ARTÌCULO

Ideas, actores e intereses en disputa. Anàlisis del Programa de Desarrollo Rural Sustentable en el Partido de General Pueyrredòn

Ideas, interests and actors in dispute. Analysis of the Programa de Desarrollo Rural Sustentable in Municipality of General Pueyrredòn

 

Marìa Sol Meglio
mariasolmeglio@hotmail.com
Jèsica Lucìa Pluchino
pluchinojesica@gmail.com
Universidad Nacional de Mar del Plata -" Grupo de Estudios Socio-Històricos y Polìticos. Argentina

Recibido: 14|09|18
Aceptado: 22|05|19

 

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Resumen
El presente artìculo tiene como objeto presentar un anàlisis de la formulaciòn e inscripciòn en la agenda del problema que da origen al Programa de Desarrollo Rural Sustentable, en el año 2013 en el partido de General Pueyrredòn, a partir del enfoque de Coaliciones Promotoras propuesto por Paul Sabatier y Hank Jenkins-Smith. La elecciòn de este enfoque radica en el hecho de que permite dar cuenta de las dimensiones cognitivas y còmo, a partir de estas, se produce la movilizaciòn de distintos actores heterogèneos que convergen formando coaliciones, provocando cambios en las polìticas pùblicas. El Programa de Desarrollo Rural Sustentable es creado, en el año 2013, a partir de la aprobaciòn de la Ordenanza Municipal Nº 21.296/13. Este Programa actùa como una herramienta de resoluciòn del conflicto que surge del encuentro territorial entre productores y pobladores, especialmente vinculado con el uso de agroquìmicos. En lo que respecta a los aspectos metodològicos, tiene como principal fuente de anàlisis las distintas ordenanzas, entrevista a quienes participaron de la creaciòn e implementaciòn del programa y bibliografìa especìfica sobre el tema. El anàlisis presentado se enmarca en una experiencia de investigaciòn en el àmbito de la Sociologìa del Estado y Polìticas Pùblicas.

Palabras clave: Inscripciòn en la agenda; Programa de Desarrollo Rural Sustentable; Coaliciones Promotoras. 

Abstract

The purpose of this article is to present an analysis of the formulation and inscription on the agenda of the problem that gives rise to the Programa de Desarrollo Rural Sustentable, in the year 2013 in Municipality of General Pueyrredòn, from the Promoting Coalitions approach proposed by Paul Sabatier and Hank Jenkins-Smith. The choice of this approach lies in the fact that it allows the exposure of the cognitive dimensions and how the mobilization of different heterogeneous actors takes place from these and converge, forming coalitions that cause changes in public policies. The Programa de Desarrollo Rural Sustentable is created, in the year 2013 as of the approval of Municipal Ordinance Nº 21.296/13. This program acts as a conflict resolution tool that arises from the territorial encounter between producers and residents, especially linked to the use of agrochemicals. With regard to the methodological aspects, its main source of analysis is the different ordinances, it interviews those who participated in the creation and implementation of the program and specific bibliography on the subject. The analysis presented is part of a research experience in the field of State Sociology and Public Policies.

Key words: Inscription on the agenda; Programa de Desarrollo Rural Sustentable; Promotional Coalitions.

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INTRODUCCIóN

El periurbano de la ciudad de Mar de Plata posee una compleja historia de conflictos asociados con la problemàtica de agroquìmicos. Rodeada por el segundo cordòn frutihortìcola màs relevante del paìs, genera una producciòn destacada por su calidad, diversidad y rendimiento. En el sector primario del Municipio de General Pueyrredòn, la actividad frutihortìcola ocupa el segundo lugar de importancia entre las actividades productivas (Atucha, Lacaze y Roveretti: 2014). Alcanza unos 350 km2 y cuenta con 125.000 habitantes, agrupando de esta manera cerca de un 20% del total de la poblaciòn del partido (Cabral y Zulaiaca: 2015).

El borde urbano-rural marplatense se muestra como un elemento difuso, donde coexisten distintas dinàmicas sociales, culturales, ambientales y econòmicas, las cuales en ocasiones se traducen en desequilibrios territoriales y se manifiestan en constantes conflictos sociales y de intereses de diversos actores (Talavera y Villamizar, 2012 en: Cabral y Zulaiaca 2015).

El Programa de Desarrollo Rural Sustentable es creado, en el año 2013, a partir de la aprobaciòn de la Ordenanza Municipal Nº 21.296/13. Este Programa actùa como una herramienta de resoluciòn del conflicto que surge del encuentro territorial entre productores y pobladores, especialmente vinculado con el uso de agroquìmicos. Tras los diversos debates desarrollados en el perìodo 2008-2013, en el que participan tanto actores pùblicos como privados, tiene tal como lo indica su ordenanza, la finalidad de "(-¦) mejorar la sostenibilidad social, ambiental, cultural y econòmica de la producciòn agropecuaria del Partido de General Pueyrredòn".

