ARTÍCULO

Los efectos heterogéneos de la reelección indefinida en la competencia política en provincias argentinas. Los casos de Catamarca, Santa Cruz y Formosa¹

The heterogonous effects of indefinite reelection on political competition in Argentine provinces. The cases of Catamarca, Santa Cruz and Formosa

 

Iván Jacobsohn
ivanjacobsohn@gmail.com
Universidad Nacional de San Martín. Argentina

Recibido 13|04|2020
Aceptado 04|12|2020

 

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Resumen
El federalismo argentino se caracteriza por una heterogeneidad institucional principalmente de los sistemas electorales subnacionales. Esto lleva a que cada provincia tenga sus propios marcos constitucionales que regulan la cantidad de mandatos que puede ejercer el poder ejecutivo provincial. Dentro de esas potestades constitucionales, la habilitación de la reelección indefinida ha sido una herramienta electoral utilizada por algunas provincias argentinas desde el retorno de la democracia. En parte de la literatura académica se argumenta que la reelección indefinida de los gobernadores tendría efectos negativos en la competencia política debido a las implicancias que tendría en el pluralismo político. Entonces este trabajo intenta hacer una contribución a la discusión sobre la supuesta distorsión que provocaría la reelección indefinida en la competencia política. Aquí se argumenta que la reelección indefinida per se no tiene por qué debilitar a la competencia política, sino que las consecuencias difieren en cada provincia. Para sostener este argumento se construyen indicadores que miden el grado de competencia política mediante datos electorales.

Palabras clave: Reelección Indefinida; Competencia Política; Provincias argentinas; Gobernadores.

Abstract
Argentine federalism is characterized by an institutional heterogeneity mainly of the subnational electoral systems. This leads to each province having its own constitutional frameworks that regulate the number of mandates that the provincial executive power can exercise. Within these constitutional powers, the authorization of indefinite reelection has been an electoral tool used by some Argentine provinces since the return of democracy. In some of the academic literature, it is argued that the indefinite reelection of the governors' mandates would have negative effects on political competition due to the implications it would have for political pluralism. So this paper tries to make a contribution to the discussion about the alleged distortion that would cause indefinite reelection in political competition. Here it is argued that indefinite reelection per se does not have to weaken political competition, but that the consequences differ in each province. To support this argument, indicators are constructed that measure the degree of political competition using electoral data.

Key words: Indefinite Re-election; Political Competition; Argentine Provinces; Governors.

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INTRODUCCIÓN

El campo de la Ciencia Política actual ha tomado un giro considerable hacia los estudios comparativos sobre la cuestión subnacional. Esta característica hizo replantear algunas concepciones basadas en el "sesgo nacional" (Rokkan 1970) y permitió una transición hacia el estudio de las dinámicas políticas de las unidades intermedias. Entonces este proceso estimuló los trabajos comparativos y abrió nuevas agendas de investigación, principalmente aquellas referidas a la dimensión territorial de la política (Gibson 2006). En este sentido, la reducción de la escala hacia las unidades subnacionales tiene importantes consecuencias sobre la manera de encarar los diseños teóricos debido a las profundas diferencias que pueden encontrarse entre las subunidades (Snyder 2009). Dicho viraje hacia los estudios subnacionales permitió observar el carácter heterogéneo de un mismo fenómeno político dentro de un mismo territorio. En este caso, la reelección indefinida.

Para una parte de la literatura académica, la reelección indefinida de los gobernadores atentaría contra los principios democráticos liberales, principalmente contra el pluralismo político, ya que implicaría la ausencia de una verdadera competencia política (Gervasoni 2009). En cambio, para este trabajo, la reelección indefinida per se no significa una posición contraria a la democracia sino que parte de la idea de que es una herramienta electoral utilizada por los ejecutivos que expresa las ambiciones políticas de los gobernadores (Lodola 2009, Almaraz, 2010, Liendo 2012). Entonces una forma de ver las consecuencias que tiene la reelección indefinida sobre el pluralismo político es mediante el análisis de la competencia política.

En este contexto, se establecen dos objetivos centrales: en primer lugar, presentar las consecuencias que conlleva la reelección indefinida en la competencia política subnacional. En segundo lugar, realizar un análisis descriptivo y teórico sobre las reelecciones indefinidas en general, y sobre las reelecciones indefinidas en las provincias argentinas, en particular.

El presente trabajo se divide de la siguiente manera: primero presentar algunas ventajas del estudio comparativo, la construcción metodológica de los datos electorales y, por último, introducir las provincias que se utilizan en el presente trabajo. Segundo, exponer la discusión sobre la dinámica entre reglas electorales y competencia política. Tercero, exteriorizar brevemente el debate sobre las reelecciones en América Latina y su respectiva tipología. Cuarto, describir la importancia que tienen los cargos ejecutivos subnacionales en Argentina que justifican la implementación de la reelección indefinida en las provincias. Quinto, describir brevemente los sistemas políticos subnacionales de las jurisdicciones seleccionadas para contextualizar el argumento. Sexto, analizar los casos seleccionados. Y finalmente, retomar el argumento principal, plantear conclusiones y trazar futuras líneas de investigación.

