ARTÌCULO

"La policía se comió a nuestra policía". Tensiones en torno a la "refuncionalización" de la Policía Comunitaria de Santa Fe

"The police ate our police". Tensions surrounding the "re-functionalization" of the Santa Fe Community Police

 

Rocío María Truchet
rociotruchet@gmail.com
Instituto de Humanidades y Ciencias Sociales del Litoral - Universidad Nacional del Litoral; Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas. Argentina

Recibido 01|02|2020
Aceptado 14|06|2021

 

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Resumen
El presente trabajo procura comprender la "refuncionalización" de la Policía Comunitaria de la Provincia de Santa Fe: un segmento policial de amplia legitimidad ciudadana que nació de una reforma progresista en el año 2013. Desde una perspectiva inspirada en Michel Foucault analizamos a esta nueva fuerza como un efecto de poder de disputas políticas por la definición de la función policial en el campo de gobierno de la (in)seguridad. Los resultados señalan que la Policía Comunitaria se desarticuló a partir de un proceso político orientado a gobernar el problema de la criminalidad mediante técnicas que articularon racionalidades gerencialistas y conservadoras de sectores militarizados que ocuparon posiciones importantes en la política policial. La metodología adoptada es cualitativa y aplica el análisis crítico del discurso en un corpus construido a partir de entrevistas a informantes claves y la documentación de fuentes primarias y secundarias.

Palabras clave: Policía comunitaria, Reforma policial; Gobierno de la seguridad; Militarización; Gerencialismo.

Abstract
The present work aims to understand the "re-functionalization" of the Community Police of the Province of Santa Fe: a police segment with broad citizen legitimacy that was born from a progressive reform in 2013. From a perspective inspired by Michel Foucault, we analyze this new force as an effect of power of political disputes towards the definition of the police function in the government of (in)security. The results indicate that the Community Police was dismantled from a political process that was oriented to govern the problem of crime through techniques that articulated managerialist and conservative rationalities of militarized sectors that occupied important positions in police policy. The methodology adopted is qualitative and applies critical discourse analysis in a corpus constructed from interviews with key informants and documentation from primary and secondary sources.

Key words: Community policing; Police Reform; Government of security; Militarization; Managerialism.

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INTRODUCCIÓN

En el año 2013 la Policía Comunitaria de Santa Fe (PCSF) nació como una nueva fuerza especializada en el marco de la primer gran reforma policial de la Provincia: el Plan de Seguridad Democrática, lanzado por la coalición de centro-izquierda Frente Progresista Cívico y Social (FPCyS), encabezada por el gobernador Antonio Bonfatti¹. Para el 2015 "la Comunitaria" se constituyó en el nuevo segmento policial con más agentes y mayor legitimidad política, mediática y ciudadana. Sin embargo, entre febrero y marzo de 2018 esta fuerza se ubicó en el centro de la agenda pùblica por su "disolución" bajo una nueva administración del mismo gobierno al frente de Roberto Miguel Lifschitz.

En este marco, las nuevas autoridades del Ministerio de Seguridad de la Provincia afirmaron que la PCSF no desapareció, sino que había sido "refuncionalizada" y "reorganizada" para su "mayor eficiencia". Esta decisión se tradujo en el cierre de dependencias, la geolocalización tecnológica del patrullaje y el traspaso de la conducción civil-política del segmento hacia los comandos policiales ("Unidades Regionales") con dependencia del Jefe de Policía de la Provincia para un "control más cercano". En 2015 la PCSF contaba con 1280 agentes en la provincia y en 2018 había solo 633. El descenso de dicha cifra y las mutaciones descritas daban cuenta de que algo, efectivamente, estaba sucediendo con esta fuerza.

En el presente trabajo recuperaré los principales puntos de mi tesina de grado para la Licenciatura en Ciencia Política en torno a la "refuncionalización" de la PCSF en la ciudad capital de Santa Fe. Dada la legitimidad de aquella unidad policial, esta exploración también tensiona lecturas teóricas acerca de los "fracasos" de la políticas policiales y policías comunitarias: la carencia de capacidades estatales para acompañar la implementación de los programas, la falta de eficacia para administrar la criminalidad y la sensación de inseguridad, la alteración de las identidades policiales bajo un nuevo policiamiento y la pendulación de gestiones ante momentos coyunturales que oscilan hacia avances reformistas y repliegues conservadores (Frühling, 2004; Sain, 2013; Ghiberto, 2020).

Desde una perspectiva inspirada en Michel Foucault pienso a la PCSF como "efecto de poder" de disputas políticas por la definición de la función policial en un campo heterogéneo que se estructura en torno a un problema históricamente construido: "el gobierno de la (in)seguridad" (Foucault, 1998, 2006; Rangugni, 2009; Galvani, Mouzo y Ríos, 2010). En la pregunta por la emergencia y continuidad de una policía de proximidad siempre subyace una pregunta en torno a "lo policial" y es ello lo que debe ser explorado (Ríos, 2014). De este modo, el objetivo de este artículo será describir y comprender el proceso que tuvo como efecto la "refuncionalización" de la PCSF en la ciudad de Santa Fe durante dos administraciones del FPCyS (2013 a 2019). El trabajo se organiza en tres partes que procuran reconstruir las etapas que atravesó el programa de Policía Comunitaria hasta su "refuncionalización", identificando autoridades de gobierno implicadas, problematizaciones de la (in)seguridad y la función policial en disputa que, al mismo tiempo, expresan racionalidades políticas y técnicas de gobierno (De Marinis, 1999).