En el presente trabajo, tendremos como objetivo analizar la formulaciòn e inscripciòn en la agenda del problema que da origen al Programa de Desarrollo Rural Sustentable a partir, fundamentalmente, del enfoque de Coaliciones Promotoras propuesto por Paul Sabatier y Hank Jenkins-Smith. La elecciòn de este enfoque radica en el hecho de que nos permitirà dar cuenta de las dimensiones cognitivas y còmo, a partir de estas, se produce la movilizaciòn de distintos actores heterogèneos que convergen formando coaliciones, provocando cambios en las polìticas pùblicas.

En lo que respecta a los aspectos metodològicos, tiene como principal fuente de anàlisis las distintas ordenanzas, entrevista a quienes participaron de la creaciòn e implementaciòn del programa y bibliografìa especìfica sobre el tema.

El trabajo se dividirà en distintas secciones, para facilitar su comprensiòn y lectura. Los primeros dos apartados abordan cuestiones conceptuales, que seràn retomadas en el posterior anàlisis de la polìtica pùblica. El tercer apartado concierne a la descripciòn del Programa de Desarrollo Rural Sustentable y la vinculaciòn del mismo con los diferentes niveles de Administraciòn Pùblica. El apartado nùmero cuatro tendrà como finalidad abordar la polìtica pùblica desde el Enfoque de Coaliciones Promotoras explicando, asì, la formulaciòn del problema y su inscripciòn en la agenda.

POLÌTICAS PÃsBLICAS DESDE UNA PERSPECTIVA PROCESUAL: UN MARCO DE REFERENCIA

Retomaremos aquì la idea de Harold Laswell acerca del anàlisis procesual de las polìticas pùblicas. Si bien este enfoque de proceso ha sido criticado por distintos autores, entre ellos Sabatier¹, consideramos, junto con Peter De Leòn (1997), que èste constituye una herramienta valiosa, ya que permite ver y categorizar actores y acciones de modo que ayuden a desentrañar y dilucidar determinadas polìticas, de manera retrospectiva. En el mismo sentido, autores como Jacques Lagroye (1993) plantean que en cada una de estas fases participan mùltiples actores, que pueden intervenir y dejar de hacerlo y, ademàs, que la concatenaciòn de etapas no se plantea como lineal ni idèntica para todos los casos. Consideramos, entonces, que el enfoque procesual, a pesar de sus limitaciones, nos provee un marco analìtico que permite analizar de manera màs rica y exhaustiva una de sus etapas, en este caso, la que refiere a la formulaciòn del problema y su inscripciòn en la agenda. Al concentrar nuestra atenciòn en determinadas etapas, no estamos negando el proceso completo ni consideràndolo como un conjunto diferenciado de movimientos, sino que lo utilizaremos como un marco de referencia.

De esta manera, centraremos nuestro anàlisis en el vìnculo entre la definiciòn del problema y de las agendas, desde la perspectiva del Enfoque de Coaliciones Promotoras, que explicaremos màs adelante, y tomando como referencia el anàlisis intermedio realizado por Wayne Parsons (2007), quien señala, tal como planteàbamos anteriormente, que las etapas no constituyen secuencias lògicas que culminan con la decisiòn y la implementaciòn.

Reconocer el problema es el puntapiè inicial para el origen de una polìtica pùblica. La formulaciòn del problema, sin embargo, es siempre una tarea conflictiva: si bien pueden existir acuerdos sobre una temàtica en particular, no todas las personas coincidiràn en la definiciòn del mismo y, por consiguiente, en las polìticas pùblicas que deberìan implementarse. Un problema, para constituirse como tal, debe ser definido, estructurado, contextualizado, enmarcado dentro de ciertos lìmites y recibir una etiqueta. Cabe destacar, ademàs, que el hecho de que algo se convierta en un tema que atrae la atenciòn, tanto de los encargados de diseñar las polìticas pùblicas como de los medios de comunicaciòn masiva, està estrechamente vinculado con la manera en que el tema en cuestiòn se relaciona con la opiniòn pùblica (Parsons 2007). En sìntesis, puede decirse que los problemas poseen un caràcter controvertido e involucran operaciones de construcciòn y reconstrucciòn simbòlica (Padioleau 1986). Asì, la enunciaciòn simbòlica de un problema, que puede incluir un contenido afectivo, acrecienta la posibilidad de que se lo difunda, se lo tome en cuenta y eventualmente se lo aborde (Lagroye 1993).

En lo que respecta a la inscripciòn del problema en la agenda², èsta implica la entrada en el sistema formal de decisiòn polìtica, donde se interviene el problema o, bien, este desaparece como objeto de debate, siendo relegado a un lugar secundario en la atenciòn pùblica. Existen, ademàs, factores³ que corresponden a cualidades intrìnsecas de los problemas y que influyen en su inscripciòn en la agenda y pueden favorecer o dificultar su recepciòn en la polìtica pùblica. Finalmente, es importante destacar la atenciòn que el pùblico otorga a las problemàticas, donde los medios de comunicaciòn juegan un rol importante, pudiendo diferenciar pùblicos generales, esto es, apàticos o no directamente afectados, y pùblicos especìficos, caracterizados por estar atentos o involucrados con los problemas (Padioleau 1989).

