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Revista Pilquen

versión On-line ISSN 1851-3123

Rev. Pilquen. secc. cienc. soc. vol.24 no.2 Viedma jun. 2021

 

ARTÍCULO

Concejalas mujeres en Tucumán: análisis de la participación de las mujeres en los poderes legislativos municipales en 2015 y 2019

Women councilors in Tucumán: analysis of women™s participation in municipal legislative powers in 2015 and 2019

 

Luciana Berman
lberman@sociales.uba.ar

Gloria Rocío Cattáneo
gloriarociocattaneo092@gmail.com
Facultad de Ciencias Sociales - Universidad de Buenos Aires; Instituto de Investigaciones Gino Germani - Universidad de Buenos Aires; Facultad de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales - Universidad del Norte Santo Tomás de Aquino. Argentina

Recibido 10|06|2020
Aceptado 04|05|2021

 


Resumen
En el presente artículo se analizan y comparan la composición por género de las listas oficializadas para los cargos legislativos municipales en los comicios de 2015 y 2019 y sus respectivos resultados electorales en los 19 municipios de la Provincia de Tucumán. El estudio permite concluir que la combinación de los acoples con una cuota de 30%, en listas cerradas y bloqueadas, con una distribución proporcional de las bancas sin umbral legal, en un contexto electoral caracterizado por su alta oferta electoral (producto de los acoples), produce una ruptura de la competitividad partidaria e intrapartidaria, que dificulta que las candidatas ganen bancas. Además, queda reflejada la tendencia de todos los partidos políticos a posicionar a las candidatas a partir del tercer lugar de la lista y a limitar los encabezamientos femeninos.

Palabras clave: Género; Concejos Deliberantes provinciales; Cupo Femenino; Sistema Electoral; Partidos Políticos.

Abstract
This article analyses and compares the gender composition of the competing lists for municipal legislative positions in the elections helded in 2015 and 2019 and their respective electoral results in the 19 municipalities of the Province of Tucumán. The study concludes that the combination of couplings with a 30% female participation quota, in closed and blocked lists, with a proportional distribution of seats without legal threshold, in an electoral context characterized by its high electoral offer (product of couplings), produces a breakdown of party and intraparty competitiveness, which is detrimental to women´ possibilities to occupy seats. In addition, there is a tendency of all political parties to position the female candidates from the third place on the list and to limit the female headings.

Key words: Gender; Deliberative Council; Female Quota; Electoral System; Political Parties.


 

INTRODUCCIÓN

El objetivo de este trabajo es analizar y comparar la composición por género de las listas oficializadas para los cargos legislativos municipales en los comicios de 2015 y 2019 y los resultados electorales correspondientes para todos los municipios de la Provincia de Tucumán. La decisión de estudiar las elecciones de 2015 y 2019 responde a dos cuestiones. En primer lugar, ambas fueron elecciones llevadas adelante con la ley de cupo femenino provincial que establece que las listas deben estar compuestas en un 30% por mujeres. Si bien el cupo ha sido aplicado desde su primera sanción en 1994, la normativa había sufrido diversas modificaciones a través de decretos reglamentarios y terminó derogada en 2008. Recién en 2015 fue incorporado en la ley electoral provincial. En segundo lugar, una modificación en 2018 en la Ley Orgánica de Partidos Políticos instauró que los partidos provinciales son los habilitados a presentar candidatos para competir por cargos electivos, eliminando de la competencia a los partidos municipales y comunales que sí participaron en los comicios de 2015.

El trabajo se estructura en cuatro secciones. En el marco teórico se definen las principales variables a analizar y la teoría desarrollada hasta el momento sobre la relación entre la legislación sobre el cupo y los sistemas electorales. En el marco normativo se describen las características del régimen municipal y electoral de la provincia de Tucumán, prestando especial atención a su sistema de acoples. En el análisis de las elecciones se analizan los indicadores de cada elección por municipio: 1) cantidad de listas presentadas; 2) el Número Efectivo de Partidos (NEP) (Laakso y Taagepera, 1979); 3) porcentaje de mujeres candidatas; 4) porcentaje de mujeres encabezando listas; 5) porcentaje de mujeres electas sobre cantidad de bancas y; 6) media de la posición en las listas donde se ubican mujeres. Los datos relativos a las candidaturas y los resultados electorales fueron obtenidos de la Junta Electoral de la provincia de Tucumán.

La literatura sobre la participación de las mujeres en elecciones municipales tanto para cargos ejecutivos como para cargos en los Concejos Deliberantes no abunda. Sin embargo, diferentes estudios de organismos internacionales como la CEPAL y ONU Mujeres sostienen que los países con un alto porcentaje de mujeres concejalas tienen mayor probabilidad de alcanzar altos porcentajes de mujeres en las cámaras parlamentarias (Archenti y Albaine, 2012). La importancia del análisis del estado de situación de la participación política y electoral de las mujeres en el nivel de los Concejos Deliberantes en una provincia como Tucumán, que es una de las únicas provincias argentinas que aún no sancionaron una ley de paridad, radica en la realización de un aporte a la literatura sobre un sistema electoral poco utilizado en Argentina, su relación con la normativa electoral vigente sobre la participación de las mujeres (el cupo) y las posibles consecuencias de una futura sanción de la paridad.

MARCO TEÓRICO

Existe la difundida creencia de que el nivel de gobierno municipal presenta ventajas para el acceso de las mujeres a cargos electivos debido, principalmente, a la mayor cercanía con el electorado, la menor competencia electoral, el menor costo de las campañas y la mayor facilidad para hacer frente a las responsabilidades parentales (Archenti y Albaine, 2012). Aunque la producción académica sobre la participación política de las mujeres en los municipios es escasa, sus hallazgos han sido diversos (Drage, 2001; Massolo, 2007; Khosla y Barth, 2008).

