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Tensiones en los debates parlamentarios en torno a la provincialización de los Territorios Nacionales durante el primer peronismo

Mario Arias Bucciarelli¹

Resumen: El gradual proceso de provincialización de los territorios nacionales, no sólo revela marchas y contramarchas en su efectiva materialización, sino que permite reflexionar sobre aspectos sustanciales que hacen a la concepción política del primer peronismo, su práctica legislativa y la adaptabilidad de su doctrina. En este sentido, el presente artículo indaga en los debates parlamentarios sobre las modalidades de incorporación de los habitantes de los Territorios al cuerpo político de la Nación, examinando las cambiantes argumentaciones expuestas en torno a las representaciones de la república y la valoración de los poderes ejecutivo y legislativo en el marco de la Nueva Argentina".

Palabras clave: Territorios nacionales; Debates parlamentarios; Concepciones políticas; Doctrina peronista; Controversias.

Tensions in the parliamentary debates about the provincialization of national territories during Peronism

Abstract: The gradual provincialization process of national territories not only reveals forward and backward steps in its materialization; it also allows a reflection about substantial aspects of Peronism: its political conception, legislative practices and its flexible doctrine. This article investigates the parliamentary debates about the alternatives of incorporation of National territories' inhabitants into the political body of the Nation by examining the changing arguments related to the representation of the Republic and the assessment of the executive and legislative powers within the Nueva Argentina".

Key words: National territories; Parliamentary debates; Political conceptions; Peronist doctrine; Controversy.

Perón estableció una diferencia entre dos planos distintos de la acción teórica: llamó ideología a la concepción general, prácticamente inmutables durante períodos, a cuyos principios debía ajustarse un proyecto político que trascendía la vida y obra de varias generaciones de ejecutores y denominó doctrina a la a la manera en que se estructuraban las propuestas para aplicar la ideología a lapsos más breves y en condiciones específicas."
Sidicaro 1995:38

Los Territorios Nacionales como ámbitos de experimentación y debates

En las postrimerías del siglo XIX, el progresivo afianzamiento de un poder central en Argentina genera una peculiar configuración territorial, definiendo un orden político administrativo que reconoce provincias preexistentes y crea y organiza otras entidades fuera de los límites atribuidos a aquéllas². A diferencia de las primeras, que habían surgido en la segunda década de siglo XIX y constituyen el soporte para la organización del estado nacional; los Territorios se crean cuando éste se está consolidando y en el marco de un proceso de ampliación y eliminación de fronteras interiores y delimitación de las exteriores.
Las nuevas entidades que emergen se definen desde un primer momento como ámbitos sin gobierno propio y con directa dependencia del poder central. Legalmente privados del ejercicio de sus derechos políticos, los pobladores radicados o a radicarse en ellas no intervienen en la conformación del gobierno territoriano y nacional, no tienen ninguna representación en el congreso y en la única elección para la cual se habilita su participación es, con limitaciones, el ámbito municipal³.
Inspirada parcialmente en la Ordenanza del Noroeste de 1787 sobre incorporación de los Territorios en Estados Unidos, los nuevos espacios anexados a través de sucesivas campañas militares se asumen como provincias a construir. Bajo esta conceptualización, según las representaciones y promesas del poder central, la materialización del marco jurídico facilitaría la integración de la población dispersa en centros urbanos e impulsaría el desarrollo de las bases materiales, sociales y políticas, haciendo factible -al cumplir un simple requisito demográfico⁴- el cambio en la condición institucional. Sin entrar a discutir las limitaciones y la exploración en torno a los criterios de inclusión previstos al momento de dictarse la Ley 1532 de 1884, es importante destacar el proceso abierto a partir de su incumplimiento, ya que alcanzados los requisitos establecidos la provincialización⁵ es persistentemente relegada y las instancias de participación proyectados para el orden local no llegan a materializarse o presentan serias dificultades en su institucionalización⁶.
En todo este decurso, que abarca más de setenta años, transita el dialéctico proceso de construcción de una identidad singularizada por específicas situaciones económicas, sociales, políticas y culturales, por los estilos en que fueron interpelados, nominados y representados por el poder central; pero también por las representaciones, nominaciones y/o clasificaciones que de sí mismos fueron forjando los propios habitantes y las estrategias que desplegaron y ensayaron en la exploración de canales diferenciados de representación e influencia política.
De este modo, la complejidad del fenómeno posibilita densificar la perspectiva jurídica y/o espacial e incluir en el abordaje de su caracterización, la condición relacional y la importancia de la dimensión imaginaria en las identidades puestas en juego. Si la condición de territoriano⁷ alude a un proceso dinámico de exclusión-inclusión del/al universos de prácticas, derechos y obligaciones que gozan los habitantes de las provincias históricas y desde la posición de expulsados de la comunidad política nacional denuncian la negación de sus derechos; con sus prácticas, acciones y propuestas evolucionan en la cimentación de otras demandas, discutiendo y proponiendo criterios alternativos de intervención pública. En los debates en los que confluyen emergentes locales, juristas, políticos, publicistas y la prensa⁸ se introduce el derecho a la diferencia que excede los límites de la polémica sobre el retraso o no en el otorgamiento de la ciudadanía política (Arias Bucciarelli y Jensen 2009:94).
Si bien valiosas investigaciones vinculadas a los Territorios y la negación de los derechos políticos de sus habitantes tienen a enfatizar la larga vigencia del formato territorial" (Ruffini 2007b:9), resulta pertinente hacer notar que en la prolongada etapa territoriana pueden detectarse coyunturas en las que se produjeron dispares pero significativas transformaciones en las condiciones y ámbitos de participación; en los enunciados políticos y sus expresiones simbólicas; en la experiencia que fueron adquiriendo los actores locales y en las relaciones, siempre cambiantes, con el poder central.
Siguiendo esta modalidad de exploración, en trabajos anteriores hemos verificado que el prolongado incumplimiento y la distorsión existente entre las instituciones proyectadas y las prácticas sociales concretas, originan a lo largo del tiempo un sujeto que confronta con el Estado nacional, y no lo hace sólo en clave de unánime reclamo por la inmediata provincialización. Al posicionarnos desde otro lugar, podemos advertir que el territoriano se transforma en un actor que trabaja y lucha por quebrar la exclusión de la ciudadanía plena; pero en esa lucha resignifica los parámetros constitucionales y los dispositivos establecidos en la legislación vigente⁹.
En esa dirección, la prioridad puesta en lo sanitario, lo educativo, lo judicial, lo presupuestario, lo comunal, demuestra que los habitantes de los Territorios no siempre ponderan los mismos contenidos a la hora de definirse como excluidos y proponen soluciones y/o estilos de representación y mediación en los que es fácil postular que el gobernarse en forma autónoma, adquiere, en la mayoría de los casos, una dimensión que trasciende el simple cambio en la condición institucional. Visto desde esta óptica, los involucrados en la controversia, al igual que otros actores ubicados fuera de los límites de los Territorios, participan de los debates políticos e ideológicos en torno a la república y la constitución de un orden político en la Argentina. Desde la sanción de la ley Sáenz Peña y durante las décadas del treinta y cuarenta, esos actores despliegan expectativas y reclamos que tensionan el universo de prácticas y valores establecidos en el texto constitucional de 1853 (Arias Bucciarelli 2009).
Asumida esta tensión, es interesante remarcar que el reclamo por el cumplimiento de la ley 1532 no se explícita en forma contundente¹⁰. La impugnación se expresa en una serie de reivindicaciones tales como asegurar que los funcionarios acrediten residencia efectiva, elegir sus propios gobernadores, jerarquizar los ámbitos comunales y conferirles mayor presupuesto, otorgar la representación parlamentaria¹¹, perfeccionar la justicia y el régimen de la tierra, impulsar obras y servicios públicos y, en última instancia, participar en la elección de la fórmula presidencial. Todo este repertorio de reivindicaciones y propuestas está contemplado y en cierta forma se articula con los mecanismos que hicieron posible la progresiva incorporación de los habitantes de los territorios nacionales al cuerpo político de la Nación durante el primer peronismo¹².