ENFOQUE DE COALICIONES PROMOTORAS

El Enfoque de las Coaliciones Promotoras fue ideado originalmente por Paul Sabatier en la segunda mitad de los años -~80 y posteriormente desarrollado junto con Hank Jenkins-Smith. èste, junto con el denominado Enfoque de los Referenciales, se enmarca dentro de los Enfoques Cognitivos, los cuales hacen hincapiè en el peso de las ideas, creencias y valores en la construcciòn de las polìticas pùblicas, en contraposiciòn a aquellas perspectivas que sòlo ponìan el acento en el interès y en las instituciones. Es un modelo teòrico⁴ que aspira a explicar el cambio en las polìticas y que no sòlo proporciona una metodologìa que permite contrastar empìricamente el papel que realmente juegan los aspectos cognitivos, sino que tambièn se presenta como un marco teòrico eficaz para comprender la complejidad de los procesos de polìticas pùblicas (Martinòn Quintero 2007).

Las coaliciones son definidas por Sabatier y Jenkins-Smith como"los actores de una amplia variedad de instituciones que comparten las creencias del nùcleo de la polìtica y que coordinan su comportamiento de distintas maneras" (en Martinòn Quintero 2007: 286). Generalmente existen de dos a cuatro coaliciones, las cuales necesitan tiempo para desarrollarse y sòlo pueden hacerlo dentro de un marco de conflicto sostenido en la polìtica pùblica. Las coaliciones promotoras implican la presencia de un sistema de creencias que se encuentra estructurado en tres niveles. De esta manera, puede hallarse, en primer lugar, un nùcleo duro que incluye las creencias normativas y ontològicas bàsicas. En segundo lugar, el nùcleo de las polìticas, el cual representa cuestiones normativas y percepciones bàsicas acerca de un sector de la polìtica. Finalmente, los aspectos secundarios, que comprenden un conjunto de creencias màs concretas referentes a la importancia de distintos factores en escenarios especìficos, al diseño de instituciones y a la seriedad del problema, entre otros (Martinòn Quintero 2007).

Es importante resaltar el papel de los policy brokers o intermediarios de las polìticas que actùan como mediadores de las coaliciones en disputa, buscando mantener el nivel de conflicto dentro de ciertos lìmites y poder alcanzar algùn tipo de soluciòn al problema (Martinòn Quintero 2007).

Un ùltimo aspecto a mencionar es que el aprendizaje orientado a las polìticas se constituye como una dimensiòn importante para explicar el cambio. Con frecuencia, los aspectos secundarios son los màs proclives a transformarse, mientras que los aspectos relativos al nùcleo duro son muy difìciles de cambiar y, cuando lo hacen, suele ser por perturbaciones en factores no cognitivos y externos al sistema (Martinòn Quintero 2007).

Si bien el Enfoque de Coaliciones Promotoras destaca el papel de los aspectos cognitivos, se considera que los actores no sòlo se guìan por èstos sino que, ademàs, utilizan informaciòn y recursos para alcanzar fines orientados a la polìtica, que incluyen prioridades de valor y concepciones del bienestar. Finalmente, los actores dan màs peso a las pèrdidas que a las ganancias lo que conlleva a la tendencia a ver a sus opositores como màs poderosos de lo que realmente son (Martinòn Quintero 2007).

PROGRAMA DE DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE

Antes de adentrarnos en la descripciòn del Programa de Desarrollo Rural Sustentable, es necesario hacer una contextualizaciòn que nos permita comprender la complejidad del mismo. De esta manera, siguiendo el planteo de Gustavo Blutman (2007), puede decirse que Argentina es un paìs federal que garantiza, por medio de su Constituciòn Nacional, la autonomìa de los municipios, lo que conlleva la existencia de tres àmbitos de administraciòn pùblica, con potestades y funciones exclusivas, concurrentes y complementarias para cada uno de ellos: la Administraciòn Pùblica Nacional, la Administraciòn Publica Provincial y, finalmente, la Administraciòn Pùblica Municipal, dando lugar a un Estado complejo⁵. Cabe destacar que, a lo largo de las ùltimas dècadas, se produjo una transformaciòn en la manera en que se desarrolla la gestiòn pùblica. Asì, se pasa de un modelo "dual", donde el àmbito nacional por un lado y las provincias y municipios por otro, actuaban de forma independiente, a un federalismo cooperativo, en el cual los tres niveles de Estado trabajan de manera conjunta, lo cual facilita la cogestiòn de distintas actividades y programas. La existencia de este tipo de federalismo cooperativo genera superposiciones e interdependencias entre cada una de las administraciones, dotando a la gestiòn estatal de un caràcter complejo donde intervienen una pluralidad de actores y procesos que fortalecen el curso de acciòn estatal en tèrminos de legitimidad polìtica y social.

En lo que respecta a la problemàtica ambiental, en los años `70, como producto de la influencia del debate⁶ en torno a dicha temàtica y a la apariciòn de distintos hitos legislativos en Estados Unidos y Europa, se fomenta en Argentina la creaciòn de la Subsecretarìa de Recursos Naturales Renovables y la sanciòn de las primeras leyes de protecciòn de los recursos naturales⁷. Como consecuencia de la cumbre de Rio de Janeiro del año 1992, y la consiguiente entrada en vigencia de diversos tratados internacionales, la polìtica impulsada por los gobiernos nacionales y provinciales refleja la importancia del desarrollo sustentable y de las cuestiones ambientales, donde destaca la incorporaciòn, en el año 1994, del artìculo Nº 41 de la Constituciòn Nacional que expresa el derecho a gozar de un ambiente sano y equilibrado. Esta reforma procura esclarecer el deslinde de competencias en materia ambiental entre Naciòn y provincias (Aparicio, et al. 2015).