En los gobiernos municipales, el éxito electoral de las mujeres es mayor en los poderes legislativos que en los ejecutivos debido a determinadas condiciones institucionales más favorables para este grupo social. Entre ellas: a) normativas sobre cuotas capaces de garantizar o promover la inclusión de las mujeres en las listas de candidatos para los cuerpos legislativos municipales y b) la elección de los cargos en circunscripciones plurinominales con una mayor magnitud de distrito (Rule, 1987; Norris, 1985; Jones, 1998; Matland, 2002; Htun y Jones, 2002; Krook, 2006; Archenti y Tula, 2008).

El análisis de los resultados con relación a los sistemas electorales (Taagepera y Shugart, 1989; Lijphart, 1994; Cox, 1997; Farrell, 1997) muestra que las mujeres mejoran sus posibilidades de acceso con los sistemas proporcionales en circunscripciones plurinominales con una magnitud de distrito grande porque a mayor magnitud de distrito (MD), mayor es la probabilidad de incluir candidatas mujeres en las listas partidarias porque hay más bancas en juego y, en consecuencia, mayores posibilidades de que éstas resulten electas. Como así también cuando el tipo de lista es cerrada y bloqueada y particularmente cuando existe una normativa de cuotas que establece un mandato de posición estricto (Archenti y Tula, 2007, 2008; Caminotti, 2009; Freidenberg y Caminotti, 2014; Alles, 2009).

Los sistemas electorales son también una consecuencia de los partidos políticos, las asambleas y los gobiernos previamente existentes, cada uno de los cuales puede preferir aquellas fórmulas y procedimientos que puedan consolidar, reforzar o aumentar su poder relativo (Colomer, 2004). Curiosamente, salvo raras excepciones (Varani, 2004), el estudio de los sistemas electorales municipales y sus consecuencias político-partidarias ha sido ignorado por completo. Conocemos con un poco más de profundidad cómo funcionan las reglas electorales a nivel nacional y a nivel provincial (Calvo y Escolar, 2005), pero, sin embargo, tenemos una borrosa idea de cómo operan a nivel municipal (Reynoso, 2010).

Este trabajo se enmarca en esta línea de investigación y busca analizar en clave de género los efectos del sistema electoral de la provincia de Tucumán en la participación de las mujeres y en la conformación de los diecinueve los Concejos Deliberantes en 2015 y 2019. Se considera que empezar a estudiar las instituciones de los gobiernos locales desde esta perspectiva contribuirá a generar conocimiento al respecto, que puede funcionar como un incentivo para las mujeres de cada municipio a participar activamente y reclamar su derecho a ser candidatas, como así también proponer reformas políticas que incluyan la perspectiva de género y aumenten y mejoren las condiciones para que las mujeres sean candidatas -pasar de una ley de cupo a una ley de paridad, por ejemplo-.

Desde una perspectiva de género sobre el abundante conocimiento respecto del funcionamiento de las reglas electorales nacionales y provinciales, el comportamiento de los partidos políticos en el cumplimiento de las normas que regulan la participación de las mujeres ha sido catalogado por la literatura como burocrático y minimalista (Archenti y Tula, 2010). En este trabajo se muestra cómo ese comportamiento se replica en los niveles municipales de la provincia de Tucumán y cómo eso puede ser explicado a partir de sus reglas electorales particulares.

En el artículo se trabaja con elementos del sistema electoral y con indicadores que, por un lado, permiten conocer la participación política de las mujeres en cada municipio y, por otro, muestran la relación entre la cantidad de alianzas políticas que participaron de cada elección y el NEP final de cada Concejo Deliberante. En particular, como elementos del sistema electoral se toman la magnitud de distrito, el tipo de lista y la forma de presentación y oficialización de listas, además del principio de representación. La magnitud de distrito se refiere al número de escaños que se adjudica a las listas legislativas luego de los resultados de la elección y el tipo de lista alude a la posibilidad de los/as electores/as de nominar sus propias candidaturas, votar una lista partidaria sin posibilidad de modificarla o una combinación entre ambas (Nohlen, 2014). La forma de presentación y oficialización de listas apunta a las normas que determinan cómo se pueden presentar las listas: si las agrupaciones políticas deben concurrir a elecciones generales sólo con una lista o si pueden coexistir listas idénticas entre distintas alianzas según el poder de gobierno -ejecutivo o legislativo-. Por último, el principio de representación puede ser proporcional o mayoritario. En el primer caso, la adjudicación de escaños resulta del porcentaje de votos que obtienen las distintas listas, mientras que en el segundo caso depende de la posibilidad de una lista -o candidato- para reunir una mayoría exigida (Nohlen, 2014).

Como elemento del sistema electoral también se aborda el umbral legal necesario para participar de la adjudicación de bancas, según los resultados electorales (Nohlen, 2014).

También se trabaja con el Número Efectivo de Partidos (NEP) operacionalizado por Laakso y Taagepera (1979), que permite medir el sistema de partidos políticos según los votos obtenidos. Según este indicador, a mayor número de partidos en un sistema, mayor grado de fragmentación electoral. Esta idea es discutida en el trabajo. Además, se mide la oferta electoral a partir de la cantidad de listas presentadas en cada municipio.

