DEBATE

La influencia en México de los Organismos Internacionales en materia de Información

The influence in Mexico of the international organizations in the matter of public information

 

Juan Escobedo Romero

Universidad Autónoma de San Luis Potosí. Facultad de Ciencias de la Información. San Luis Potosí, México / juan.escobedo@uaslp.mx / https://orcid.org/0000-0002-9618-8815

Artículo recibido: 19-09-2017
Aceptado: 08-05-2018

 

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Resumen

A mediados del Siglo XX diversos países democráticos suscribieron convenios y tratados; algunos se promovieron a manera de modelo a seguir por las naciones, principalmente por aquellas en subdesarrollo; esas naciones reunidas por la ONU (Organización de las Naciones Unidas) comenzaron un trabajo conjunto para promover la democracia, el desarrollo social, cultural y económico, en el que la información comenzó a ocupar un lugar importante. El texto explica, de forma general, el desarrollo histórico de las directrices internacionales en materia de información y cómo influyeron en México. En el primer apartado señalo antecedentes y contexto general de acciones que favorecieron el tratamiento de información pública; en el segundo, señalo el caso mexicano y las principales políticas de la información; en el tercero abordo cómo, desde mediados del S. XX, comenzó la profesionalización en la organización documental por necesidades administrativas y el fortalecimiento democrático por medio de la Transparencia y Acceso a la Información donde la información pública requirió de la implementación de Políticas de Información. Con este fenómeno es posible advertir los orígenes de la modificación histórica de los paradigmas en las Ciencias de la Información, impulsados por la aparición de nuevos fenómenos relacionados con la información y su ciclo.

Palabras clave: Políticas de información; Organismos internacionales; Acceso a la Información pública; Transparencia gubernamental

Abstract

In the middle of the twentieth century, various democratic countries signed agreements and treaties; some were promoted as a model to be followed by the nations, mainly by underdeveloped countries, those nations reunited by the UN (United Nations Organization) began a joint work to promote democracy, social, cultural and economic development, in which information began to occupy an important place. The text explains in a general way the historical development of the international guidelines on information and how they influenced Mexico. In the first section background and general context of actions that favoured the treatment of information Public is shown; the second one points to the Mexican case and the main information policies; the third one focuses on how from the mid-20th century the professionalisation in the documentary organization began due to administrative needs and democratic strengthening through transparency and access to information where public information required the implementation of Information Policies. With this phenomenon it is possible to notice the origins of the historical modification of the paradigms in the information sciences, driven by the emergence of new phenomena related to the information and its cycle.

Keywords: Information Policy; International organizations; Public Information access; Government transparency

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Concepto, antecedentes y contexto general de la Política de Información

La Política de Información es toda acción directa e indirecta de las autoridades de gobierno para trabajar, regular, acopiar, organizar, difundir, legislar, la información pública y toda aquella que es de interés para los Estados; ese es, a grandes rasgos, el concepto más aceptado por la comunidad académica que se dedica a su estudio, comprensión y explicación.¹ En este análisis la política de información moderna, como la conocemos y definimos actualmente, tiene su raíz con la Declaración de los Derechos Humanos de 1948²; en ese documento, específicamente en el Art. 19, se señala la libertad fundamental del humano de informarse, de acopiar información, de opinar a partir de su uso y de tener libertad de difundir información. Otros documentos similares como la Convención Americana de los Derechos Humanos de 1969³ contribuyeron al desarrollo de este fenómeno de la información y su importancia para el desarrollo democrático. Los anteriores son ejemplos paradigmáticos sobre el tema y de los cuales se derivaron actividades y acciones en el plano regional y nacional.

