EDITORIAL

Las teorìas de las polìticas pùblicas en y desde Amèrica Latina: una introducciòn

Theories of public policy in and from Latin America: an introduction

 

Nelson Cardozo
nelson.cardozo@gmail.com
Rodolfo Canto Sàenz
rodolfo.canto@correo.uady.mx
Andrè-Noël Roth Deubel
anrothd@unal.edu.co

Universidad Argentina de la Empresa. Argentina; Universidad Autònoma de Yucatàn. Mèxico; Universidad Nacional de Colombia. Colombia

 

Palabras preliminares

Las polìticas pùblicas son un campo del conocimiento dentro de las ciencias sociales que se constituyò en la segunda posguerra en los paìses centrales (Fontaine, 2015; Merino, 2018; Pèrez Sànchez, 2005). El establecimiento de "momentos fundacionales" dentro de la historia de las disciplinas es una hipòtesis a la que recurre la limitada inteligencia humana para asirnos de la rapsodia de obras, estilos, autores y momentos en que transcurre algo tan infinito como la producciòn de conocimiento humano en torno a lo que llamamos "acciòn pùblica", "polìticas pùblicas" o "quehacer gubernamental". Asì, la narrativa canònica màs aceptada dentro de la comunidad politològica y del propio espacio de las polìticas pùblicas pone el hito inaugural de campo, con el deliberado proyecto intelectual de Harold Lasswell de 1951 que llamò este espacio las policy sciences en su manifiesto "La orientaciòn hacia las polìticas pùblicas" (Lasswell, 1951). El poder nominativo del verbo lasswelliano ha tenido importantes consecuencias para la delimitaciòn, desarrollo y reconstrucciòn del campo tanto en los paìses centrales como en nuestra regiòn. Podemos decir que "el enfoque de polìticas pùblicas exigìa y sigue hacièndolo- que la acciòn del Estado ya no estuviera determinada (tanto) por la imposiciòn autoritaria del orden establecido, cuanto por la selecciòn tècnicamente atinada de un entorno democràtico, pluralista y abierto. Desde ese enfoque, gobernar equivaldrìa a seleccionar los objetivos de la acciòn del Estado y a organizar sus medios para atajar las causas de aquellos problemas" (Merino, 2018, p. 251). Asì, la racionalidad tècnica basada en evidencia cientìfica se entrelazarà con la legitimidad democràtica, amalgamando esta linealidad entre saber experto con el campo de las polìticas pùblicas.

Las teorìas del centro

La idea de que las polìticas pùblicas son un producto norteamericano y de los paìses centrales ha marcado el desarrollo del campo en la regiòn y la manera de pensar la acciòn pùblica en nuestras latitudes. Sin lugar a duda, el desarrollo de la reflexiòn sobre los programas gubernamentales y el policy process ha tenido una sistematizaciòn embrionaria a partir de lo que Ferrell llama la tradiciòn funcionalista (Ferrel, 2000) que se plasmò de manera màs fiel en la nociòn sistèmica de corte eastoniano. Esta se tradujo en la concepciòn de "ciclo de las polìticas" que veìa a estas compartimentalizadas en "etapas" cronològicas y sucesivas que marcò la investigaciòn en el campo durante la posguerra planteando un doble juego analìtico y prescriptivo (Estèvez, 2014; Roth-Deubel, 2010; Sabatier, 2010b). La idea del surgimiento de un problema, su problematizaciòn, su entrada en la agenda, la discusiòn y formulaciòn de alternativas, la decisiòn, puesta en marcha por parte de las agencias gubernamentales, y finalmente la evaluaciòn con su retroalimentaciòn con el sistema social, acuñò las teorìas de las polìticas pùblicas del perìodo de la posguerra en los paìses centrales. Al mismo tiempo, este planteo primario dio lugar a la ramificaciòn ulterior de los diferentes momentos o etapas. Asì, encontramos desarrollos de "teorìas de la agenda" (Bardach, 1993; Casar & Maldonado Trujillo, 2008; Kingdon, 1984; May, 1993; Moore, 1993), "teorìa de la decisiòn" (Allison, 1988; Dror, 1992; Etzioni, 1992; Goodin & Waldner, 1992; Lindblom, 1992; Lowi, 1992), "teorìas de la implementaciòn"(Blomquist, 2010; Elmore, 1993; Peters, 1999; Rein & Rabinovitz, 1993; Sabatier & Mazmanian, 1993; Van Meter & Van Horn, 1993), que fueron el tronco de la consolidaciòn del campo. El llamado enfoque secuencial o heurìstica por etapas es tanto un modelo para pensar y estudiar las polìticas pùblicas, como una guìa para la planificaciòn y elaboraciòn de programas gubernamentales. Esta tensiòn primigenia entre la naturaleza del campo fue algo que se plasmò en la idea de "conocimiento de" (anàlisis de polìticas) y "conocimiento en" (investigaciòn de problemas para la acciòn)(Del Castillo Alemàn, 2020). Por lo tanto, la dicotomìa y el pèndulo entre una ciencia de las polìticas màs acadèmica y otra màs volcada a la gestiòn pùblica ha sido una dìada especular donde se ha mirado y juzgado al campo desde sus propios orìgenes. Hoy en dìa la arista cognitiva y la lìnea pràctica se encuentran en una relaciòn dialògica que marca esta àrea de las ciencias sociales. Esto se debe en parte a que gran parte del manantial del conocimiento proviene de una faceta màs acadèmica (sociologìa de las organizaciones, ciencia polìtica, historia, entre otras) y otra màs interdisciplinaria y aplicada (ciencias administrativas, economìa del sector pùblico, gerencia pùblica, trabajo social o disciplinas sectoriales). Por lo tanto, la identidad del propio campo de las polìticas pùblicas, su finalidad y su relevancia social se encuentra permanentemente tensionada por este pèndulo de sus objetivos.