En el artículo se aplicó la metodología cuantitativa tanto para la recolección de datos como para el análisis. Se recolectó la información sobre las composiciones de las listas provista por la Honorable Junta Electoral de la provincia de Tucumán y se realizó el análisis de frecuencias a partir de medidas de posición central, como la media y la mediana, no central, como los valores extremos, y de dispersión.

MARCO NORMATIVO

Argentina es un país federal que posee 24 unidades subnacionales con sus respectivos gobiernos provinciales en las tres ramas de gobierno. Los poderes ejecutivo y legislativo provinciales se eligen en cada provincia, cada una de las cuales tiene un régimen jurídico y electoral propio, definidos en cada constitución provincial. En este sentido y respetando el espíritu federal, el régimen municipal es determinado por cada provincia (Iturburu, 2012). La definición del régimen municipal es incluida en las legislaciones provinciales como Ley de Municipalidades que define el diseño institucional y el funcionamiento global de los gobiernos locales en todos sus aspectos (Cravacuore, 2007).

Las constituciones provinciales definen al municipio según distintos criterios que pueden ser cuantitativos, cualitativos o mixtos (Iturburu, 2012). Los criterios puramente cuantitativos definen al municipio según un mínimo de población. Los criterios netamente cualitativos lo definen en base a otras cuestiones como la necesidad de ser un “centro urbano” o de ser una comunidad natural con relaciones de vecindad, entre otros. Los criterios mixtos definen cualitativamente al municipio y, además, le asignan un mínimo de población.

El sistema federal respeta el carácter republicano de cada unidad subnacional, estableciendo los tres poderes de gobierno -ejecutivo, legislativo y judicial- a nivel provincial y sólo el ejecutivo y el legislativo a nivel municipal. El Poder Ejecutivo local es encabezado por un/a intendente/a y el Poder Legislativo por un Concejo Deliberante. Ambos poderes son elegidos popularmente en elecciones libres y regulares cuyo calendario puede o no ser el mismo que el de la provincia a la cual pertenece el municipio.

La labor de los Concejos Deliberantes consiste en la sanción de ordenanzas, que tienen carácter legislativo sobre todo desde 1989 con el fallo Promenade que estableció que las ordenanzas no son simples actos administrativos, sino actos legislativos de carácter comunal (Iturburu, 2012). Las constituciones municipales o leyes/cartas orgánicas determinan la cantidad de concejales, según distintos criterios que tienen que ver con la cantidad de población o la categoría del municipio. Los concejales son elegidos mediante elecciones populares y la distribución de las bancas se define según el régimen electoral establecido.

Las candidaturas deben realizarse mediante partidos políticos, que pueden constituirse en alianzas. Muchas provincias permiten la participación de partidos políticos locales, mientras que otras no. Los partidos políticos nacionales deben coordinar con las fuerzas propias locales en la participación en las elecciones (Leiras, 2007), que pueden funcionar como incubadoras de personalidades políticas que pueden adquirir poder y pasar por distintos cargos electivos tanto locales -intendente/a-, provinciales -gobernador/a o legislador/a- y nacionales -diputado/a, senador/a o presidente/a-, como así también cargos ejecutivos de carácter no electivo -ministro/a y/o secretario/a- (Siavelis y Morgenstern, 2009; De Luca, 2011).

La provincia de Tucumán está formada por 17 departamentos, 19 municipios y 93 comunas rurales. La definición de municipios que establece el Régimen Orgánico de Municipalidades de la provincia de Tucumán es de tipo mixta, dado que se requiere un “centro urbano” con exigencias problacionales y de propiedad privada: “Para el establecimiento de municipalidades en la Provincia son requisitos esenciales la existencia de una planta urbana, con un centro urbano que contenga como mínimo una población permanente de cinco mil (5.000) habitantes dentro de una superficie no mayor de doscientas cincuenta (250) hectáreas y que el mismo esté formado por propiedades privadas cuyo número no baje de trescientas (300)” (Ley N° 5.529).

Los municipios de Tucumán se categorizan por ley como de Primera, Segunda y/o Tercera categoría en función de su cantidad de población permanente y propiedades privadas. El Régimen Orgánico de Municipalidades determina que serán de Primera categoría las municipalidades que tengan una población permanente de más 40.000 habitantes y propiedades privadas cuyo número no sea inferior a 7.500; de Segunda categoría aquellas cuya población permanente exceda los 8.000 habitantes y que tengan más de 4.000 propiedades privadas. Las municipalidades que no reúnan los requisitos exigidos precedentemente serán de Tercera categoría. Esta información se resume en la tabla 1.

Tabla 1:
Tipos de categorías de municipios según cantidad de habitantes y propiedades privadas

Fuente: elaboración propia en base a la información de la Ley N°5.529 (Régimen Orgánico de Municipalidades).

La Ley Nº 5.530, establece las categorías que corresponden a cada municipio del interior de la provincia de conformidad a la ley orgánica de municipalidades, disponiendo que serán clasificadas como muestra la tabla 2.

Tabla 2:
Municipios de la provincia de Tucumán según categoría municipal.

Fuente: elaboración propia

San Miguel de Tucumán, por ser el municipio capitalino, no se incluye en esta clasificación, pero sí lo analizaremos en este trabajo, dado que es uno de los 19 municipios de la provincia. Todas las circunscripciones electorales son plurinominales y, la magnitud de distrito cambia dependiendo de la categoría municipal. El Concejo Deliberante del municipio capitalino se compone de 18 miembros y de 12, 10 y seis 6 miembros según se trate de municipios de Primera, Segunda o Tercera categoría, respectivamente. Los miembros durarán en sus funciones cuatro años y no podrán ser reelegidos sino con intervalo de un período. En la tabla 3 se detallan los tipos de magnitud de distrito para cada categoría municipal según Nohlen (2014). La magnitud de distrito se corresponde con la cantidad de concejales de cada municipio porque la renovación del cuerpo es total. La fórmula que determina la distribución de bancas es el d™Hont, que permite la representación proporcional sin umbral ni elecciones primarias para los cargos provinciales.

