ARTÌCULO

El enfoque de gobierno abierto en las polìticas pùblicas: el caso del programa para un gobierno cercano y moderno (2013-2018)

Open government approach to public policy: the case of close and modern government program (2013-2018)

 

Arturo Miguel Chìpuli Castillo 1
achipuli@uv.mx
Blanca Estela Librada Castillo Morales 2
bcastimo85@hotmail.com
1Instituto de Investigaciones Jurìdicas - Universidad Veracruzana. Mèxico; 2Facultad de Derecho - Universidad Veracruzana. Mèxico

Recibido: 09|09|21 - Aceptado: 19|10|21

 

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Resumen
El Programa para un Gobierno Cercano y Moderno (PGCM) representò uno de los diversos programas transversales de polìtica pùblica implementados por el gobierno federal mexicano como parte del Plan Nacional de Desarrollo para el periodo 2013-2018. Entre sus objetivos fundamentales se planteò la construcciòn de una polìtica de gobierno abierto, que implicò diversas estrategias y lìneas de acciòn tendientes al desarrollo y la modernizaciòn de la Administraciòn Pùblica Federal. Derivado de lo anterior, nos preguntamos ¿en què medida el programa integrò en su diseño el enfoque de gobierno abierto? Con motivo de lo anterior, el presente documento analiza los objetivos, estrategias y lìneas de acciòn que integraron al PGCM a travès de cuatro principios (transparencia, rendiciòn de cuentas, participaciòn y uso de tecnologìas e innovaciòn) y sus componentes, los cuales ponen en evidencia una observancia alta de los valores del gobierno abierto en el diseño del programa, asì como algunas omisiones importantes.

Palabras clave: Gobierno Abierto; Polìticas Pùblicas; Gobierno Cercano y Moderno.

Abstract
The Program for a Close and Modern Government (PGCM) represented one of the various transversal public policy programs implemented by the Mexican federal government as part of the National Development Plan for the period 2013-2018. Among its fundamental objectives was the construction of an open government policy, which involved various strategies and lines of action aimed at the development and modernization of the Federal Public Administration. Derived from the above, we wonder to what extent did the program integrate the open government approach into its design? Due to the above, this document analyzes the objectives, strategies and lines of action that made up the PGCM through four principles (transparency, accountability, participation and use of technologies and innovation) and its components, which put into evidence a high observance of open government values in the design of the program, as well as some important omissions.

Key words: Open Government, Public Policy, Close and Modern Government.

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INTRODUCCIÒN

El concepto de gobierno abierto encuentra sus cimientos en el popular discurso realizado por Barack Obama al inicio de su mandato presidencial y con la emisiòn del Memoràndum sobre Transparencia y Gobierno Abierto (Memorandum on Transparency and Open Goverment) en enero de 2009. Desde entonces, y sobre todo a partir de la exitosa experiencia de los Estados Unidos de Amèrica, el concepto ha encontrado eco en muchas naciones democràticas, expandiendo su contenido y generando una progresiva tendencia de "apertura" (openness), incidiendo notablemente en la construcciòn de la polìtica pùblica a nivel nacional y sub-nacional, e incluso expandièndose al àmbito del poder legislativo y judicial, con lo cual hoy puede hablarse de un Estado abierto¹. Con base en lo antes referido, hoy puede afirmarse que el gobierno abierto conforma, no solo una filosofìa de la gestiòn y modernizaciòn de las instituciones y òrganos pùblicos, sino tambièn un enfoque del diseño e implementaciòn de polìticas pùblicas, el cual se encuentra conformado por cuatro pilares fundamentales: la transparencia, la participaciòn, la rendiciòn de cuentas y el uso de las tecnologìas de la informaciòn y la comunicaciòn.

Derivado de lo antes expuesto, el presente artìculo tiene como propòsito analizar el grado de incidencia del enfoque de gobierno abierto en el diseño del programa para un gobierno cercano y moderno (PGCM), el cual constituyò un programa transversal de polìtica pùblica derivado del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, cuyo objetivo fue "incrementar la eficacia gubernamental y estrechar su relaciòn con el ciudadano, (construir) un gobierno abierto, orientado a dar resultados; y (contribuir) a alcanzar las Cinco Grandes Metas Nacionales" (PGCM 2013). Partiendo de que un gobierno cercano y moderno requiere de un acceso efectivo a la informaciòn que brinde los mecanismos para el monitoreo y evaluaciòn del gasto pùblico, la participaciòn ciudadana en la actividad gubernamental, y sobre todo, la rendiciòn de cuentas, el programa asume en su exposiciòn de motivos los principios del gobierno abierto.