El peronismo: agenda de problemas y núcleos de controversias

Si bien en las décadas precedentes a la llegada del peronismo no se sancionan leyes y por lo tanto no se modifica la situación de subordinación de los Territorios, es innegable que las discusiones, proposiciones y prácticas desplegadas -tanto por los territorianos como por el poder central¹³- logran instalar en la esfera pública nacional los múltiples problemas por los que atraviesan los espacios no provincializados y su injustificada marginación política.
Ya con el gobierno de la revolución de 1943" se van adoptando acciones que implican un mayor reconocimiento de las realidades territorianas -decretos sobre fijación de límites, reordenamiento administrativo y judicial, envío de representantes de la Secretaría de Trabajo y Previsión, ejecución de relevamientos, diagnósticos y estadísticas que informen sobre la situación económico social de las regiones y sus potencialidades, convocatoria a la Primera Reunión Nacional de Municipios¹⁴- pero también se adoptan políticas que complican el eventual avance en el otorgamiento de mayores grados de autonomía. Por ejemplo, la creación de la Gobernación Marítima de Tierra del Fuego y la Militar de Comodoro Rivadavia¹⁵ dificultan los debates en torno a la provincialización de los Territorios que las incluyen y la intervención de todas las comunas territorianas anula el ejercicio de los únicos derechos políticos acordados¹⁶.
Instalada la coalición triunfante en 1946, la política a seguir respecto a los Territorios queda plasmada en el primer plan quinquenal donde se establece ...llegar paulatinamente a la autonomía de aquellas porciones de suelo argentino que deben formar parte del ejercicio pleno de nuestro sistema constitucional" y se anuncian un conjunto de medidas de superación" que hagan al bienestar económico" -obras públicas, enseñanza y sanidad- y al mejoramiento jurídico-político" de las gobernaciones (Presidencia de la Nación 1947:33-34).
Esta propuesta se reitera en varios discursos y se explicita en la Tercera Conferencia de Gobernadores cuando Perón afirma: Nosotros pensamos ir cada día, dando más autonomía a los gobiernos de los territorios nacionales, en forma de que podamos realizar la preparación de una transición hacia un sistema más descentralizado que el actual... Nuestro deseo es que el gobierno vaya siendo cada día más efectivo, y que pase total y absolutamente a manos del gobernador" (Presidencia de la Nación 1950:70). La concepción que subyace en estos enunciados, que privilegian en la acción gubernativa la jerarquización de los poderes ejecutivos en detrimento de los ámbitos deliberativos que favorecen los factores de división"; comulga con ideas cristalizadas en el pensamiento político de Perón. Las mismas pueden sintetizarse en la tríada unidad, organización y conducción o más específicamente en la aspiración a la comunidad organizada", profusamente examinadas en sus escritos, tanto militares como polítcos¹⁷, y en los estudios académicos en torno a las ideas que vertebran el pensamiento del gestor del movimiento justicialista¹⁸.
En el ámbito del Congreso, a partir de 1946 y hasta 1951, el tratamiento de la cuestión reitera el mecanismo legislativo que desde principios del siglo XX caracterizó la inercia parlamentaria; esto es, la presentación de numerosos proyectos que al no considerarse pasan a archivo. En este comportamiento hay que tener en cuenta no sólo las tácticas frecuentemente deslegitimadoras de la oposición ante cualquier propuesta que provenga del oficialismo, sino, al menos hasta 1950, las dificultades en la conformación de lo que será el partido peronista, los conflictos al interior de las tres ramas en las que finalmente se divide (Mackinnon 2002) y la tensiones que recorren y particularizan su dinámica organizativa a lo largo de su compleja institucionalización.
Aún en los debates de la convención constituyente de 1949 -y sin la presencia de la oposición que se había retirado- pueden observase discrepancias entre los convencionales oficialistas. Si bien la reforma de la Constitución Nacional significó un paso importante en el otorgamiento de derechos políticos, ya que el artículo 82 establece que el presidente y el vicepresidente de la Nación serán elegidos directamente por el pueblo y a simple pluralidad de sufragios, formando con este fin las provincias, la Capital Federal y los Territorios Nacionales un distrito único", la inclusión de propuestas de provincialización que proyectan algunos convenciones no son consideradas¹⁹ (HCNC 1949).