Tabla 3
Tipos de magnitud de distrito para cada categoría municipal según de Tucumán según Nohlen (2014).

Fuente: elaboración propia

Si bien la autonomía municipal es reconocida en la provincia de Tucumán desde la reforma constitucional provincial de 2006, la misma nunca fue reglamentada. Por lo tanto, ningún municipio tiene carta orgánica propia. Esto significa que el régimen electoral de cada municipio es igual al establecido en la constitución provincial. El tipo de lista empleado es cerrado y bloqueado y existe la posibilidad de que listas de concejales de diferentes partidos se acoplen a la candidatura a intendente de otro partido (Art. 43º, inciso 12 Constitución Provincial). Esta forma de presentación y oficialización de listas es conocida como sistema de acoples, que puede definirse como aquel que permite que los partidos políticos, frentes o alianzas electorales puedan celebrar acuerdos, apoyar a un único candidato a Gobernador y Vicegobernador y/o Intendente de un partido político, frente político o alianza distinta y unir la boleta de diferentes categorías de otra lista distinta, sumándose la totalidad de los votos obtenidos por las listas en cada categoría. De este modo, los partidos provinciales que lleven candidatos a legisladores podrían adherir a un candidato a gobernador de otra fórmula y los partidos municipales que llevan concejales también pueden acoplarse a intendentes de otras fuerzas así cada una de las listas colectoras se beneficia del “arrastre” del candidato al cargo de mayor jerarquía (Mustapic et al. 2011).

La primera ley de Cupo Femenino de Tucumán se sancionó en 1994 y establecía que las listas debían tener mujeres en un mínimo del 30% de las candidaturas de los cargos a elegir y en proporciones con posibilidad de resultar electas y que no sería oficializada ninguna lista que no cumpliera estos requisitos. Esta norma fue dictada a los fines de dar efectivo cumplimiento con lo dispuesto por el artículo 37°, segundo párrafo de la Constitución Nacional en cuanto garantiza la igualdad de oportunidades para varones y mujeres en el acceso a los cargos electivos. El decreto reglamentario Nº423/14 de 1995 explicaba que a efectos de determinar el concepto de cargos "en posibilidad de resultar electas", se tendría en cuenta la cantidad de cargos obtenidos por cada partido político, confederación o alianza transitoria en la última elección realizada en la provincia. Cuando algún partido político, confederación o alianza transitoria se presentara por primera vez o en las últimas elecciones hubiera obtenido un solo cargo o no hubiera obtenido ninguno, se tomaría en cuenta que la cantidad de cargos era igual a uno. Si el primer candidato resultara varón, debería integrarse una mujer en el cargo siguiente. En el caso que el partido político, confederación o alianza transitoria hubiera obtenido dos o más cargos en las últimas elecciones, la lista de candidatos propuestos debía integrar como mínimo a una mujer no más allá del segundo lugar garantizando la representación mínima del 30% de candidatas.

El Decreto Reglamentario Nº 379/93 del año 2003 introdujo nuevas modificaciones a la ley de cupo femenino, fijando que cuando algún partido político, confederación o alianza transitoria se presentara por primera vez o en las últimas elecciones hubiera obtenido un solo cargo o no hubiera obtenido ninguno, se tomaría en cuenta que la cantidad de cargos era igual a uno. En este caso sería indiferente colocar en el primer puesto a una mujer o un varón, pero en los siguientes lugares de la lista se incluirían regularmente una mujer por cada dos varones hasta que se cubriera el porcentaje mínimo que exigía la Ley N° 6.592 dentro del número total de cargos. Si el partido político, confederación o alianza transitoria hubiera obtenido dos o más cargos en las últimas elecciones, la lista de candidatos propuestos debía incluir como mínimo a una mujer no más allá del tercer lugar y en los lugares sucesivos debería respetar la proporcionalidad establecida en la ley intercalando una mujer cada dos varones hasta cubrir el porcentaje mínimo.

En 2008 la ley fue derogada por la ley Nº 8153 de Digesto Jurídico y para las elecciones del año 2011 se aplicaron de manera supletoria las disposiciones de la ley electoral nacional en lo relativo al cupo femenino. La ley Nº 8.783 de Cupo Femenino (modificatoria de la ley Nº 7.876 de Régimen Electoral), fue sancionada el 21 de mayo de 2015 e incorpora el artículo 26 bis, que establece que las listas no podrán incluir más del 70% de personas de sexo masculino, debiendo ubicarse cada dos candidatos de sexo masculino, uno de sexo femenino, alternando desde el primero al último lugar; las listas que no cumplan con estos requisitos no serán oficializadas. Sin embargo, quedan exceptuados de las prescripciones de esta ley los cargos electivos unipersonales: Gobernador, Vicegobernador, Intendentes y Comisionados Comunales. La ley de cupo no estatuye ninguna disposición sobre el mecanismo de reemplazo en caso de renuncia de las candidatas electas por la siguiente mujer de la lista que hubiere resultado proclamada y el criterio utilizado en esos casos es el de la sucesión inmediata entre titulares de las listas.

Como aclaración, la ley establece un máximo de varones y un mínimo de mujeres a incluir en las listas. Esto no significa que sólo pueden presentarse candidatos/as en esas proporciones, sino que es una medida afirmativa en la que esas proporciones funcionan como un piso para las mujeres y un techo para los varones. No al revés.