En primer lugar, presentaré una breve contextualización en torno a las condiciones de posibilidad de la PCSF y aquí propongo entender su emergencia como un "programa de gobierno" de la policía en sentido amplio. En segunda instancia, describiré las primeras tensiones que atravesó el programa bajo estudio a partir del año 2014: aquí trazaré los contornos del campo de gobierno de la (in)seguridad en el seno del gobierno "frentista", las problematizaciones securitarias, definiciones y mecanismos de intervención de la policía en disputa puesto que penetran el programa bajo estudio. En tercer lugar, me situaré en la ùltima administración del FPCyS - etapa donde se instaló el discurso de la "refuncionalización" de la PCSF. Aquí indagaré en la cristalización de nociones e intervenciones en torno al gobierno de la cuestión securitaria y policial bajo nuevas racionalidades políticas y técnicas de gobierno que dan cuenta de efectos que se grabaron en la PCSF.

Por ùltimo, cabe destacar que la metodología adoptada para el desarrollo de este trabajo ha sido el análisis crítico del discurso en clave foucaultiana: desde una mirada antirrepresentacionista, adscribo al discurso como "práctica social" que no sólo implica una manera de pensar, sino también conforma, hace, a los objetos que son hablados (Foucault, 1997). En este orden, construí un corpus basado en entrevistas semi-estructuradas a 6 informantes clave de las administraciones de Bonfatti y Lifschitz implicados en el programa PCSF, la documentación de fuentes primarias (decretos, resoluciones, publicaciones, comunicaciones gubernamentales) y secundarias (declaraciones pùblicas de funcionarios a la prensa).

CONSIDERACIONES EN TORNO A LA EMERGENCIA DE LA POLICÌA COMUNITARIA DE SANTA FE²

La literatura especializada sugiere que las policías comunitarias o de orientación comunitaria refieren a un modelo policial maleable y ambiguo, producido en usinas de pensamiento y decisión de gran peso norteamericano que, con ciertas traducciones, se han importado hacia Latinoamérica (Greene, 2006; Gonzalez, Montero y Sozzo, 2010; Brodeur, 2011). En esta dirección, a inicios de los años 90, en nuestro país y la región, los modelos de proximidad brotan como respuestas deseables y posibles para intervenir sobre la reactividad policial, reducir la violencia letal, la falta de efectividad para controlar el delito y, fundamentalmente, para mejorar las relaciones de confianza entre agentes policiales y la ciudadanía (Sozzo, 2005; Galvani et al., 2010; Sain, 2015). Dichos propósitos han implicado una serie de tareas medulares tales como el patrullaje a pie, oficiales destinados a áreas geográficas acotadas, iniciativas para la cooperación con actores "extrapenales", mecanismos de rendición de cuentas y procedimientos de consulta sobre prioridades locales en materia de seguridad (Frühling, 2004; Dammert, 2007).

De la mano de estas iniciativas regionales también se fueron desarrollando estudios sociales destinados a describir componentes de los programas, evaluar sus resultados, señalar déficits que no lograron instanciarse, comprender las tensiones identitarias produce la aplicación del modelo en los agentes y las receptividades en la ciudadanía (Frühling, 2004, 2012; Pontón, 2009; Ríos, 2011; Tello, 2012; Ungar y Desmond Arias, 2012; Ruiz Vásquez, 2012, Ghiberto, 2020). En este encuadre, los estudios teóricos y empíricos del norte y sur global terminan aludiendo a la producción política de una diferencia respecto a los contornos de un arquetipo de "policía tradicional" (Sain, 2015: 150-170). Por ello, estudiar a una policía comunitaria es, en otras palabras, estudiar a la propia policía: a la policía dada.

Este recorte diferenciado también se tradujo con determinadas racionalidades y técnicas de gobierno en la propia PCSF: una nueva policía nacida de una gran reforma policial de 2013 que estaba inscrita en el Plan de Seguridad Democrática³ encabezado por el Ministro de Seguridad, el ex diputado Raùl Lamberto, y el Secretario de Seguridad Pùblica (el "viceministro"), el abogado y ex asesor del Ministro, Matías Drivet. De este modo, entiendo a la emergencia de esta fuerza especializada como un "programa de gobierno" de lo policial anclado en una problematización de la (in)seguridad en los términos introducidos por el Acuerdo de Seguridad Democrática que tenían a la policía y al crimen organizado en el centro de producción de inseguridades (CELS, 2009; Fiuza Casais, 2016). El concepto de "programa" de la analítica foucaultiana expresa que la realidad puede controlarse ("programarse") mediante una forma de pensar sobre cómo hacer algo con un objeto (De Marinis, 1999). En esta dirección, como programa de gobierno, la PCSF partió de un segmento nuevo que prescribió un modo adecuado y legítimo de gobernar a la policía provincial en un clima de época donde esta fuerza estaba inscrita en un relato político que la definía como "tradicional": "autogobernada", "burocratizada" "ineficiente", "corrupta", "distante" (Plan de Seguridad Democrática, 2012; Decreto Provincial 2719/2013).

