ARTÍCULO

La enseñanza de la administración pública en la Argentina: Una mirada a los ciclos de licenciatura

Teaching public administration in Argentina: A look at the degree courses

 

Nelson Dionel Cardozo
nelson.cardozo@gmail.com
https://orcid.org/0000-0002-3385-653X
Pablo Alberto Bulcourf
pablo_bulcourf@yahoo.com.ar
http://orcid.org/0000-0002-4859-2194
Universidad Argentina de la Empresa; Universidad de Buenos Aires; Universidad Nacional de Quilmes. Argentina

Recibido: 28|12|19 - Aceptado: 26|06|20

 

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Resumen
Este artículo estudia el desarrollo del campo de la administración pública en la Argentina a partir del estudio de los aspectos de currículum formal en las licenciaturas en administración y políticas públicas desarrolladas en las universidades públicas y privadas del país. Los ejes principales abordados son: 1) Estructura de los planes de estudios; 2) Perfil del egresado; y 3) Principales contenidos enseñados en los programas de estudio. La idea central que maneja este trabajo es que a partir del estudio del currículum prescripto se pueden observar diferentes concepciones acerca del egresado del área de administración pública, que es un resultado de la interacción entre el campo académico/universitario y la relación que se plantea con el sector gubernamental.

Palabras clave: Administración pública; Licenciatura; Currículum; Desarrollo disciplinar.

Abstract
This article studies the development of the field of public administration in Argentina based on the study of the formal curriculum aspects in the degrees in administration and public policy developed in the country's public and private universities. The main axes addressed are: 1) Structure of the curricula; 2) Profile of the graduate; and 3) Main contents taught in the curricula. The central idea that drives this work is that from the study of the prescribed curriculum, different conceptions about the graduate in the area of public administration can be observed, which is a result of the interaction between the academic/university field and the relationship with the government sector.

Key words: Public administration; Degree; Curriculum; Disciplinary development.

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PALABRAS PRELIMINARES

La administración pública como campo se constituyó fundamentalmente a partir de la segunda posguerra estrechamente vinculada al nuevo rol del Estado de Bienestar y las corrientes neopositivistas en las ciencias sociales. Así mismo, Bañón Martínez plantea que “la mezcla de las influencias del derecho, las ciencias políticas y las ciencias empresariales en el nacimiento y consolidación de la administración pública, ha sido el factor que explica la lentitud de la independencia científica y de la institucionalización de los estudios sobre Administración Pública” (Bourdieu 2008; Bañón Martínez 1997). El derecho en la Europa continental y la ciencia política en Gran Bretaña y Estados Unidos de América cuidaron del desarrollo de las investigaciones administrativas como parte de sus disciplinas, dejando poco espacio para el crecimiento autónomo de los estudios de esta área disciplinar.

El desarrollo del campo en la Argentina puede pensarse dentro de los procesos de consolidación disciplinar. Este fenómeno se manifiesta en cuatro dimensiones: la autonomización, la institucionalización, la profesionalización y la especialización (Cardozo 2018; Bulcourf y Cardozo 2013). El primero de los aspectos se vincula con separación de otros espacios de conocimiento que ejercen influencia (Bourdieu 2008; Bañón Martínez 1997). En Iberoamérica la administración pública como disciplina estuvo vinculada a tres áreas de las que se fue progresivamente separando: las ciencias de la administración, el derecho y la ciencia política. La institucionalización refiere al arraigo del área centros de docencia e investigación. Podemos verlo en la creación de carreras de grado y posgrado de gestión pública, la consolidación de grupos de investigación, la consolidación de redes académicas, entre otros. La profesionalización, implica que existe cada vez más un reconocimiento social de los saberes de los gestores públicos, y se está dispuesto a contratar especialistas de políticas públicas porque se entiende que poseen competencias y habilidades que les permiten resolver problemas específicos. En suma, esto está relacionado con la creación de un mercado laboral para los expertos en administración pública, que sean valorados y contratados por las competencias que han adquirido en sus trayectos formativos. Este último punto se vincula con la propia estructura del servicio civil que presenta serios déficits para la absorción en forma planificada de especialistas en áreas temáticas a causa de los problemas para la consolidación de los servicios civiles (Iacoviello y Llano 2017; Iacoviello 2014) que priorizan criterios administrativistas, patrimonialistas y clientelísticos a la hora del reclutamiento del personal en la burocracia.

Este crecimiento de la institucionalización en términos de la creación de licenciaturas en administración pública no lleva a preguntas tales como:¿Qué se proponen enseñar estas licenciaturas?¿Qué contenidos teóricos son seleccionados para ser impartidos en las aulas según los programas de las materias centrales?¿Cuáles son las competencias, conocimientos y habilidades que se plantean enseñar?¿Cuál es el campo laboral de los egresados propuesto en los planes de estudio?¿Qué saberes, actitudes y posición frente a la gestión pública busca formar la licenciatura?¿Cómo se vincula el área de enseñanza en la gestión pública con el empleo en el sector de gobierno?¿En qué medida pueden pensarse estos trayectos como una formación/capacitación para la función pública o como el desarrollo de un espacio de reflexión e investigación con una agenda propia?¿Qué núcleos problemáticos se prevé tratar en la formación de grado en el área?¿Qué vínculo se ha construido con la ciencia política?

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CAMPO DEL CONOCIMIENTO

El estudio y la formación para la acción pública han acompañado a la historia de la humanidad. “El análisis de las políticas es tan antiguo como la propia civilización e incluye muchas y diversas formas de investigación, desde el misticismo a la ciencia moderna. La característica más destacada de este conocimiento sobre las políticas, aparte de cómo se ha producido, es su orientación fundamentalmente práctica: el saber es una guía para la acción más que un fin en sí mismo. En otras palabras, el ánimo del policy analysis a través de la historia ha sido el de dar información que pudiera ser usada en la aplicación de juicios razonados para encontrar soluciones a problemas prácticos” (Pérez Sánchez, 2005: 33). Desde el código de Hamurabi, pasando por las reflexiones sobre las polis griegas de Aristóteles, hasta los planteos realistas del florentino Nicolás Maquiavelo (Parsons 2007) podemos ver una preocupación por resolver con la mejor inteligencia los problemas públicos, con buenas decisiones y conocimientos técnicos apropiados.

Ya en el siglo XIX, los estudios sobre la Administración Pública, del mismo modo que los de ciencia política, centraban su reflexión analizando la forma de Estado y su relación con la sociedad, al mismo tiempo que buscaban cómo administrar las organizaciones públicas eficaz y honestamente y sirviendo al interés público. Podemos situar tres grandes tradiciones del pensamiento administrativo. Por un lado, hacia finales del siglo XIX las reflexiones de Wodrow Wilson quien sostiene en su trabajo de 1887 “Estudio de la Administración” que ante la ausencia de investigaciones sobre la administración pública los gobiernos como los Estados Unidos requieren de una ciencia que procure enderezar los caminos del gobierno para corregir la parte operativa, visible del gobierno, reforzar y limpiar sus estructuras. En consecuencia, para realizar un análisis sobre las técnicas y estrategias asumidas por la burocracia se requiere de tres elementos, tomar en consideración los estudios históricos, precisar los temas y determinar el campo y objeto de indagación, así como la metodología. En relación con esto último, Wilson lo conceptualiza como las acciones que el gobierno puede hacer legítimamente y bien, empleando para ello la mayor eficiencia al menor costo de recursos. En cuanto al camino que se debe utilizar opta por los métodos comparados. En su trabajo fundacional señala que los valores propios de la sociedad norteamericana ””que se plasmaron en el diseño institucional al limitar el poder de las organizaciones”” implicó un desinterés por el estudio de la burocracia.