Tras casi tres décadas de experiencia con las cuotas de género en Argentina y una nueva ola de leyes provinciales de paridad (Caminotti, 2017), Tucumán, Corrientes y Tierra del Fuego son las únicas tres provincias de la Argentina que continúan aplicando cuotas al mes de junio de 2021. Esta tendencia a la paridad responde a que buena parte de la literatura (Marx, Borner, Caminotti, 2007; Caminotti, Rotman y Varetto, 2011; Archenti y Tula, 2014; Johnson, 2014) concluyó que, aunque el cupo haya favorecido el aumento de la representación política de las mujeres y su mayor elegibilidad, encontró un techo que parece difícil de superar sin hacer reformas legislativas de este tipo. En este sentido, los movimientos de las mujeres políticas en cada una de las provincias que presionaron por mayor participación y por medidas sustantivas que bregaran por la igualdad de derechos fueron determinantes para lograr la sanción de la paridad.

El promedio regional de concejalas en América Latina entre 1998 y 2016 pasó de 14% a 29% (PNUD, 2012; OIG, 2018), una cifra semejante al promedio de legisladoras nacionales (IPU, 2017). Del relevamiento del Ministerio del Interior de la Nación (2021) se desprende que en todo el país hay un total de 9800 bancas en los Concejos Deliberantes y que las concejalas ocupan el 40% de ellas. Dentro del grupo de provincias que aún no aplicaron la ley de paridad de género, ya sea porque aún no la aprobaron o porque la aprobaron, pero no se celebraron elecciones para aplicarla, podemos identificar que solo Entre Ríos, Corrientes y San Luis superan el 40% de concejalas. En La Rioja, San Juan y Santa Fe el promedio de mujeres concejalas supera el 30%, mientras que en Jujuy, Tucumán y Tierra del Fuego no alcanza el 30%. El promedio aumenta significativamente en las provincias con leyes de paridad sancionadas y aplicadas en al menos una elección: se observa que las 15 provincias que conforman este grupo superan ampliamente el 30% de concejalas electas y se destacan la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Chubut, Córdoba, Buenos Aires y Mendoza superando el 46%, siendo las que más se acercan al 50% de concejalas/comuneras (Ministerio del Interior de la Nación, 2021).

ANÁLISIS COMPARATIVO DE LOS PROCESOS ELECCIONARIOS 2015 Y 2019

El cambio en la normativa en cuanto a la posibilidad o no de participación de partidos municipales de una elección a la otra y la constante de la aplicación de la ley de cupo femenino provincial en ambas elecciones con iguales características permiten construir un escenario de comparación para analizar cómo han sido las candidaturas municipales legislativas en cuanto al género y los resultados finales en la conformación de los Concejos Deliberantes, lo que nos permitirá evaluar si los cambios en la normativa de una elección a otra han tenido un impacto en la participación de las mujeres o no.

Como muestra la tabla 4, el análisis de ambas elecciones en los 19 municipios tucumanos arroja un primer dato interesante: la amplia oferta electoral en las elecciones de 2015 y una fuerte disminución de esa oferta en 2019, aunque sigue siendo bastante grande. El municipio de la primera categoría en el que más listas se presentaron a la competencia legislativa municipal es Tafí Viejo. En un municipio con magnitud de distrito de doce bancas se presentaron 141 listas. De la segunda categoría municipal, donde la magnitud de distrito es diez, el municipio en el que compitieron más listas fue Famaillá con 103, seguido por Bella Vista y Yerba Buena con 101 cada una. De la tercera categoría municipal, Tafí del Valle fue el municipio en el que más listas se presentaron, llegando a ser 51 en un municipio donde se ponen en juego 6 bancas.

En todos municipios mencionados de primera y segunda categoría y en la gran mayoría de los demás, la reducción en la oferta de un proceso eleccionario a otro es drástica, aun cuando en 2019 también son números altos para los tamaños de cada circunscripción. La media de la cantidad de listas presentadas en 2015 en todos los municipios de la primera categoría municipal es de 115 listas. En esa misma categoría en 2019 la media desciende a 61,67, es decir, casi un 47% menos. En la segunda categoría municipal en 2015 se presentaron en promedio 84,20 listas y en 2019 un promedio de 53, lo que representa casi un 33% menos de listas. En la tercera categoría municipal la cantidad de listas de una elección a otra aumentó en todos los municipios, menos en Burruyacú, pero el aumento no es significativo dado que se presentan entre tres y cuatro listas más de 2015 a 2019. Sólo en Trancas, el municipio más grande en términos poblacionales de la tercera sección (Censo, 2010), el aumento es significativo dado que representa un 43% más con respecto al año anterior.

Esa amplia oferta electoral se traduce, en su mayoría, en una composición final de los Concejos Deliberantes con presencia de representantes de muchas de las listas competidoras. Para eso, se ha calculado el NEP de Laakso y Taagepera (1979) para normalizar las composiciones de los Concejos Deliberantes en cuanto a la cantidad de partidos políticos con un indicador objetivo.

Al estudiar el NEP no se observan grandes cambios entre una elección y la otra. Por lo tanto, si bien hubo una gran reducción de la oferta electoral a partir de la eliminación de los partidos municipales para competir en las elecciones, la oferta sigue siendo muy amplia para las magnitudes en juego. Lo cual se corrobora al ver que las composiciones finales en términos de cuántas listas logran una banca no son muy distintas de una elección a la otra. En este aspecto, los casos más gráficos son el de Alderetes y Trancas. En ambas elecciones, la cantidad de listas que logran obtener un escaño es la misma que la cantidad de bancas en juego, por lo que resulta en un NEP equivalente a la magnitud de distrito.