En este sentido, el documento se divide en cinco apartados: En el primer apartado se analiza, de forma general, el concepto de gobierno abierto y su desarrollo en Mèxico. En el segundo apartado, se aborda lo referente a las polìticas pùblicas y la necesidad de incorporar un enfoque de gobierno abierto. En el tercero, se esboza el enfoque de gobierno abierto en las polìticas pùblicas y se compara el contenido del programa en anàlisis con el estàndar de gobierno abierto; y finalmente, en el quinto apartado, se presentan los resultados obtenidos.

METODOLOGÌA

Para el logro del objetivo antes planteado, se construyò un estàndar con base en los principios plasmados en la Declaraciòn de Gobierno Abierto (AGA 2011) de la Open Govenment Partnership (Alianza para el Gobierno Abierto o AGA) y en el Manual de OGP: Reglas de Operaciòn para Participantes (AGA 2020a). Se tomaron dichos documentos por dos razones: la primera es que la Declaraciòn representa una carta de compromisos que los paìses que participan de dicha alianza se obligan a cumplir, promover y defender, y que sirven de base para el diseño de sus planes de acciòn; es decir, es un documento que genera obligaciones para las naciones participantes. Los compromisos adoptados se enmarcan dentro de 4 elementos especìficos, que fungen como valores o principios del gobierno abierto, y que son: transparencia, participaciòn, rendiciòn de cuentas e innovaciòn y uso de tecnologìas. En segundo lugar, respecto del Manual, su importancia radica en constituir un documento que establece las reglas, roles y responsabilidades de los paìses de la Alianza, asì como los elementos que fungen como valores guìa para la elaboraciòn de los Planes de Acciòn de Gobierno Abierto. Al igual que la Declaraciòn, asume a la transparencia, rendiciòn de cuentas, participaciòn y uso de tecnologìas, como valores guìa de las acciones en materia de gobierno abierto. En conjunto, ambos documentos presentan los elementos bàsicos a los cuales debe adherirse una polìtica pùblica con enfoque de gobierno abierto.

Derivado de lo anterior, en el presente texto tomaremos los principios consagrados en ambos textos como unidades de anàlisis para examinar los objetivos, estrategias y lìneas de acciòn del PGCM, con la finalidad de dilucidar el grado de incidencia del enfoque de gobierno abierto en su diseño. Calificaremos està a travès de una escala de cuatro niveles (nulo, bajo, medio y alto). A cada uno de estos niveles se les asignara una calificaciòn que va del 0 al 3, dependiendo si el programa contempla acciones en cada uno de los rubros señalados. Finalmente, valoraremos la incidencia total a travès de la suma de los valores por cada rubro, y calificaremos con una escala de tres niveles: bajo, medio y alto.

EL GOBIERNO ABIERTO EN MÈXICO. UN ACERCAMIENTO

El gobierno abierto es un concepto complejo, en constante construcciòn y evoluciòn, que ofrece una serie de ideas provocadoras para el replanteamiento del gobierno, a travès de formas y acciones innovadoras que buscan mejorar y aumentar las capacidades de las sociedades democràticas para hacer frente, con eficacia, de manera sostenible y equitativa a temas de interès comùn (Cobo 2013: 101); asì como resolver reclamos añejos generalmente vinculados con la transparencia, la participaciòn en el diseño e implementaciòn de polìticas pùblicas (incidiendo en las decisiones); y la colaboraciòn e innovaciòn entre los distintos actores pùblicos y privados (Ramìrez-Alujas y Güemes 2012: 370).