Esta línea racionalista de tipo instrumental fue seguida por el pensamiento sobre la burocracia de Max Weber en Alemania, en sus escritos de sociología de la dominación publicados a comienzos del siglo XX. Aquí se postula que la burocracia está íntimamente ligada al surgimiento y desarrollo del Estado moderno. Para el padre de la sociología comprensiva la burocracia es central en su modelo de dominación política, y el proceso de concentración de los medios administrativos va de la mano del de una burocratización del gobierno. La mejor forma de alcanzar el óptimo social en la implementación de las decisiones gubernamentales es para el alemán la administración burocrática, la cual presenta una superioridad técnica e imparcialidad que lleva a una optimización de los recursos públicos (Weber 1944). La racionalidad de la administración pública será el elemento distintivo de este tipo de organización, a la vez que su capacidad técnica, objetividad, imparcialidad, son un prerrequisito para asegurar la implementación eficaz de las políticas públicas. Estos planteos serán retomados, luego de la década de los 60’s con el surgimiento de nuevas teorías que reflexionarán sobre el éxito de las políticas, y el rol de los cuerpos administrativos en el ciclo de las políticas públicas (Moe 1998; L. Aguilar Villanueva 1993; Peters 1999). En Francia, siguiendo la tradición napoleónica, se constituirá la escuela francesa de administración pública. Después de perder la Guerra Franco Prusiana, se decide constituir un centro de formación específico para la alta dirección pública, creándose la Escuela Libre de Ciencia Política en 1872 denominada comúnmente Science-Po, cambiando su nombre en 1969 por el de Instituto de Estudios Políticos de París. En 1945 es creada otra institución que se articulará con la primera, La Escuela Nacional de Administración (ENA). Es interesante mencionar que la ciencia política francesa tiene por lo tanto un origen vinculado a la formación científica de la clase política y la alta burocracia del país.

En 1951 Harold Lasswell, uno de los más destacados cientistas políticos de los Estados Unidos del siglo XX, define el espacio disciplinar de la administración pública en su proyecto intelectual de las “ciencias de las políticas” donde hizo un llamamiento a constituir un campo aplicado de la política orientado a la gestión pública a partir del uso de metodologías propias de las ciencias sociales (Barukel 2014; Pérez Sánchez 2005; Pardo 2004; Camou y Pagani 2017; Fontaine 2015; Roth-Deubel 2010). En este sentido “el análisis de políticas públicas es una disciplina académica interdisciplinaria que surge en los EE.UU en los años cincuenta con la obra germinal ‘The Policy Sciences’ de Harold Lasswell de 1951, centrada en el tema de la planificación” (Ramió Matas 2017: 181). Este movimiento ha tenido lugar en los países centrales luego de la Segunda Guerra Mundial, por lo que la “administración pública”, la “ciencia de las políticas” (policy sciences)”, o simplemente las “políticas públicas” se vincula a las realidades de las democracias industrializadas occidentales. Su producción intelectual que se plasmó en la creación de tramos de estudios superiores sobre administración pública, políticas públicas, como así también en trabajos e investigaciones sobre la temática, con un carácter aplicado y con la finalidad de servir al proyecto de reconstrucción europea, la constitución de un Estado de Bienestar y el fortalecimiento de las nuevas democracias liberales que se impusieron con la victoria del bloque Aliado. Este nuevo escenario hizo menester una ingeniería social con la planificación centralizada de la economía ””faceta keynesiana del Estado””, el desarrollo de las políticas sociales (educación, vivienda, seguridad social, empleo, y salud).

La administración pública comienza a constituirse como un campo del conocimiento y una ciencia aplicada con el desarrollo institucional de los ciclos de grado y posgrado. Este crecimiento de la enseñanza se dio primero en los Estados Unidos, y luego en el continente europeo. Podemos pensar que “en su visión, las ciencias de las políticas iban a convertirse en una teoría general de la elección. Este proyecto era para Lasswell algo muy distinto de la ciencia social aplicada, ya que su interés central no eran los asuntos particulares del momento, sino “los problemas fundamentales del hombre en sociedad” (Pérez Sánchez, 2005: 40). Siguiendo este razonamiento se van constituyendo dos esferas separadas que pueden sintetizarse en la idea de “conocimiento de” y “conocimiento en” las políticas públicas (Camou y Chain 2017; Pérez Sánchez 2005). Esto quiere significar una escisión entre la producción de un saber de corte aplicado, por un lado; y básico, por el otro. Así, podemos hablar de una orientación de un campo disciplinar focalizado en aportar saberes expertos para la toma decisiones, y otro, ligado al análisis del proceso de las políticas con objetivos centralmente cognitivos.

El período de posguerra fue el momento de consolidación de las “policy sciences” como campo del conocimiento, ya que hubo una alianza entre el saber experto y acción pública. Aquí se desarrollaron diferentes escuelas y paradigmas que fueron estudiando los momentos del proceso de las políticas públicas (agenda, formulación, decisión, implementación e impactos), al mismo tiempo que se sucedieron estudios sobre las burocracias a nivel global dentro de lo que se llamó el movimiento de la administración del desarrollo (Ferrel 2000). Este optimismo por la planificación y la inteligencia del conocimiento para resolver los problemas públicos tuvo su techo hacia finales de la década de los 60’s primero, y luego en la primera mitad de la década de los 70’s. Los hechos que desencadenaron este desencanto con el enfoque secuencial y la planificación racional fueron el fracaso de los programas de la Gran Sociedad (Aguilar Villanueva 1993) y luego la gran crisis del petróleo en el año 1973, que llevó al período de estanflación que hizo repensar los Estados de Bienestar (Offe 1990; Habermas 1999).

La nueva derecha que ganó elecciones en los años 80’s (sobre todo en Gran Bretaña y los Estados Unidos) planteó reformas a la administración pública. Estas últimas redujeron el rol empresario de los gobiernos y recortaron las prestaciones sociales, pero al mismo tiempo introduciendo mecanismos de gestión privada en el sector público, que luego serán conocidos gerencialismo (NGP). Esto buscaba recuperar la legitimidad perdida de las administraciones públicas frente a la ciudadanía y al mismo tiempo enfrentar el enorme déficit público a partir de profundizar las tres “E” virtuosas: economía, eficiencia y eficacia. El péndulo político hacia la derecha, en estos términos priorizó políticas de reforma y ajuste fiscal, por sobre la expansión de las prestaciones sociales que habían sido parte del mencionado acuerdo de posguerra (Peters 1999; Surel 2006).