Otro fenómeno que considero importante en el desarrollo de todo lo relacionado con la información y, principalmente la de naturaleza pública, es el avance de la disciplina de las Políticas Públicas que se encarga del estudio de la acción de los gobiernos; un campo de conocimiento que surgió a raíz de eventos de alto impacto como las guerras mundiales del siglo XX, específicamente en los países desarrollados, y cuyo objetivo consistió en el análisis científico de la toma de decisiones, la evaluación de las acciones y, en general, de la acción e inacción de los gobernantes en beneficio de sus gobernados. El avance de esta disciplina ha segmentado el estudio de la acción de los gobiernos y desde principios de la década de 1980 se habla ya de una corriente de académicos dedicada al estudio de las acciones públicas en materia de información, de la cual tenemos un campo actualmente definido y conocido como Política o Políticas de Información⁴; en cuanto al tema considero que puede definirse de una mejor manera de la siguiente forma: Políticas Públicas de Información, puesto que son acciones públicas de control en favor de un bien público.

La labor de la ONU y de la UNESCO han sido importantes, así como la de la CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe)⁵ para el caso de Latinoamérica, puntualmente para el desarrollo económico en los que la tecnología y la información son elementos fundamentales de todos los programas y acuerdos de las naciones que han sido impulsados por estos organismos.

Específicamente en el rubro del trabajo con los documentos administrativos corrientes o actuales, incluso los históricos, este organismo ha emprendido tres programas o proyectos que considero importantes a la hora de hablar de información, de transparencia, de acceso a la información y, en general, del patrimonio documental de las naciones, puesto que la información se ha convertido, con el paso del tiempo, en una categoría y un sector que las naciones han incluido en su política pública; los tres programas de esos organismos internacionales son: 1) NATIS. National Information Infraestructure, que tuvo inicio en 1974, 2) RAMP (Record and Archives Management Program)⁶ emprendido desde 1979, y 3) Memoria del Mundo⁷ creado y promovido desde 1992.

De estos, el primero es fundamental; cabe resaltar la propuesta y relevancia del proyecto NATIS (National Documentation, Library and Archives Infrastructures) que integró a los archivos y las bibliotecas en la creación de los sistemas nacionales de información. Esto fue medular para que los países entendieran la importancia de la información y de cómo se beneficiarían con la construcción de una infraestructura de entidades documentales que gestionaran la información.

Respecto del segundo, -el RAMP-, resalta el hecho de que se trató de un programa dirigido al desarrollo de la infraestructura archivística, la formación, actualización y capacitación de personal en el tema, de la protección de la herencia de los Archivos y para el avance de la teoría de la administración de documentos y de los Archivos.

En cuanto al tercero, el Programa Memoria del Mundo, principalmente dirigido a la creación de la conciencia para la conservación de los documentos históricos más importantes de los países, contempla la procuración del acceso a la población a esos documentos; parte de sus actividades se centran en la creación de una lista de documentos realizada por comisiones nacionales.

Sobre estos programas, cabe resaltar que han evolucionado de tal forma que este organismo internacional los mantiene vigentes; por ejemplo, en el caso del NATIS, fue fusionado con el UNISIST (United Nations International Scientific Information Systems) y, posteriormente, cambió su denominación a Programa General de Información; el caso del programa Memoria del Mundo sigue vigente y emitiendo las declaratorias de documentos que forman parte de la memoria del mundo; mientras que el programa RAMP Studies, al parecer ha quedado en suspensión puesto que desde 2010 no se han publicado más resultados derivados de este programa; sin embargo, no se declara su cancelación, por lo que no se puede afirmar que esté concluido el programa.

Recientemente, la declaratoria de la importancia de los Archivos para la Sociedad de la Información emitida en la Mesa Redonda del Consejo Internacional de Archivo del 2002⁸, puso en nivel central a los archivos como su componente más importante. Por otro lado, y ya en el siglo XXI, la UNESCO ha promovido más programas para impulsar el desarrollo de los países que integran el organismo, un ejemplo es el programa Internet para Todos.⁹

En resumen, desde mi perspectiva son esos los aspectos que de alguna forma directa o indirecta han marcado el rumbo y ejercido una influencia en las políticas públicas de las naciones; por supuesto, México no es la excepción, aunque para el caso mexicano este proceso se ha desarrollado con lentitud al igual que en el resto de los países que integran el bloque latinoamericano, ya que algunas de esas naciones reportan un desarrollo similar.