En lo que respecta a nuestra regiòn el devenir del campo de las polìticas pùblicas ha sido un meandro donde la corriente del saber se ha visto retrasada con respecto a los paìses centrales. El proceso de difusiòn del anàlisis de polìticas pùblicas en el subcontinente se inicia durante el perìodo de posguerra con diversas especificidades. El primer lugar el proceso de "autonomizaciòn" (Bulcourf, Cardozo, & Campos Rìos, 2019), es decir la separaciòn de otros campos del conocimiento ha sido màs parsimonioso y lento que en el caso norteamericano. Esta silenciosa lucha por la separaciòn tuvo como efecto un "retraso teòrico" en la adopciòn de los paradigmas de polìticas pùblicas abordados en los departamentos norteamericanos y las facultades europeas. Las mencionadas teorìas de caràcter sistèmico que consideraban el ciclo de las polìticas pùblicas dividido en momentos con sus enfoques explicativos de estas etapas estaban marcadas por lo que denominaremos un "presupuesto democràtico". Asì, la corriente racional-exhaustiva, el enfoque de la racionalidad limitada, el incrementalismo, el pluralismo, la eficiencia administrativa, el funcionalismo, entre otros abordajes que florecìan en el norte no eran de mucha utilidad para explicar la realidad de la regiòn donde esa pluralidad y negociaciòn democràtica que planteaban no tenìa lugar de la misma manera. Pensemos que durante los años 60 y 70 la democracia habìa logrado consolidarse en algunos pocos paìses como Costa Rica, Colombia, Venezuela, Chile y Uruguay. Por el contrario, el resto de Amèrica Latina presentaba democracias inestables, regìmenes burocràtico-autoritarios o dictaduras patrimonialistas. Por ello, la explicaciòn de las polìticas pùblicas ha venido en nuestra regiòn desde otros campos del saber como la sociologìa polìtica crìtica a la teorìa de la modernizaciòn, la teorìa de la dependencia, o los estudios sobre los regìmenes burocràtico autoritarios.

En lo que respecta a la historia externa al campo, podemos ver que la segunda mitad del siglo estuvo marcada por los cambios sociales producto de los procesos de modernizaciòn econòmica y sus transformaciones demogràficas y culturales. A nivel polìtico, encontramos que la Guerra Frìa marcò las relaciones internacionales, dado que las dos grandes superpotencias Estados Unidos y la Uniòn Soviètica- llevaron esta contienda a la regiòn, sobre todo a partir de la dècada de los años 60 con la cuestiòn de la revoluciòn cubana. Esto complejizò y entrecruzò con nuevos temas las quebradizas democracias latinoamericanas que se iban instaurando en la regiòn, dando lugar a gobiernos militares que se alternaban con democracias que no lograban arraigarse. La consecuencia que esto trajo para el campo de las polìticas pùblicas es que los modelos para comprender la hechura de los programas pùblicos tuvieran màs que ver con explicaciones vinculadas a otras ciencias sociales. Asì, podemos decir que durante su "edad de oro" en los años 60-70 proveyeron un corpus teòrico explicativo del proceso de las polìticas y el Estado en la regiòn. Aportes de lo màs eclècticos venìan de marcos como el funcionalismo de Gino Germani, las hipòtesis pesimistas de la teorìa de la modernizaciòn que buscaron comprender los autoritarismos latinoamericanos de la mano de los modelos de Huntington y O'Donnell, la teorìa de la dependencia de Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto, o el neomarxismo en su variante latinoamericana (Josè Aricò, Ernesto Laclau, Juan Carlos Portantiero, Ruy Mauro Marini, Bolìvar Echeverrìa, Arnaldo Còrdova, Carlos Pereyra, Roger Bartra, Octàvio Ianni, Florestan Fernandes, Theotônio dos Santos, Rui Mauro Marini y Vania Bambirra, Andrè Gunder Frank, Anìbal Quijano, Luis Lumbreras, por mencionar algunos). Dichos marcos fueron utilizados algunas veces para describir la naturaleza del aparato burocràtico local o còmo era el proceso de toma de decisiones y puesta en marcha de los programas pùblicos.