Todo lo antedicho tiene un fuerte impacto en la representación de las mujeres en los órganos legislativos municipales. La cuota del 30% de las bancas es respetada de manera burocrática y minimalista (Archenti y Tula, 2010) dado que todas las listas la cumplen, pero en la mayoría de los casos, las mujeres ocupan el tercer puesto. Esto se puede ver en la tabla 4, en la columna de la “Media de la posición en las listas donde se ubican mujeres”. Los casos donde la media es mayor a tres - tres representaría el tercer lugar de la lista- no significa que no se haya cumplido la ley en las listas, sino que las mujeres ocuparon más lugares luego de la tercera posición, lo cual explica que la participación de mujeres en las listas fue mayor al 40% -columna “Porcentaje de mujeres candidatas (titulares+suplentes)” de la tabla 4-, pero en posiciones poco expectables. Esto se complementa con el encabezamiento de mujeres de las listas que, en la mayoría de los municipios, no llega al 20%, excepto algunos municipios en alguna elección (San Miguel de Tucumán, 2015; Famaillá, 2015 y 2019; Las Talitas, 2015 y 2019; Burruyacú, 2015 y 2019; Graneros, 2015; Trancas, 2015; Concepción, 2019; Graneros, 2019; La Cocha, 2019; Tafí del Valle, 2019). Por último, la cantidad de mujeres electas sobre el total de las bancas en cada municipio y en cada elección rara vez supera el 30%, si es que llega a alcanzarlo. Se destacan de manera positiva los casos de Burruyacú y Graneros, que en ambas elecciones conformaron Concejos Deliberantes paritarios para cada período y de Las Talitas que logra lo mismo para el período 2019-2023. En la mitad de los casos, hubo un aumento de la cantidad de mujeres que efectivamente pudieron acceder a bancas. En la otra mitad, no hubo modificaciones ni descensos. También se destacan de manera negativa los Concejos Deliberantes de Yerba Buena en ambos períodos y el de Bella Vista para el período 2015-2019 dado que ninguna mujer ocupó una banca.

Algunos puntos anteriores pueden ser interpretados en la figura 1. Los resultados electorales para la conformación de los Concejos Deliberantes 2015-2019 arrojaron como un valor atípico que las mujeres ocuparan el 50% de las bancas, pero no es así para la conformación 2019-2023. De todas maneras, se pasa de dos Concejos Deliberantes paritarios en 2015-2019 a tres en el siguiente período. En ninguno de los períodos es atípico que no haya mujeres en los Concejos Deliberantes dado que están marcados como valores mínimos típicos.

Si bien la mediana de mujeres en los Concejos Deliberantes en ambos períodos no es muy distinta (16,67% y 20%, respectivamente), la dispersión en el período 2019-2023 indica una asimetría positiva en la que los datos se concentran en la parte inferior de la caja (por debajo de la mediana) pero con una dispersión alta, indicando que hay Concejos Deliberantes que tienen mayor porcentaje de concejalas mujeres, con respecto al período anterior. En 2015-2019, el valor máximo atípico de mujeres concejalas era del 50% (Burruyacú y Graneros) y el máximo típico de 33,33% (Banda del Río Salí). Le seguían como valores por encima de la mediana el 30% (Famaillá), el 25% (Tafí Viejo) y el 20% (Las Talitas y Lules). En 2019-2023, los valores por encima de la mediana son más altos: el 50% ya es un valor máximo típico (Burruyacú, Graneros y Las Talitas), seguido del 41,67% (Banda del Ríos Salí), el 40% (Famaillá), el 33,33% (La Cocha y Tafí del Valle), el 30% (Lules) y el 25% (Tafí Viejo).

Figura 1: Mujeres concejalas en Municipio de Tucumán por período legislativo (%)

Fuente: elaboración propia

A excepción de la oferta electoral y la dispersión del porcentaje de mujeres en los Concejos Deliberantes, las frecuencias de los otros indicadores no son muy diferentes entre una elección y otra como se puede ver en la tabla 4 y como se describió antes. Esta disminución de la oferta electoral, que sigue siendo amplia, y la poca diferencia en el resto de los indicadores, puede ser explicada a partir del sistema de acoples, característico de la provincia.

 Tabla 4:
Características del sistema electoral tucumano en combinación con indicadores que reúnen resultados de las elecciones 2015 y 2019.

Fuente: elaboración propia

En Tucumán, el sistema de acoples se implementó en las elecciones provinciales de 2007, 2011, 2015 y 2019. A partir del seguimiento realizado por la Honorable Junta Electoral Provincial (2015), se pudo observar un importante crecimiento de nuevos partidos creados con el objetivo de integrar el sistema de acoples. De manera tal que, entre las elecciones de 2007 hasta los comicios del 2015, el número de partidos participantes aumentó de 100 a 191 y a 454, es decir, que entre las elecciones provinciales del año 2011 al año 2015 se incrementó en un 137% la cantidad de partidos actuantes. Además, la Junta Electoral Provincial informó que en el mes de diciembre del 2015 se registraban:

¢   586 partidos reconocidos (79,69% de partidos municipales, 17,57% de partidos provinciales y 2,73% de partidos comunales)

¢   465 partidos se encontraban en vías de reconocimiento (82,36% de partidos municipales, 9,46% de partidos provinciales y 8,17% de partidos comunales);

¢   Un total de 1657 acoples en toda la provincia, lo que significó, en algunos casos, que el votante se encontraba en un cuarto oscuro, como en el municipio de Yerba Buena, con 116 boletas.