A nivel del parlamento, los proyectos que se presentan, tanto desde el peronismo" (laboristas, radicales renovadores o independientes) como desde el radicalismo proponen, con matices, la provincialización de todos los Territorios, reiterando en muchas oportunidades anteriores iniciativas ya ingresadas al cuerpo legislativo durante las décadas del treinta y cuarenta. Frente a estos intentos, las propuestas del ejecutivo se orientan en otra dirección en las que se insiste, por una parte, en propiciar el fomento material en los núcleos urbanos y por otra, adoptar mediadas tendientes a robustecer y otorgar mayores potestades a los gobernadores.
Estas ideas, anunciadas en diferentes discursos, están claramente estipuladas en el ya mencionado plan quinquenal que en el ítem Mejoramiento Político Jurídico" determina tres etapas a cumplir en la paulatina incorporación de los Territorios. En primer lugar; atender al perfeccionamiento del poder ejecutivo local, como segundo paso, concretar reformas en el régimen municipal y posteriormente, establecer las legislaturas territoriales. La concreción de estas políticas, sumada a la aprobación de partidas especiales y realización de obras públicas definidas y garantizadas por el poder central permitiría, en sucesivas etapas, alcanzar el objetivo final de la provincialización.
En este orden, en 1948 el poder ejecutivo nacional envía al Congreso un proyecto de Fomento de Territorios Nacionales" (CN CD 1948:4428), dónde se solicita destinar fondos federales para realizar obras de infraestructura de diversa naturaleza, tanto a pedido de los gobernadores, los municipios o por iniciativa propia. Por el artículo 3° se lo faculta para crear y establecer tasas, gravámenes, impuestos y otras contribuciones destinados a compensar total o parcialmente la inversión nacional inicialmente realizada. En la fundamentación, el miembro informante, diputado Tommasi, deja sentada la posición del gobierno al argumentar ...es evidente que la incorporación política sin apoyo económico decidido no tendría valor alguno. Así lo entiende el Poder Ejecutivo, y es por eso que el primer paso para la incorporación a la vida nacional, se refiere al apoyo económico y al desarrollo de su progreso" (CN CD 1948:4830).
Su exposición es refutada por la oposición que reinstala la cuestión de la autonomía. Desde el punto de vista institucional, este proyecto es sumamente grave. En nombre del bloque de la Unión Cívica Radical me resisto a considerar el mensaje y proyecto de ley como de simple fomento de los territorios nacionales, porque rechazo en absoluto como una imputación ofensiva para los dos millones de habitantes que viven en los mismos el suponer que el fomento de obras materiales, de caminos, de vías, de pavimentos, de hospitales, sea bastante para cohonestar la decapitación de sus libertades cívicas, la opresión y la desigualdad en que viven y la paradoja de que sea este Congreso de la revolución... el que esté en inminencia de aprobar una ley que es un anticipo de unicazo y que da la medida de los que podrán esperar los territorios si se llega a la provincialización bajo la égida del actual oficialismo" (CN CD 1948:4830).
Con todo, resulta un hecho conocido que, durante la década del cincuenta, el peronismo formaliza la conversión de los Territorios Nacionales en provincias; aunque este trascendental cambio no se concreta en un proceso lineal ni está exento de impulsos y refutaciones. Generalmente sancionadas en coyunturas críticas para el gobierno (1951, 1953, 1955), las leyes de provincialización se concretan en tratamientos legislativos apresurados²⁰ y que tensionan las ideas y argumentaciones sobre la cuestión de los Territorios que se venían discutiendo. En este contexto, con razonamientos que alteran los criterios tradicionales vinculados al número de habitantes²¹, el desarrollo económico o la capacidad cívica; y apelando a retóricas enunciaciones basadas en la necesidad de aprendizaje previo", oportunidad" o conveniencia"; en 1951, La Pampa y Chaco, en 1953, Misiones y en 1955, los Territorios Patagónicos y Formosa, se incorporan definitivamente como estados autónomos al sistema federal argentino.
Ahora bien, además de las leyes de provincialización se discutieron y en algunas oportunidades se aprobaron otros mecanismos que es interesante analizar, como el proyecto de elección popular de los gobernadores elevado al Congreso en 1950 y la ley orgánica territorial de 1954 que retoma, cuando ya se habían provincializados tres Territorios y el peronismo obtenía cada vez mayores triunfos en la elecciones que se convocaban en el resto; las ideas primigenias en torno a la preeminencia de los Ejecutivos y la necesidad de mantener una autonomía relativa.