En este sentido, la huella de la sociologìa como macrodisciplina omnipresente marcò a fuego el perìodo. A esto podemos agregar que en los años 70 "en funciòn de las restricciones a la libertad de crìtica contra aquellos regìmenes polìticos, emergen investigadores norteamericanos (Stepan, Skidmor) y europeos (Touraine, Rouquiè) que se especializan en teorìas del autoritarismo y que en conjunto con algunos intelectuales latinoamericanos influencian en especial a politòlogos argentinos, bolivianos, brasileros, chilenos, colombianos, mexicanos, peruanos, (Cardoso, Hinkelammert, Calderòn, Garretòn, Lechner, O´Donnel, Laclau, Weffort, Stavenhagen, Gonzalez Casanova, Quijano, Ianni [...])" (Floriani, 2015: 3). Encontramos que habìa una atracciòn de otros campos disciplinares (como la sociologìa o la economìa) que proveìan explicaciones màs comprehensivas del proceso de las polìticas pùblicas en un contexto que no se correspondìa con las democracias liberales noroccidentales. Asì, nada tenìan que ver los gobiernos militares latinoamericanos con la democracia pluralista que pensaba el policy analysis estadounidense, siendo màs fecundo indagar en aspectos como el caràcter perifèrico de las formaciones estatales capitalistas, la cooptaciòn de las burocracias por los denominados "anillos burocràticos", o las situaciones de "pretorianismo de masas" como factores explicativos del rumbo de las decisiones gubernamentales.

Sumado a este interès por los marcos de otras disciplinas (donde vemos una tensiòn entre el derecho y la sociologìa) se puede explicar ese llamado "atraso relativo". Ello implicò un desconocimiento de estos enfoques, hasta que en los años 70 se produjeron liderazgos acadèmicos que trajeron los aportes de las polìticas pùblicas a los paìses de la regiòn, producto de la movilidad estudiantil de posgrado en los paìses del norte. Esto produjo cierto mestizaje teòrico que sin embargo no llegò a formar una tradiciòn de pensamiento en administraciòn pùblica que se identificara como propia del anàlisis de polìticas. En lo que respecta a esta producciòn, el primer artìculo que plantea el anàlisis de polìticas pùblicas es el documento de Oszlak y O'Donnell "Estado y polìticas estatales en Amèrica Latina: hacia una estrategia de investigaciòn" (Oszlak & O'Donnell, 1976) presentado a la Reuniòn 1976 de la Latin American Studies Association, en Atlanta en marzo de 1976. Este trabajo tuvo un gran impacto en la regiòn, y fue el marco teòrico de referencia para las investigaciones de anàlisis de polìticas pùblicas a partir del enfoque secuencial. Este documento plantea el denominado modelo "protoverbal" que considera el proceso por el cual se llega a la decisiòn gubernamental (la acciòn pùblica como variable dependiente) teniendo en cuenta la formaciòn de la agenda, formulaciòn y sanciòn de la ley, adicionando el momento siguiente de ver la polìtica como variable independiente mirando sus impactos-. Esta versiòn considera las especificidades del Estado en Amèrica Latina con sus regìmenes autoritarios y formaciones capitalistas perifèricas. Este enfoque "eclèctico" y "pragmàtico" denominado "històrico estructural" dialogò con el neomarxismo, el neocorporativismo, las teorìas crìticas de la modernizaciòn, y las visiones del conflicto social a partir de la caìda del estructural-funcionalismo de corte parsoniano o el neocorporativismo.

Podemos decir que la literatura de las polìticas pùblicas estuvo "escondida" al mundo hispanoparlante hasta diversos momentos iniciàticos que se dan en simultàneo que haràn el "matcheo" de la coyuntura polìtica y social con la historia del campo en nuestra regiòn. Este "crush" serà entre el proceso de reforma del Estado en Amèrica Latina y la llegada del enfoque de la heurìstica por etapas. Asì, cuarenta años despuès del manifiesto de Lasswell llega jovial el "ciclo de las polìticas" en un momento donde la problemàtica del Estado y las polìticas pùblicas cobran relevancia. Debemos tener en cuenta que la "primera transiciòn" como menciona la ciencia polìtica, que se cerrò en los años 80, puso el foco de la politologìa en cuestiones institucionales vinculadas a la democracia, descuidando los temas econòmicos y de teorìa del Estado. Sin embargo, este reverdecer del neoinstitucionalismo que implicò mirar el règimen polìtico tambièn fue apuntalado por el andamiaje conceptual sobre el problema del Estado que se convirtiò en un manifiesto de la etapa ulterior. Este trabajo fue "El Estado regresa al primer plano: Estrategias de anàlisis en la investigaciòn actual", de Theda Skocpol (1989) que generò un enorme interès en los investigadores del àrea y resultò un llamamiento a pensar y reflexionar (nuevamente) sobre esta problemàtica.