Frente a una narrativa de la "tradición" policial, la PCSF se justificó enlazando racionalidades políticas liberales y posneoliberales que dieron cuenta de las precedencias de las autoridades de gobierno (formadas en derecho penal liberal) y de sus adscripciones políticas hacia las definiciones establecidas en el Acuerdo de Seguridad Democrática: minimalización de la intervención policial ante lo excesivo, resolución "alternativa de conflictos" ante la fuerza, democratización de la institución, Estado presente, próximo, fortalecido en sus capacidades para una conducción civil-política del proceso de reforma y el llamado a una "sociedad civil organizada" re-politizada, participante activa en la definición de la seguridad (Sozzo, 2005; Binder, 2009; Martínez Robles, 2018). En esta dirección, la PCSF se definió en lo que la política dada no era: un "servicio pùblico" en oposición a un "grupo de élite" que suministraban servicios a la colectividad y, por ello también, rompían con la "insularidad" de los profesionales que definen su identidad y trabajo en la autonomía y diferenciación social (Brodeur 2011; Monjardet, 2010). Ello resultó interesante dado que la literatura especializada sostiene que el vocabulario, las técnicas y modos de intervención entrañados en los modelos de proximidad policial son una orientación moderada de la racionalidad neoliberal (Sozzo, 2005; Ríos, 2011: 59).

Por otro lado, este programa no sólo contenía formas de pensar-decir, también de hacer. Sobre ello, las técnicas de gobierno de PCSF se dirigieron a producir una alteridad radicalmente distinta, legitimada y, sobre ese pliegue, instalar posibilidad de derramar la modelización de proximidad sobre todos los cuerpos policiales. Entre las técnicas destacadas podemos mencionar la conducción civil-política en la Dirección de Proximidad Policial del Ministerio de Seguridad con marcada autonomía de las estructuras de la Policía Provincial, encuestas ciudadanas, estudios de evaluación y monitoreo para promover la experiencia entre la ciudadanía, agentes y cùpulas policiales, protocolos estandarizados de intervención basados en uso progresivo de la fuerza, pautas de contactos ciudadanos, creación de "casas comunitarias" sin calabozos y con la presencia de una mesa para encuentros, vestimenta semejante a un civil y sin rasgos militarizados (ausencia de borreguillos, chalecos slim ocultos en camisas o remeras celestes, corbatas, zapatillas, pantalones y gorras azules) (Neffen, 2013). Sin embargo, entre la imaginación política de las autoridades de PCSF y el devenir de los acontecimientos sociopolíticos se produjeron ensamblajes bastante heterogéneos que produjeron las primeras agitaciones sobre el modelo pensado.

EL DOBLE COMANDO: LA POLICÌA COMUNITARIA ENTRE EL REFORMISMO Y LA MILITARIZACIÓN

Durante el trabajo de campo pregunté a mis informantes clave en qué momento la PCSF se "refuncionalizó" en la ciudad de Santa Fe. Los seis negaron dicha narrativa y, en cambio, reafirmaron la disolución del segmento comunitario. Asimismo, me señalaron que los consensos reformistas se fueron desintegrando hacia el año 2014, lo cual repercutió inmediatamente en la iniciativa bajo estudio. Ello fue llamativo por dos puntos: en primer lugar, porque se sitùa un año después de la creación del programa y en un contexto donde se multiplicaron la cantidad de agentes y dependencias comunitarias en todo el territorio provincial: a inicios de 2015 egresaron 1200 suboficiales comunitarios y 200 fueron destinados a 5 barrios en la capital. En segundo lugar, fue llamativo dado que los relatos periodísticos de la época situaron la "disolución" en el año 2018, bajo otra gestión de la misma coalición frentista.

Al respecto, en febrero del 2014 se produjo una fractura en los acuerdos sobre el gobierno policial a partir del desembarco del comandante general retirado de la Gendarmería Nacional (GNA), el abogado Ricardo Spadaro y su amigo -también retirado de GNA- Carlos Colombetti en la Secretaría de Análisis y Articulación de Procesos Interministeriales (SAAPI). Spadaro se presentó ante mí "no sólo" como un gendarme, sino como un "técnico sin ideología" especializado en inteligencia criminal y cuestión policial. La nueva secretaría tenía rasgos sugerentes: en primer lugar, no pertenecía al Ministerio de Seguridad, sino que estaba ubicada en el Ministerio de Gobierno y Reforma de Estado de Rubén Galassi, macho derecha del gobernador Bonfatti. En segundo lugar, fue modelizada sobre las propias demandas del comandante y se convirtió en la agencia con mayor rango en dicho ministerio. En tercer lugar, formalmente se presentó como un órgano destinado al "análisis y procesamiento de datos pùblicos de distintas áreas de gobierno" aunque, en la práctica, funcionaba como una usina de producción de inteligencia criminal con ramificaciones hacia el Ministerio de Seguridad (Gonzalez, 2019: 466).

Esta etapa fue identificada por funcionarios del FPCyS como el "doble comando" o "las dos cabezas", en referencia al carácter conflictivo que adquirió el gobierno de la (in)seguridad bajo dos formas antagónicas de pensar-hacer en torno a la función policial que buscaron imponerse en un nuevo año electoral. La llegada de la GNA influyó fuertemente en los modos y mecanismos adecuados para gobernar el problema de la (in)seguridad y, por extensión, en la PCSF. Marcas de este peso fueron las renuncias de funcionarios de la Dirección de Proximidad Policial y del Secretario Seguridad Pùblica, Matías Drivet, "hombre de Lamberto". Quien asumió en su lugar fue otro comandante general retirado de la GNA, Ricardo Chaumont, el elegido de Spadaro ya que "hablaba el idioma, era más policía y no tan gendarme" (E6). De esta manera, el campo de la (in)seguridad devino conflictivo y polivalente: actores de procedencia militar, por fuera del Ministro de Lamberto, tenían alta capacidad decisiva, en tanto funcionarios civiles reformistas que ocupaban la dirección "formal" de la cartera de seguridad fueron, progresivamente, relegados en las definiciones sobre el gobierno de la seguridad. Al respecto, aluden ex actores del programa PCSF y de la SAAPI:

E3: - En 2014 nos ponen encima nuestro a todos comandantes: Spadaro, Chaumont, Colombetti… Gendarmes, dinosaurios, que no saben más que reaccionar, que rechazaban el proyecto de la PCSF y nos empezaron a poner todo tipo de trabas institucionales por diferencias políticas. Eso nos generó una grieta terrible en el Ministerio de Seguridad porque obviamente era volver a tener una mirada reactiva de la policía en lugar de la prevención. Esto fue una decisión del gobernador, nosotros nunca la entendimos. Era la misma coalición de gobierno. Las decisiones las tomaban estos tipos con el gobernador. Pasaron las relaciones con Lamberto por alto. Lamberto se quedó sin poder.

E5: - El gobernador me llevó con él a una reunión de gabinete con los ministros y… ahí estaba Lamberto. Lo que proponíamos era una adecuación en el campo de la inteligencia criminal en el Ministerio de Gobierno, no mezclado con la policía, pero… sí. No le gustó nada al Ministro de Seguridad. A caballo de todo eso comenzó el problema de que no podíamos meternos en seguridad, pero tenía que hacerlo. Ese era mi trabajo. Luego entró esta nueva estructura, que fue pensada: Chaumont debía actuar en la gestión de seguridad mientras nosotros seguíamos armando la estructura de inteligencia en Gobierno.

Estos fragmentos expresan una separación discursiva entre un "nosotros" (cuadros reformistas del programa PCSF-Lamberto) y un "otros" (GNA-gobernador) que señalaban la coexistencia de modelos contrapuestos para gobernar la cuestión policial en puja por consolidar su hegemonía durante la campaña electoral: el modelo de proximidad que pasó a ser fuertemente promovido por el Ministro de Seguridad y un modelo militarizado de sectores de la GNA. Ambos coincidieron en ligar la policía como blanco de inseguridades y de transformaciones. Sin embargo, bajo la codificación de la GNA la problematización securitaria se ubicaba en el clásico gobierno de la criminalidad, es decir, actividades definidas como delictivas bajo una perspectiva "belicista" donde la policía era la principal instancia de intervención (Sain, 2015). Bajo esta matriz, la cuestión con la policía no era su autonomía política, sino su indisciplina. La resolución pasaba por la "militarización institucional de la fuerza" lo que implicaba que el gobierno de los agentes debía estructurarse sobre la "adopción de modelos, conceptos, doctrinas y procedimientos militares" (Hathazy, 2016: 183).

De este modo, Spadaro interpretó la "crisis policial" sobre tres elementos problemáticos y, para cada uno, asignó su correspondiente terapeùtica. En primer lugar, la ley provincial de Personal Policial de 2006 que unificó el escalafón policial y diluyó el sistema de castas entre oficiales y suboficiales, "afectó la cadena de mando y relajó la disciplina" para lo cual era necesario una nueva ley "como la que tiene Gendarmería y volver al doble grado de oficiales y suboficiales" (Rosario/12, 06/07/2014). El segundo problema era la formación de los agentes en el Instituto de Seguridad Pùblica: "bajo el pretexto de promover técnicos en seguridad se olvidó de introducirlos al mundo policial" y, por ello, se debía "volver a la vieja Escuela de Policía": "la policía debe entrenarse permanentemente en uso de armas" y "el policía joven debe formarse al lado del policía más viejo y con experiencia" (Rosario/12, 06/07/2014). El tercer problema era la reforma policial en curso que buscó el gobierno de la autonomía policial. Al respecto, sostuvo Spadaro: "vemos confusión en la autogestión policial, en el tema de la autonomía. La policía o el ejército son organizaciones profesionales dirigidas por policías o militares que estudiaron profesiones específicas. La gestión política no se ejecuta superpoblando de controles civiles internos". Por consiguiente, además de la militarización institucional, se admitía a la policía como un grupo de profesionales con principios de diferenciación social basados en la capacidad y autoridad de utilizar el arma letal (Monjardet, 2010; Reiner, 2010).

Frente a este gobierno "disciplinario" de la policía basado en la militarización se opone el gobierno de la autonomía policial asentado la problematización de la (in)seguridad bajo la seguridad democrática que promovieron los sectores reformistas de la cartera de Seguridad. La policía comunitaria se convirtió en el modelo alternativo, posible y necesario para disputar la forma de "hacer policial" legítima y necesaria para las fuerzas de Santa Fe. En este marco se puede interpretar el porqué de la expansión del programa en dos direcciones: por un lado, en la ampliación cuantitativa del segmento comunitario en el territorio provincial y, por el otro, en la necesidad de incidir en las lógicas y prácticas de la policía provincial mediante el modelo de proximidad. No fue casual que de 2014 a 2015 la estrategia de actores del Ministerio de Seguridad haya sido flexibilizar la rígida diferenciación que existía entre la unidad PCSF y "policía tradicional" mediante capacitaciones en policiamiento de proximidad para todos los comandos. Sobre esta etapa sostiene un funcionario: "la policía no quería saber nada con las capacitaciones. Entonces yo me sentaba con ellos, buscaba cómo hacerlos parte del proceso, de acercarlos, de acercarnos, que fue la tarea que me pidió el Ministro (Lamberto)" (E4).