Contexto de México y su Política de Información

El fenómeno de las políticas públicas en México tiene su inicio temporalmente hacia finales del siglo XX; sin embargo, la actividad pública con objetivos concretos y de acuerdo a planes y programas, o en otras palabras, de acuerdo a políticas definidas, se puede ubicar hacia la década de 1960. Puede haber debate respecto de este punto, no obstante, mi intención se centra en señalar principalmente que el concepto de Política Pública es claramente identificado hacia la última década del siglo XX. Además, entre el periodo que va de 1940 a la actualidad, el país ha experimentado varias reformas al Estado, entre las que se encuentran la reforma política, administrativa, hacendaria y energética, entre otras más, que han sido parte de la historia reciente de México; esto ha tenido un efecto en la forma en que el país ha ido tomando en cuenta la importancia de la información, puntualmente en su modalidad de recurso.

La Política de Información, en la que considero su etapa moderna, se inició en el siglo XX con la relevancia que adquirió el Archivo General de la Nación para el gobierno de México; en el registro histórico, una de las acciones más importantes ocurrió en 1969 con la creación del Comité Técnico Consultivo de las Unidades de Correspondencia y Archivo, el denominado COTECUCA; se trató de una de las primeras acciones implementadas para regir el ordenamiento de los documentos y para el fortalecimiento de los Archivos Nacionales administrativos, si bien la creación del Comité no tuvo una repercusión inmediata, sentó precedentes útiles para ese ordenamiento.

De todas las reformas al Estado que ha habido, las que modifican la Constitución Mexicana son las que más importan para el objetivo de este trabajo, específicamente la reforma al Artículo 6º.¹⁰, en la que se consigna el acceso a la información pública, y en el que su modificación es evidencia del desarrollo, evolución y perfeccionamiento de ese derecho constitucional a la información pública y a la libertad de acopiarla, expresarla y difundirla. Desde 1977 a la fecha ese artículo ha sido modificado; estos cambios son el objeto de estudio para los gobernantes y los políticos, además de los intelectuales y académicos de la nación; estudios que han permitido su perfeccionamiento y su difusión así como la exigencia de su aplicación. El resultado de este proceso de reforma, hoy es la base para el desarrollo de los aspectos relacionados con la democracia, el acceso a la información y la transparencia.

Desde mi perspectiva, en la segunda mitad del siglo XX, los académicos e intelectuales le otorgaron especial atención a los documentos históricos; es una etapa en la que principalmente los historiadores rescataron fondos y documentos con valor histórico importante, y en ese momento hubo, por necesidad y por naturaleza, una división de los fondos documentales al menos en dos grandes categorías: el fondo histórico y el fondo administrativo. Se presentaron algunos casos especiales en los que se organizaron los archivos de forma integral estableciendo los tres momentos de la documentación: administrativa-corriente, administrativa-no corriente y administrativa-histórica, pero fueron solo algunos casos contados. Lo anterior dio la pauta para mejorar las condiciones del Archivo General de la Nación, así como de la creación de los principales archivos históricos de los estados del país; y aún más, durante la primera década del siglo XXI se continuó reportando la fundación de más archivos históricos, lo cual nos da la evidencia de un trabajo de rescate, clasificación y difusión de la documentación histórica, mismo que permite vislumbrar a futuro la organización de los archivos administrativos (Archivo de trámite y Archivo de concentración).