Amèrica Latina, que habìa tenido durante su edad de oro de las ciencias sociales una fecunda producciòn sobre el Estado tanto desde la sociologìa polìtica, el neomarxismo o la economìa de la teorìa de la dependencia, se sintiò còmoda con esta nueva voz. A esto se sumaràn tres obras "fundacionales" del campo en nuestra regiòn: En primer lugar, en el año 1989 se publicarà en España Anàlisis de Polìticas Pùblicas y Eficacia de la Administraciòn de Joan Subirats (1989) obra de referencia que sistematizarà el enfoque secuencial irradiàndose a todo el mundo hispanoparlante. Luego vendrà el enorme esfuerzo que significò la traducciòn de los textos clàsicos de la posguerra en la llamada Antologìas de polìticas pùblicas de Luis Aguilar Villanueva en Mèxico, (Aguilar Villanueva, 1992, 1993c, 1993a, 1993b). Esta compilaciòn introducirà en Amèrica Latina los trabajos de Lasswell, Lindblom, Lowi, Dror, Kingdon, Allison, Etzioni, o Majone, por mencionar algunos, convirtièndose en referencia obligada para todos los cursos de grado de polìticas pùblicas, al mismo tiempo que tendràn una enorme discusiòn en los programas de maestrìa en administraciòn y polìticas pùblicas que iràn surgiendo al calor del proceso de la reforma del Estado. Finalmente, una obra francesa cruzarà los Pirineos y llegarà traducida desde la Penìnsula Ibèrica, cerrando esta terna de trabajos "clàsicos" de la regiòn. Esta obra serà Las polìticas Pùblicas (1992) escrita por la dupla integrada por el francès Yves Meny y el franco-suizo Jean-Claude Thoenig. Estos tres productos se convertiràn en obras canònicas que sellaràn durante el perìodo "clàsico" el predominio del enfoque secuencial en la academia latinoamericana, 40 años despuès de su formulaciòn primigenia en los paìses centrales.

Sin embargo, el campo de las polìticas pùblicas no solamente se circunscribiò a la recepciòn acrìtica del enfoque secuencial (que ya estaba entrando en discusiòn desde los años 80 en los paìses centrales). A nivel local comienza una enorme producciòn vinculada a figuras de relevancia internacional que marcaràn la consolidaciòn del campo. Durante los 90 cobra especial relevancia el Centro Latinoamericano de Administraciòn para el Desarrollo (CLAD) el cual se fundò en el año 1972 a iniciativa de los gobiernos de Mèxico, Perù y Venezuela, y de la Asamblea General de las Naciones Unidas. La finalidad de esta asociaciòn fue nuclear a los representantes de los organismos encargados de la modernizaciòn de la funciòn pùblica de los paìses de Amèrica Latina para acordar y coordinar polìticas de reforma a los servicios civiles. Esta organizaciòn tomò impulso como centro de reflexiòn sobre el Estado a partir de dos hechos: Por un lado durante la III Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno en 1993 se dio respaldo a los programas de modernizaciòn administrativa y del Estado en su documento final, y desde el año 1994 se comienza a editar la revista Reforma y Democracia que se constituyò en el àgora acadèmica màs importante de la gestiòn pùblica en la regiòn, y una de las publicaciones cientìficas del àrea de Estado y Polìticas Pùblicas en castellano màs relevantes. En el año 1998, se realiza un balance de la primera etapa de los cambios estructurales con la redacciòn del documento Una Nueva Gestiòn Pùblica para Amèrica Latina (Centro Latinoamericano de Administraciòn para el Desarrollo, 1998) donde se propone dialogar desde la regiòn con los organismos internacionales como el FMI y Banco Mundial, que proponìan las "reformas de segunda generaciòn" intentando superar la impronta privatista y mercadocèntrica de la primera etapa. En este documento se busca una "tercera vìa" apuntalando la calidad de la democracia, el mejoramiento de la funciòn pùblica, la necesidad de reducir la desigualdad en las sociedades latinoamericanas, y por lo tanto una fase màs "progresista". Se pretendìa, de una cierta forma, realizar una sìntesis entre la administraciòn pùblica weberiana de tipo burocràtico, que nunca se habìa consolidado plenamente en la regiòn, y la Nueva Gestiòn Pùblica, centrada en el mercado y la competiciòn, y que se ambicionaba como posburocràtica (Barzelay, 1998).