En los comicios 2019 y tras la eliminación de los partidos municipales y comunales, quedaron en pie unas 70 agrupaciones de índole provincial y otras 25 registradas ante la Justicia Federal (entre nacionales y de distrito). En total, los partidos habilitados a participar de las elecciones en 2019 representaban solo un 16,21% con respecto a los comicios anteriores. La nueva ley dejó fuera de competencia a unos 285 partidos municipales, a una treintena de fuerzas comunales y a otras 380 expresiones políticas vecinales que estaban en vías de reconocimiento ante la Junta Electoral de la provincia.

En total, se oficializaron 864 acoples, lo que implica un 48% menos que para las elecciones 2015. Hubo 173 partidos acoplados y 14 partidos acoplantes; 46 listas legislativas estuvieron acopladas a la fórmula del oficialista Frente Justicialista por Tucumán, que encabezaban Manzur y su vice, Osvaldo Jaldo. En tanto, la candidata del macrismo, Silvia Elías de Pérez, contó con 17 acoples en San Miguel de Tucumán, que es donde se concentra el mayor caudal de votos de ese espacio (aquí gobernaba el intendente peronista Germán Alfaro, aliado a Cambiemos, quien buscaba la reelección). También se benefició con los acoples el exgobernador y actual senador nacional José Alperovich, que tuvo cinco listas colectoras en el interior.

Es decir que, tanto para los partidos ya reconocidos como aquellos en vías de reconocimiento, en 2015 una cómoda mayoría se catalogaban como partidos políticos municipales, lo cual aumentaba de sobremanera la oferta electoral, teniendo en cuenta el sistema de acoples de la provincia. La tendencia era, hasta ese momento, de crecimiento y creación de partidos municipales, llegando a un total de 1051 partidos de todo tipo que se podrían presentar a futuras elecciones. La sanción e implementación de la ley Nº 9.111 redujeron considerablemente la cantidad de partidos políticos habilitados para participar de las elecciones 2019; pese a ello, la cantidad de acoples continuó siendo elevada y aunque los partidos acoplantes fueron pocos (14), los partidos acoplados participaron en diferentes y múltiples distritos, generando nuevamente una oferta electoral abundante.

Resulta evidente que el sistema de acoples tiene como consecuencia la proliferación de pequeños partidos, muchos de los cuales son en realidad “etiquetas” sin ninguna vida organizativa, que funcionan como microemprendimientos personales (Mustapic et al. 2011) y que esto ha impactado de diversas formas; por una parte, ha permitido un aumento de la participación de la sociedad en la actividad partidaria y proselitista, lo que ha producido una ampliación de la oferta electoral. Sin embargo, esta multiplicación de opciones electorales ha generado, teniendo en cuenta la proporcionalidad del sistema de distribución de los escaños, una atomización que implica prácticamente una disminución en la cantidad de votos necesarios para ganar bancas. A su vez, un sistema con estas características (acoples, proliferación de partidos municipales y distribución proporcional de los escaños sin umbral legal) fomenta que, a nivel municipal, sólo ingresen a los Concejos Deliberantes quienes encabezan las listas. Si a las características del sistema electoral tucumano agregamos, además, la ley de cupo femenino que establece que el 30% de las candidaturas deben estar ocupadas por mujeres y el cumplimiento minimalista y burocrático (Archenti y Tula, 2010) que los partidos realizan de dicha ley, se conforman Concejos Deliberantes con pocas mujeres, o ninguna, dado que no son quienes suelen encabezar las listas.

Por otra parte, desde el punto de vista partidario este contexto institucional produce la fragmentación del sistema de partidos porque disminuye los incentivos para negociar internamente en los procesos de discusión y selección de candidaturas. En este mismo sentido, este sistema genera inequidad en la competencia electoral porque para garantizar que durante toda la jornada electoral las boletas lleguen y no desaparezcan de los lugares de votación y que sus votos sean contados, los partidos necesitan un enorme contingente de recursos humanos (Mustapicet al. 2011). Los partidos que no los tienen quedan en desventaja y es probable que en muchas mesas de votación los electores no encuentren la oferta electoral completa.

Dado que los partidos no están obligados a distribuir las boletas, incluso cuando reciben financiamiento público para imprimirlas, se generan incentivos para el surgimiento de partidos que sólo buscan captar esos recursos públicos y contribuyen a la inflación de la oferta electoral, perjudicando la transparencia del proceso electoral. Además, se generan incentivos para el robo y la falsificación de boletas y facilita ciertas prácticas en las que el voto deviene en objeto de una transacción comercial (Mustapic et al 2011).

El sistema de acoples tucumano busca aumentar la oferta electoral y la dispersión del voto para favorecer a los ejecutivos municipales y provinciales. Y, en muchos casos, los acoples sirven para medir a los líderes locales que logren una organización fuerte y juntar votos para presentar apoyo a un intendente. Es decir que los acoples no significan una organización partidaria nueva, sino que son listas que apoyan a una misma candidatura ejecutiva municipal y provincial. Un Concejo Deliberante de diez miembros que está compuesto por representantes de diez listas distintas no se traduce en un pluralismo real ni en una fragmentación partidaria seria. En su mayoría, las listas apoyan la misma candidatura ejecutiva municipal y provincial.