En la década de los 80’s entra en crisis en los países centrales el paradigma de la heurística por etapas, dando lugar a otros enfoques, como la teoría de la elección pública, el neoinstitucionalismo, el gerencialismo, y otras escuelas emergentes como la teoría de las redes de políticas. En los años 90’s los procesos de reforma del Estado en América Latina, Europa del Este y Asia impulsaron una profusión de literatura sobre la burocracia, las organizaciones públicas, la rearticulación de relaciones entre Estado y sociedad, que tendrán una enorme repercusión en el campo teórico-académico. Es en esta década donde se asientan las bases para las teorías contemporáneas de las políticas públicas (neoinstitucionalismo, coaliciones promotoras, redes de políticas, equilibrio interrumpido, difusión de políticas, como así también los nuevos planteos del marxismo, las teorías sobre el populismo y la heurística por etapas). Finalmente, con la crisis de las experiencias neoliberales, emergerán otros planteos que harán énfasis en el componente participativo necesario para la formulación de programas, la reafirmación de derechos de las minorías, la rendición de cuentas ante la ciudadanía por parte de los gobiernos, y las dificultades que enfrentan las administraciones públicas en un contexto globalizado donde el Estado-Nación ya no es el actor central (Canto Sáenz, 2012).

EL DESARROLLO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CAMPO EN AMÉRICA LATINA

En América Latina, tanto el escenario político como el desarrollo de las ciencias sociales han tenido otros derroteros. Por un lado, en nuestra región, no tuvimos un rol del Estado de Bienestar tan consolidado ni un proceso de movilización de recursos como lo fueron la Segunda Guerra Mundial ””con la posible excepción de los proyectos modernizantes del varguismo en Brasil, o el peronismo en Argentina””, o la reconstrucción europea que llevó a cabo el Plan Marshall. Ello puede considerarse como un factor que retrasó el surgimiento (a diferencia de los países del norte) de un campo de reflexión y formación para el sector gubernamental. Por otro lado, encontramos que a diferencia de lo que pasaba en el mundo anglosajón, existió un gran peso del derecho en los estudios administrativos, que retardó la emergencia de ciclos de licenciatura en administración pública en nuestra región, privilegiando la centralidad de los abogados especialistas en derecho constitucional y administrativo.

La posguerra vio el surgimiento de trayectos formativos universitarios en administración y políticas públicas en América Latina. En el año 1951 se creó la Licenciatura en Ciencia Política y Administración Pública en la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) en la Ciudad de México, capital del país mesoamericano, mientras que en el año 1952 comienza a dictarse la licenciatura en Ciencia Política y Administración Pública en la Universidad Nacional de Cuyo, en la ciudad de Mendoza de Argentina. Aquí vemos los gérmenes del desarrollo del campo en la universidad. En estos planes de estudio, se privilegiaba la lectura del derecho administrativo, derecho constitucional, economía, filosofía política, pero alejado de los paradigmas del policy analysis, problemas y teorías que se enseñaban en Estados Unidos. Estas instituciones tenían en común que sus programas ponían el énfasis en formar profesionales expertos en la gestión pública, es decir, burócratas especializados. En Iberoamérica la matriz “juridicista” y el peso del derecho le fue restando autonomía a los problemas, teorías y competencias propias de las ciencias sociales en el estudio del Estado y el sector público. Por otro lado, la tensión entre la incipiente ciencia política, la robusta sociología marxista y las ciencias de la administración determinó una visión institucional, normativa y estructural para comprender el fenómeno burocrático y el proceso de las políticas públicas (Amorim Neto y Santos 2015).

Este proceso de surgimiento de la administración pública como campo académico, tiene muestra una vinculación a la ciencia política, al derecho público y las ciencias de la administración. Bañón Martínez (1997) autor menciona que el “padre putativo” de este espacio interdisciplinario son las ciencias de gestión empresarial, entre ellas el management, que aportan una vocación de pragmatismo terapéutico, nuevas metodologías y, sobre todo, refuerzan la identidad disciplinar pues permiten el empleo y la importación de técnicas de gestión al ámbito público. En Iberoamérica hay otro “padre putativo” de la administración pública además de las ciencias de la Administración que es el Derecho Público, especialmente el Derecho Administrativo. Este autor ilustra esta tensión de la siguiente manera: “la infancia de la Administración Pública o de la Ciencia de la Administración ha estado ocupada en liberarse del yugo de las dos disciplinas que más intensamente estaban contribuyendo a mostrar la necesidad de su existencia. El proceso de afianzamiento lo ha realizado de la mano de la ciencia política, aunque siempre entre la separación y la convivencia cordial pero distante. Sin duda, los motivos de esta difícil relación hay que buscarlos en la distancia del interés epistemológico y en cuestiones relacionadas con la índole científica de la actividad de los estudios administrativos en sus orígenes. Pero la hostilidad del Derecho y de las Ciencias Políticas hacia la Administración Pública también puede tener raíces en la misma necesidad de su propia autoafirmación disciplinar.” (Bañón Martínez 1997: 21). Esto es válido para América Latina y la Argentina, dado que la disciplina que entendió como propio la observación del Estado y el gobierno fue el derecho público, el derecho administrativo, con un gran peso de los abogados, lo que impidió el ingreso de los paradigmas sobre las políticas públicas que se fueron desarrollando en el siglo XX, sobre todo en los Estados Unidos. No obstante, esta negación del derecho y las ciencias de la administración se hizo bajo el ala de la ciencia política. Para reafirmar esto, es importante destacar que siguiendo el proceso de institucionalización internacional, la administración pública se va constituyendo como un área de especialización dentro de la politología (Bulcourf y Vázquez 2004), algo que entra en tensión con la independencia e interdisciplinariedad planteado por la propuesta lasswelliana.

Esta difícil lucha por la autonomización tuvo como consecuencia un retraso teórico en el análisis de políticas públicas. En lo que respecta a América Latina, el primer artículo que plantea este enfoque es el documento de Oszlak y O’Donnell “Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación” presentado a la Reunión 1976 de la Latin American Studies Association, en Atlanta en marzo de 1976¹. Este trabajo tuvo un gran impacto en la región, y fue el marco teórico obligado para las investigaciones de análisis en el área a partir del enfoque secuencial. Este documento planteó el “protomodelo verbal” que toma en cuenta el proceso por el cual se llega a la política pública (la acción como variable dependiente) teniendo en cuenta el proceso de formación de la agenda, formulación y sanción de la ley, adicionando el momento siguiente de ver la política como variable independiente ””que observa sus impactos””. Esta versión adecuada a estas latitudes considera las especificidades del Estado en América Latina, que a diferencia de los países centrales presenta regímenes autoritarios y no las democracias pluralistas del policy analysis.

A partir de este marco, el enfoque de la heurística por etapas (Sabatier 2010) fue dominante hasta entrado los años 2000. Esto fue por dos factores: Por un lado, la impronta legalista y normativa en la mirada de las políticas centrada en un proceso legislativo derivada de la tradición juridicista iberoamericana. Por otro lado, la importancia de libros como el de Subirats Análisis de Políticas Públicas y Eficacia en la Administración, publicado en España en 1990, y luego en el año 1992, como así también las contemporáneas traducciones de Aguilar Villanueva de los autores clásicos en lo que se conoció como “Antología de las políticas públicas”. Estos volúmenes presentaron autores como Lasswell, Lowi, Etzioni, Allison, Lindblom, “descubriendo” décadas más tarde el enfoque secuencial (Aguilar Villanueva 1993, 1993,1992). Así, en los programas de los cursos de administración pública la literatura se componía por textos clásicos de la segunda posguerra, siguiendo los análisis secuenciales que descomponían la política pública en “momentos” o “fases” ””surgimiento del problema, inscripción en la agenda, debate y formulación de alternativas, toma de decisión, implementación y análisis de los impactos””.