Durante la dècada de los años 90 y 2000 vemos que comienza a consolidarse el campo de las polìticas pùblicas en Amèrica Latina, pero bajo una impronta bastante "dependiente" de las teorìas del centro, y con una hegemonìa de la heurìstica por etapas. Sin embargo, notamos que progresivamente se va generando un proceso de institucionalizaciòn con la creaciòn de programas de posgrado (fundamentalmente maestrìas) y las traducciones de obras de los paìses centrales al castellano y al portuguès, como asì tambièn la ediciòn de obras colectivas que tendràn como principal eje de la reflexiòn la reforma del Estado. En este perìodo van surgiendo las primeras revistas cientìficas de la regiòn, entre las cuales la mencionada Reforma y Democracia, editada por el CLAD serà el centro de la discusiòn sobre las polìticas pùblicas.

A partir de la segunda dècada del siglo XXI contemplamos una nueva etapa en la consolidaciòn del campo. Esta fase no debe pensarse por fuera de los cambios globales que tuvieron las formas de producciòn del conocimiento con sus facetas de internacionalizaciòn, estandarizaciòn, intensificaciòn y evaluaciòn de la producciòn. En casi todos los centros latinoamericanos, y sobre todo en Mèxico, Brasil, Argentina, Colombia y Chile, se puede observar una pauta a una creciente evaluaciòn de la calidad de la producciòn acadèmica que elaboran los profesores e investigadores. Estos cada vez màs deben publicar en revistas cientìficas indexadas, lo que ha redundado en una transformaciòn en la manera en que se elabora y difunde el conocimiento de las polìticas pùblicas. Por otro lado, esto empujò la creaciòn de revistas temàticas en nuestra regiòn. Entre las revistas especìficas de polìticas pùblicas podemos relevar màs de 40 incluyendo Perspectivas de Polìticas Pùblicas de la Universidad Nacional de Lanùs, Estado y Polìticas Pùblicas de FLACSO; Administraciòn Pùblica y Sociedad (APyS) la Universidad Nacional de Còrdoba y Estado Abierto del INAP en Argentina; en Brasil la Revista de Polìticas Pùblicas de la Universidade Federal do Maranhão del Programa de Pòs-Graduação em Polìticas Pùblicas; la Revista de Administração Pùblica (RAP) de la Fundaciòn Getùlio Vargas, la Revista Brasileira de Polìtica Pùblica del Centro Universitario de Brasilia, Administração Pùblica e Gestão Social (APGS) de la Universidade Federal de Viçosa, Cadernos de Gestão Pùblica e Cidadania (CGPC) de la Fundação Getulio Vargas, Gestão Pùblica: pràticas e desafios de la Universidade Federal de Pernambuco, Revista de Serviço Pùblico (RSP) del ENAP, Revista Gestão e Polìticas Pùblicas (RGPP) de la USP, y Temas de Administração Pùblica (TAP) de la UNESP; en Colombia tenemos Opera de Universidad Externado de Colombia; en Chile la Revista Estudios de Polìticas Pùblicas de la Universidad de Chile; Revista Polìticas Pùblicas de la USACH, Revista Enfoques de la Facultad de Ciencias Polìticas y Administraciòn Pùblica de la Universidad Central de Chile, la Revista de Gestiòn Pùblica del Centro de Estudios en Gestiòn y Polìtica Pùblica. En Mèxico se publican Gestiòn y Polìtica Pùblica (GYPP) de la Divisiòn de Administraciòn Pùblica del Centro de Investigaciòn y Docencia, la Revista de Administraciòn Pùblica del INAP, la Revista Mexicana de Anàlisis Polìtico y Administraciòn Pùblica de la Universidad de Guanajuato; en Perù vemos la Revista de Ciencia Polìtica y Gobierno de la Escuela de la Pontificia Universidad Catòlica del Perù (PUCP).

Sin embargo, a la hora de evaluar el impacto de la producciòn en polìticas pùblicas en la regiòn vemos que las revistas latinoamericanas tienen una muy baja presencia comparada con otras regiones. De sucesivos relevamientos realizados a partir de la indagaciòn en Scielo, Latindex, y Redalyc, complementados con bùsqueda en navegadores de internet, pudimos relevar 42 revistas cientìficas en Latinoamèrica con diferentes niveles de indizaciones. De las 132 publicaciones relevadas bajo la categorìa "administraciòn pùblica" solamente encontramos 4 publicaciones especìficas en el ìndice Scimago Journal Ranking: Revista de Administração Publica (puesto 79), Revista de Administração Pùblica (puesto 93), Revista Brasileira de Polìticas Pùblicas (puesto 103) y Reforma y Democracia (puesto 116). Por otro lado, cuando comparamos la cantidad de citas de las revistas anglosajonas con respecto a las latinoamericanas vemos que el impacto de la producciòn regional dista mucho de lo que logran los journals de los Estados Unidos y el Reino Unido. Por consiguiente, medido en el "impacto" de la producciòn latinoamericana los temas, problemas y teorìas en las polìticas pùblicas resultan irrelevantes a nivel global.