Otra evidencia del trabajo con la información pública, que es prueba del desarrollo de la conciencia y de la acción nacional por la documentación pública, se enlistó en los Planes Nacionales de Desarrollo de los presidentes de México, principalmente de José López Portillo y Pacheco (1976-1982), Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988), Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000), y expresamente con Vicente Fox (2000-2006), Felipe Calderón H. (2006-2012) y Enrique Peña Nieto (2012-2018).¹¹ La constante en los proyectos e idearios de estos presidentes es que integraron a sus planes de gobierno la información, los sistemas de información, las tecnologías para la información y en general la necesidad de construir indicadores, datos y conocimiento por medio de la información nacional; en ese mismo sentido y al final del siglo los conceptos de Transparencia, de Acceso a la Información, de Archivos públicos se han vuelto parte de la agenda pública del gobierno federal, de los estados y municipios, dando paso a la creación de leyes secundarias, de reglamentos e incluso a la apertura de nuevas instituciones garantes de la transparencia y del acceso a la información. A partir de esta situación se establece la existencia de un período histórico que se puede denominar como el de la Transparencia y Acceso a la información y que va desde las acciones más simples hasta las de mayor elaboración emitidas y ejecutadas entre el año 2000 y la actualidad, en la cual la información pública, las Políticas Públicas de Información o la Política de Transparencia y Acceso son el elemento fundamental para las propuestas de solución de algunos de los principales problemas del país; uno de ellos -la corrupción- es quizá el principal, pues de ese se derivan otros problemas como el atraso económico y la inseguridad. Por eso en ese marco la Gestión Documental, los Archivos, la Archivística y sus profesionales están llamados a integrarse en este proceso actual y a su vez histórico.

Profesionalización y cambio de paradigma en la organización de documentos

Los documentos en su condición de evidencia, registro y memoria de las acciones de los hombres han sido fundamentales a lo largo de la historia; en ese transcurso el archivo ha ocupado un lugar importante, opacado en muchas ocasiones por circunstancias de mayor pertinencia; en dicho sentido históricamente se han identificado dos paradigmas del Archivo, estos son 1) el Paradigma custodial, y 2) el Paradigma post-custodial, este último fuertemente influenciado por toda la actividad entre países y por las instituciones internacionales en las que se han diseñado directrices que afectaron a la finalidad, función, objetivo y forma de trabajo en la Gestión Documental y los Archivos. La Figura 1 ilustra lo anterior.

Figura 1. Paradigmas de la Archivística

El paradigma post-custodial es más reciente y más claro para explicar la función de la Gestión Documental y el Archivo histórico en el ámbito público, además integrar el paradigma anterior. Este nuevo paradigma es el que ha sido modelado en parte por la Política Pública de las naciones, entre ellas México por supuesto, y es también en el que las Políticas Públicas de la Información han tenido su mayor auge en los años y décadas recientes.

Antes mencioné cómo en la segunda mitad del siglo XX hubo una gran actividad para rescatar y organizar archivos y documentos históricos; esto en el plano disciplinar de la Ciencias de la Información tiene una explicación simple pero compleja, en ese sentido daré la simple o general, que en alguna forma nos ayuda a entender que la Archivística fue una disciplina principalmente articulada en teoría y práctica para el trabajo con archivos históricos y que tuvo en Europa un auge importante desde el siglo XVIII y XIX. Esta disciplina alzanzó una influencia que se trasladó casi inmediatamente hacia América Latina, pero en el caso de México, al igual que en el de otros países del continente americano, su desarrollo se detuvo, principalmente, debido a que experimentaron períodos de inestabilidad política, guerras internas y con las potencias de la época: España, Francia, Portugal e Inglaterra, además de crisis económicas, sociales, militares y de guerrillas, lo que hizo que el proceso natural del desarrollo de los archivos generales y los archivos históricos se detuviera y se trasladara hasta la segunda mitad del siglo XIX.