Esta etapa de expansión produjo alteraciones en el segmento PCSF y con las relaciones con la policía. Por un lado, al crecer en cantidad de agentes y en extensión territorial, las cadenas de mando se burocratizaron imitando a la estructura de la policía provincial, pero los jefes continuaron llamándose "directores" y se mantuvo la autonomía operacional y política de las unidades regionales. De este modo se añadieron "subdirectores" (jefes) de región sur y centro-norte que dependían de una "directora" Provincial de PCSF (jefa), subordinada a un Coordinador Provincial. Luego se modificaron los uniformes de policía comunitaria ya que sus agentes no se identificaban con atuendos que los ubicaban cerca de la ciudadanía y lejos de su identidad policial (Ghiberto, 2020). Por otro lado, los intentos de acercamiento de los funcionarios ministeriales a la policía mediante capacitaciones y encuentros produjeron conflictos. De acuerdo a los entrevistados, la policía expresó actitudes de "hermetismo", "subestimación", "resistencia" y "simulación" tanto hacia los actores políticos y agentes comunitarios. De este modo, un funcionario del programa ilustraba.

E1: - Hay una subestimación de la policía por parte de la política y una cuestión de simulación de la policía al sector político. Los jefes tienen muy claro que el control del delito y el territorio lo tienen ellos y para nosotros lo que dicen que hacen es incomprobable. La instrucción de la policía para con el sector político era simular obediencia. Una relación de total cinismo, desconfianza y muchísima hipocresía. A los comunitarios les decían "policías peluches" "naranjitas", la gente les preguntaba si eran policías, si portaban armas… ahí la tenes a la policía generandoles desconfianza.

En octubre de 2015, Miguel Lifschitz es electo gobernador de la Provincia de Santa Fe y se inició la tercer y ùltima administración del FPCyS. Raùl Lamberto se apartó del Ministerio de Seguridad y las pujas entre una policía comunitaria basada en la seguridad democrática y una reforma de rasgos militarizados se inclinaron, en principio, hacia la GNA Hacia el 2016 el consenso sobre la seguridad democrática se disolvió por completo: bajo una nueva gestión, las tematizaciones securitarias y los modos legítimos de intervenir sobre la cuestión policial que se trazaron desde la cartera de Lamberto, se convirtieron en discursos débiles y residuales. La PCSF también. Y si, en principio, la balanza se inclinó hacia Spadaro, fue él mismo quien renunció al gobierno frentista antes del 2016. Ante mí afirmó: "Lo ùnico que hubiese aceptado es que me dijeran ‘ahora arregle usted la seguridad, sea el responsable’. Pero ellos tuvieron otra visión, respetable, pero otra visión. Para mí estaba terminado".

ADMINISTRAR, MODERNIZAR Y HOMOLOGAR: EL OCASO DEL PROGRAMA PCSF

Gobernar sin reformar. Se puede sintetizar de este modo la denominada "reforma administrativa" lanzada por el nuevo Ministro de Seguridad, Maximiliano Pullaro, ex diputado de la Unión Cívica Radical/Grupo Nuevo Espacio Organizado (NEO) y el elegido por el FPCyS para conducir la cartera bajo la nueva gestión de Roberto Miguel Lifschitz. La "administración" como forma de tematizar el gobierno policial fue producida en el marco de una abultada crítica que recibió el flamante ministro frente a la "desaparición de la PCSF". Antes de pasar a ello, describiré las transformaciones en el campo de gobierno de la (in)seguridad y la codificación de la cuestión policial durante esta ùltima etapa de gestión frentista, pues a ello se liga la justificación de "refuncionalización" imputada a la PCSF.

En el nuevo Ministerio de Seguridad todavía quedaban funcionarios de la gestión pasada pero, a grandes rasgos, hubo un recambio protagonizado por radicales rosarinos del NEO (abogados y administradores de empresas importantes), expertos en gestión de seguridad y sectores de la GNA. El nuevo Secretario de Seguridad Pùblica fue también un comandante general retirado, Omar Pereira y su segundo fue Dardo Simil, un comisario general de la policía - figura que, por un tiempo, sugirió el reconocimiento de un saber-hacer a la fuerza provincial⁴. De este modo, la composición de la cartera se estructuró como efecto de una terapéutica de la (in)seguridad que discursivamente se reabroqueló en la criminalidad ligada al "narcotráfico", "las organizaciones delictivas" y la "delincuencia" (o el "delito callejero") y a la policía como forma idónea de su resolución. En esta sintonía, afirmó el gobernador Lifschitz en uno de sus discursos de apertura al año legislativo:

...queda claro que la seguridad -la prevención y persecución del delito- siguen siendo la principal demanda de los ciudadanos. Hoy siento que hemos avanzado. Los resultados, los indicadores objetivos nos indican que estamos avanzando. Hemos mejorado la presencia policial en las grandes ciudades a través de un nuevo sistema de patrullaje. Hay inversiones en equipamiento, se ha incorporado tecnología, movilidad, se invierte en cárceles, en comisarías (...). Estamos en el camino de construir una mejor seguridad para Santa Fe y una policía más profesional, más capacitada y con mejores herramientas para combatir el delito." (Miguel Lifschitz, Gobierno de Santa Fe, 2017: 10-11).