Esto ha abonado una reflexiòn disciplinar que se define por la debilidad o el "atraso relativo". "En la actualidad el anàlisis de polìticas pùblicas en Amèrica Latina y el Caribe se enfrenta con varias dificultades. La primera es estructural y es de relativa inmadurez del campo en la regiòn. Fuera de Mèxico y Brasil, y en menor medida Argentina y Colombia, no hay una comunidad epistèmica donde se pueda encontrar aportes sustantivos ni lineamientos teòricos de anàlisis de polìticas pùblicas" (Fontaine 2015, p. 7). En realidad, planteamos que en general el impacto de las ciencias sociales y la producciòn acadèmica en nuestra regiòn no se debe a su falta de "calidad", sino a su poco impacto producto de un proceso màs general vinculado a la inserciòn de los investigadores en redes internacionales. Creemos que esto es algo que està cambiando y se ha dado en dos aspectos. Por un lado, se estàn fortaleciendo las redes regionales al interior de Amèrica Latina. Podemos mencionar que se està gestando un espacio de las polìticas pùblicas iberoamericano donde existe ya un fluido intercambio en producciòn colaborativa entre los centros del mundo hispanoparlante y lusòfono a ambos lados del Atlàntico. Por otro lado, encontramos un sinuoso y lento proceso de internacionalizaciòn de la producciòn con una mayor publicaciòn en inglès. Esto sin embargo es algo que genera encendidas polèmicas al propio interior de la comunidad de las polìticas pùblicas dado que se entrelaza con otros aspectos de las ciencias sociales y las formas de construcciòn de redes de trabajo. Podemos imaginar que existe una "tensiòn" entre el fortalecimiento de la producciòn en la regiòn apostando a mejorar revistas en lenguas romances, que sin embargo tienen menor impacto a nivel global, pero al mismo tiempo tienen menor "costo de entrada", no por la evaluaciòn que en muchos casos es muy alta, sino por lo que denominaremos la "barrera idiomàtica".

Dicho en otras palabras, aquellos investigadores que tienen como lengua nativa el castellano o el portuguès cuentan con un amplìsimo universo de revistas de muy alta calidad y mayor impacto regional para publicar dada la escala que tiene el espacio de las ciencias sociales iberoamericanas. Esto es a la vez un aspecto positivo, pero puede convertirse en algo limitante del impacto. Pensemos por ejemplo, que para investigadores suecos, griegos o daneses, este dilema no existe, ya que se debe "publicar en inglès o perecer". Nosotros por el contrario podemos hacer nuestras carreras en la regiòn iberoamericana ya que la cantidad de revistas y congresos resulta inagotable dentro de la vida de un investigador. Por otro lado, aquellos que sì manejan el idioma inglès como segunda lengua se encuentran vinculados a comunidades epistèmicas entrelazadas con redes de producciòn global y suelen encontrarse en centros acadèmicos que se referencian con un diàlogo con las ciencias sociales de los paìses centrales, màs especìficamente con el mundo anglosajòn. No obstante ello, la producciòn de un trabajo en inglès, incluso para aquellos que tienen un dominio de la lengua shakespeariana tambièn insume màs tiempo, razòn por la cual tambièn resulta màs lento y costoso. Por lo demàs, algunos investigadores prefieren publicar en español o portuguès siguiendo la màxima hic Rhodus, hic salta.

A continuaciòn, resumimos algunos rasgos de la producciòn en polìticas pùblicas desde los años 50s en adelante.

Fuente: Elaboraciòn propia

 

