismo único que prestara la atención definitiva, por una parte, al cumplimiento del derecho de acceder a la información pública gubernamental y, por otra, que tuviera el cuidado de supervisar y mantener a raya las acciones que se originen a lo largo del proceso de disponibilidad de la información, y que, finalmente deriva en su obtención.
Para dar cumplimiento a lo dispuesto por la Ley debe existir un vínculo de interacción entre el Comité de información, la Unidad de Enlace y el IFAI.

Gráfico 12. La interacción que dirige al acceso de la información

Es necesario puntualizar que las atribuciones del IFAI tienen a su alcance conceder un sentido prácticamente explícito a aquella interacción que dirige el acceso a la información, es decir, las solicitudes de información no obtendrán una respuesta en tiempo y forma si los archivos no se encuentran debidamente organizados, si no se promueven ni se poseen los criterios homogéneos para su clasificación, ordenación, preservación, guarda y custodia regidos bajo los principios archivísticos, por ello es tan importante el acatamiento del marco legal cuyos principios se ven reflejados por medio del IFAI.
El IFAI tiene facultades para vigilar su cumplimiento y resolver sobre negativas de acceso a la información únicamente respecto de las dependencias y entidades de la APF, incluidas la Presidencia y la Procuraduría General de la República (México. Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos, 2011).
De acuerdo con el artículo 37, fracción XV de la LFTAIPG, el IFAI tiene como atribución general cooperar respecto de la materia de esta Ley, con los demás sujetos obligados, las entidades federativas, los municipios o sus órganos de acceso a la información, mediante la celebración de acuerdos o programas.
Además de remarcar su posición como el interlocutor que media entre el cumplimiento del derecho de acceso y cualquier persona que desee conocer u obtener información pertinente a la APF. Las facultades concedidas al IFAI se encuentran orientadas a privilegiar en suma medida la publicación de la información, contemplando de antemano la serie de acciones que conllevan a su disposición, para que finalmente esta se encuentre al alcance del público, con la plena intención de que la información que se proporciona posea el mayor grado de relevancia posible, es decir, que el conocimiento que se ofrezca resulte altamente relevante para la sociedad.
Por lo que su actuación es imprescindible en el tema de la rendición de cuentas, la transparencia y el acceso a la información y en el mayor o menor grado que este logre materializar el derecho de acceso a la información, de igual manera reflejará en el mismo sentido la eficiencia y eficacia de un sistema de rendición de cuentas que opera de manera lógica.

6. El Instituto Federal de Acceso a la Información y los Archivos gubernamentales

El cometido real del IFAI se logra únicamente si la rendición de cuentas, la transparencia y el acceso a la información se llevan a cabo de manera correcta, lo que a su vez enmarca el contexto bajo el cual dicha trilogía marcha haciendo valer el juicio de que "los documentos y los Archivos de la Administración Pública, son sólo el medio para conseguir el fin de transparentar la información" (Flores Padilla, 2005).
Entonces, ¿qué hace el IFAI en materia de archivos? básicamente la función detonante que relaciona a este organismo con los archivos corresponde a lo que dice la propia LFTAIPG: "Coadyuvar con el Archivo General de la Nación en la elaboración y aplicación de los criterios para la catalogación y conservación de los documentos, así como la organización de archivos de las dependencias y entidades" (México. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2010).
La intervención del IFAI en materia de archivos es fundamental puesto que tras ésta se reitera la normativa que establece que los archivos se deben sujetar a las propias disposiciones de la LFTAIPG. Está claro que con los Archivos "se resuelven los asuntos y trámites, competencia de las unidades administrativas gubernamentales, y que, al final del día, serán esos expedientes los que se tienen que organizar, físicamente para poder consultarlos y hacer efectivo el derecho a la información" (Nacif Mina, 2011: 146).
La relación entre el IFAI y los archivos es clara; pues el primero necesita de los segundos para llevar a cabo y cumplir su cometido, pero, ¿por qué involucrarse tan directamente con la organización de los archivos de las dependencias y entidades? Para resolver el cuestionamiento es necesario comprender que "los documentos de archivo, llevan un orden y una clasificación determinada por la historia administrativa de la institución, esa organicidad debe ser respetada o reconstruida en aras de la integridad misma de la documentación y de su preservación como memoria del organismo" (Flores Padilla, 2005). Dicha memoria es aquella que le interesa conocer, cuestionar, indagar, construir y obtener a la ciudadanía.
De esta manera, el absoluto respeto a la organización de los archivos garantizará de manera infalible no sólo el acceso a la información, sino que también dará un origen natural a la conservación y preservación de los testimonios de la entidad que dio origen y los recibió, para más tarde permitir la reconstrucción histórica de la institución.
La realidad es fundamental, el IFAI se ve obligado a interactuar con los archivos públicos por una simple razón; son el elemento medular de las instituciones, por lo que se vuelve imprescindible la organización y la conservación de sus documentos. Tras estos procesos archivísticos, el derecho de acceso a la información trasciende al ejercicio del mismo.

Conclusiones

Aislar cada uno de los segmentos que conciernen a la rendición de cuentas, a la transparencia y al acceso a la información para ser abordados desde un punto de vista archivístico, permitió confirmar que su interacción obedece más allá de las disposiciones legales a un mismo elemento que es la información que, además, es abordada de distintas maneras por cada uno de los elementos del sistema de rendición de cuentas, según sus propósitos.
Sin embargo, el común denominador que pone a disposición la información para el tratamiento concerniente dentro del sistema de rendición de cuentas es el Archivo, y su organización es sin duda la cualidad primordial de la que dependerá el mayor o menor grado del desempeño que se presente en la totalidad del sistema.
La idea de que los archivos son sólo el medio y no el fin para la obtención de la información se ha manejado como una consideración que refleja el marco legal, a decir verdad parece ser resultado de una laxa interpretación del mismo, que no logra trascender la formalidad legal. Se ha tenido, se tiene y se tendrá que reposicionar el valor y la importancia de la Archivística, pues las políticas públicas en la materia auspician la propagación de su trascendencia, el primer paso rumbo a la construcción de una cultura archivística que va de la mano de una cultura de trasparencia.
Lo que hace creer que dicho vínculo daría a la Archivística la indiscutible posición que tanto se ansia, cierto es que falta rigor para materializar la obligatoriedad en lo que a la gestión de los documentos y sus Archivos compete, pero para ello se ha creado el IFAI que tiene la misión de desempeñarse como regulador en estas cuestiones. En alguien tiene que caber la prudencia ante tal situación, por ello su coordinación con el AGN, depende de la explotación de los Archivos y su efectividad está condicionada a la calidad con la que esos Archivos dispongan su información.

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