METODOLOGÍA

Este trabajo es un estudio comparativo que se centra en aquellas provincias que en la actualidad tienen vigente la reelección indefinida. Estas provincias son: Catamarca (1988.), Santa Cruz (1994) y Formosa (2003). El estudio comparativo sobre la dinámica subnacional argentina permite observar la heterogeneidad institucional en los niveles territoriales evitando los promedios y las generalizaciones nacionales (Snyder 2009). De esta forma, hacer énfasis en la reelección indefinida pone en evidencia la variación que existe dentro del mismo territorio y, a partir de allí, permite profundizar en los mecanismos a través de los cuales los gobernadores "inclinan la cancha".

El método comparado subnacional permite analizar con mayor claridad el carácter territorialmente desigual de los procesos que se desarrollan en las subunidades (Snyder 2009). De esta forma, profundiza los niveles de abstracción de los conceptos y mejora el manejo de los indicadores. Así, se genera una mayor validez conceptual y se identifica aquellos conceptos teóricos que el investigador intenta medir (George y Bennett 2005). Justamente Mahoney y Goertz (2006: 231 traducción propia) sostienen que "una explicación de un resultado en uno o en un pequeño número de casos lleva a uno a preguntarse si los mismos factores están en juego cuando se adopta un alcance mayor".

Con respecto a los indicadores, se utilizan aquellos que están expandidos comúnmente en el campo disciplinar para medir la competencia de un sistema político. Estos son: la alternancia partidaria, el margen de victoria, el Número Efectivo de Partidos (a partir de aquí NEP) y el índice de Fragmentación Legislativa (a partir de aquí IFL). Estos indicadores se construyen mediante datos electorales.

La alternancia es para gran parte de la literatura un componente distintivo de los sistemas plurales y competitivos (Przeworski et al. 1996, Gervasoni, 2009, Schiumerini y Page 2012, Tudor y Ziegfeld 2016). En las provincias argentinas, la falta de rotación de las etiquetas partidarias en los ejecutivos provinciales es una característica en común. Desde el retorno de la democracia hasta la actualidad, seis provincias no han tenido alternancia partidaria en la gobernación (Formosa, La Pampa, Neuquén, La Rioja, San Luis y Santa Cruz), y cinco provincias han tenido al menos una vez una rotación partidaria en el poder ejecutivo (Jujuy, Salta, Tucumán, Santiago del Estero y Río Negro) (Vaca Ávila 2017).

Vanhanen (2000) denomina margen de victoria a la proporción de votos obtenidos por los partidos derrotados en una elección. Cuando los partidos políticos ganadores obtienen una gran diferencia de votos supone que hay cierta restricción a la competencia o hay una coalición o un partido predominante. Por ende, la competencia en este caso, se mide en base al diferencial entre el partido ganador y el total de los porcentajes obtenidos por los partidos derrotados.

El NEP es un índice que permite calcular la cantidad de partidos políticos relevantes, tanto en el plano legislativo como en el plano electoral (Calvo y Escolar 2005). Este indica que cuantos más partidos estén representados en la Cámara más democrático y plural sería el sistema. Por último, el IFL informa acerca de la medida en la que el poder político se halla disperso o concentrado, esto es que permite saber el número de partidos que compiten en el seno de un sistema de partidos. Este indica la concentración política de un partido en la Cámara legislativa (Calvo y Escolar 2005).

REGLAS ELECTORALES Y COMPETENCIA POLÍTICA.

Debido a las características del federalismo argentino, cada provincia tiene su propio sistema electoral. El origen de cada sistema electoral es el resultado de los procesos de incorporación al territorio nacional distintivos de cada jurisdicción y de las estrategias de los actores políticos subnacionales que controlaron las reformas electorales en sus respectivas provincias (Calvo y Escolar 2005). Este proceso llevó a una creciente "provincialización" de la política argentina (Suarez Cao 2010).

Jones (2010) explica que sería un error analítico concentrar el eje únicamente en las elecciones nacionales en países donde el poder político se encuentra descentralizado, y por ende, el sistema político está legitimado por el voto directo de los ciudadanos. Por tal razón es fundamental analizar los efectos de las elecciones subnacionales (Jones 2010, Gibson y Suarez Cao 2010).

Jones plantea que es probable que los distintos niveles de competencia se influyan mutuamente, pero que la influencia dependerá en gran medida del alcance de la descentralización territorial del poder político y de las reglas que regulan la elección de los funcionarios en los diferentes niveles administrativos. Lo que indica Jones es que en los Estados federales o en aquellos con alta autonomía política, las elecciones a nivel subnacional pueden explicar lo que sucede en la dinámica política nacional.