En esta dirección, los discursos y declaraciones pùblicas del gobernador, el ministro Pullaro y el nuevo secretario de Seguridad Pùblica presentan tres claves que marcan las orientaciones en política policial en función de esta problematización de la (in)seguridad. Uno, la dilución de la separación entre coalición gobernante y la policía: ya no son "los otros", sino "nuestra policía", "una de las instituciones más importantes con la que cuenta el Estado" y sus agentes son quienes "saben cómo" reducir la criminalidad (Gobierno de Santa Fe, 31/08/2016). Dos, el "delegacionismo político" o la "policialización" de la seguridad (Saín, 2015): se recupera la concepción de la policía como ùnica instancia para gobernar el problema del delito. Tres, el "lenguaje del déficit": ante el reconocimiento declarado de no poseer un "saber-hacer", se pliega la gestión securitaria en los saberes policiales y, por ello, se incrementa el equipamiento, personal, capacitaciones (González, 2019). En este orden, un funcionario del programa PCSF interpretó este recambio en el discurso y la práctica a partir del "doble pacto" por cuanto la coalición frentista parecía delegar en las fuerzas la seguridad a cambio de control, obediencia y estabilidad política (Sain, 2002): "el gobierno se dio cuenta del costo alto de gobernar a la policía, de que no daba réditos la seguridad democrática. Entonces se volvió a la idea de darle a la policía lo que pide para que ella devuelva sensación de seguridad" (E1).

El 29 de febrero de 2016 las autoridades del gobierno provincial publicaron el decreto 0202 que derogó los decretos formalizados en 2013 a raíz del Plan de Seguridad Democrática y estableció el camino hacia lo que he denominado estrategia re-centralizadora de gobierno de la policía, estrategia que venía siendo alentada por sectores de la GNA durante el gobierno anterior. La nueva normativa dispuso el traspaso de la conducción y coordinación operativa de la PCSF (y las policías especiales) al Jefe de Policía de la Provincia. Asimismo construyó su legitimidad sobre estrategias argumentativas cuyas marcas discursivas manifestaron la capacidad de iniciativa de sectores militarizados (referencias a conceptos de la Ley de Seguridad Interior), la omisión consciente de la expresión "seguridad democrática" por la "seguridad ciudadana" en tanto definición que no se enfoca en la conducción política de la fuerza, sino en el reaseguro de la ciudadanía bajo el Estado de Derecho (Galvani et al., 2010). Asimismo se construyó un estado de caos para justificar el recupero de procedimientos del orden de "lo normal", "lo habitual", esto es: recuperar el saber-hacer profesional de la policía para definir los mecanismos adecuados para gobernar la (in)seguridad.

La estrategia de gobierno re-centralizadora influyó fuertemente en las justificaciones sobre la producción de intervenciones en la la PCSF. En el 2017, Daniel Medus dejó acéfala la Dirección de Proximidad Policial para asumir como concejal en la ciudad de Recreo, al norte de la capital. Entre la orfandad política, la merma de agentes y el cierre de dependencias comunitarias en la capital, el Ministro Pullaro declaró pùblicamente que "no hay disolución de la policía comunitaria, hay una refuncionalización": "En Santa Fe se queda la policía comunitaria y se refuncionaliza el trabajo. Esto va a tener un resultado positivo que es mayor cantidad de personal trabajando en calle" (Uno Santa Fe, 13/03/2018). La "nueva" PCSF aludía a una policía con menos agentes, que sólo garantizaba "senderos solidarios" en los mismos barrios que ya patrullaba, que no tenía "casas" y que estaba monitoreada.

Sin embargo, el discurso refundacional no fue tan sólido hacia afuera ni hacia adentro: los medios locales continuaron "levantando" a vecinos organizados que exigían el "retorno" de la PCSF y, hacia el seno del Ministerio, las perspectivas de continuidad de dicho segmento eran opuestas a un "relanzamiento". Al respecto, se reinterpretó a la policía comunitaria como "una prueba piloto poco eficiente", una policía que con sus privilegios (cobro de un plus) y diferencias generaba conflictos internos, "broncas" e "injusticias". Una policía que iba en contra de las políticas de centralización y control de la nueva cartera de Seguridad. De este modo, afirmó un funcionario de la gestión Lamberto y Pullaro: "acá la idea fue plantear cómo controlar y el comunitario te está diciendo que lo llames a él, no al 911, tenés un resquicio fuera de control, una relación privada, muy íntima, donde la gestión política tiene poco que hacer" (E2). En consecuencia, la PCSF -"ineficiente" e "incontrolable"- acabó subsumida a la llamada "homologación" de su régimen con el de la policía de las unidades regionales: se incorporó a las mismas rutinas de patrullaje y se les exigió realizar otras tareas como parte de las horas "opse" (adicionales). Sobre ello, interpretó un miembro del programa PCSF:

E4: -Yo me fui en 2017 y desde ahí había variado mucho la comunitaria… En la medida de nuestro alcance, tratábamos de que no termine pasando lo que terminó pasando.

- ¿Y qué terminó pasando?

E4: -Y… la policía se comió a la comunitaria. No existe más nuestra policía.

- Todavía hay policías y autos de la comunitaria en la calle, los he visto.

E4: - Yo te hablo de una filosofía de trabajo, un hacer de trabajo policial. Podré ver charreteras naranjas en la calle, pero me gustaría saber cuál es su trabajo. Y te puedo asegurar que no son policías comunitarios. Acá pasó lo que pasa en la mayoría de procesos de reforma policial: la policía se lo fagocitó. Que fue en contra de lo que luchábamos siempre, en contra de esas resistencias. Yo siento... estoy seguro de que la perdimos, perdimos el propósito que era darle el mayor andamiaje posible en credibilidad policial. La policía tiene una fuerza inmedible: son 22 mil tipos, monstruos. La policía es un monstruo que no duerme, produce información todo el tiempo. Monstruos. No la pudimos doblegar.