Cuadro I: Etapas de los estudios de administración pública
Fuente: Elaboración propia en base a Barukel 2014; Girao 2017 y Ramió Matas 2017. Los autores son indicados a partir de su período de producción e influencia principalmente en el espacio Iberoamericano.

EL DESARROLLO INSTITUCIONAL DE LOS ESTUDIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN ARGENTINA

Las institucionalizaciones de los programas de grado en el área han seguido un largo camino sinuoso e intermitente. Al nacimiento de la carrera de Ciencia Política y Administración Pública en la Universidad Nacional de Cuyo en 1952, le sigue la breve experiencia en la Universidad de El Salvador (USAL) en la ciudad de Buenos Aires en la década de los 70’s que creó una licenciatura en Administración Pública de pocos años de duración junto a la misma licenciatura en la recientemente creada Universidad Nacional del Comahue (UNCOMA). Con la redemocratización en el año 1983, la formación de cuerpos burocráticos profesionales comenzó a tener fuerza con el proyecto alfonsinista que puso en la agenda la consolidación democrática y la mejora de la administración pública.

Por un lado, vuelve el interés por la politología como disciplina en estrecha relación con la democracia. Así se crea el Consejo para la Consolidación de la Democracia y la carrera de ciencia política en la Universidad de Buenos Aires en 1986, siendo el espacio natural para la reflexión sobre la gobernabilidad y la mejora de las instituciones políticas. Por otro lado, desde el punto de vista de la función pública existen dos grandes hitos: 1) la apertura de la maestría en Administración Pública en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires en el año 1985, que contó con financiamiento del CONICET para otorgar becas a los funcionarios públicos que cursaban el programa, al mismo tiempo que se estableció un régimen de dedicación exclusiva para la cursada; y 2) la creación del Cuerpo de Administradores Gubernamentales, siguiendo el modelo de la Escuela Nacional de Administración francesa (ENA). Los Administradores Gubernamentales deberían ser burócratas altamente especializados destinados a ocupar puestos críticos de la gestión pública, en funciones de planeamiento, asesoramiento, organización, conducción y coordinación en toda la Administración Pública Nacional, en las áreas y proyectos que la autoridad política considerara de mayor importancia y prioridad. Sin embargo, este proyecto se vio abortado con la presidencia de Menem, y los sucesivos gobiernos plantearon intentos fallidos de reformular la carrera administrativa y profesionalizar la función pública (Andrieu, 2002).

Los procesos de reforma del Estado en los años 90’s (con las privatizaciones, descentralización, desregulación, desmonopolización y achicamiento del Estado) colocan al sector público en el centro del debate. En los años 90’s empezarán a abrirse programas de grado en el área de Estado y Políticas Públicas. Las licenciaturas en Administración Pública se convierten así en el centro de formación y reflexión sobre esta problemática. La creación de las carreras de grado en los años 90’s en la Universidad Nacional de General San Martín, la Universidad Nacional de Tres de Febrero y Universidad Nacional de General Sarmiento ”“todas en el Gran Buenos Aires-, se proponen como ciclos de licenciatura formativos orientados a la gestión pública.

En los últimos años se ha aumentado el número de carreras llegando a 12 licenciaturas en el área de Administración y Políticas Públicas en la Argentina (Cardozo, 2017) y vemos la creación de los dos primeros ciclos universitarios de grado en casas de estudio de gestión privada: En el año 2009 se comienza a dictar en la Universidad Argentina de Empresa la licenciatura en Política y Administración Pública; mientras que en 2014 se abre la inscripción a la licenciatura en Políticas Públicas y Gobierno en la Universidad Metropolitana para la Educación y el Trabajo (UMET). Esto muestra que en la Argentina se está produciendo una institucionalización del campo de la administración pública, y por lo tanto ello hace necesaria la indagación y reflexión sobre aquellos contenidos, habilidades y perfiles son enseñados a partir de los planes de estudio de los programas del área.

LINEAMIENTOS CONCEPTUALES: LOS ESTUDIOS DISCIPLINARES Y LAS TEORÁAS DEL CURRÁCULUM

Este trabajo se centra en los aportes disciplinares en dos grandes áreas: Por un lado, la ciencia política y la administración pública, y por otro lado las ciencias de la educación con especial énfasis en la teoría del currículum siguiendo los lineamientos propuestos por el denominado Manifiesto de Popayán, promoviendo un enfoque crítico, reflexivo e interdisciplinario sobre los estudios de los campos académicos.

En lo que respecta específicamente al estudio sobre políticas públicas en nuestro medio podemos señalar los trabajos de Oscar Oszlak “La administración pública como área de investigación: la experiencia de Argentina” de 1997, “El posgrado en Administración Pública: una Maestría Pionera” de 2000 y “La inserción e impacto de los Egresados de los posgrados en el Sector Público” de 2002 (Oszlak 2002, 1997, 2000). En 2003 S. Agoff, G. Badía y otros publican “Emergencia del campo disciplinario y formación en administración pública: el caso de la licenciatura en administración pública de General Sarmiento” (Agoff et al. 2003). Pedro Andrieu realiza la exposición “Equilibrio entre la visión de los posgrados y las necesidades del Sector Público” durante la jornadas de posgrados en administración pública organizada por el INAP en el 2002 y publica “Formación gerencial para el Sector Público, Algunas experiencias” en 2006 (Andrieu 2002; Andrieu y Asencio 2006). Así mismo, desde el año 2001, la Asociación Argentina de Estudios de la Administración Pública ha realizado 7 congresos bienales que constituyeron el núcleo de la discusión sobre la administración y las políticas en el país, convocando a cada vez más participantes. En el año 2018 la Asociación Argentina de Estudios de Administración Pública en el marco del XIII Congreso Nacional y VI Internacional sobre Democracia de la Facultad de Ciencia Política y RRII de la Universidad Nacional de Rosario, reinició la celebración del Congreso Nacional de Administración Pública, que se había interrumpido desde el año 2015, en cual tiene en 2020 una segunda edición en formato virtual. En 2016, Cardozo realiza un balance sobre el desarrollo del campo en la Argentina, trabajo que se profundiza en su versión del año 2018 publicado en la revista Anuario Latinoamericano de Polonia (Cardozo 2018). Por otro lado, los trabajos de Bonardo se centran en la enseñanza de la administración pública como disciplina en los estudios superiores de pregrado, grado y posgrado (Bonardo et al. 2018; Bonardo 2016) en su vinculación con la capacitación para la función pública. Esta autora plantea que “la formación convencional, más teórica, ofrecida en la actualidad por la mayoría de las universidades en el campo de administración pública en América Latina, incluyendo los centros de capacitación del Estado, no se condice con la formación por competencias que se da con bastante más frecuencia en el mundo laboral (Bonardo 2016). Pablo Bulcourf y Lucas Jolías, plantean en su trabajo de 2020 como se ha conformado dentro de la ciencia política el área específica sobre el Estado, la administración y las políticas públicas (Bulcourf y Jolías 2020). Pero sin lugar a dudas, el esfuerzo más minucioso para dar una mirada panorámica sobre la formación en administración pública es la obra colectiva del equipo de Sergio Agoff que analiza las estructuras de los planes de estudios de los programas específicos en administración pública en grado, maestría y doctorado (Agoff, Mansilla, et al. 2020). En este libro se continúa la línea de investigación iniciada hace más de una década sobre la formación en el área de las políticas públicas en la Argentina.