Calvo et. al (2010) definen a los sistemas electorales como un conjunto de reglas y procedimientos que transforman preferencias sociales en bancas legislativas. Estas reglas y procedimientos cumplen un abanico amplio de objetivos que van desde la estabilidad institucional y el pluralismo político hasta la distorsión de los mecanismos electorales que favorecen a un sector en particular. Calvo et. al (2010) argumentan que las constantes reformas políticas subnacionales, ya sean constitucionales como electorales, han tendido a reducir la competencia política debido al alto control que tienen los gobernadores sobre sus legisladores, y sobre todo, han facilitado las reelecciones de los ejecutivos provinciales

Los años 90´se caracterizaron por una serie de reformas electorales que beneficiaron a los oficialismos provinciales, principalmente a los gobiernos peronistas (Calvo y Escolar 2005). Entre estas reformas se destacan la ley de lemas, los mecanismos de selección de candidatos, las estructuras de los distritos electorales, el calendario electoral y la fijación de los mandatos de los ejecutivos provinciales. (Calvo y Escolar 2005; Calvo et. al 2010). Estas modificaciones en las reglas de juego definen cómo se vota, cuáles electorados votan, cuando votan, a qué tipos de candidatos votan y cómo se contabilizan esos votos para la asignación de asientos políticos (Calvo et. al 2010).

Las reformas electorales a nivel subnacional han impactado negativamente en la competencia política provincial (Calvo y Escolar 2005), contribuyendo a la construcción de una hegemonía electoral de los oficialismos. En este sentido, y siguiendo la línea de los autores mencionados, el estudio sobre la capacidad de los gobernadores para manipular las reglas electorales permite visualizar y comprender los procesos de democratización que se dieron de forma desigual a lo largo del territorio nacional (Behrend 2011; Gervasoni 2009), y que han impactado en los niveles de competencia política (Calvo y Escolar 2005).

REELECCIONES: ACERCAMIENTO HISTÓRICO Y TIPOLOGÍA

Generalmente, el debate sobre la reelección se discute en el contexto latinoamericano debido a los supuestos problemas que tienen los sistemas presidenciales. Dentro de estos problemas se destaca la concentración de poder que han tenido los presidentes latinoamericanos y la falta de instituciones que controlen la forma personalista de ejercer el poder².

Entonces no se puede entender las reelecciones como procesos aislados que surgen simplemente por los deseos de los mandatarios sino que la institucionalización (o no) de las reelecciones está vinculada directamente con una carga histórica que los diferentes Estados traen consigo. En el caso latinoamericano, la fortaleza del Ejecutivo está relacionado con los gobiernos autoritarios y con la cultura caudillista que, de alguna forma, permitieron la conformación de los Estados latinoamericanos en el siglo XIX. En otras palabras, la negación de la reelección indefinida en América Latina debe pensarse desde una perspectiva histórica-política enfocándose en la concentración de poder que han tenido los líderes latinoamericanos (Nohlen 2007).

Serrafero (2011) sostiene que la reelección indefinida es un factor vital de reforzamiento institucional del presidente, ya que, debilita las características democráticas y republicanas del régimen político. Para el autor, la posibilidad de reelección afecta varias piezas institucionales: la duración del cargo, la cantidad de poder que concentra el ejecutivo, la existencia de contrapesos reales y las características culturales partidarias y de sus líderes.

Sarrafero hace una distinción entre Estados Unidos y América Latina, ambos regidos por diferentes variantes del presidencialismo. En el primer caso, a pesar de que existe la posibilidad de reelección, funcionan frenos y contrapesos institucionales como el Senado, la Corte y el diseño federal que equilibran la posible acumulación de poder. En cambio, en América Latina se llegó a un presidencialismo fuerte o hipertrófico debido a la inexistencia de un diseño institucional adecuado. Con esta lógica, la reelección indefinida agravaría estos problemas, ya que aumentaría la hipertrofia presidencial, multiplicaría los efectos negativos de la fijación de mandatos, aumentaría el carácter mayoritario del sistema y comprometería gravemente la competencia propia de una democracia.

En América Latina existen distintos esquemas que regulan las reelecciones (Serrafero 2011; Penfold et. al 2014). Esto lleva a que haya sistemas presidenciales en los que está prohibida la reelección³ del presidente, es decir, que el Ejecutivo cuando termine su mandato no podrá presentarse nunca más a elecciones como candidato a dicho cargo. También existe la reelección inmediata⁴. En estos esquemas el presidente puede ejercer su mandato de manera consecutiva pero con límites en la cantidad de períodos. Otra posibilidad es la reelección indefinida⁵ en la cual no se fijan restricciones constitucionales a la continuidad temporal en el ejercicio del poder. Por último, los sistemas presidenciales pueden tener un esquema de reelección diferida⁶. Bajo esta lógica, el presidente puede ser reelegido una vez que haya transcurrido un período de mandato prestablecido durante los cuales tenía prohibido presentarse a elecciones.

REELECCIONES INDEFINIDAS EN PROVINCIAS ARGENTINAS.

Los gobernadores son actores claves e indispensables en la política argentina. No se puede analizar la política nacional sin tener en cuenta el papel de los ejecutivos provinciales, ya que tienen un rol importante en la implementación de políticas públicas diseñadas por el gobierno federal, pueden brindar o quitar apoyo político para la implementación de pactos fiscales e influyen sobre la votación de los legisladores de sus provincias en el Congreso Nacional.

Por tal razón, algunos teóricos afirman que los gobernadores intentan permanecer en su cargo (Almaraz 2010) para seguir influyendo a nivel nacional y, al mismo tiempo, seguir controlando su bastión territorial. Con este objetivo, la mayor parte de los ejecutivos subnacionales reformaron las constituciones provinciales para ampliar la cantidad de mandatos después de la transición a la democracia.