A partir de lo expuesto hasta aquì, puede decirse que a nivel nacional se autoriza, a travès de la Direcciòn de Agroquìmicos y Biològicos dependiente del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA), la circulaciòn y producciòn de este tipo de productos. En lo que respecta al nivel provincial, es èste el que determina las modalidades y restricciones de aplicaciòn en el territorio, regulando estos criterios a travès de normas segùn el tipo de sustancia de que se trata. Las localidades, ya sean municipios o comunas, demarcan zonas de protecciòn (Berros 2014)⁸.

En el año 2008 un grupo de vecinos y activistas ambientalistas del Partido de General Pueyrredòn presentan un proyecto de ordenanza que prohìbe la aplicaciòn de cualquier producto plaguicida de sìntesis a menos de 1000 metros de nùcleos poblacionales, suspendiendo asì todo uso de agroquìmicos. Dicho proyecto es aprobado de forma unànime por el Honorable Consejo Deliberante, promoviendo la sanciòn de la ordenanza Nº 18.740. Sin embargo, al momento de reglamentar dicha ordenanza se plantean diversos problemas, puesto que lo sancionado por el Poder Legislativo es considerado inviable por el Poder Ejecutivo. En consecuencia, y debido a los plazos establecidos para la reglamentaciòn, el entonces intendente del Municipio, Gustavo Pulti, le solicita a Jorgelina Porta, funcionaria de la Subsecretaria de Desarrollo Productivo, Asuntos Agrarios y Economìa Social, que se encargue de la reformulaciòn de la ordenanza. Se convoca, asì, a una Comisiòn Tècnica interinstitucional (Fuentes orales).

Tras diversos debates y conflictos se aprueba, en el año 2013, la Ordenanza Municipal Nº 21.296/13 creando el Programa de Desarrollo Rural Sustentable⁹. Dicho programa, establece zonas en el que el uso de los agroquìmicos se encuentra prohibido o restringido. De este modo, en un radio de 1000 metros a partir de los nùcleos urbanos, zona denominada Franja Transicional Periurbana, solo podràn aplicarse aquellos productos que no presenten riesgos para la salud. En los primeros 100 metros de dicha franja se establece la denominada zona de Amortiguamiento y Producciòn y se instituye la construcciòn de una barrera forestal con el objetivo de impedir o disminuir el egreso de agroquìmicos a las zonas cercanas. Finalmente en aquellas àreas denominadas Puntos de Alto Riesgo Sanitario y Ambiental, esto es aquellas que se encuentren a 100 metros de escuelas o centros asistenciales y de salud o que estèn ubicadas a 25 metros de cursos de aguas, complejos turìsticos, entre otros, se prohìbe el uso de agroquìmicos. Se establece ademàs que todos aquellos productores y/o dueños de establecimientos productivos que se ubiquen en cualquiera de dichas franjas estàn obligados a inscribirse en el registro del Programa de Desarrollo Rural Sustentable e implementar los acuerdos tecnològicos correspondientes. Surge, de la misma normativa, la creaciòn e institucionalizaciòn de una Unidad de Gestiòn, una Comisiòn Tècnica y una Comisiòn de Monitoreo¹⁰ (Atucha, Lacaze y Roveretti 2014).

EL PROGRAMA DE DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE VISTO DESDE EL ENFOQUE DE COALICIONES PROMOTORAS

A partir de todo lo dicho hasta aquì, en este apartado buscaremos analizar la formulaciòn del problema y su inscripciòn en la agenda a partir del Enfoque de Coaliciones Promotoras.

Una primera aproximaciòn a la problemàtica nos conduce a plantear nuevamente que, en el año 2008, un grupo de vecinos y miembros de organizaciones ambientalistas, tales como la Organizaciòn No Gubernamental "Bios" y "Paren de fumigarnos"¹¹, presentan un proyecto de ordenanza que "prohìbe dentro del radio de 1000 metros a partir del lìmite de las plantas suburbanas o nùcleos poblacionales en la totalidad de la planta urbana propiamente dicha la utilizaciòn de cualquier producto quìmico y/o biològico de uso agropecuario y/o forestal, en particular plaguicidas o fertilizantes" (Ordenanza Municipal Nº 18.740). Dicha ordenanza es aprobada de forma unànime por el Honorable Consejo Deliberante. Sin embargo, la aprobaciòn de la ordenanza no se tradujo en su automàtica reglamentaciòn sino que, por el contrario, pasaron dos años sin que èsta fuera reglamentada, perìodo durante el cual los productores no se adecuaron a lo propuesto por la misma y, ademàs, no existieron controles sobre la utilizaciòn de los agroquìmicos, dando lugar a un vacìo normativo (Fuentes orales).