Más allá de la propia reflexión disciplinar sobre la administración pública, este trabajo también debe reconocer las investigaciones sobre el currículum. Así, la indagación sobre los planes de estudios nos remite a los corpus teóricos que han tenido desarrollo desde el surgimiento del dispositivo escolar y la escuela liberal. El campo del currículo se concibió inicialmente estrechamente vinculado a los planes y programas de estudio. Encontramos que los primeros trabajos iniciales que marcaron la línea a seguir en temas de currículum han dado lugar a otras perspectivas que mostraron más críticas.

Hacia la década de los años 50 no advertimos una concepción clara sobre el currículum, y existe mucha influencia de la sociología funcionalista y los paradigmas de las ciencias de la comunicación. Podemos rastrear desde la década de los años 70’s un acuerdo entre los autores entendiendo a este como una “guía”. Al mismo tiempo que surgen otras ideas vinculadas a la cultura, experiencias, el conocimiento y el espacio social. Las teorías reproductivistas de Bourdieu (Bourdieu y Passeron 2009; Bourdieu 2008) han problematizado aspectos del “currículum oculto” en los procesos de formación y reproducción de las comunidades académicas.

En la década de los ochenta se abre el abanico de perspectivas teóricas sobre el currículo, y se plantean nuevas maneras de concebirlo. En esta época se consideran dimensiones tales como la visión pública del conocimiento, los valores y las creencias sociales. Un aporte fundamental son las teorías de Díaz Barriga (1994; 1997) que abrevan al debate del campo curricular desde tres ejes: el análisis histórico, la vinculación entre concepción curricular y pedagogía pragmática y la preparación para el empleo como nueva finalidad educativa. El análisis histórico del surgimiento de las investigaciones sobre el currículo permite pensar que los procesos sociales generan presiones sobre las prácticas educativas y son, en definitiva, el marco en que los actores de la educación establecen los proyectos educativos.

En los noventa el tema del desarrollo del currículo estuvo fuertemente vinculado en los foros académicos e institucionales con la posibilidad de generar modelos educativos y curriculares innovadores. Es un punto de inflexión donde encontramos una producción reflexiva y crítica que abarca un carácter interdisciplinar y la integración en la experiencia educativa, como plantea Morin (1999) en una concepción que supera la unidad de análisis propia que ha sido la asignatura o materia, la cual proponía un aprendizaje descontextualizado y poco conexo. Aparecen concepciones como currículum oculto, comprendido por los valores, actitudes y conocimientos y las destrezas que se enseñan sin decirse expresamente, hecho que retoma las concepciones de habitus planteadas por la sociología de la educación de Bourdieu en los años 70’s. En el nuevo milenio surgen aportes como los de Ianfrancesco (2003) que retoman la concepción de “formación integral” o la idea de Posner (2005) que piensa los elementos de currículum como el modo, objetivos, la organización de los contenidos y la evaluación, entre otros.

Recordemos que el currículum representa una guía de acción para la práctica áulica. En este sentido constituye una hipótesis de intervención de los docentes sobre los alumnos, para lograr ciertos logros, es decir que el alumno incorpore ciertos conocimientos, habilidades y disposiciones en un lapso determinado. Esta concepción tiene por lo menos dos acepciones. En primer lugar, un documento formal que delimita los contenidos de la enseñanza y del aprendizaje dentro del dispositivo universitario, incluyendo temas y dejando de lado otros. Así el dispositivo busca transmitir saberes en un espacio institucional descontextualizado, siendo para este último la función principal (Gagné y Briggs 1977). Al mismo tiempo es un plan o guía de la actividad universitaria, que enfatiza un componente normativo que define un deber ser de los rendimientos que se esperan del alumno, cuya función es homogeneizar aprendizajes a los estudiantes (Taba, 1962). En esta indagación debemos tener como principal norte que el diseño del Plan de Estudio de una licenciatura en administración pública representa una concepción normativa sobre cómo debe ser el profesional orientado a la gestión gubernamental, sus habilidades, conocimientos y valores frente a lo público. Este complejo entramado a su vez es resultado de un proceso histórico que entrecruza esta visión del gestor, con la interacción con actores y campos. Podemos pensar, que el peso de otras disciplinas, el espacio institucional donde se desarrolla, compartiendo cuerpos docentes que vienen de otras profesiones, con sus visiones e intereses, también determinan el complejo proceso de formación de los planes de estudio, y en un nivel más bajo, recorta lo que se verá en cada asignatura a partir de la adaptación de los profesores a este plan de Estudio de los espacios curriculares y también en la práctica áulica.

Cuadro II: Niveles del currículum en el ámbito universitario

Fuente: Elaboración propia en base a Tinoco y Zerda (2001)

Por otro lado, es importante resaltar que el currículum universitario responde a factores diferentes al escolar. La principal diferencia es que busca “la participación de los diversos estamentos de la comunidad educativa, para que se trabaje en torno a una visión compartida y los procesos académicos respondan a la diversidad de retos educativos en el contexto este proceso toma en cuenta la dinámica social y cultural de la institución educativa, se realiza mediante el trabajo en equipo, y el propósito es alcanzar la formación integral de las personas” (Huerta Rosales et al. 2017: 96). Así, la universidad busca formar profesionales con determinadas características, que representan una visión normativa acerca del rol que tendrán los egresados, su espacio de inserción profesional, sus habilidades, competencias y valores. Por ello, implica la negociación, debate y valoración de los perfiles y competencias entre los principales actores del ámbito universitario, gubernamental, privado y de la sociedad civil. En el caso de los licenciados en administración y políticas públicas, resulta fundamental ese vínculo entre la academia y los gobiernos, porque el principal receptor de egresados de esta disciplina será el sector público. A grandes rasgos el currículum buscará formar egresados para que participen en el análisis, formulación, implementación y evaluación de políticas públicas, principalmente asesorando gobiernos o como parte de la burocracia, como así también desempeñarse en el tercer sector y la investigación en la universidad.

Para este artículo tomaremos la concepción de currículo universitario que ha trabajado Sanz Cabrera (2003) quien sostiene que existe una gran complejidad del abordaje del tema, tanto por los debates en torno a qué es un currículo, las metodologías, categorías, comunidades epistémicas en torno a la educación, variables institucionales, políticas y el propio contexto en los que se inscriben los aprendizajes. Existe un doble juego del currículo, tanto como “proyecto” o como “proceso” donde se articulan dinámicas que tienen a la evaluación como potenciadora de su desarrollo. Nuestro objeto de observación posee una estrecha vinculación entre el objeto de estudio, es decir la administración pública y como se prescriben los conocimientos a aplicar en el sector gubernamental. Por ello, deberá ser a la vez que adaptado, prescriptivo a un modelo de empleo público y amoldado al contexto y las demandas de formación para el sector gubernamental. Así, el currículum en los planes de estudio de las licenciaturas de administración y políticas públicas representa un modelo, un proyecto, una visión normativa de lo que debe ser un egresado de este ciclo. Es antes que nada un recorte de saberes, habilidades, competencias y valores que debe tener el graduado. En tal sentido, “el currículum universitario implica también una selección de la cultura (conocimientos, habilidades, valores, actitudes, sentimientos) que tiene un carácter intencionado y que responde también a determinantes políticos. Su finalidad es potenciar la formación de un profesional con un alto nivel científico técnico y con una formación humanista que propicie su participación como agente de desarrollo y transformación social.” (Sanz Cabrera 2003: 10).