La reelección indefinida, en las provincias argentinas, ha pasado por diferentes caminos hasta ser habilitada (Liendo 2012). Por ejemplo, San Luis fue la primera provincia que permitió la reelección indefinida en 1986. Catamarca la estableció mediante una sola reforma constitucional en 1988, lo mismo que realizó la provincia de La Rioja en 1986. Formosa y Santa Cruz lo hicieron de manera escalonada, habilitando en primer lugar la reelección inmediata (Formosa 1991, Santa Cruz 1994), y posteriormente avanzando hacia la reelección indefinida (Formosa 2003, Santa Cruz 1998).

También hubo intentos fallidos de implementar la reelección indefinida. En 2006 el gobernador de Misiones, Carlos Rovira, intentó reformar la Constitución para eliminar las restricciones temporales de los mandatos para el cargo ejecutivo pero fue rechazado por la ciudadanía mediante un referéndum. En cambio, la reforma constitucional vía referéndum tuvo éxito en la provincia de San Juan (2011) permitiéndole al gobernador José Luis Gioja acceder a un tercer mandato consecutivo. En el año 2004, hubo un revés judicial en Jujuy y Buenos Aires por una interpretación forzada de la Constitución que impidió ampliar los tiempos del ejecutivo (Liendo 2012).

A su vez, otras provincias ampliaron la reelección de los ejecutivos provinciales por dos mandatos consecutivos. Según Liendo (2012), esta estrategia fue consecuencia del fracaso de los gobernadores que la impulsaron (Juan Carlos Romero en Salta y José Luis Gioja en San Juan) para acceder al cargo de la presidencia de la Nación, y por ende para no perder el territorio prefirieron mantenerse en la gobernación. En la provincia de Tucumán la ampliación a dos mandatos consecutivos se dio de forma excepcional. En el año 2006, el entonces gobernador José Alperovich reformó la Constitución con el objetivo de incrementar el término de su gobierno. De esta forma, la Legislatura aprobó la iniciativa de ampliar el mandato por un período más e incluyó una cláusula transitoria que estableció que el mandato que estaba en curso durante la reforma, 2003-2007, no sería contabilizado. Entonces, Alperovich logró gobernar durante tres mandatos consecutivos pero como un caso único en la provincia.

Toda esta descripción demuestra la importancia que tiene la reelección para los gobernadores. Es por esta razón, que el objetivo de los ejecutivos provinciales es permanecer en los cargos. Lodola (2009) hace referencia a la ambición estática de los gobernadores para mantenerse en el ejecutivo. Para el autor, la ambición depende de los incentivos del sistema político, como el sistema electoral y las reglas de nominación de candidatos dentro de los partidos políticos. Cardarello (2012) plantea que los regímenes subnacionales se han convertido en hiper presidencialista debido a que existe una preeminencia de los gobernadores que se traduce en una autoridad incontestada.

Almaraz (2010) plantea que los gobernadores sustentan las modificaciones electorales, preferentemente las dirigidas a las reelecciones indefinidas, en base a tres poderes: institucional, partidario y económico. El primero de ellos hace referencia al punto de vista formal y jurídico del federalismo. Es decir, las autonomías planteadas por la Constitución Nacional que permite la implementación de sus propias reglas de juego, y la descentralización de los servicios sociales fundamentales como la educación y la salud que posicionaron a la política provincial en la escena nacional (Jones 2010, Gibson y Calvo 2010, 2000, Calvo y Escolar 2005).

En lo que respecta al poder partidario, los gobernadores se convierten en el eje central de las decisiones, y debido a las autonomías organizaciones subnacionales, tienen un importante impacto en la escena partidaria nacional. Además, los partidos provinciales tienen la autonomía de elaborar sus propias plataformas políticas, hacer sus propias listas y cambiar el cronograma electoral (Benton 2003).

En último lugar, Almaraz incluye el poder económico. Este se asocia con el proceso de descentralización económica que se implementó en la Argentina. La lógica pasa por la distribución de los fondos del gobierno nacional hacia las provincias. Pero los gobernadores pueden utilizar arbitrariamente dichos fondos sin la necesidad de ser controlados por el Estado nacional (Benton 2003, Almaraz 2010, Suárez Cao 2011).

Entonces, se puede observar la importancia que tienen los cargos subnacionales en Argentina (Almaraz 2010, Lodola 2009 y Jones 2010). Debido a esto, hay incentivos fuertes para que los gobernadores quieran ser reelegidos. Por tal razón, Ortiz Rosas (2014:20) sostiene "que el locus de la política partidaria en Argentina es la provincia, donde los actores concentran su base de apoyo y donde se juega y se define su futuro. El control o poder logrado en la política provincial constituye una base para posicionarse en la nacional".

DESCRIPCIÓN DE LOS SISTEMAS POLÍTICOS PROVINCIALES

En este apartado se describen brevemente los elementos centrales de los sistemas políticos subnacionales de las provincias de Catamarca, Santa Cruz y Formosa para luego centrarse exclusivamente en los efectos de la reelección indefinida en la competencia política provincial.