En poco tiempo, estas justificaciones sobre la refuncionalización y homologación de la PCSF hallaron encuadre en la denominada "reforma administrativa" que tardíamente lanzó en 2017 el "Plan de Policiamiento Preventivo por Capas" o "Plan Cuadrante": una estrategia de gobierno de la criminalidad y de la propia policía basada en la orquestación de racionalidades y técnicas de gobierno autoritarias y gerencialistas. El "Plan Cuadrante" se construyó a partir de viajes culturales para intercambiar saberes y técnicas con Carabineros de Chile y el sistema de monitoreo de Bogotá (Colombia). Del caso chileno se adoptó la división de la ciudad en secciones o "cuadrantes", la re-centralización bajo la recomposición de la verticalidad y la disciplina interna y la reestructuración de la policía en una Policía de Investigaciones y una Policía de Prevención del Delito que aquí se realizó homologando el régimen diferencial de policías especiales. Del caso colombiano, se adaptó la construcción de una central de monitoreo que, en este caso, se llamó Central Analítica "OJO" y estaba asentada en las viejas estructuras de la central de inteligencia de la SAAPI. El "OJO" trazaba el "mapa de calor" (o del delito) a partir de las llamadas al 911, en función de ello se asignaba una determinada dotación de policías a los cuadrantes y, luego, se monitoreaba el patrullaje.

De este modo, se dividió a la ciudad de Santa Fe en "cuadrantes" y todos los policías (a excepción de la Policía de Investigaciones) realizaban tareas de caminantes bajo un sistema de información digital llamado "Tetra" conectado al OJO: un GPS que medía la frecuencia del patrullaje y, con ello, controlaba la actuación policial en los territorios. Asimismo, el plan cuadrante santafesino buscó despegarse de las comisarías para visibilizar a los policías en las calles y promover los llamados al 911. Con ello se disolvió una de las técnicas de gobierno más importantes de la PCSF: la "Casa", construcción arquitectónica que materializaba la "transparencia" y el encuentro con el ciudadano. Asimismo, la "reforma administrativa" diluyó las bases del programa PCSF, que procuraba gobernar a toda la policía a partir de una experiencia de diferenciación orientada a conformar un sujeto policial deseado: el de proximidad. Ello desapareció en una narrativa destinada a producir legitimidad ya no en la alteridad, sino en una base discursiva de "policía moderna" opuesta a una "policía de viejas estructuras". Las fragmentaciones que promovía la PCSF y las comisarías en la policía provincial fueron "re-centralizadas" en la dimensión operativa por el Jefe de Policía de Santa Fe y, en la dimensión política, por la central de monitoreo. De este modo, argumentaba un entrevistado:

E2: - Este sistema lo tienen todas las ciudades más grandes del mundo, de todo el arco político, todos lo tienen ¿por qué? Porque es una forma técnica de organizar la policía donde el policiamiento por comisaría se considera obsoleto en todo el mundo. El plan cuadrante no tiene una asociación ideológica política determinada: es una idea moderna versus una idea antigua. Tiene una finalidad de control, pero no del "control político de la fuerza", es un control de gestión: controlamos al policía sólo desde la eficiencia, sin meternos en cuestiones muy finas, que nos trajeron muchos problemas. El policía puede ser bueno, malo, regular, pero un primer control es que esté en la calle. A partir de ahí, después se evalùa el tiempo de respuesta desde la llamada al 911. Este es un sistema de gestión del recurso policial, de la seguridad urbana preventiva que lleva un componente de control.

El Plan de Policiamiento Preventivo por Capas fue una estrategia de control y disciplinamiento de la policía para gobernar "mejor" el problema de la criminalidad. La respuesta estaba en la visibilidad de la policía y, para ello, el "mejor gobierno" de la policía se logró conformando un agente eficiente: disciplinado por una cadena de mando y susceptible a un control permanente de su cuerpo por sistemas tecnológicos. En este punto, considero que esta etapa de reforma "administrativa" se orientó a conformar un sujeto policial a partir del ensamblaje de dos formas de gobernar: 1. La "militarización institucional" que adopta procedimientos militares en la cadena de mando y en la ejecución de operativos (Hathazy, 2016); 2. El gerencialismo neoliberal en el plano del diseño y ejecución de políticas pùblicas. La eficiencia en la gestión del recurso policial y la maximización de la relación costo-beneficio son los pilares fundamentales para garantizar un "buen gobierno" de la (in)seguridad. En este plano, la actividad policial se guía por el establecimiento de indicadores de rendimiento y la previsión estratégica de los objetivos operados (Brandariz García, 2015).

En esta dirección, en el Plan Cuadrante, las técnicas más importantes para asegurar la "eficiencia" en la producción de seguridad eran: 1. la medición del tiempo entre llamados al 911 y la respuesta policial; 2. la utilización de registros del 911 para producir datos en torno a la "criminalidad" y, con ello, conformar "mapas de calor" para asignar de manera óptima los recursos policiales; 3. la incorporación de tecnología en los cuerpos policiales para medir su presencia en tiempo real. Como he dicho, estas formas gerencialistas de hacer policial se articularon con la militarización en los operativos y controles policiales. Respecto al primer punto, la estadística producida a partir del 911 colaboraba a detectar territorios "problemáticos" y, es allí, donde se producían operativos de saturación y ocupación policial con dinámicas cambiantes (Hathazy, 2016). Respecto al segundo punto, como he dicho, el control de la policía se daba en un doble esquema centralizador: por un lado, en el recupero de la cadena de mando centralizada y, por el otro, mediante la técnica de gobierno "Tetra". Este dispositivo disciplinaba al individualizar al sujeto policial por su nombre y apellido y lo responsabilizaba por sus detenimientos o ausencias durante las tareas de patrullajes pedestres.