Los procesos educativos y los individuos, los actores sociales, las pautas demográficas, el mercado de empleo, las legislaciones en materia de educación superior determinan los saberes a enseñarse. Es aquí donde lo vinculamos a una demanda de capacitación en sector gubernamental. Este trabajo piensa los planes de estudio engarzados en un proceso más amplio entendido como la capacitación para el sector público. La demanda de capacitación es el pedido, la solicitud que una organización hace a un formador para que diseñe y desarrolle una actividad de capacitación. Dice Abraham Paín (1996) que los formadores se encuentran en la acción, en la operación, lo que tiene que producir modificaciones, transformaciones en un espacio concreto, de allí que deben ser capaces de situarse en la demanda. Ubicarse en la demanda significa entender qué se les pide, comprender las necesidades, los actores, posicionarse en el terreno. Es aquí cuando el formador tiene que empezar su trabajo de diseño: comenzando por conocer la demanda.

Por otro lado, no debemos dejar de hacer pensar los siguientes conceptos que han sido condensados por Gvirtz y Palamidessi (1998), quienes establecen dimensiones del mismo que incluyen: El “currículum pensando”, que implica la fundamentación teórica desde la cual se deriva el Plan de Estudio, es decir una visión del funcionario y la gestión pública; el “currículum vivido”, que representa la concreción de ese proyecto en la vida áulica en la interacción docente-alumno; el currículum oculto, que incluye las concepciones ideológicas, visiones del mundo, juicios de valores, imaginarios que no aparecen escritos en los documentos. En nuestro objeto de indagación representan el rol del Estado y las nociones tecnocráticas sobre el saber específico para la gestión pública; el “currículum nulo”, que implica lo que no se enseña y que tiene repercusiones sobre los graduados; y finalmente, el llamado “currículum actuante”, que surge de las necesidades que deben ser resueltas en forma emergente por la dinámica social. Todas estas dimensiones serán abordadas, y las tensiones que generan determinan el Plan de Estudio y su plasmación en la vida en las aulas. Esto a su vez, se resignifica y moldea artesanalmente a partir de las vivencias y contenidos el rol del futuro profesional y su futuro desempeño en el sector público.

LAS CARRERAS DE GRADO EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN ARGENTINA 

Como primera afirmación podemos decir que el área de ciclos de licenciatura en administración y políticas públicas se encuentra en un atraso relativo con respecto a los ciclos de maestría y especialización en lo que respecta a su consolidación, debido a lo reciente de este nuevo campo de formación de grado. Sin embargo, del análisis de la oferta de las maestrías generalistas en administración, gestión y políticas públicas, encontramos cierto equilibrio, dado que se pueden contabilizar dieciséis maestrías, ocho especializaciones y, finalmente un subdesarrollo en el nivel de doctorado con dos programas. Por su parte, los tramos de licenciatura alcanzan el número de doce. Sin embargo, en una evaluación cualitativa vemos que el peso del nivel maestría es muy fuerte, dado que existen programas de este nivel que se constituyeron hace ya varias décadas, como la maestría en Administración Pública de la UBA o los programas de la Universidad Torcuato Di Tella o San Andrés, que tienen una gran institucionalización y tradición de formación de profesionales en el área. Por otro lado, el posgrado tiene una mayor cobertura geográfica a nivel federal, a diferencia de las licenciaturas que tienen un gran anclaje en el Área Metropolitana de Buenos Aires. A continuación, se presenta una síntesis de las maestrías y especializaciones en gestión, administración y políticas públicas de nuestro país.

Cuadro III: Especializaciones en administración y gestión pública

Fuente: Elaboración propia en base a datos de CONEAU

 

 Cuadro IV: maestrías en administración, políticas y gestión pública

Fuente: Elaboración propia en base a datos de CONEAU

A continuación, se resumen los principales aspectos de las licenciaturas en administración y políticas públicas de nuestro país.

Cuadro V: Licenciaturas en administración y políticas públicas de la Argentina

Fuente: Elaboración propia

En una primera observación vemos que de los doce tramos de licenciatura con el nombre “administración pública” o “políticas públicas” a nivel de la gestión solamente cuatro son de gestión privada (dos en Buenos Aires, y dos del interior del país), concentrando la gran carga en el sector público. Por otro lado, vemos solamente la licenciatura de la UADER se encuentra en una ciudad del interior de una provincia, encontrándose el resto de los programas en AMBA o capitales de provincia. Esto nos demuestra que hay una vinculación entre el surgimiento de estos programas y el lugar de inserción de los egresados. Finalmente, el último rasgo es que todas las carreras se fueron creando a partir de los años 90’s a excepción de la histórica licenciatura en la UNCUYO, que comenzó en el año 1952. Por ello, podemos inferir que los tramos de grado en el área están vinculados a los procesos de reforma del Estado bajo el auge de las corrientes gerencialistas.

Analizando la estructura curricular observamos que a excepción de la carrera de Cuyo ””que dura cinco años””, todas tienen una duración de cuatro años, algo que se ha ido adoptando como modalidad en todos los nuevos programas creados. Esto no quiere decir que haya una carga horaria menor, sino que “formalmente” se presenta un plan de estudios ordenado en cuatro años, pero con una carga cuatrimestral más intensa. Esto ha sido una constante en toda la oferta universitaria ””sobre todo a partir de los años 90’s con las nuevas licenciaturas que buscaban competir con las universidades tradicionales””, comprimiendo en la presentación formal el tiempo de cursada, algo que no se condice con el “currículum vivido”. La autonomía del estudiante para anotarse a las asignaturas permite extender esta duración adaptándolo a sus horarios y proyectos laboral-personales. Esto tiene como consecuencia que muchas veces, no redunde en un tiempo de cursada de cuatro a cinco años, sino que, por el contrario, la existencia de correlatividades y articulación comprimida hacen que el alumno se quede “trabado” y se retrase todavía más en la graduación. Este fenómeno suele ser más habitual en las universidades públicas, donde no existe el acompañamiento personalizado que puede encontrarse en las instituciones de gestión privada.

Analizando los perfiles de los programas podemos dividir tres grandes grupos de licenciaturas. En primer término, los tramos más generalistas-politológicos donde podemos encontrar la de UNCUYO y UADE. Estos espacios poseen materias específicas, pero difieren en pocas asignaturas de cualquier carrera de ciencia políticas en su malla curricular. En segundo término, existen las carreras con estructuras centradas en las ciencias económicas (Siglo XXI, UADER, UNO, ESCUGEN) con fuerte presencia de materias contables, financieras y matemáticas; y, finalmente, planes de estudio orientados a la gestión pública, con materias troncales y específicas de análisis de políticas públicas y tecnologías orientadas al sector público (UNSAM, UNTREF, UNGS, UNSL, UMET, UNCOMA).