Controversias a partir del debate sobre la provincialización de los Territorios Nacionales

Este conjunto de postulaciones puede ejemplificarse en el proyecto sobre Elección popular de gobernadores y régimen electoral municipal de los territorios nacionales" (CN CS 1950:1582), elevado por el Poder Ejecutivo a la Cámara de Senadores. Por el mismo se establece la elección directa de los gobernadores, concejales y jueces de paz a cuyo efecto se adopta el registro nacional de electores que reemplaza la engorrosa comisión de empadronamiento y garantiza la efectividad del sufragio. Sin embargo, el gobernador sería un funcionario con directa dependencia del Poder Ejecutivo Nacional, quien podría disponer su remoción y además participaría en el nombramiento de los secretarios que lo secundan en el ejercicio de sus funciones. Ya en la fundamentación y en la intervención de varios senadores, se cuestiona la panacea de la provincialización", se advierte sobre los peligros de dar de improviso este enorme salto institucional" y se argumenta que el proyecto está orientado a evitar los grandes males que sufrieron las provincias por falta de preparación cívica de las masas", entre otras consideraciones (CN CS 1950:1582-1587).
Pero es la dilatada exposición del ministro del interior Ángel Borlenghi, la que detalla explícitamente la postura del poder central. En materia de gobierno de Territorios existe hasta la fecha una gran confusión de orden intelectual que es necesario despejar definitivamente, poniendo la cosas en su lugar. Se ha dicho que los territorios nacionales deben ser provincias, como las catorce que formaron la organización nacional. Se ha afirmado que deben ser provincias en sus tres poderes autónomos, o sea el ejecutivo, el legislativo y judicial. Se ha escrito y hablado mucho, especialmente por los que hicieron de las palabras 'pueblo', 'ley' y constitución' un motivo de grandes discursos..." (CN CS 1950:1598). Frente a estos enunciados que juzga como falacias o engaños, plantea: ...nosotros, los del movimiento justicialista, que no tenemos otra finalidad que la realización de la justicia social dentro del marco de una nación socialmente justa, económicamente libre y políticamente soberana hemos de expresar con toda claridad nuestro pensamiento". En este orden, recusa la supuesta contradicción entre elección popular y dependencia de gobierno central ...por cuanto entiende que con ello interpreta la voluntad de los sectores más responsables de la ciudadanía territoriana. El pueblo de las gobernaciones quiere tener su propio gobernador pero como ha nacido y crecido bajo el auspicio del gobierno central, considera que sería arriesgado un ensayo de completa autonomía provincial" (CN CS 1950:1598). En éste, como en otros momentos de su disertación, remarca las diferencias en el origen y desarrollo histórico de las catorce provincias y de los Territorios.
Con la pretensión de transmitir el pensamiento de Perón, continúa ...fijando las ideas del poder ejecutivo, debo decir ante vuestra honorabilidad que él entiende que no existe ninguna disposición constitucional que le obligue a propiciar esa total autonomía". Según su interpretación en la Constitución²² respecto a las tierras nacionales" hay tres postulados que deben respetarse. 1) no hay obligación de transformar en provincias a los territorios", 2) los territorios son nacionales, o sea que quedan sujetos al gobierno del poder central" y 3) la legislación que los debe regir debe ser especial" (CN CS 1950:1599).
En esta posición, que reinterpreta la doctrina constitucional y la jurisprudencia respecto a los artículos que facultan al Congreso a crear nuevas provincias, el Ministro del interior postula que el sentimiento provincialista proviene de quienes gobernaron en la época de la sanción de la ley 1532 y que por las propias luchas del siglo XIX habían adoptado las ideas federales, a lo que se suma el precedente norteamericano en la inspiración de la Ley, sin tener en consideración que la Argentina es una nación federativa y los Estados Unidos de Norteamérica, una federación de estados. De allí deduce los equívocos de los legisladores Las razones históricas que llevaron a nuestras catorce provincias a inclinarse hacia la completa autonomía institucional pesaron hondamente en los legisladores de 1884 y les llevaron a creer que la felicidad de las futuras poblaciones se lograría con el gobierno autónomo". A continuación, se pregunta Pero ¿fueron sólo el peso de la concepción federalista y los precedentes norteamericano los que llevaron a prometer las legislaturas cuando hubiera 30.000 habitantes y la provincialización cuando se llegara a 60.000? No. En 1884 ya estaba enseñoreada en el país la oligarquía" que con la falaz promesa de futuros paraísos autonómicos", no solo abandona a los Territorios sino que deja ...penetrar en su seno la mano opresora del capital imperialista" (CN CS 1950:1599).
En un pormenorizado detalle donde se intenta convencer a los senadores, quienes aunque oficialistas discrepan con estas apreciaciones, el Ministro desarrolla una acción de adoctrinamiento. La preferencia en favor de los ejecutivos se justifica al afirmar ...el peronismo procede con una doctrina constitucional, social y política, que no admite equívocos. Siguiendo las más modernas tendencias constitucionales, entiende que la soberanía, que radica sustancialmente en el pueblo, se ejerce a través de sus representantes, y en esa representación si bien el Poder Legislativo tiene la soberanía de dictar leyes, el Poder Ejecutivo tiene la soberanía para ejecutarlas...". Adoptando el principio de indivisibilidad de la soberanía, desestima la potestad del legislativo. La soberanía se transfiere por el mecanismo constitucional a los representantes del pueblo y de éstos representantes el Poder Ejecutivo ocupa una papel principalísimo" (CN CS 1950:1590).