Esto último es clave en cuanto a las mujeres que puedan obtener lugares en los Concejos Deliberantes. El sistema de acoples perjudica de sobremanera el ingreso de las mujeres a los legislativos municipales. Si bien para el período 2019-2023 los valores más altos fueron más que para 2015-2019, la media de los resultados de los últimos comicios no alcanza ni siquiera el 27% de mujeres ocupando bancas. En los casos más extremos donde los acoples producen lo que podríamos llamar fragmentación vertical intrapartidaria, porque sólo ingresan quienes encabezan cada acople que, como se mostró anteriormente, no suelen ser mujeres. El acople fragmenta el sistema de partidos, tanto a nivel horizontal en la competencia por las bancas entre los diferentes partidos políticos, como también a nivel vertical, hacia dentro de los mismos porque reduce la cantidad de lugares expectables de las listas. De esta forma, la fragmentación vertical intrapartidaria se da cuando los partidos se rompen hacia adentro y desde los terceros lugares en adelante dejan de ser competitivos.

En los casos donde una o más listas obtienen más de una banca, las mujeres de esas listas mayoritarias tienen alguna chance más de ingresar al órgano legislativo. Aun así, cuando ocurre que una lista obtiene más de una banca, en su mayoría no suelen ser más de tres. Con la ley de cupo cumplimentada de manera burocrática y minimalista, sólo una mujer logra ingresar. Luego, de las listas minoritarias sólo ingresan quienes encabezan las listas, en su mayoría, varones. Así se conforman los Concejos Deliberantes tucumanos que, rara vez, logran alcanzar y/o superar el 30% de presencia de mujeres.

REFLEXIONES FINALES

De lo anterior, podemos concluir que los efectos del sistema electoral tucumano limitan la participación de las mujeres en los niveles municipales legislativos, debido a la fragmentación vertical intrapartidaria generada por el sistema de acoples, en combinación con la distribución de escaños de manera proporcional, el armado de las listas con un cupo del 30% y el poco encabezamiento de mujeres, por lo cual en su mayoría las candidatas mujeres se ubican a partir de los terceros lugares de la boleta; esta fragmentación vertical intrapartidaria disminuye al mínimo las posibilidades de resultar electos de los candidatos posicionados en los lugares más allá del segundo. Además, la atomización ficticia del sistema de partidos -donde consiguen bancas los primeros lugares de las listas o acoples- y la aplicación minimalista y burocrática del cupo, reducen la competitividad de las candidatas mujeres. Esto muestra que, para el caso tucumano presenta más bien desventajas para el acceso de las mujeres a cargos electivos.

La eliminación de los partidos municipales y comunales no fue determinante en la conformación de las listas por género, aunque sí se observan algunas variaciones favorables en las conformaciones finales de los Concejos Deliberantes. Casi la totalidad de los municipios que aumentaron el porcentaje de mujeres ocupando bancas experimentaron una disminución importante en la oferta electoral, excepto Simoca -mantiene la misma cantidad de listas de una elección a la otra-, La Cocha y Tafí del Valle -ambos aumentan la cantidad de listas-. Sin embargo, no se encuentra una relación similar entre el NEP y el porcentaje de mujeres ocupando bancas. De los Concejos Deliberantes que aumentaron el porcentaje de mujeres, cinco disminuyeron el NEP (Bella Vista, Las Talitas, Lules, La Cocha y Tafí del Valle) y cuatro lo aumentaron (Banda del Ríos Salí, Famaillá, Monteros y Simoca). Sólo uno mantuvo el NEP (Alderetes), que es igual a la magnitud de distrito.

Una de las cuestiones centrales al pensar una reforma del sistema electoral, sería analizar los modos y las formas para atenuar y limitar estas falencias. La posición de la Junta Electoral Provincial sobre este punto es que la reforma de la Carta Magna debe pensarse como la última ratio para arribar a una solución al sistema electoral y considera conveniente establecer propuestas o líneas de pensamiento que permitan avanzar en reformas legislativas que busquen atenuar los efectos negativos que ha producido el sistema de acoples y reafirmar ciertos aspectos positivos (Informe de la Honorable Junta Electoral de la Provincia de Tucumán, 2015).

No obstante estas observaciones de la Junta Electoral, consideramos necesario que los propios partidos, los líderes y lideresas de los distintos niveles de gobierno, comiencen a debatir una ley de paridad de género y se generen incentivos para dar esta discusión a los fines de revertir la tendencia a posicionar a las candidatas a partir del tercer lugar de la lista. Probablemente la implementación de la paridad de género continúe relegando a las candidatas al segundo lugar de la boleta, pero teniendo en cuenta las demás características del sistema electoral provincial y la plurinominalidad de los distritos podría permitir un mayor acceso de las mujeres a los Concejos Deliberantes, sobre todo de aquellas listas mayoritarias que logran que ingresen más de un representante.

Por último, la única manera de lograr terminar con esta fragmentación vertical intrapartidaria es eliminar los acoples de la Constitución provincial, para lograr disminuir la oferta electoral y el número efectivo de partidos políticos, dado que actualmente no hay un pluralismo real si no que muchas listas que acompañan a los/as mismos/as candidatos/as a los ejecutivos municipales y provinciales logran obtener bancas.

Una ley de paridad que replique los parámetros de la ley nacional y la eliminación de los acoples permitiría que los partidos minoritarios puedan participar de las elecciones con expectativas de ocupar alguna banca y que más mujeres ingresen a los Concejos Deliberantes. Así también, se vería claramente la fragmentación real del sistema de partidos y se terminaría con el problema de la fragmentación vertical intrapartidaria.

Nota

1. Las autoras agradecen los comentarios y sugerencias de los/as dos evaluadores/as anónimos que resultaron relevantes para la versión final del artículo.

REFERENCIAS

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