La presiòn de los grupos ambientalistas y los vecinos que reclamaban soluciones polìticas, sumado al vencimiento de los plazos establecidos para la reglamentaciòn, llevan a la necesidad de reglamentar la ordenanza Nº 18.740. Esto nos remite al concepto de "ventana de oportunidad polìtica"¹² de Kingdom, abordado por Zahariadis (2010), ya que el tiempo adquiere un rol importante puesto que hay una urgencia para resolver el conflicto relacionada con los plazos vigentes para la reglamentaciòn, debièndose actuar mientras la situaciòn es propicia. La ventana de oportunidad es el momento donde confluyen los problemas, las polìticas y la polìtica¹³.

En este momento, sin embargo, se constatan diversas falencias en la ordenanza Nº 18.740, es decir, se produce un acercamiento al reconocimiento del problema: volverìa pràcticamente improductivo al 70% del àrea destinada a las actividades de huerta y, segùn fuentes de la Sociedad Rural Argentina, con esa disposiciòn en vigencia el 70% de las tierras del distrito quedaban imposibilitadas para la siembra (Atucha, Lacaze y Roveretti 2014); por otro lado, generarìa el corrimiento de la frontera agropecuaria y la incorporaciòn al mercado inmobiliario y especulativo de miles de hectàreas; se generarìa una pèrdida del acceso a productos frescos a precios razonables; y una reducciòn de fuentes de trabajo. En palabras de los entrevistados, "era verdaderamente impracticable; el Ejecutivo plantea una ordenanza que no tenìa sentido desde el punto de vista tècnico, que implicarìa una reconversiòn del proceso productivo" (Fuentes orales). En consecuencia, el entonces intendente Gustavo Pulti, le solicita a Jorgelina Porta que se haga cargo de la reformulaciòn de la ordenanza y su traducciòn en una polìtica que sea viable y que matice el conflicto entre las partes involucradas, introduciendo asì la problemàtica en la agenda. Consideramos, entonces, que es en este momento donde se pone en evidencia la construcciòn de la problemàtica que podrìa conceptualizarse como un enfrentamiento entre quienes poseen una visiòn "productivista" y quienes plantean una visiòn "ambientalista", poniendo en disputa la utilizaciòn o no de agroquìmicos. Se constata que la definiciòn de un problema es una tarea conflictiva, no aislada de presiones e influencias contrapuestas. Es en este sentido que, creemos, puede verse el cambio en las polìticas y la complejidad del proceso, donde pueden distinguirse las coaliciones intervinientes, tal como lo entienden Sabatier y Jenkins-Smith.

Nos encontramos en presencia de dos coaliciones: una de corte productivista y otra ambientalista. Tal como mencionàbamos antes, èstas se caracterizan por compartir creencias acerca del nùcleo de las polìticas y por orientar sus acciones en funciòn de sus ideas y valores, en un contexto de conflicto en la polìtica pùblica. En lo que respecta a la primera coaliciòn, que denominaremos "productivista", dentro de la cual ubicamos principalmente tanto a los grandes como a los medianos y pequeños productores, el nùcleo duro estarìa conformado por ideas relacionadas con el desarrollo econòmico, el aumento de la productividad y la inserciòn competitiva dentro del mercado. En consecuencia, el nùcleo de la polìtica se perfilarìa hacia la bùsqueda de programas o polìticas que impulsen dichas ideas: en este sentido, la no utilizaciòn de agroquìmicos implicarìa un aumento de los costos, pèrdida de la productividad y, en ùltima instancia, una reconversiòn del sistema productivo y tecnològico, que no todos estarìan en condiciones de afrontar. Los aspectos secundarios podrìan establecer la utilizaciòn de productos menos nocivos y una paulatina disminuciòn en el uso de los agroquìmicos, siempre y cuando esto se conjugue con el desarrollo de la actividad econòmica. En cuanto a la coaliciòn que llamaremos "ambientalista", en la cual ubicamos a los vecinos del cordòn frutihortìcola y a los miembros de las organizaciones "Bio" y "Paren de Fumigarnos", el nùcleo duro se hallarìa compuesto por ideas que defiendan la preservaciòn del medio ambiente y la protecciòn de la vida humana. En lo que respecta al nùcleo de la polìtica, esta coaliciòn buscarìa que se realizaran polìticas consecuentes con el nùcleo duro: asì, plantean la no utilizaciòn de agroquìmicos, puesto que èstos no sòlo dañan el ambiente, sino que ponen en riesgo la vida humana. Por ùltimo, en lo concerniente a los aspectos secundarios, esta coaliciòn promoverìa el reemplazo de los productos quìmicos por otros de origen natural. Ambas coaliciones, en el marco del subsistema de las polìticas, intentaràn trasladar sus sistemas de creencias a las polìticas pùblicas influyendo en el comportamiento de mùltiples instituciones gubernamentales, siendo los aspectos de los nùcleos duro y de las polìticas los màs difìciles de cambiar. Las coaliciones jugaràn un rol importante tanto en la generaciòn, difusiòn y evaluaciòn de las ideas de las polìticas, como en su formulaciòn e implementaciòn.