SISTEMA POLÍTICO DE LA PROVINCIA DE CATAMARCA

La provincia de Catamarca se encuentra ubicada en el noroeste argentino dentro de la región del Norte Grande. Política y administrativamente la provincia está dividida en dieciséis departamentos. Es la quinta provincia menos poblada de toda la Argentina por delante de La Rioja, La Pampa, Santa Cruz y Tierra del Fuego. Con lo que respecta a su sistema político, el legislativo catamarqueño está compuesto por dos Cámaras a partir de la reforma constitucional de 1988. La Cámara de Senadores se conforma por 16 representantes por cada uno de los departamentos que se organiza la provincia. Y la Cámara de Diputados cuenta con 41 integrantes elegidos mediante elección directa y proporcional por distrito único provincial. Entonces los mecanismos de selección de candidatos son por departamento (Senado) y por distrito único (Diputados).

Por su parte, el criterio de asignación de bancas es a través del sistema D´Hondt con un piso del 3% del padrón elegido por mayoría simple. En la Constitución de la provincia no hay una especificación con respecto a la reelección de los miembros de las Cámaras, sino que los artículos 73 y 80 reglamentan que los diputados y los senadores podrán ser reelegidos, sin mencionar un límite concreto⁷. Por su parte, el Gobernador y el Vicegobernador son elegidos a simple pluralidad de sufragios (art. 143) sin fijar ningún tipo de límite a su reelección (art. 133).

Los Saadi son la "familia política" (Behrend 2011; 2016) más importante de la provincia. Vicente (padre) y Ramón Saadi (hijo) fueron gobernadores de Catamarca por varios períodos. Vicente Saadi fue gobernador en 1949 y en 1987. En cambio, su hijo gobernó la provincia en 1983 y 1987. Pero en 1991, luego del crimen de María Soledad Morales⁸, el gobierno nacional decidió intervenir la provincia y apartar al entonces gobernador catamarqueño. Entre 1991 y el 2011 la provincia estuvo gobernada por el Frente Cívico y Social (FCYS), opositor al PJ de los Saadi⁹. Ya en 2011 la sobrina de Ramón Saadi, Lucía Corpacci, ganó las elecciones a gobernador ocupando el cargo hasta el 2015. En la actualidad, el gobernador de la provincia es Raúl Jalil es el hijo de José Guido Jalil, ex intendente de la capital, y muy cercano a la familia Saadi.

SISTEMA POLÍTICO DE LA PROVINCIA DE SANTA CRUZ

La provincia de Santa Cruz se ubica en el sur del país en la llamada Región Patagónica y es la segunda provincia menos poblada. Está divida administrativamente por siete departamentos, cada uno con sus respectivos municipios y sociedades de fomento. En relación al sistema político subnacional, a diferencia de Catamarca, la provincia cuenta con solo una Cámara legislativa integrada por 24 representantes elegidos mediante un mecanismo mixto de selección de candidatos. 14 de ellos son elegidos 1 por cada municipio. En cambio, los restantes diputados son elegidos por el pueblo de la provincia en distrito único. Al igual que en Catamarca, no existe una reglamentación explícita sobre la cantidad de mandatos que los diputados pueden ejercer, sino que el artículo 87 no menciona ningún límite a la reelección por lo que se vislumbra que pueden ser reelegidos indefinidamente¹⁰. Por su parte, el artículo 114 de la Constitución provincial dicta que el Gobernador y el Vicegobernador son elegidos a simple pluralidad de sufragios sin detallar la cantidad de veces que el ejecutivo puede ser reelegido. Alicia Kirchner, hermana del exgobernador y expresidente de la Nación Néstor Kirchner, es la actual gobernadora de la provincia.

La provincia de Santa Cruz es la única que en la actualidad habilita la ley de lemas o Doble Voto Simultáneo para el cargo del ejecutivo provincial desde 1988. Esta consiste en que un partido político (lema) se presenta para varias candidaturas para el mismo cargo (Robin 1994, Reynoso 2004, Valenzuela 2017). De esta forma, los electores votan por las candidaturas de los sublemas, pero el conteo final de redistribución de cargos se basa en la consideración de los lemas. Entonces en las elecciones los partidos políticos pueden presentar varias listas de candidatos. Cada candidato forma un sublema que es parte de un lema (partido político). El sublema con mayor cantidad de votos es el ganador y el que representará al lema con la suma de todos los otros sublemas. Dicha ley es una herramienta electoral fundamental para no desgastar al partido debido a las disputas internas que pueden ocurrir. Calvo y Escolar (2005) argumentan que la implementación de la ley de lemas les sirvió a los oficialismos provinciales para consolidarse en el poder.

SISTEMA POLÍTICO DE LA PROVINCIA DE FORMOSA

La provincia de Formosa se ubica en la región noreste de la Argentina, limitando al norte con el río Pilcomayo y al oeste con el río Paraguay. Cuenta con un sistema unicameral compuesto por 30 escaños que se renuevan por mitad cada dos años. El mandato del legislador dura cuatro años con la posibilidad de ser reelectos indefinidamente, dado que el art. 105 de la Constitución provincial no especifica un límite temporal ¹¹. La forma de elección es a través del Sistema D´Hont con un piso de 3% en los lemas y sin piso en los sub-lemas.