En su larga alocución, cuestiona a la oligarquía liberalista" que siguiendo la tendencia del capitalismo mundial tiende a diluir el poder del Estado, ocasionando graves consecuencias para el destino democrático". Este languidecimiento del Poder Ejecutivo trajo por reacción el renacimiento de las dictaduras cesaristas y por último, el desborde del totalitarismo comunista...". A la vez, la desjerarquización de Poder Ejecutivo" no constituye una medida inocente. En ésta el capital individualista y los intereses formados a su alrededor podían actuar con mayor libertad, libertad que finalmente devino en la esclavitud de la clase trabajadora" (CN CS 1950:1601). Sobre la misma, recrea varios ejemplos con el objeto de demostrar que los trabajadores no se han manifestado por la autonomía prevista en la ley 1532. Al sostener que en sus prioridades están primero las soluciones sociales; concluye lo que la clase trabajadora quiere son realizaciones y esto -ellos lo intuyen con maravillosa claridad- sólo lo puede dar la acción concentrada, vigorosa y firme del gobierno central" (CN CS 1950:1602).
Luego de hacer un rastreo histórico donde intenta demostrar que desde 1810 y fundamentalmente en la etapa de la organización nacional prima la tradición ejecutivista en la práctica y la doctrina constitucional argentinas; expone la tendencia internacional que avala su postura y volviendo al plano nacional, enfatiza ...el vasto proceso histórico de aglutinación alrededor del poder central, lleva, incluso a los Estados locales a confiarle la realización de fundamentales tareas de acción pública" (CN CS 1950:1603).
Por otra parte, retomando fundamentos recurrentemente esgrimidos por quienes durante décadas frenaban todo intento de conversión de los Territorios a provincias, deduce: la brusca provincialización... haría imposible el juego mesurado y armonioso de la democracia sino también un gravísimo problema económico, ya que el sostenimiento de todos los poderes demandaría una gran inversión de dinero, aparte de los actuales impuestos nacionales y municipales, tendrían que crearse los impuestos provinciales..." (CN CS 1950:1601).
En sus apreciaciones finales, persiste en retirar la necesidad de una legislación diferenciada ya que provincias y Territorios tienen tradiciones, prácticas y expectativas discordantes. En su perspectiva, tal constatación no contradice el sistema federal, ni desacredita la democracia, ya que su máxima realización se concreta cuando el pueblo elige sus gobernantes. En el régimen peronista resulta inconcebible que quienes tengan mando, no tengan su fuente de poder en el pueblo" (CN CS 1950:1604). Desde esta visión, el proyecto del ejecutivo garantizaría y haría efectiva, por primera vez, la ciudadanía territoriana".
Con escasas intervenciones de apoyo de algunos senadores, el proyecto se aprueba en general y en particular sin discusiones. De todos modos, el senador peronista Armando Antille se pregunta: ¿Los territorios en adelante serán provincias o continuarán siendo siempre, por las razones que ha expresado el señor Ministro del Interior o por otras que ha silenciado, territorios de la Nación?" y aunque comparte algunas apreciaciones y acompaña el proyecto, sostiene pero no abandonemos lo esencial de la constitución política que determina la Carta Fundamental: somos un país republicano" (CN CS 1950:1606). La iniciativa pasa a la Cámara de Diputados, que la revisa y se encuentra en el Senado cuando repentinamente se presenta la propuesta de provincialización de Chaco y La Pampa.
La misma está originada en una nota elevada por la presidente de la rama femenina del movimiento nacional al Senado²³, donde, entre otras consideraciones, manifiesta: Todo lo tienen La Pampa y el Chaco, ante todo, recursos propios como para constituir una unidad económica autónoma y además población para trabajar sus tierras y explotar sus riquezas y cultura cívica, despertada y activada al compás del magnífico renacimiento de la cultura ciudadana que se exalta en la Argentina del General Perón..." (CN CS 1951:451). La petición fue acompañada por un despacho favorable de la Comisión de Asuntos Constitucionales y el proyecto de provincialización que inmediatamente ingresa al orden del día. Además del miembro informante, el resto de los senadores y el representante del Poder Ejecutivo Nacional avalan la propuesta con argumentos que contradicen sus anteriores posiciones. Estos mismos senadores en la defensa del proyecto, sostienen que los Territorios tienen un número de habitantes más que suficiente, sobradas capacidades económicas para sostenerse, una madura y experimentada capacidad cívica y, fundamentalmente, expresan un reclamo generalizado en torno a la inmediata conversión institucional; traducido en una inmensa cantidad de peticiones elevadas y la reunión de delegaciones de territorianos con el Presidente de la República.
En el debate, a la vez retoman el antecedente norteamericano; reivindican la atribución de Congreso de crear nuevas provincias y reafirman el carácter transitorio previsto en la ley 1352. Respecto a las atribuciones de los poderes del Estado, en esta argumentación se respalda -contradiciendo lo defendido en sesiones anteriores- la importancia y el rol de los cuerpos deliberativos, en detrimento de las prerrogativas antes otorgadas al ejecutivo. Un ejemplo en el cambio de concepción puede corroborarse en la siguiente enunciación oficialista: ...Es que la base del sistema parlamentario, cuna de todas nuestras instituciones, es la representación. Nace con el derecho que tienen los pueblos de no admitir contribuciones ni de sangre, ni económicas sin que su genuina representación las admitan o las acepten..." (CN CS 1951:479).
Este giro en la orientación que ahora privilegia los poderes legislativos, requiere una justificación ante el Senado que asume el ministro de asuntos políticos, Román A. Subiza: ...quizá deslumbrados por esta era de recuperación económica, deslumbrados por este proceso de industrialización, deslumbrados por este gran progreso de justicia social, nos hemos olvidado un poco que los hombres luchan primero por obtener sus derechos políticos y luego entonces por las ventajas económicas: nos hemos olvidado que la justicia política es también uno de los primeros pasos hacia el logro de la justicia social..."²⁴. En esta revalorización del poder legislativo instala la cuestión de los delegados territorianos al concluir que ...el problema de la provincialización no puede desligarse del problema de la representación parlamentaria de los territorios..." (CN CS 1950:478). La misma se había establecido con la modificación de la ley electoral sancionada en días precedentes, que establece el envío con voz y sin voto de delegados parlamentarios²⁵ a la Cámara de Diputados para aquellos espacios aún no provincializados. En rápido procedimiento el proyecto se aprueba por unanimidad y pasa a Diputados. En la cámara baja, que por la urgencia se constituye en comisión, el mayor debate se centra en la impugnación que hace la UCR a la exclusión del resto de los Territorios y fundamentalmente al de Misiones (CN CD 1951).