Las coaliciones en disputa se encuentran mediadas por los policy brokers o intermediarios de las polìticas. En este caso, atribuimos este rol al Estado, especìficamente la Administraciòn Pùblica Municipal donde destaca la participaciòn de Jorgelina Porta y su equipo, gran parte de ellos formados como Ingenieros Agrònomos, el cual busca actuar como un mediador entre ambas, manteniendo el nivel de conflicto dentro de ciertos paràmetros y buscando algùn tipo de soluciòn al problema que, finalmente, se reflejarà en el Programa de Desarrollo Rural Sustentable. El mediador en general, y en este caso en particular, busca conciliar las posturas màs extremas para poder ofrecer una soluciòn que las contemple a ambas y tenga en cuenta, ademàs, la existencia de otros actores y factores que, debido a la polarizaciòn, pueden no ser tan visibles. En este caso, el Estado debiò conciliar, por un lado, la protecciòn del medio ambiente, el cuidado de la salud de los pobladores y la preservaciòn de las generaciones futuras y, por otro, el despliegue de la actividad productiva (que, como se dijo antes, constituye la segunda actividad productiva màs importante del Municipio), el mantenimiento de distintos puestos de trabajo, la protecciòn a los pequeños y medianos productores que no poseìan los recursos econòmicos y financieros para una reconversiòn productiva y, ademàs, mantener la competitividad del sector. Queremos destacar, por ùltimo, que siguiendo el planteo de Martinòn Quinteros (2007), estos intermediarios son expertos o buròcratas que tienen ciertas habilidades que ofrecer. Esto nos remite al planteo de Antonio Camou (1997) quien esboza el rol de las ideas y saberes como mediadoras de intereses en conflicto, donde las cuestiones tècnicas y polìticas son como "dos puntas de un mismo ovillo", esto es, se encuentran indisolublemente unidas y, entre ellas, se halla un complicado entramado de ideas e intereses, creencias tècnicas y evaluaciones polìticas.

Las coaliciones promotoras se despliegan en una multiplicidad de escenarios, principalmente en la "Audiencia pùblica sobre el uso de agrotòxicos", llevada a cabo el 24 de Octubre de 2012, donde el mediador buscò equiparar las voces representativas de cada coaliciòn, tras constatar que los productores tenìan un peso mayor que los ambientalistas. Es en este contexto, que no sòlo incluye la audiencia, donde los actores conformados en coaliciones desplegaron una serie de recursos y estrategias para modificar los programas gubernamentales, especìficamente la Ordenanza Nº 18.740, e influir en la programaciòn de polìticas pùblicas futuras. Entre estos se destacan, por parte de la coaliciòn productivista, el despliegue de una movilizaciòn que incluyò manifestaciones (por ejemplo, la movilizaciòn de tractores hasta el Honorable Consejo Deliberante) y boicots, entre otras. Por parte de las agrupaciones ambientalistas, se recurriò a manifestaciones y a la utilizaciòn de recursos simbòlicos y discursivos, que buscaban persuadir la opiniòn de aquellos que no estaban directamente involucrados con la problemàtica. Con respecto a esto ùltimo, ambas coaliciones hacen uso de los medios de comunicaciòn para lograr la adhesiòn de la opiniòn pùblica; los medios mediatizaron la problemàtica y contribuyeron a la polarizaciòn de la misma: por ejemplo, en entrevistas a la coaliciòn productivista, estos alegaban que, en caso de no usar agroquìmicos "se le llenarìa la casa de ratas a la gente" (Fuentes orales). En los distintos debates y confrontaciones no sòlo se manifiesta una disparidad en cuanto a las ideas o concepciones, sino tambièn la existencia de intereses opuestos.

 Finalmente, en la audiencia, lugar donde se visualiza el despliegue del Estado en su rol de mediador, se plantea la creaciòn de una Comisiòn Tècnica para la conformaciòn de una polìtica pùblica que, en el año 2013, darà origen a la ordenanza Nº 21.296 que establece la creaciòn del Programa de Desarrollo Rural Sustentable. Es importante mencionar que en la entrevista se pone en evidencia que el Estado supo conjugar las posturas ambientalistas y productivistas en una polìtica pùblica que deja de lado las visiones màs radicales sobre la temàtica. En consecuencia, la nueva ordenanza implica una reconversiòn de las actuales estrategias productivas hacia otras que hagan un uso exclusivo de agroquìmicos de bajo impacto ambiental (Fuentes orales).

La ordenanza refleja en sus diversos artìculos los puntos de conciliaciòn entre ambas coaliciones. Establece una transiciòn agroecològica que construya sistemas agropecuarios diversificados y autosuficientes. A partir de la generaciòn de planteos tecnològicos integrales y participativos, se busca disminuir y paliar los efectos negativos de la actividad agropecuaria, prestando especial atenciòn a los factores culturales, naturales y relativos a la salud de la poblaciòn. Hace hincapiè en la "disminuciòn, uso racional y responsable de agroquìmicos" y en la construcciòn de diversas herramientas de participaciòn y comunicaciòn que propicien la interacciòn entre los diversos actores que comprenden el programa. Por ùltimo, se delimitan zonas donde se prohìbe o restringe el uso de agroquìmicos (Ordenanza Municipal Nº 21.296).