Las teorìas de las polìticas pùblicas en Amèrica Latina

En lo que respecta a las teorìas vemos que existe una enorme dependencia de los enfoques del centro, pero a la vez tambièn una ausencia de reflexiòn teòrica sobre las polìticas pùblicas en la producciòn en nuestra regiòn (Bentancur, Bidegain, & Martìnez, 2021; Marenco & Blanco Strohschoen, 2018), hecho que se vincula con la formaciòn y la transmisiòn del conocimiento. Las obras canònicas mencionadas siguen teniendo una fuerte influencia en la enseñanza, lo que dificulta la renovaciòn e invenciòn de teorìas vernàculas. En el nuevo milenio podemos encontrar otros esfuerzos como la traducciòn de Polìticas pùblicas: una introducciòn a lo teorìa y la pràctica del anàlisis del profesor inglès Wayne Parsons, a lo que se suma en Colombia el Diccionario de Polìticas Pùblicas de Laurie Boussaguet, Sophie Jacquot, y Pauline Ravinet, publicado en Francia originalmente. Paulatinamente, tambièn vemos còmo la producciòn local tiene importantes libros de referencia como Polìticas pùblicas: formulaciòn, implementaciòn y evaluaciòn y Enfoques para el anàlisis de polìticas pùblicas editados en Colombia por Andrè-Noël Roth-Deubel, Anàlisis de polìticas pùblicas de Jean-Baptiste Harguindèguy (2013) o El anàlisis de polìticas pùblicas. Conceptos, teorìas y mètodos del profesor de FLACSO Ecuador Guillaume Fontaine, que se suman a las obras colectivas entre las que podemos mencionar Introducciòn al anàlisis de polìticas pùblicas en Argentina (Jaime, Dufour, Alessandro, & Amaya, 2013), o Teorias e Anàlises sobre Implementação de Polìticas Pùblicas no Brasil, publicado en 2019 por el ENAP brasileño (Lotta, 2019). A partir del año 2013 la Universidad de Bristol lanza la colecciòn de obras colectivas denominada International Library of Policy Analysis, en la cual se propone reunir un estado del arte de la producciòn en polìticas pùblicas diferentes paìses, donde Amèrica Latina ha aportado ya tres volùmenes que incluyen a Brasil (Vaitsman, Ribeiro, & Lobato, 2013), Mèxico (Mendez & Dussauge-Laguna, 2017) y la màs reciente aportaciòn de Colombia (Sanabria-Pulido & Rubaii, 2020).

Por esta razòn, hemos realizado un llamado a los investigadores de la regiòn a travès del Grupo de Investigaciòn en Polìticas Pùblicas Comparadas de la Asociaciòn Latinoamericana de Ciencia Polìtica (GIPPC-ALACIP) para que compartan los resultados de sus investigaciones que incluyan abordajes propios al fenòmeno de las polìticas pùblicas. Hemos seleccionado seis trabajos que condensan el trabajo de 16 autores de Argentina, Brasil, Colombia y Mèxico.

El trabajo "Con la lupa en las biografìas. Una propuesta teòrico-metodològica para el anàlisis de las polìticas de vejez" de la investigadora argentina Sofìa Marzioni se entronca dentro de la polìtica social y plantea un abordaje de la experiencia directa y el relato de los ciudadanos. Asì, a partir de una metodologìa basada en las narraciones de los involucrados se busca problematizar una de las cuestiones màs relevantes como lo es el contexto del envejecimiento de las sociedades latinoamericanas a partir del anàlisis comparativo de dos historias de vida, productos de un trabajo de campo llevado adelante hacia el año 2019 en Santa Fe, Argentina. Su principal innovaciòn es reconstruir las trayectorias y experiencias como una valiosa fuente de informaciòn para fortalecer los diagnòsticos y orientar futuras decisiones en la materia. En el estudio los involucrados dan cuenta de la incidencia de las polìticas de vejez en las condiciones y pràcticas de reproducciòn ampliada de la vida y en la subjetividad de las personas mayores, reconociendo como sostiene la autora las diferentes "vejeces" que coexisten en el paìs, las cuales generalmente son ignoradas por los policymakers.

El trabajo "Juventude, politicas pùblicas e contestação no Brasil" de las autoras Celene Tonella y Simone Dourado pretende discutir la relaciòn de los jòvenes brasileños con la cuestiòn de las polìticas pùblicas y las formas de contestaciòn que han experimentado en los ùltimos tiempos. Para ello presenta una investigaciòn de la diversidad socioeconòmica y demogràfica de la juventud brasileña y una reflexiòn sobre las mùltiples formas de ser joven en el Brasil contemporàneo en vinculaciòn con los procesos de democracia participativa. La metodologìa del artìculo revista un estudio bibliogràfico sobre la conceptualizaciòn de la juventud brasileña, la arquitectura de las polìticas pùblicas dirigidas a este colectivo y el marco de participaciòn de los jòvenes en espacios como la conferencia nacional de la juventud elaborando la idea de que el reconocimiento de los jòvenes como sujetos de derechos en Brasil es tardìo.

La recorrida teòrica "Transiciones hacia el estado posburocràtico autoritario" del colombiano Josè Francisco Puello-Socarràs plantea un resumen alrededor de una nueva construcciòn sobre la formaciòn estatal. Segùn el autor, el Estado Keynesiano de Bienestar perteneciente a los paìses noroccidentales y el Estado Burocràtico-Autoritario propio de Amèrica Latina ha avanzado a una nueva realidad que denomina "postburocràtica" contemporànea, la cual ha hecho un camino desde la gobernabilidad a la gobernanza y desde la administraciòn pùblica a la gestiòn pùblica. Este nuevo escenario traerà el concepto de Estado Post-burocràtico (Gestionario) Autoritario (EGA).