Empero, las ideas presentes en el proyecto de 1950 se retoman en la Ley Orgánica Territorial de 1954, presentada por los delegados parlamentarios y que incluye la elección directa del gobernador; la creación de la figura del vicegobernador; el establecimiento de las legislaturas territorianas y la modernización del régimen municipal en el que se incorpora la figura de un departamento ejecutivo, además del concejo²⁶; todos elegidos por el sistema de lista incompleta. En el caso de los centros de población que no alcancen el número de 500 habitantes inscriptos en el padrón electoral, el gobernador podrá designar comisiones de fomento (CN CD 1954:881). No obstante las innovaciones, la iniciativa no es una ley de provincialización, es una transformación sui generis que reafirma las ventajas de mantener el control central de los espacios no provincializados y el régimen de autonomía relativa.
En este sentido, la institución municipal estará bajo la supervisión del gobernador, quien podrá asumir en caso de acefalía o intervenir cuando considere que está subvertido su régimen institucional" y, al igual que en el proyecto de 1950, el gobernador podrá ser removido por el Poder Ejecutivo Nacional, quien además está facultado para proyectar una nueva distribución territorial e intervenir en la creación y recaudación de impuestos. Por otra parte, no se contempla la elección de diputados y senadores nacionales y se mantienen los estatutos establecido para la Gobernación Militar de Comodoro Rivadavia y la Marítima de Tierra del Fuego (CN CD 1954:893).
Por despacho de minoría y contradiciendo el programa anterior, se eleva un proyecto de provincialización de los Territorios faltantes a los que se les reconoce la autonomía plena en igualdad de condiciones con el resto de las provincias y se dejan sin efecto las gobernaciones militares, sosteniendo que en una república democrática y civil", no es admisible la militarización del espacio (CN CD 1954:886). Una atención especial merece las características de las constituciones en las nuevas provincias que debían adaptar sus disposiciones a la forma representativa republicana de gobierno de acuerdo con los principios, declaraciones y garantía de la Constitución Nacional" (CN CD 1954:897)²⁷.
El extenso debate²⁸, sostenido fundamentalmente por los delegados parlamentarios, recoge, aunque degradados por el clima de tensión y fuertes cruces y acusaciones entre oficialismo y oposición, los argumentos vertidos por el Ministro del Interior en 1950. Si bien en esta oportunidad el oficialismo no descarta la provincialización, se revelan innegables contradicciones entre los encendidos discursos sobre las capacidades cívicas, la ejemplaridad de los procesos eleccionarios²⁹, la riqueza y potencialidades económicas -profusamente detalladas en prolongados alegatos y análisis estadísticos- con el mantenimiento de la dependencia respecto del poder ejecutivo nacional. Estas intentan salvarse destacando los reiterados triunfos del partido peronista y por tanto su mayoría legítima; atacando el pasado político de la UCR y su proceder respecto a los Territorios y exaltando la confianza e irrestricto apoyo a Perón y sus realizaciones". A modo de ejemplo, la delegada por Chubut, Paulina Escardó de Colombo Berra, justifica: Como peronista y como territoriana declaro mi enorme satisfacción y mi alegría al contemplar este venturoso renacer de ese trozo inmenso de la patria, en nombre de Chubut; el Territorio que me honro en representar, mi agradecimiento a quien inspira y dirige toda la acción de gobierno, al general Perón con el espíritu siempre vivo de Eva Perón" (CN CD 1954:889).
Admitiendo una oposición simbólica -dada la escasa representatividad-, el radicalismo tiene frecuentes intervenciones en las que por una parte, pone en evidencia las incompatibilidades en la argumentación: ¿Pero no es acaso un retroceso, el despacho que la mayoría va a votar, considerando que a pesar del número de habitantes y el potencial económico y financiero no pueden provincializarse Territorios que han cumplido con creces los extremos determinados por la ley 1532?" (CN CD 1954:915). Y por otra, expresa fuertes cuestionamientos al modo de ejercicio del poder del partido gobernante. Al respecto, en una intervención polémica, el diputado radical Manuel Belniceff expresa Hicieron una constitución (1949) precisamente para acentuar el centralismo, para sojuzgar al hombre argentino, para entregar al Poder Ejecutivo Nacional todos los poderes necesarios tendientes a establecer un régimen como el que impera hoy en la República, sin libertad de expresión, de reunión o de pensamiento. A esto ha conducido la nueva teoría política del peronismo" (CN CD 1954:985).
Dada la mayoría peronista, la Ley se aprueba y por su aplicación los gobernadores se convierten en comisionados federales y se decide la disolución de los concejos municipales, invalidando las elecciones realizadas en 1954. Las marchas y contramarchas que caracterizan el proceso derivan en junio de 1955 -a menos de 10 meses de aplicación parcial de la nueva Ley- en la provincialización masiva de Formosa y los Territorios del Sur. En este caso, desaparece la Gobernación Militar de Comodoro Rivadavia, que vuelve a integrar la jurisdicción de Chubut y la Marítima de Tierra del Fuego, que se anexa a Santa Cruz, conformando una provincia denominada Patagonia. Río Negro y Neuquén mantienen sus límites y denominaciones originales. La quiebra del orden constitucional en setiembre de 1955, retrasa y redefine la efectiva transformación de estos últimos cinco ex-Territorios.