El programa logra el acuerdo respecto a una progresiva transiciòn agroecològica, pero sin embargo la delimitaciòn territorial constituye un objeto de disputa. De este modo, una vez sancionado, la coaliciòn ambientalista denuncia malas pràcticas y nuevos casos de contaminaciòn dando lugar a una disputa judicial. A fines del año 2014 la Suprema Corte de Justicia de la provincia de Buenos Aires, luego de convocar a las partes involucradas, extiende una medida cautelar que deja sin efecto los artìculos que establecen las zonas de restricciòn o prohibiciòn del uso de agroquìmicos, retrotrayèndolas a lo que establecìa la Ordenanza 18.740. A partir de entonces, la problemàtica no ha sido resuelta y la implementaciòn de los artìculos que no fueron suspendidos se torna difusa en todo el territorio (autos "Picorelli, Jorge Omar y otros c/Municipalidad de General Pueyrredòn s/Inconst. Ord. Nº 21.296", SCBA, 25/9/14).

Vemos asì que mantener en el tiempo el acuerdo entre coaliciones opuestas y heterògenas se torna problemàtico a medida que evoluciona la polìtica pùblica. Las pujas y presiones por imponer las propias ideas e intereses se refleja en incumplimientos, modificaciones e incluso revocaciones de las normativas (Molpeceres et al. 2017).

REFLEXIONES FINALES

El presente trabajo buscò dar cuenta de la existencia de conflictos en torno a la cuestiòn del uso de agroquìmicos, que pone de manifiesto el entrecruzamiento de aspectos econòmicos, polìticos, ambientales y sociales. Se conjugan dimensiones antagònicas que representan tensiones y fuerzas contrapuestas. Esto cobra fundamental importancia en el Partido de General Pueyrredòn puesto que la frutihorticultura se encuentra entre las actividades productivas màs importantes, lo que implica poder articular un uso responsable de los productos agroquìmicos con el desarrollo econòmico.

El objetivo de nuestro trabajo ha sido dilucidar la formulaciòn de la problemàtica y la inscripciòn en la agenda, considerando que èsta es una tarea conflictiva, donde se ponen en juego visiones, ideas e intereses contrapuestos, con un fuerte peso de los factores simbòlicos, en el cual el problema puede ser formulado a partir de una diversidad de significados (Edelman 1991). El enfoque procesual, a pesar de las crìticas y limitaciones, nos permitiò enmarcar nuestro anàlisis en una etapa, de modo de brindar un estudio claro y preciso, siendo una herramienta analìtica; no negamos con ello la comprensiòn del proceso completo ni tampoco la interacciòn y superposiciòn de etapas.

 El Enfoque de Coaliciones Promotoras nos posibilitò ver claramente las partes en disputa y còmo actuò el mediador articulando estas posiciones contrapuestas, buscando conciliar el conflicto, enlazando lo ambiental con lo econòmico, dàndole voz a las distintas partes involucradas y proponiendo una polìtica que deja de lado las posturas màs radicales.

El Programa de Desarrollo Rural Sustentable da cuenta de la complejidad de la Administraciòn Pùblica Argentina, donde intervienen una pluralidad de actores pùblicos y privados en los distintos niveles de Estado.

Se buscò realizar un anàlisis complejo que combine el Enfoque de Coaliciones Promotoras con otras propuestas conceptuales.

Notas

1. Para Sabatier, el enfoque procesual negaba el papel de las ideas en la evoluciòn de las polìticas y planteò diversas objeciones acerca del mismo, entre ellas: considera que no es un modelo causal; padece una imprecisiòn descriptiva; y no alcanza a proporcionar un vehìculo adecuado para integrar los papeles de los anàlisis de las polìticas y el aprendizaje orientado por las polìticas (De Leòn 1997).

2. La agenda de polìticas pùblicas, siguiendo a Padioleau (1989), comprende un conjunto de problemas que reclaman el debate pùblico y la consiguiente intervenciòn de las autoridades polìticas correspondientes.

3. Entre estos factores destacan el grado de complejidad del problema; los antecedentes que se encuentren del mismo; la calidad temporal; el grado de formulaciòn abstracta o concreta; la afectividad de los ciudadanos a quienes ese problema concierne; y còmo se atribuyen los orìgenes del problema y quiènes serìan los responsables del mismo (Padioleau 1989).

4. Este modelo teòrico parte de las siguientes premisas: en primer lugar el estudio debe realizarse al menos a lo largo de una dècada ya que es el tiempo necesario para apreciar la influencia del aprendizaje en las polìticas pùblicas; en segundo lugar, se consideran los subsistemas de polìticas como unidad de anàlisis; y finalmente, las polìticas pùblicas se conceptualizan como sistemas de creencias (Martinòn Quintero 2007).

5. Gustavo Blutman entiende al Estado complejo como: "(-¦) la coexistencia de varios ordenamientos jurìdicos estatales y administrativos superpuestos sobre un mismo territorio. Asì, la jurisdicciòn nacional se constituye en una suerte de Estado de estados, conviviendo en igualdad con otro àmbito de gobierno - las provincias, que tambièn se encuentran dotadas de soberanìa interna- y un tercer estamento, los municipios, a los que si bien no puede adjudicàrseles poderes equivalentes a las dos anteriores, tienen potestades y autonomìa polìtica, administrativa, econòmico-financiera e institucional" (Blutman 2007:16).

6. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente, celebrada en Estocolmo en 1972, marcò un punto de inflexiòn en el desarrollo de la polìtica medioambiental internacional. El debate dio lugar a la problematizaciòn del paradigma instaurado por la denominada "revoluciòn verde", esto es, la bùsqueda de una maximizaciòn de la producciòn agrìcola, y la progresiva transiciòn hacia un modelo de conciencia ambiental que señale los lìmites de la racionalidad econòmica y los desafìos que genera la degradaciòn ambiental (Leff 2008).

7. Entre estas destacan las leyes Nacionales de agroquìmicos: ley Nº 18.796 de Modificaciòn del Règimen de Plaguicidas y la ley Nº 20.418 de Tolerancias y lìmites administrativos de residuos de plaguicidas (Aparicio et al 2015).

8. En lo que respecta al Programa de Desarrollo Rural Sustentable, èste reviste un caràcter màs restrictivo que la reglamentaciòn vigente en la Provincia de Buenos Aires (Atucha, Lacaze, Roveretti, 2014), lo que denota el uso de facultades y potestades de regulaciòn econòmica y social por parte del Municipio (Blutman, 2007).

9. El Programa de Desarrollo Rural Sustentable no se circunscribe al Municipio de General Pueyrredòn sino que fue replicado en el Partido de General Alvarado en el año 2016 (Fuentes orales).

10. La Unidad de Gestiòn se encuentra coordinada por agentes del Programa de Desarrollo Rural Sustentable, junto al Instituto Nacional de Tecnologìa Agropecuaria y al Ministerio de Asuntos Agrarios, entre otros. La Comisiòn Tècnica, por su parte, se encuentra conformada por representantes del Ministerio de Asuntos Agrarios de la Provincia de Buenos Aires; el Instituto Nacional de Tecnologìa Agropecuaria (INTA), EEA Balcarce, Instituto para la Pequeña Agricultura Familiar (IPAF); Regiòn Pampeana y Cambio Rural; Ministerio de Agricultura, Ganaderìa y Pesca de la Naciòn; Subsecretarìa de Agricultura Familiar y el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA); el Colegio de Ingenieros; la Universidad Nacional de Mar del Plata, entre otros. Finalmente, en lo que respecta a la Comisiòn de Monitoreo, èsta se encuentra coordinada por Universidades con sede en el Partido de General Pueyrredòn, el Honorable Concejo Deliberante, vecinos, etcètera.

11. En el sitio oficial de "Paren de Fumigarnos" se plantea que esta organizaciòn se encuentra integrada por un grupo de vecinos de la ciudad de Mar del Plata que empieza a reunirse en el año 2008, a partir de un caso puntual de intoxicaciòn por agrotòxicos de un grupo de alumnos de la escuela Agraria de Laguna de los Padres. Desde ese momento comienzan a profundizar sus conocimientos de esta problemàtica y a difundirlo entre la poblaciòn del Partido de Gral. Pueyrredòn. Ver: http://parendefumigarnosmdp.blogspot.com.ar/

12. Las ventanas de oportunidad polìtica son definidas por Zahariadis como "breves oportunidades para que los defensores de las propuestas impulsen sus soluciones favoritas o inciten la atenciòn a sus problemas especiales" (Zahariadis 2010:78). Se producen cuando el problema, la polìtica y las polìticas se acoplan o se unen en momentos crìticos. La uniòn ocurre mientras las ventanas de oportunidad estàn abiertas cuando determinados formuladores de polìticas estàn en el poder (Zahariadis 2010). Es necesario aclarar que, si bien suele hacerse hincapiè en que la ventana de oportunidad se produce cuando se està frente a un cambio de gobierno, en el caso que nos ocupa no se produce dicho cambio, sino que la ventana de oportunidad se abre dentro de una misma gestiòn.

13. Segùn Surel (2006), es habitual oponer la acciòn pùblica a la acciòn polìtica. Trabajos recientes en ciencias polìticas desarrollan la idea de una transformaciòn contemporànea de los marcos de acciòn pùblica y el rol del Estado, transformaciòn asociada a un fenòmeno de disociaciòn entre las policies, concepto que engloba el fenòmeno democràtico y las polìticas pùblicas, y las polities, tèrmino que designa el espacio de competencia electoral y las dinàmicas clàsicas de representaciòn.

REFERENCIAS

1. Atucha, Ana Julia, Marìa Victoria Lacaze y Mariano Joaquìn Roveretti. "Hacia la producciòn frutihortìcola sustentable en el sudeste bonaerense: los desafiìos que enfrentan las explotaciones de General Pueyrredon." Comunicaciòn presentada en las Jornadas Regionales ADENAG (UNMdP). Buenos Aires, 2014.         [ Links ]

2. Berros, Valeria. "Regresiones normativas en materia de agrotòxicos." Informe Ambiental Anual FARN. 2014.         [ Links ]

3. Blutman, Gustavo, y otros. Introducciòn a la Administraciòn Pùblica Argentina. Naciòn, Provincias y Municipios. Buenos Aires: Biblos, 2007.         [ Links ]

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