Formosa en 1987 implementó el Doble Voto Simultáneo o ley de lemas a través de la Ley N°653. Este mecanismo electoral se aplicó a todos los cargos ejecutivos de la provincia, desde gobernador hasta intendente. Y a su vez, los sublemas se utilizaban para los cargos legislativos. Por aquel entonces Formosa pertenecía junto a otras tres provincias peronistas (La Rioja, Misiones y Salta) a un grupo selecto de subunidades que fueron las primeras en incorporar la ley de lemas. Este proceso se dio en simultaneo con la derrota del peronismo a nivel nacional en 1983 y la ruptura interna del partido debido al fracaso electoral en las elecciones presidenciales que provocó una fragmentación partidaria (Calvo y Escolar 2015). En el año 2011, el gobernador Gildo Insfrán eliminó la ley de lemas. Para Beck (2012), la supresión de la ley de lemas para elecciones a gobernador se debió a una posible alianza o interna abierta opositora al gobernador Insfrán integrada por el radical Burayle, el peronista Joga y el párroco local Nazar que podría poner en peligro la hegemonía del gobernador. Por lo que, en ese entonces, la ley de lemas le era más útil a la oposición que al oficialismo. Gildo Insfrán es el gobernador de la provincia desde 1995. Al igual que en Catamarca y Santa Cruz, el Gobernador y el Vicegobernador son elegidos a simple pluralidad de sufragios (art. 139) y sin ninguna definición explicita en cuanto a la cantidad de reelecciones (art. 132).

REELECCIÓN INDEFINIDA Y LOS EFECTOS SOBRE LA COMPETENCIA POLÍTICA EN CATAMARCA, SANTA CRUZ Y FORMOSA

Como se mencionó en el apartado metodológico, para medir la competencia política se usan cuatro indicadores: la alternancia partidaria, el margen de victoria, el NEP y el IFL. Para demostrar los efectos de la reelección indefinida sobre la competencia política se exponen los casos de forma comparada. Además, debido a que se quiere saber las consecuencias de la reelección indefinida es necesario hacer un paralelismo temporal indicando cómo se desarrollaba el sistema político provincial antes de la implementación de dicha herramienta electoral. Por ejemplo, en la tabla N°1 se puede observar que la implementación de la reelección indefinida ha tenido efectos heterogéneos sobre la alternancia partidaria en Catamarca, Santa Cruz y Formosa.

Tabla 1: La alternancia partidaria en Catamarca, Santa Cruz y Formosa 1983-2019.

Fuente: Elaboración propia

De esta forma, la única provincia que sufrió una modificación de las etiquetas partidarias después de la reforma constitucional que habilitaba la reelección indefinida fue Catamarca. En el año 1991, luego de la intervención federal, la oposición se aglutinó en el FCYS encabezado por Arnaldo Castillo. Desde ese entonces hasta 2011 la oposición gobernó la provincia. Es decir, que de los 37 años de democracia 20 años fueron gobernados por el partido opositor¹². Arnaldo Castillo fue sucedido por su hijo, Oscar Castillo, quien gobernó la provincia durante ocho años. En el 2011, con la vuelta del PJ al ejecutivo provincial, quien gana las elecciones es Lucía Corpacci, sobrina de Ramón Saadi. Lo mismo ocurre en la actualidad donde el gobernador de la provincia Raúl Jalil es hijo del ex intendente de la capital José Guido Jalil. Viendo estos resultados, quizás el partido político se ubica en segundo plano para la construcción territorial del poder, y en cambio, la estabilidad de las familias políticas en el ejecutivo provincial sería un indicador más contundente para analizar la provincia de Catamarca (de los 7 gobernadores elegidos popularmente, 6 tienen algún vínculo familiar entre ellos). Por eso la alternancia en este caso, debería estar enfocada desde otra perspectiva.

Contrariamente a Catamarca, Santa Cruz y Formosa son dos provincias que desde el retorno de la democracia hasta la actualidad las etiquetas partidarias no han tenido rotación en el ejecutivo provincial. En la provincia patagónica la importancia de la construcción partidaria de Néstor Kirchner cobró un rol central para lograr la estabilidad del PJ local que se encontraba fragmentado. Esto se solucionó en 1988 con la sanción de la ley de lemas (Sosa, 2016). Por su parte, Formosa no solo ha tenido una falta de alternancia partidaria sino que a esto hay que agregarle que tampoco la cabeza del ejecutivo provincial ha variado. Desde 1995 hasta la actualidad Gildo Insfrán es el gobernador de la provincia convirtiéndose en el ejecutivo con más año en el cargo desde el retorno de la democracia. El caso formoseño muestra claramente que la implementación de la reelección indefinida obstaculizó cualquier intento de alternancia dado que no existe ningún tipo de renovación en el ejecutivo. En Santa Cruz al menos hay alternancia en el ejecutivo provincial con un claro predominio de una familia.

Como se pudo observar en la alternancia partidaria, la reelección indefinida tuvo efectos heterogéneos en cada una de las provincias. En Catamarca la habilitación de la ley no tuvo efectos negativos en la competencia política. A su vez, la Tabla N° 2 muestra que el margen de victoria, es decir la diferencia porcentual entre el ganador y el segundo, disminuyó.