Además de lo anterior, también se retrasó la evolución del trabajo en los archivos administrativos a mitad del siglo XX; esto ocurrió por fenómenos como el control y hegemonía política del PRI (Partido Revolucionario Institucional) en México; evidencias en el Archivo General de la Nación, en su sección de los presidentes, indican que hubo actividad para el trabajo con los archivos administrativos tomando en cuenta los principios de la Archivística hasta más o menos las décadas de 1970-1980-1990-2000, pero ese trabajo no tuvo repercusión nacional. En lo que va del siglo XXI, el país ha incorporado el concepto de Gestión documental en el discurso de las entidades rectoras de la Archivística, Transparencia y Acceso a la Información, lo cual hace pensar que habrá mejores condiciones a futuro.

Finalmente, retomando los paradigmas debemos entender que el paradigma custodial es en el que se desarrolló la Archivística, dando paso a la concepción, articulación y aceptación de sus fundamentos teóricos, y que actualmente el paradigma post-custodial ha incorporado la calidad, la tecnología, la Transparencia y Acceso a la Información; este último es un fenómeno en el que los principios teóricos y técnicos de la gestión documental son fundamentales de entender y aplicar en el plano teórico y profesional. Los aspectos anteriores son la parte medular de la actividad que desempeñamos quienes hacemos docencia e investigación tratando de establecer una distinción entre estas dos ramas: gestión documental y archivística que son la base importante para el trabajo con los documentos de archivo.

Conclusión

En este trabajo lo que pretendo es compartir una reflexión sobre el desarrollo histórico de un conjunto de acciones que se conocen como políticas de información. También explicar de forma general cómo esas acciones tuvieron un efecto, si no inmediato, si a largo plazo en México; se trata de un período de más de 50 años en el que los archivos, los documentos, la gestión documental y la transparencia han ido ocupando un lugar en la administración pública nacional, y que debido a esa condición se han vuelto comunes en las agendas públicas y en la política pública de las naciones de casi toda América Latina.

Esta reflexión indica que existen un conjunto de aspectos históricos que ayudan a formar un marco de referencia a partir de los episodios que, a mi criterio, definieron el rumbo de la información pública para muchas naciones del continente latinoamericano. Concluyo, además, que la labor de las entidades internacionales dirigida en parte desde la ONU fue primordial para que los países fortalecieran su democracia, la instituyeran o la mantuvieran, en ese proceso se han ido definiendo las tareas, las obligaciones, los problemas, las necesidades y otro conjunto de variables que son importantes de estudiar y explicar para conseguir que la gestión documental y los archivos ocupen su sitio en la consolidación de la democracia; en ese camino se encuentra México y por eso es fundamental toda actividad que procure su desarrollo y el de sus profesionales, así como del acceso, de la transparencia, de las leyes específicas, del perfeccionamiento constitucional, y del avance de la Ciencia de la Información y sus disciplinas, entre ellas la Archivología y la Gestión Documental.

Quizá uno de los efectos positivos que han tenido la emisión de las directrices por parte de los organismos internacionales y su materialización en políticas públicas es que de a poco, más no como se debe, han ido generando en México un mejor contexto para la profesión, específicamente del gestor documental y del archivista.

Desde el ejercicio de la investigación para la docencia profesional es fundamental el estudio histórico y contemporáneo de toda circunstancia que afecte al campo de las Ciencias de la Información, tratando de entender, analizar y explicar los problemas que el ciclo de la información tiene en su concepción más sencilla que indica que la información se crea, produce, distribuye, se dota de acceso y se usa para dar inicio al ciclo nuevamente; este ciclo aplicado al entendimiento del flujo de la información pública y sus diversos asuntos nos puede ayudar a teorizar, explicar y comprobar muchos de los asuntos relacionados con la información en su concepción de recurso y de elemento que da cohesión social, incluso al entendimiento del cambio en los paradigmas del trabajo en las Ciencias de la Información.

Finalmente, en base a lo anterior, deseo someter a la crítica académica una declaración respecto de que fueron y son las directrices emitidas por los organismos internacionales y transferidas a las naciones en forma de política pública, el fenómeno que ha condicionado y modificado el estatus de varias disciplinas de las Ciencias de la Información, entre ellas la Gestión Documental y la Archivología, y que como resultado de ello tenemos un enfoque, un modelo denominado Políticas Públicas de la Información, con el que podemos explicar y analizar el desarrollo histórico-contemporáneo disciplinar.