A modo de cierre

Así como desde los propios ámbitos territorianos se ensayaron y discutieron dispares y hasta contradictorias alternativas de resolución a la cuestión de la negación de los derechos políticos; también desde el poder central los criterios y proyectos discutidos y/o sancionados, aún en la década de 1950, reflejan dispares alcances de orden constitucional, jurídico y político. En este sentido, los espacios no provincializados brindan la posibilidad de pensar y explorar aspectos inherentes a las ideas y a las prácticas políticas experimentadas en el transcurso del primer peronismo; posiciones que, obviamente, trascienden la problemática de los Territorios.
En trabajos anteriores³⁰ hemos intentado demostrar que la conversión de Territorios a provincias, se concreta en un proceso no exento de contradicciones que no sólo evidencian especulaciones electorales y vaivenes en el régimen de acumulación, sino asuntos no resueltos vinculados a la configuración territorial, las imposiciones e intereses económicos y políticos presentes en los diferentes espacios y las expectativas y propuestas que durante décadas manifestaron los propios habitantes; poniendo en cuestión las reiteradas explicaciones centradas únicamente en el verticalismo y la casi excluyente decisión unilateral del Líder.
En esta oportunidad, se agrega un nuevo elemento en la expansión del horizonte conceptual con el propósito de aportar otras reconstrucciones posibles en la dilucidación del prolongado proceso de inclusión de los habitantes de los territorios nacionales al cuerpo político de la Nación. En este marco de enunciaciones, el artículo incorpora las tensiones y controversias en lo que Perón define como ideología de su movimiento y la doctrina como instrumento de materialización de aquella. Posicionado en este enfoque, la alusión condensada de las ideas políticas de Perón en general y en particular su posición respecto a los espacios no provincializados y la reconstrucción y análisis del tratamiento de la problemática en el ámbito del Congreso, permiten inferir que, también en este caso, la flexibilidad y ductilidad intrínseca a la doctrina peronista, concede a sus dirigentes un amplio margen de maniobra ante cambiantes coyunturas; facilitando enfrentar situaciones complejas y resolver conflictos apelando a buena dosis de pragmatismo y a una perspicaz utilización y manejo de la tensión.

Abreviaturas

CN CD: Congreso Nacional, Cámara de Diputados.
CN CS: Congreso Nacional, Cámara de Senadores.
HCNC: Honorable Convención Nacional Constituyente.

Notas

¹ Historiador. Universidad Nacional del Comahue (UNCo). Red de Estudios sobre Territorios Nacionales www.territoriosnac.com.ar, e-mail: mbucciar@speedy.com.ar.

² Con el antecedente de la ley de 1862 de asignación de las tierras nacionales y la dictada en 1872 para incorporar el territorio del Chaco -luego extendida a la Gobernación de la Patagonia y Misiones-; en 1884 el Congreso sanciona la ley 1532 por la cual se crean 9 territorios nacionales: Misiones, Formosa, Chaco, La Pampa, Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego. En 1899 se establece el territorio de los Andes y por decreto de 1943 es disuelto e incorporado a las provincias limítrofes

³ En el caso de los municipios electivos, cuestiones tales como la definición de la superficie del ejido urbano, la renovación de los padrones electorales, el funcionamiento y las atribuciones del cuerpo, la convocatoria a elecciones y proclamación de concejales, son objeto de sucesivas interpretaciones y constantes intervenciones nacionales que dificultan el ejercicio de los derechos políticos ya que las entidades podían descender de categoría, suspender sus actividades, ser intervenidas o incluso desaparecer. Por otra parte, los padrones electores resultaban de una comisión empadronadora, designada por el gobernador o el concejo y se confeccionaban a petición directa de todo aquel habitante -nativo o extranjero- que acredite frente al juez de paz su residencia en la sesión comunal motivo del acto eleccionario.

⁴ La ley 1532 en su articulado establece un programa de gradual autonomía al determinar la elección de un concejo municipal y un juez de paz en las localidades que reunieran 1000 habitantes; la instalación de una legislatura territorial cuando llegaran a los 30.0000 habitantes y la conversión en provincia cuando alcanzaran los 60.0000 habitantes. En 1907 se reglamenta la constitución de otra estructura comunal para los núcleos poblacionales que no alcanzaran los 1000 habitantes: las comisiones de fomento, designados por el ministerio del interior a propuesta de una nómina de vecinos elevada por el gobernador.

⁵ Pese a que, según el censo de 1920 la mayoría de los Territorios reunía las condiciones demográficas necesarias para constituir sus propias legislaturas y tres de ellos (La Pampa, Chaco y Misiones) superaban el número de habitantes exigidos por la Ley para ser provincia; las mismas nunca llegaron a concretarse.

⁶ A las imprecisiones presentes en la Ley se suman los conflictos emergentes a partir de la definición de intereses particulares en las poblaciones que alcanzan o superan los 1000 habitantes. Frente a cada elección se suscitan conflictos entre las agrupaciones que se presentan, sean éstas partidos vecinales o expresiones territorianas del socialismo o el radicalismo. El desconocimiento del resultado electoral, los pedidos de anulación, la denuncia de fraude, entre otros motivos, provocan permanentes intervenciones -directas a solicitadas por los grupos en pugna- que alcanzan en ciertas coyunturas altos niveles de violencia. Las denuncias en la prensa local, la impugnación de algunos comicios, las renuncias de los concejales y, por tanto, la acefalía temporaria del cuerpo colegiado será una constante en la mayoría de los municipios electivos. Arias Bucciarelli et al. (1997/98:153-179).

⁷ Resulta necesario aclarar que en esta categorización, el territoriano no es pensado como una entidad unívoca. Es un sujeto heterogéneo que, aunque mediatizado por la exclusión de la comunidad política, reconoce múltiples dimensiones.

⁸ Variados ejemplos de estas convergencias/ divergencias, pueden consultarse en Leoni (2001), Prislei (2001), Etchenique (2001, 2003) y Ruffini (2007a).

⁹ El análisis de un modo de articulación de intereses y un diseño institucional alternativo a la entidad provincia, puede verse en Arias Bucciarelli (2005).