Tabla 2: Promedio del margen de victoria en Catamarca, Santa Cruz y Formosa 1983-2019.

Fuente: Elaboración propia en base al Atlas Electoral de Andy Tow¹³

Entonces siguiendo la lógica de este indicador, de alguna manera la reelección indefinida implementada en 1988 mejoró la competencia política dado que se registró un menor margen de victoria. La mayor diferencia se observa en el año 2019 donde el candidato oficialista, Raúl Jalil, sacó el 60,45% de votos contra 33,42% de la oposición. En cambio, la menor diferencia se observa en las elecciones de 1983 con el retorno de la democracia. En Santa Cruz y Formosa se observa un aumento en el margen de victoria entre los dos períodos. En Santa Cruz el diferencial no marca un incremento sustancial (2,91%) en comparación con Formosa donde la hegemonía de Gildo Insfrán se potenció notablemente casi triplicando el período pre-reforma. La menor diferencia en la provincia de Santa Cruz se observa en las elecciones de 1987 donde prácticamente la distancia fue realmente mínima. La mayor diferencia se dio en las elecciones de 2003 donde el oficialismo obtuvo el 70,85% de los votos. Por último, en Formosa, las elecciones de 1987 fueron las más parejas en las cuales el PJ sacó el 52,94% de los votos frente al 46,38% de la UCR. Por el contrario, las elecciones menos competitivas se llevaron a cabo en el año 2011 donde Insfrán obtuvo el 75,21% de los votos y la oposición obtuvo el 24,19% del escrutinio.

Entonces, al igual que en la alternancia, Catamarca no tuvo ningún efecto negativo en sus resultados electorales. No así en Santa Cruz donde se observa un proceso paulatino de disminución del margen de victoria En Formosa, quizás el caso más extremo, se muestra un cambio más rupturista y radical de la diferencia entre el oficialismo y la oposición.

Por otro lado, el NEP y el IFL son dos indicadores que sirven para medir el grado de fragmentación del sistema de partidos. En este sentido, se puede observar en las tablas N°3 y N°4 que la reelección indefinida también ha tenido efectos diversos en la competencia electoral de las tres provincias seleccionadas.

Tabla 3: Promedio del Número Efectivo de Partidos

Fuente: Elaboración propia en base al Atlas Electoral de Andy Tow

La lectura de la tabla N°3 muestra que en Catamarca, y como se viene argumentando durante el trabajo, la reelección indefinida no empeoró la competencia en el sistema político subnacional sino que por el contrario se puede observar que hubo un aumento significativo de la competencia política derivando en un sistema bipartidista (Christel 2015). Es más, antes de la reforma constitucional, la Cámara de Diputados tenía la menor cantidad de partidos representados, en comparación con las otras dos provincias. Pero tras la reforma esto se modificó drásticamente. En cambio, para el Senado el número de partidos disminuyó ínfimamente ratificando la competencia entre solo dos partidos. A su vez, el mínimo del NEP es el más alto entre las 3 provincias. En Santa Cruz y Catamarca se observa un comportamiento similar en la disminución del NEP. En el caso santacruceño, el número de partidos representados en la Cámara de Diputados bajó un 0,54. En Formosa la relevancia partidaria tuvo una menor diferencia llegando a 0,47. El dato sustancial es que antes de la reforma, Formosa tenía el índice más alto de partidos efectivos en la Cámara, lo que apoya al argumento del efecto negativo de la reelección indefinida sobre la competencia en dicha provincia.

Tabla 4: Promedio del Índice de Fragmentación Legislativa 1983-2019.

Fuente: Elaboración propia en base al Atlas Electoral de Andy Tow

El IFL indica el número total de partidos representados al interior de las legislaturas provinciales. Es decir, que a diferencia del NEP que muestra los partidos efectivos representados legislativamente, el IFL incorpora a los partidos minoritarios que logran acceder a la Cámara (Christel 2005). En Catamarca después de la habilitación de la reelección indefinida existieron más partidos políticos que obtuvieron alguna banca. En el año 2001, cuatro partidos se repartieron los escaños de la Cámara de Diputados convirtiéndose en el año con mayor cantidad de partidos representados. Ahora bien, esto no quiere decir que sea el año con la mayor fragmentación legislativa. Como se observa en la tabla, el pico máximo fue en 2013 donde la repartición de bancas fue mucho más pareja entre 3 partidos. Con lo que respecta al Senado, hubo una disminución imperceptible del IFL pero se destaca la concentración de las bancas para el oficialismo. En el año 2001 y en el 2019 el PJ se llevó el 100% de las bancas que estaban en juego. Esto destaca el carácter hegemónico y concentrado del oficialismo en la Cámara Alta.

Formosa es la provincia en donde la reelección indefinida tuvo mayor efecto en la fragmentación legislativa, ya que, el oficialismo concentra gran parte de la repartición de bancas de la Cámara de Diputados. En el año 2007 y 2011 el oficialismo logró concentrar el 80% del total de las bancas. Por el contrario, en 1983 fue el año con mayor representación partidaria en la Cámara con un total de cuatro partidos políticos y con una asignación de bancas más pareja. Por su parte, en Santa Cruz se observa una pequeña disminución de la representación de bancas en la Cámara Baja. En el año 2003 el PJ obtuvo el 91,67% del total de bancas en disputa. Justamente en este mismo año el exgobernador de la provincia Néstor Kirchner se postuló para la presidencia de la Nación. Por el contrario, 4 partidos estuvieron presentes en la Cámara en el año 2007 convirtiéndose en el período con mayor representación legislativa por parte de partidos opositores al oficialismo provincial.