Por su parte, "Resignificado del subsistema y el aprendizaje polìticos en y desde Amèrica Latina" de Martha Isabel Gòmez Lee, plantea desde Colombia una reinterpretaciòn del Marco de las Coaliciones de Causa (ACF) como enfoque analìtico tomado para explicar los procesos y ciclos que siguieron las polìticas pùblicas de acceso a los recursos genèticos en Colombia de 1996 a 2011. Asì, se busca explicar mejor la realidad compleja de la diversidad cultural y racial de la regiòn a partir de la idea que el subsistema de polìticas adquiere un resignificado normativo, toda vez que las personas que participan activamente en el proceso de formulaciòn de polìticas en contextos ètnicos, tienen la funciòn de ampliar el espectro de las personas involucradas a los grupos ètnicos. En este escrito se plantea que hay que investigar còmo se produce la elecciòn en escenarios de diversidad ètnica, por medio de la complementariedad y el "eclecticismo" que ofrece la antropologìa latinoamericana, en particular las diferentes acepciones de interculturalidad. De esta forma, esta secciòn realiza aportes hìbridos en la concepciòn de un modelo màs integrado y dialògico de las nuevas ciencias de polìtica pùblica, respecto a la diversidad ètnica-racial que caracterizan a Amèrica Latina.

El escrito "Polìticas pùblicas y perspectiva generacional: reflexiones en y desde Amèrica Latina y el Caribe" del equipo compuesto por Pablo Vommaro, Ernesto Rodrìguez, Wanda Perozzo-Ramìrez, Daniela Leòn y Marìa Camila Ospina-Alvarado presenta una reflexiòn crìtica sobre la producciòn socioestatal de las polìticas pùblicas de infancias y juventudes en las ùltimas dècadas en Amèrica Latina y el Caribe (ALC). Este trabajo hace una reflexiòn teòrica en la que prima la revisiòn crìtica de la literatura especializada en la temàtica y una mirada de la propia producciòn del equipo como base metodològica. Dentro de los aportes se esbozan los principales recorridos sociohistòricos que han tenido las polìticas pùblicas de infancias y juventudes en la regiòn, incorporando conceptualizaciones en torno a los enfoques y paradigmas de construcciòn de dichas polìticas en articulaciòn con abordajes que integran nociones como la perspectiva generacional, la sociologìa de las edades y la dimensiòn etaria de los Estados de Bienestar.

Finalmente "El enfoque de gobierno abierto en las polìticas pùblicas" escrito por Arturo Miguel Chìpuli Castillo y Blanca Estela Librada Castillo Morales desde Mèxico nos trae desde un estudio de caso una reflexiòn sobre el gobierno abierto. A partir del anàlisis del Programa para un Gobierno Cercano y Moderno (PGCM), uno de los diversos programas transversales de polìtica pùblica implementados por el gobierno federal mexicano como parte del Plan Nacional de Desarrollo para el periodo 2013-2018, que entre sus objetivos fundamentales buscò la construcciòn de una polìtica de gobierno abierto y la modernizaciòn de la Administraciòn Pùblica Federal, los autores indagan en què medida el programa integrò en su diseño el enfoque de gobierno abierto.

Con estos trabajos buscamos sumar aportes y mostrar innovaciones en la producciòn en polìticas pùblicas sobre y desde Amèrica Latina. A tres dècadas despuès de los hitos que impulsaron el desarrollo del campo, la producciòn en la regiòn se ha consolidado y especializado. No obstante ello, la mayorìa de las veces se utilizan los marcos explicativos pensados para realidades de los paìses centrales donde encontramos Estados màs capaces, un alto desarrollo humano, una penetraciòn territorial relativamente homogènea, y una estabilidad institucional que no ha tenido el mismo derrotero que en Amèrica Latina y el Caribe. Por ello, este nùmero especial tendrà como ejes estructurantes: ¿En què medida es posible pensar la hechura de las polìticas en Amèrica Latina con los marcos ideados para realidades noroccidentales? ¿Què nuevas categorìas, conceptos y modelos 'propios' hemos sido capaces de crear desde la regiòn? ¿Què aportes teòricos pueden hacer los investigadores latinoamericanos a la ciencia de las polìticas? ¿Què metodologìas y teorìas somos capaces de 'imaginar' para explicar mejor nuestras realidades? Consideramos que es hora que se piensen las polìticas desde Amèrica latina (vèase Roth-Deubel, 2018). En este sentido, este nùmero monogràfico ha invitado a los autores a realizar trabajos innovadores tanto empìricos como teòricos o de reflexiòn, que abonen a la creatividad, originalidad y utilidad explicativa en el campo de la teorìa de las polìticas pùblicas. No buscamos "oponernos" o "negar" los paradigmas del "centro", sino que celebramos el eclecticismo, el diàlogo, la complementariedad y el mestizaje teòrico de las aportaciones.

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