A MODO DE CIERRE

En el presente artículo he procurado producir una explicación en torno a la "refuncionalización" del programa PCSF en la ciudad de Santa Fe, entendiendo a la misma como un efecto de poder en el devenir de las disputas en torno a la función policial bajo una determinada problematización de la (in)seguridad. Aquí identifiqué a la PCSF como un programa de gobierno orientado a conformar un sujeto policial distinto al dado y hacerlo más próximo a la ciudadanía. Este en un clima de época donde la policía "tradicional" era el centro de producción de inseguridades. Este programa se inició como un segmento policial de conducción política que pretendió legitimarse en la producción discursiva de una "alteridad" frente a lo "tradicional" en la policía: la militarización, la verticalidad, la distancia social y las prácticas violentas de una institución centenaria. Esta narrativa y sus materializaciones estaban articuladas con formaciones discursivas de "seguridad democrática" que, en un ciclo posneoliberal, otorgó un rol central al Estado en la conducción de una policía que producía inseguridades y debía democratizarse.

Entre 2014 y 2015 el programa PCSF creció en agentes y legitimidad pùblica. En este marco, las autoridades de gobierno del Programa buscaron extender el modelo de policiamiento de proximidad entre las capas de la policía "tradicional". Sin embargo, en dicha etapa, los consensos en torno a la seguridad democrática comienzan a resquebrajarse con el desembarco de sectores de la GNA. Este proceso pone de manifiesto la coexistencia de dos modelos de pensar la (in)seguridad y la cuestión policial bastante antagónicos: uno que pretendía el disciplinamiento interno de la propia policía para un mejor gobierno de la criminalidad, el otro que intentaba gobernar políticamente la fuerza y conformar un sujeto policial de proximidad. Ambos modelos pretendieron imponerse como formas de pensar-decir-hacer en el marco de la campaña electoral de 2015.

El inicio de la tercera administración de Miguel Lifschitz marcó el final de los acuerdos reformistas y las adscripciones a la seguridad democrática. La problematización securitaria se abroqueló en la criminalidad y, en este marco, el saber-hacer policial fue reconocido como la la principal y ùnica terapéutica. En este marco, la PCSF pasó a depender del Jefe de Policía de la Provincia y de los jefes de los comandos bajo un decreto que enlazaba justificaciones de la gramática militar, consolidada en la nueva cartera de Seguridad. La organización interna de "la Comunitaria" se alteró radicalmente: de una conducción política pasó a una conducción policial y las estrategias de policiamiento comunitario gradualmente se difuminaron entre la homologación de tareas que promovió el Plan de Policiamiento Preventivo por Capas en toda la policía de Santa Fe. Por ùltimo, aquí no he podido admitir la presencia de un "doble pacto" entre policía-política ni una política basada en el delegacionismo policial. El gobierno de la seguridad y de lo policial no quedó liberado a sectores militarizados ni a la propia policía: las fuerzas de Santa Fe sí se gobernaron políticamente mediante la decisión mentada de disciplinar los cuerpos policiales a partir de un ensamblaje de racionalidades y técnicas de gobierno militarizadas y gerencialistas.

Notas

1. El Frente Progresista Cívico y Social es una alianza provincial de centro-izquierda conformada por el Partido Socialista, Partido Demócrata Progresista, Libres del Sur, sectores de la Unión Cívica Radical (grupo "Nuevo Espacio Organizado"- NEO), y el GEN. Gobernaron la provincia de Santa Fe en tres períodos: de 2007 a 2011 con Hermes Binner, de 2011 a 2015 con Antonio Bonfatti y, finalmente, de 2015 a 2019 con Roberto Miguel Lifschitz. Actualmente, bajo una administración justicialista, el FPCyS posee la primera mayoría en la Cámara de Diputados de la Provincia de Santa Fe, generando con ello un gobierno dividido.

2. Aquí solo he desarrollado una versión abreviada de las condiciones de emergencia que posibilitaron a la PCSF puesto que excede el objetivo central del presente artículo. Una versión en profundidad se encuentra en Truchet, 2021.

3. Cabe destacar que, además de la PCSF, la reforma policial también creó otras tres fuerzas especializadas: la Policía de Seguridad Vial, Policía de Investigaciones y Policía de Acción Táctica. Por otro lado, el Plan de Seguridad Democráticafue una articulación de sectores políticos y expertos "progresistas" que tuvo varios ejes de intervención política descentrados de la cuestión policial que estuvieron destinados a realizar programas de prevención social del delito, mejora de establecimientos penitenciarios, abordaje de consumos problemáticos y delitos complejos (Gonzalez, 2019).

4. De 2014 a 2015, Pereira fue el comandante a cargo de los operativos de GNA en Rosario y Santa Fe. Por su parte, Simil fue desafectado como subsecretario de Seguridad Pùblica en junio de 2018 ante denuncias que involucraron a familiares directos en causas por corrupción. Quien luego ocupó el cargo vacante fue el comandante general retirado de GNA, Roque de Lima.

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