En lo que respecta al campo laboral del licenciado en administración pública es en donde menos identificamos diferencias en los perfiles. La principal tensión que se observó históricamente es si se deben formar profesionales para investigar problemas en administración y políticas públicas ””más volcados al trabajo científico y académico””, o bien se debe preparar un cuerpo de burócratas y técnicos capacitados para implementar acciones estatales ””que se insertan en el sector gubernamental asesorando y llevando a cabo programas””. Puede desprenderse de la lectura de los currículos propuestos que existe un predominio a la generación de “conocimiento en”, por sobre el “conocimiento de” las políticas en las licenciaturas argentinas.

Por ejemplo, el sitio web del programa de General Sarmiento menciona que sus egresados estarán capacitados para “analizar e intervenir en la gestión de los asuntos públicos a partir de la comprensión, interpretación crítica y la utilización creativa de instrumentos legales y técnicos que contribuyan a la mejor gestión y eficacia de los gobiernos municipales, provinciales y nacionales, siempre en la línea de fortalecer la democracia y la equidad social.” Por su parte el portal de la Universidad Nacional del Comahue en su perfil del egresado expone que “el licenciado será un profesional capacitado en forma eficiente para desempeñarse en los distintos niveles de conducción de Organismos Nacionales, Provinciales y Municipales y de Organizaciones no gubernamentales para la planificación y análisis de aspectos socio-políticos, administrativos, económicos y jurídicos de organizaciones públicas. Asimismo, intervenir en la definición de objetivos y las políticas de las organizaciones. Estará preparado para integrar equipos interdisciplinarios de planificación, gestión y control como intervenir en proyectos de investigación relacionados con el desarrollo del saber científico”.

Siguiendo en esa línea la UNTREF propone que “los licenciados en Administración Pública son profesionales capacitados para desempeñar tareas de planeamiento, conducción y coordinación en sectores operativos de cualquiera de los tres niveles de gobierno (nacional, provincial y/o municipal) representando a dichos gobiernos estatales, así como también en todo tipo de organizaciones. Los diplomados adquieren durante su carrera conocimientos, aptitudes y habilidades que les permiten identificar y definir problemas o demandas, definir objetivos y adoptar decisiones con el fin de formular, planificar, diseñar, implantar y evaluar políticas públicas que permitan el fortalecimiento de un aparato estatal eficiente y eficaz”.

Podemos observar, que las licenciaturas creadas se proponen generar un cuerpo de técnicos especializados en la gestión pública, en un sentido más amplio, sin estar únicamente centrado en la formación de burócratas profesionales, sino también incluye la asesoría, la consultoría y el trabajo investigativo en el área gubernamental.

El perfil más generalista y analítico lo podemos ver en la licenciatura de la UNCUYO, que propone que “a través de las diferentes materias del plan de estudio analizarás lo público en un sentido amplio: estatal y no estatal, interpretarás los fenómenos y procesos políticos, comprenderás la lógica y la gestión de las relaciones internacionales y estarás capacitado para la conducción y la administración tanto del Estado en todos sus niveles y poderes, como de organizaciones no gubernamentales”. Esto sugiere una línea más vinculada al análisis de políticas que la gestión pública.

LAS LICENCIATURAS DEL ÁREA DE CIENCIA POLÁTICA Y SUS ORIENTACIONES EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Hemos mencionado la relación que ha tenido la ciencia política con el área de la administración pública. La consolidación de la politología comprendió a esta última dentro de su campo de conocimiento como una de sus subáreas. En la coyuntura de la segunda posguerra, años antes del “llamado” de Lasswell a poner los esfuerzos intelectuales de los politólogos para abonar la inteligencia de las decisiones públicas, la UNESCO publicó en 1948 la “lista tipo” de problemas y teorías de la ciencia política. Este documento elaborado por académicos fuertemente influenciados por el derrotero norteamericano distingue cuatro áreas de la politología (Prélot 1985), a saber:

Cuadro VI: Temas de la ciencia política

Fuente: Elaboración propia en base a Prélot (1985)

Esta formulación realizada por el grupo de expertos reunidos en París consideraba a la Administración Pública como parte de las Instituciones Políticas como tema. En las décadas posteriores la densidad del campo irá autonomizando esas áreas, ya que los estudios basados en un solo caso se considerarán “instituciones políticas”, mientras que las investigaciones de varios casos serán la “política comparada”, y luego del crecimiento del área de administración y políticas públicas también formará una subárea con mayor independencia.

Este afianzamiento de la Administración Pública se plasmará en los diseños curriculares. En el caso de la UNCuyo hemos señalado que la mirada administrativa fue central en su formulación originaria, y se mantiene hasta nuestros días. Esto queda marcado en varias instituciones, con su orientación al “gobierno” en su denominación. Por su parte, la Universidad de Buenos Aires, tuvo una impronta fuertemente centrada en la democracia, al calor de la transición de los años 80’s. El plan original del año 1985 diseñado a partir del informe de la Comisión presidida por Carlos Strasser, no incluía como obligatoria la materia Administración Pública. Con la reforma curricular de 1993, se incorpora esa asignatura hasta entonces optativa como parte del Plan de Estudios, al mismo tiempo que se agrega la orientación en la titulación en “Estado, administración y políticas públicas”. Dicha orientación temática en la titulación se mantiene también con el plan de estudios del año 2017.

Por su parte desde los años 80’s la Universidad Nacional de Rosario, incluyó dos orientaciones que permanecen luego de la reforma de 2018: “Gobierno y Administración” y “Análisis y Pensamiento Político”. También podemos incluir, en este sentido como trayectos de formación en el área a la carrera de ciencia política de la Universidad Nacional de Río Cuarto que exhibe la orientación “Administración y Planificación Pública”, y la carrera de ciencia política de la Universidad Nacional de Entre Ríos que posee un ciclo de especialización orientado a “Formulación y Gestión de Políticas Públicas”.

Por otro lado, esta vinculación entre ciencia política y administración pública puede verse en la existencia de formatos departamentales donde coexisten licenciaturas de corte politológico con programas de administración pública. Esto se advierte en la Universidad Argentina de la Empresa, la Universidad Nacional de General San Martín, Universidad Nacional de General Sarmiento y Universidad Nacional del Comahue. En estos casos se ofrecen ambos programas y comparten asignaturas con un tronco común. Por ello, es posible pensar un trayecto especializado en la gestión pública que culmina con una titulación diferenciada, es decir, más autonomizada que las licenciaturas presentadas en el párrafo anterior. Para concluir, referiremos que la relación entre ciencia política y políticas públicas se advierte en la institucionalización de diversas licenciaturas en una misma unidad académica, donde existen como orientación profesional, o bien como otra titulación independiente. A continuación, se sistematiza lo mencionado en un cuadro:

Cuadro VII: Licenciaturas en ciencia política vinculadas a trayectos de administración pública

Fuente: Elaboración propia

Otro de los indicadores que expresan tanto la institucionalización como la profesionalización es la construcción de redes y asociaciones. En este sentido tanto la Sociedad Argentina de Análisis Político (SAAP), como la Asociación Argentina de Estudios de la Administración Pública (AAEAP) han tenido un rol central como nodo de promoción e intercambio dentro del campo, principalmente organizando sus respectivos congresos institucionales y promoviendo publicaciones específicas.