Como se mencionò, su uso moderno adquiere relevancia y popularidad con el discurso de Barack Obama, y con su Memoràndum sobre Transparencia y Gobierno Abierto en enero de 2009, el cual representò un momento clave para la reformulaciòn del concepto y su valoraciòn a nivel mundial². En tal documento se plasmò la intenciòn del ex mandatario norteamericano para abrir las puertas de su gobierno, tomando como base la transparencia, la participaciòn y la colaboraciòn, con la finalidad de fomentar la confianza pùblica y fortalecer la democracia. La experiencia acaecida en los Estados Unidos de Amèrica fue reconocida por diversas naciones democràticas, las cuales se interesaron por las acciones emprendidas, derivando en la creaciòn de la Alianza para el Gobierno Abierto en junio del año 2011, resaltando la importancia del concepto, el cual se identifica como "una relaciòn de doble vìa entre ciudadanìa y Estado, posibilitada por la disponibilidad y aplicaciòn de TIC (tecnologìas de la informaciòn y el conocimiento) que facilitan mùltiples interacciones entre actores sociales y estatales, y se traducen en vìnculos màs transparentes, participativos y colaborativos" (Ozslak y Kaufman 2014: 7). Permitiendo entablar una constante conversaciòn con los ciudadanos, con la finalidad de escuchar lo que ellos dicen y solicitan, lo cual abre la puerta para tomar decisiones basadas en sus necesidades y preferencias, facilitando la colaboraciòn de los ciudadanos y funcionarios en el desarrollo de los servicios, a la vez que comunica todo lo que decide y hace de forma abierta y transparente (Concha y Naser 2012: 12).

Para unirse a la AGA, los gobiernos de los paìses deben cumplir con diversos requisitos. En primer lugar, deben demostrar el compromiso con los valores establecidos en la Declaraciòn de Gobierno Abierto, el cual se determina conforme a una serie de criterios de elegibilidad, y a la aprobaciòn de una evaluaciòn de verificaciòn de valores. El nùcleo bàsico de elegibilidad se determina mediante evaluaciones del desempeño de los paìses en cuatro àreas crìticas de gobierno abierto (transparencia fiscal, acceso a la informaciòn, divulgaciòn de activos y participaciòn ciudadana); mientras que la evaluaciòn de valores (OGP Values Check Assessment) se realiza a travès de dos indicadores del "conjunto de datos sobre democracia" de V-Dem (Varieties of Democracy): "entrada y salida de OSC" y "represiòn de las OSC". En segundo tèrmino, cada gobierno debe identificar una agencia gubernamental o ministerio principal que asumirà la responsabilidad de coordinar el proceso y las actividades entre la AGA y el gobierno. Finalmente, una vez aprobados los criterios de elegibilidad y la verificaciòn de valores, y determinada la agencia que servirà de puente entre la organizaciòn y el gobierno, se debe elaborar una carta de intenciòn, que exprese formalmente el cumplimiento de los requisitos de elegibilidad, el respaldo a la Declaraciòn de Gobierno Abierto, describa las reformas anteriores en la materia; y especifique la agencia y punto de contacto de alto nivel que fungirà como responsable (AGA, 2020b).

Una vez incorporados a la AGA, los gobiernos deberàn elaborar un Plan de Acciòn, el cual representa la pieza medular de la polìtica de gobierno abierto en un paìs, y que es producto de un proceso de co-creaciòn en el que los gobiernos y la sociedad civil establecen compromisos ambiciosos para promover la transparencia, la rendiciòn de cuentas y la participaciòn ciudadana (AGA, 2020a: 10). En este, se manifiestan los compromisos concretos en materia de gobierno abierto, y que parten de un proceso colaborativo donde se plasman las acciones implementadas con anterioridad, los retos y obstàculos en àreas especìficas, asì como las acciones y etapas correspondientes para el logro de los objetivos asumidos.

En un principio, la Alianza se conformò por ocho paìses participantes: Estados Unidos de Amèrica, Brasil, Mèxico, Noruega, Reino Unido, Indonesia, Filipinas y Sudàfrica. A los cuales se han sumado muchos otros de forma progresiva. Los paìses de Amèrica Latina se han sumado de forma gradual a los esfuerzos por la implementaciòn de estrategias de gobierno abierto, centràndose, por ejemplo, en fortalecer el marco regulatorio sobre el acceso a la informaciòn pùblica y la transparencia; aumentar el uso de las TIC y nuevas tecnologìas (particularmente las redes sociales); poner en marcha programas para mejorar la interacciòn con gobiernos subnacionales; asì como desarrollar una cooperaciòn màs estrecha con el sector privado (OCDE, 2015: 44).