CONCLUSIONES

Según los argumentos desarrollados y los resultados obtenidos, se puede observar que los efectos de la reelección indefinida en la competencia política fueron heterogéneos. De esta forma, se podría armar un continuum ubicando en un extremo a la provincia que sufrió menos efectos distorsivos en la competencia política y en el otro, aquella que más se vio afectada. Entonces la situación quedaría de la siguiente manera: Catamarca no solo no vio afectada negativamente su competencia, sino que por el contrario, se pueden observar que todos los indicadores han mejorado, incluso la alternancia política. En el medio se puede ubicar a la provincia de Santa Cruz en donde los efectos de la reelección indefinida estuvieron más atenuados. A pesar de que los indicadores disminuyeron post-reforma constitucional, no se observan cambios drásticos en los niveles de competencia política sino más bien una estabilidad, tanto partidaria como propia de la dinámica política provincial. En el otro extremo se encuentra Formosa siendo la provincia con mayores efectos distorsivos. Se puede observar que la implementación de la reelección indefinida terminó por clausurar cualquier tipo de competencia política electoral. En el caso formoseño, no solo no existe alternancia partidaria sino que tampoco existe una rotación del poder ejecutivo ya que desde 1995 Gildo Insfrán gobierna la provincia ininterrumpidamente. De esta forma, se convierte en el gobernador con más años en el ejecutivo provincial desde el retorno de la democracia.

Entonces también siguiendo ese continuum perodesde la alternancia, se observa que en Catamarca existió una rotación de las etiquetas partidarias pasando del PJ al FCYS. Pero lo que se puede ver en esta provincia es la importancia de las redes familiares en la construcción política. De los 37 años de democracia, 30 años fueron gobernados por "familias políticas" (Behrend 2011). En el medio de esta línea se podría ubicar a la provincia de Santa Cruz en donde no se produjeron cambios partidarios en el ejecutivo provincial. Desde 1983 hasta la actualidad el PJ provincial, con sus fragmentaciones e internas, ha gobernado la provincia de forma ininterrumpida. Y, por último, el caso extremo es la provincia de Formosa en donde el mismo gobernador maneja el ejecutivo por varios años de forma consecutiva. Es por ello, que habría que pensar no solo la alternancia en términos de rotación sino que habría que profundizar en el tipo de alternancia que se estudia. La alternancia partidaria (como en Santa Cruz), la alternancia del ejecutivo (como en Formosa) u otro tipo de alternancia más idiosincrática, quizás la alternancia entre familias políticas (como en Catamarca).

Finalmente, resulta válido preguntarse por qué existen estas diferencias entre las provincias; por qué el mismo fenómeno político ha tenido efectos heterogéneos en las jurisdicciones siendo el PJ provincial un articulador político común a estas 3 provincias. Investigaciones futuras irán respondiendo estos interrogantes, quizás haciendo estudio de caso de las provincias para poder capturar los elementos idiosincráticos de cada una de las jurisdicciones que complementen el análisis electoral presentado en este trabajo.

Notas

1. Agradezco los comentarios y las sugerencias de los evaluadores anónimos que contribuyeron a la construcción del presente artículo. Sin embargo, los errores y omisiones son enteramente mi responsabilidad.

2. Para profundizar, ir a Linz (2013) y Mainwaring y Shugart (1994).

3. Guatemala, México, Paraguay y Honduras.

4. Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia, Ecuador y República Dominicana.

5. Venezuela. Anteriormente la Constitución de 1961 determinaba que el Presidente podía ser reelegido nuevamente una vez que hayan pasado diez años de la terminación de su mandato.

6. Uruguay, Chile, Costa Rica, El Salvador, Nicaragua, Panamá y Perú.

7. http://www.juscatamarca.gob.ar/Constitucion%20de%20CATAMARCA.pdf

8. El crimen María Soledad Morales, cuya muerte estuvo vinculada con las redes del poder provincial generando una revuelta social en la provincia.

9. Vale aclarar que en sus orígenes el Frente Cívico y Social se construyó como un partido opositor al PJ de los Saadi pero en las elecciones de 2007 el partido se alió con el Frente para la Victoria (partido peronista) quien llevó a Lucia Corpacci como vicegobernadora. En el año 2009 Corpacci rompe con el FCyS y en 2011 es elegida gobernadora por el Frente para la Victoria.

10. http://www.hcdelcalafate.gov.ar/files/constitucion_santacruz.pdf

11. https://www.formosa.gob.ar/miprovincia/simbolosprovinciales/constitucion

12. Indico que a pesar de que Lucía Corpacci encabezó la lista del FCYS en 2011, dicho partido como oposición termina en la gobernación de Eduardo Brizuela del Moral.

13. https://www.andytow.com/atlas/totalpais/

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