REFLEXIONES FINALES

En América Latina observamos que el proceso de institucionalización de la administración pública como campo del conocimiento ha sido lento y ha tenido al posgrado como protagonista. En Argentina el primer ciclo de licenciatura en Ciencia Política y Administración Pública fue el inaugurado por el gobierno peronista en 1952 en la Universidad Nacional de Cuyo, que tenía una clara misión de formar burócratas especializados para el nuevo rol del Estado. Sin embargo, no se adoptó un corpus teórico propio ni se focalizó en la formación en competencias especializadas. Por el contrario, lo que primó fue una impronta legalista con un fuerte apego a las ciencias jurídicas (Guardamagna 2008), siguiendo la tradición iberoamericana del servicio público.

La inestabilidad institucional del período de posguerra no logró constituir un espacio disciplinar de la administración pública en la Argentina, y tendremos que esperar hasta el proceso democratizador para el surgimiento del posgrado en el área. Esta tendencia, sigue al proceso de las últimas dos décadas con la creación de programas de grado con nuevos ciclos de licenciatura en las nuevas universidades nacionales (Andrieu 2002; Andrieu y Asencio 2006; Agoff 2003; Agoff et al. 2003, Agoff et al. 2020). Finalmente, a partir del año 2009 es posible afirmar que comienza otra etapa con el surgimiento de grados en el área en universidades privadas, lo que va marcando su importancia e institucionalización. Para este trabajo se tomaron los ciclos de licenciatura que se plantean orientados a la gestión pública y que pueden pensarse en este sentido, como formación de especialistas para el servicio civil, en especial en la coyuntura posterior al proceso de reformas estructurales hacia una economía de mercado que sucedieron en los años 90’s.

En relación a los planteos de este artículo, vemos un impulso con el período democratizador, sobre todo con la creación de la maestría en Administración Pública de la UBA, pero la mayoría de las licenciaturas aparecen posteriormente, más vinculadas a la reforma del Estado y la necesidad de generar expertos orientados al sector público, tanto en el plano nacional como en el local. Este último va cobrando una relevancia cada vez mayor con los procesos de descentralización tras la rearticulación neoliberal. Los gobiernos locales, a la vez que tienen más competencias, necesitan técnicos orientados a la formulación, implementación y evaluación de políticas en el plano provincial y municipal.

El Plan de Estudio de estas licenciaturas, en este sentido, surge de una demanda: la necesidad de capacitación del sector público, al mismo tiempo de un compromiso de mejora con la gestión pública. En la medida en que el trayecto formativo permita generar competencias, conocimientos y saberes a los egresados estos se insertarán con mayor celeridad y eficiencia logrando mejores desempeños, alcances sociales y personales lo que propiciará su desarrollo integral. Por ello, “el currículum constituye una propuesta educativa que surge y se desarrolla en condiciones sociales concretas que lo determinan. Tiene por tanto un carácter contextualizado que le imprime un sello particular y limita su extrapolación a otros escenarios diferentes. Responde a los requerimientos que la época, el tipo de sociedad, país y la región reclama a las universidades en cuanto a la formación de los recursos humanos profesionales necesarios para el desarrollo social” (Sanz Cabrera 2003: 9).

Esa necesidad de formación del sector público, sin embargo, no está fuertemente articulada con la universidad, sino que por el contrario existe una relativa autonomía de la educación superior debido a los problemas propios de la constitución de las burocracias en nuestro país. Predomina un “desencuentro” entre la oferta de profesionales que forman las licenciaturas respecto del sector estatal, ya que no existe un servicio civil meritocrático que reciba a esos egresados calificados en la gestión pública mediante mecanismos claros e institucionalizados. Por el contrario el reclutamiento en la administración pública reviste un carácter más individual, artesanal e independiente para los sujetos.

Podemos mencionar que la institucionalización del grado representa un momento de consolidación del campo, aunque con tres senderos diferentes: Uno más vinculado a la ciencia política, otro apegado a las ciencias administrativas y finalmente, un tercero ligado a la identidad disciplinar específica. Sin embargo, todas las licenciaturas recuperan el carácter aplicado y de producción de conocimiento para la mejora de la inteligencia del sector gubernamental. Este piso de acuerdo representa un gran triunfo en un cementerio de proyectos políticos de programas de capacitación orientada a la función pública. La academia ha traccionado este perfil profesionalista, buscando al mismo tiempo una fisonomía, marcos y paradigmas propios. Teoría y praxis de la acción pública parecen encontrarse en la universidad, y buscan su lugar en nuestras administraciones públicas enfrentando un difícil desafío.

Por último, los estudios específicos sobre la historia, desarrollo y enseñanza del campo nos plantean una serie de interrogantes que abren la posibilidad de un verdadero “programa de investigación” que debería encaminarse en perspectiva comparada (Lakatos 1989). Es esencial proceder a un estudio más profundo fundamentado empíricamente. El propio vínculo entre el espacio académico sobre la administración y políticas públicas con la esfera gubernamental nos introduce dentro de las relaciones de poder existentes dentro y fuera del campo, lo que también se expresa en aspectos de apariencia tan académica como un diseño curricular (Ravecca 2020). La construcción de redes y proyectos entre instituciones y asociaciones manifiesta una fortaleza que se ha venido construyendo en la última década, y que muestra la capacidad colaborativa existente en la región. Este trabajo constituye un pequeño eslabón que se orienta en tal sentido.

Nota

1. Una versión previa fue preparada para la “Conferencia sobre Políticas Públicas y sus impactos en América Latina”, realizada en Buenos Aires, agosto 1974, patrocinada por el Social Science Research Council y el Centro de Investigaciones en Administración Pública (CIAP), asociado al Instituto Torcuato Di Tella.

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RECURSOS EN LA RED CONSULTADOS

59. Instituto Universitario de la Gendarmería Nacional: https://www.iugna.edu.ar/pdf/escugen/ESCUGEN_administracion_publica_2018.pdf

60. Universidad Nacional del Oeste: http://www.uno.edu.ar/index.php/carreras/396-licenciatura-en-administracion-publica

61. Universidad Argentina de la Empresa: https://www.uade.edu.ar/unidades-academicas/facultad-de-ciencias-juridicas-y-sociales/programa-conjunto-politica-y-administracion-publica-gobierno-y-relaciones-intern/perfil

62. Universidad Autónoma de Entre Ríos: http://fcg.uader.edu.ar/index.php/oferta-academica/administracion-publica.html

63. Universidad Nacional de Cuyo: http://www.uncuyo.edu.ar/estudios/carrera/licenciatura-en-ciencia-politica-y-administracion-publica

64. Universidad Nacional de General Sarmiento: https://www.ungs.edu.ar/carrera/licenciatura-en-administracion-publica

65. Universidad Nacional de San Luis: http://planesestudio.unsl.edu.ar/index.php?action=car&fac=15&car=18&plan=03/00&version=2

66. Universidad Nacional de San Martín: http://www.unsam.edu.ar/escuelas/politica/130/politica/administracion-publica

67. Universidad Nacional de Tres de Febrero: https://www.untref.edu.ar/carrera/administracion-publica

68. Universidad Nacional del Comahue http://arayan.uncoma.edu.ar/oferta/?carrera=286

69. Universidad Siglo XXI: https://21.edu.ar/content/licenciatura-en-administracion-publica