¹⁰ Lo anterior no desconoce que en algunos territorios -es especial el Territorio Nacional de La Pampa y en mucho menor medida el del Chaco- los movimientos pro-provincialización surgen tempranamente y se activan en determinadas coyunturas.

¹¹ La figura de la representación parlamentaria es una modalidad que inspirada en la experiencia norteamericana ya había sido discutida y desechada en los debates de 1884.

¹² Para el desarrollo y fundamentación de esta hipótesis, ver Arias Bucciarelli (2008).

¹³ A lo largo de la etapa se presentan -enviados por el poder ejecutivo o a propuesta de algunos legisladores- más de 40 proyectos de reforma de la ley 1532 o directamente de provincialización de algunos Territorios. Por otra parte, fundamentalmente desde 1930, se intensifican los petitorios, las proclamas y denuncias y se realizan encuentros regionales o nacionales de municipios y comisiones de fomento. Sobre las diversas estrategias, ver Favaro y Arias Bucciarelli (1995:7-26).

¹⁴ El 17 de marzo de 1945, Farrell convoca a la primera reunión nacional de municipios, en la que los territorianos participan junto a los intendentes de las provincias. En ella se aprueban, entre otras recomendaciones, la reforma de la ley 1532; un vasto plan de obras y servicios públicos; la reglamentación de leyes nacionales de acuerdo con las necesidades de los Territorios; la participación proporcional de los municipios en el impuesto a los réditos; la designación de los gobernadores entre los nativos o residentes; el derecho a la representación parlamentaria y la participación en la elección presidencial (Ygobone 1945:422-423).

¹⁵ La gobernación Marítima de Tierra del Fuego -que incluía la isla de los Estados y a partir de 1948, el sector Antártico argentino- emana de los decretos N° 5.626/43 y N° 9.905/48, respectivamente y la Gobernación Militar de Comodoro Rivadavia -que abarca el sur del Chubut y el norte de Santa Cruz- del decreto Nº 13.941/44.

¹⁶ Aunque las comunas siguen intervenidas, a partir de 1946 se habilitan comicios para elegir concejales.

¹⁷ Entre otros, Perón (1951-1952, 1954, 1983 y 1985).

¹⁸ Sin ser exhaustivo: Ciria (1983), Horowicz (1985), Verón y Sigal (1986), Amaral y Plotkin (1993), Sidicaro (1995), Nieburg (1998), Torre (2002) y Romero (2004).

¹⁹ El destacado es nuestro.

²⁰ Por ejemplo, la ley de provincialización de Chaco y la Pampa es considerada y aprobada por unanimidad en la sesión del 5 de julio de 1951 en el Senado y pasa a la Cámara de Diputados con la expresa recomendación de no hacer modificaciones. Las mismas, por la mecánica legislativa, impedirían incluir la participación de los territorianos en el cronograma electoral ya aprobado. En Diputados, que por la urgencia declara la cámara en comisión"; su tratamiento genera fuertes críticas no sólo del radicalismo (que defiende y fundamenta la provincialización del resto de los Territorios) sino también de diputados oficialistas, que advierten errores de redacción, inconsistencias jurídicas y otros defectos al proyecto en tratamiento. Con todo, la apelación al cierre del debate", en la sesión del 19 y 20 de julio deriva en la sanción por mayoría de la ley 14.037 (CN CS 1951:387 y sgtes. y CN CD 1951:1143 y sgtes.).

²¹ Cabe destacar que el Censo Nacional de 1947, arroja el siguiente número de habitantes: Chaco (430.555); Misiones (246.396); La Pampa (169.480); Río Negro (134.350); Formosa (113.790); Neuquén (86.836); Chubut (58.856); Comodoro Rivadavia (51.898); Santa Cruz (24.522); Tierra del Fuego (5.045) y Malvinas, Islas y Antártida (3.300). Ministerio de Asuntos Técnicos (1951).

²² Se refiere a los artículos 1°, 13, 59 y 64, inciso 14.

²³ En mayor o menor medida, tanto en La Pampa como en Chaco, se registran antecedentes de luchas provincialistas. Los investigadores de estos espacios coinciden en señalar que la movilización de 1951 reconoce la directa intervención de Eva Perón, la rama femenina del partido y las delegaciones locales de la CGT en el fuerte impulso a la iniciativa.

²⁴ El destacado es nuestro.

²⁵ La iniciativa para su tratamiento, también corresponde a una nota elevada al presidente de la Cámara de Diputados por Eva Perón.

²⁶ Según el artículo 15 son requisitos, a igual que para ser legislador, ser ciudadano nativo oriundo del Territorios con cuatro años de residencia inmediata; o naturalizado con 5 años de ciudadanía en ejercicio y cuatro de residencia inmediata. Esto rompe con la tradición y práctica de los gobiernos comunales, dado que en general -aunque no tenían obligación- eran los extranjeros quienes mayor participación registran en las contiendas locales.

²⁷ Estas previsiones cuestionan los elementos corporativos presentes en la Constitución del ex Territorio del Chaco, institucionalizado como provincia Presidente Perón.

²⁸ El Proyecto es tratado en Diputados los días 21, 22 y 28 de julio, pasa con leves modificaciones al Senado quien en las sesiones del 11 y 12 de agosto la trata y sanciona. Es promulgado por el PEN el 25 de agosto de 1954, como ley 14.315.

²⁹ A partir de 1951 los territorianos participan en la elección de la fórmula presidencial, en la constitución de los consejos municipales -que dejan de estar intervenidos y se acrecientan considerablemente por el otorgamiento de ese rango a una multiplicidad de comisiones de fomento- y en la elección de los delegados parlamentarios.

³⁰ Citados a lo largo de este artículo; ver bibliografía.

Fuentes

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Fecha de recepción de originales: 19/04/2009
Fecha de aceptación para publicación: 03/05/2010