Notas

¹ Sobre la definición de este campo de estudio se pueden ver las establecidas por Sandra Braman en su presentación de la revista especializada en Política de Información: http://www.jstor.org/stable/pdf/10.5325/jinfopoli.1.2011.0001.pdf?refreqid=excelsior%3Aca4a56349c68575901a5ae3f6d45a230 o la de Sharon Weiner que establece en su artículo titulado: Overview: the rol of information policy in resolving  global challenges, que se puede obtener en https://docs.lib.purdue.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1005&context=gpripb

² La declaración completa así como los otros documentos que integran la Carta Internacional de Derechos Humanos se pueden consultar en: Naciones Unidas. 1948. La declaración universal de derechos humanos.  <http://www.un.org/es/documents/udhr/ > [Consulta: 28 agosto 2017].

³ El documento se puede consultar en la siguiente página oficial de la OEA: Organización de los Estados Americanos. 1969. Convención americana sobre derechos humanos suscrita en la Conferencia Especializada Interamericana sobre derechos humanos (B-32). <http://www.oas.org/dil/esp/tratados_B-32_Convencion_Americana_sobre_Derechos_Humanos.htm>  [Consulta: 28 agosto 2017].

⁴ Actualmente el Seminario de Políticas de Información del Instituto de Investigaciones Bibliotecológicas y de la Información de la UNAM es el conjunto de académicos que estudian la Política de Información en sus distintas líneas que la conforman.

⁵ La CEPAL publicó un plan de acción a largo plazo estructurado en distintas fases, denominado e-Lac2015, Construyendo sociedades digitales inclusivas e innovadoras en América Latina y el Caribe, los objetivos y resultados se pueden revisar en: Comisión Económica Para América Latina y el Caribe. s.f. eLAC2018. Agenda digital para América Latina y el Cribe. <http://www.cepal.org/es/proyectos/elac2018> [Consulta: 28 agosto 2017].

⁶ Los estudios RAMP publicados hasta 2010 se pueden consultar en: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura. 1995-2011. RAMP Studies. <http://www.unesco.org/archives/new2010/en/ramp_studies.html > [Consulta: 28 agosto 2017].

⁷ La página del Programa Memoria del Mundo UNESCO se puede revisar en la dirección: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura. s.f. Memory of the world. <http://www.unesco.org/new/en/communication-and-information/flagship-project-activities/memory-of-the-world/homepage/> [Consulta: 28 agosto 2017].

⁸ La Declaratoria sobre la importancia de los Archivos, en la International Council of the Round Table on Archives (CITRA). Datos más exhaustivos se pueden revisar en la siguiente dirección:  International Council on Archives. 2016. CITRA review: documents  <https://www.ica.org/en/citra-review-documents> [Consulta: 28 agosto 2017].

⁹ El Programa Información para Todos se puede consultar en la siguiente dirección: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura. 2017. Programa información para todos (PIPT). <http://www.unesco.org/new/es/communication-and-information/intergovernmental-programmes/information-for-all-programme-ifap/homepage/> [Consulta: 28 agosto 2017]

¹⁰ Las seis reformas que ha tenido la Constitución mexicana en su artículo 6º.  se pueden consultar en: Cámara de Diputados. H. Congreso de la Unión. 2017. Leyes federales de México. <http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum_art.htm > [Consulta: 28 agosto 2017]

¹¹ Los Planes Nacionales de Desarrollo se pueden consultar en la página del Congreso de los EUM: Las seis reformas que ha tenido la Constitución mexicana en su artículo 6º.  se pueden consultar en: Cámara de Diputados. H. Congreso de la Unión. 2017. Planes nacionales de desarrollo a partir de 1995. <http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/compila/pnd.htm > [Consulta: 29 agosto 2017].

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