Como puede advertirse, desde sus orìgenes, y gracias a las buenas credenciales en materia de transparencia y acceso a la informaciòn³, Mèxico formò parte del comitè promotor de la AGA, donde ha tenido un papel activo y fundamental en la consolidaciòn de dicho òrgano. En el contexto de la primera reuniòn de esta organizaciòn, celebrada en Washington, D.C., el 26 de agosto de 2011, Mèxico y los demàs paìses fundadores, adoptaron una serie de compromisos, los cuales sirvieron de base para la construcciòn de los Planes de Acciòn. En el caso mexicano, y gracias a los esfuerzos coordinados por el entonces denominado Instituto Federal de Acceso a la Informaciòn Pùblica (IFAI)⁴, se construyò el Primer Plan de Acciòn, mismo que fue presentado el 21 de septiembre del mismo año., y ampliado con la participaciòn de la sociedad civil en mayo de 2012. Desde entonces, el Estado mexicano junto con la sociedad civil organizada, han diseñado e implementado cuatro planes de acciòn en materia de gobierno abierto a nivel federal, mismos que han representado elementos clave para la configuraciòn de un esquema de gobernanza que busca, por un lado, fortalecer la vida pùblica a travès de la colaboraciòn entre el gobierno y la ciudadanìa; y por el otro, fortalecer las instituciones democràticas.

El primer Plan de Acciòn (2011-2013) estableciò 38 compromisos enmarcados en cuatro de los cinco ejes estratègicos previstos en la AGA⁵, a los cuales se sumaron 36 màs en el contexto del Plan de Acciòn Ampliado. En 2013, se realizò un segundo ejercicio a nivel federal, el cual a travès de nueve mesas de trabajo temàticas y una participaciòn de màs de 300 participantes, generò el segundo Plan de Acciòn (2013-2015), el cual constò de 26 compromisos (Salas 2015: 234-235). El tercer Plan de Acciòn (2016-2018), se construyò sobre la base de una consulta pùblica por internet, jornadas abiertas, mesas de trabajo y planes de trabajo, de la cual derivaron 7 ejes temàticos y 11 lìneas de acciòn. Por ùltimo, el cuarto Plan de Acciòn se implementò en 2019, y contemplò un proceso de co-creaciòn que contò con la participaciòn de màs de 1,500 personas (por medios digitales y de manera presencial), en la definiciòn de los 13 compromisos que lo conforman. Este ùltimo Plan de Acciòn se encuentra vigente hasta el año 2021.

Como puede apreciarse, Mèxico ha tenido un rol activo en la consolidaciòn de la Alianza y en la conformaciòn de una agenda internacional de gobierno abierto. Gracias a los significativos avances en materia de transparencia, acceso a la informaciòn y rendiciòn de cuentas de la primera dècada del siglo XXI, pudo ubicarse de forma significativa entre los paìses que implementaron una polìtica basada en los principios del gobierno abierto. Si bien no ha sido un proceso libre de obstàculos y desafìos⁶, los Planes de Acciòn han demostrado que existe voluntad para transformar los principios plasmados en la Declaraciòn de Gobierno Abierto en compromisos y acciones de polìtica pùblica concretas, destinados a la apertura del gobierno. En este sentido, el enfoque de gobierno abierto ha incidido en el diseño de polìticas pùblicas, estableciendo estrategias destinadas a la mejora y modernizaciòn de los gobiernos, a travès de una visiòn que incorpora la transparencia, la participaciòn, la rendiciòn de cuentas y la innovaciòn, en todos los procesos de las entidades y òrganos pùblicos. En el siguiente apartado abordaremos el citado enfoque.

POLÌTICAS PÙBLICAS Y GOBIERNO ABIERTO

El estudio y formulaciòn de las polìticas pùblicas es una disciplina relativamente reciente que inicia con el texto del profesor norteamericano Harold D. Lasswell "La Orientaciòn Hacia las Polìticas" ("The Policy Orientation") de 1951. La fecha es importante para entender el objetivo de las polìticas pùblicas, pues el nuevo enfoque nace despuès de la Segunda Guerra Mundial, una vez consolidado el bloque socialista en la mitad de Europa, y despuès de haberse llevado a cabo el primer conflicto bèlico que dio inicio a la Guerra Frìa: la guerra de Corea. La consolidaciòn de una nueva potencia militar y econòmica supuso un desafìo directo al capitalismo democràtico estadounidense, sobre todo en lo relativo a la eficiencia de la administraciòn pùblica, la cual se enfrentaba a un modelo estatal centralizado que controlaba todos los medios de producciòn (Vazquez y Delaplace 2011: 35). A este contexto, se sumò la preocupaciòn por la eficiencia de los gobiernos (misma que se incrementaba tanto como la complejidad econòmica, polìtica y social en que habrìan de desenvolverse), las limitaciones tècnicas y financieras; asì como el fracaso de los modelos que habìan privilegiado la màs absoluta libertad de los mercados y la modificaciòn de los patrones de actuaciòn de los aparatos gubernamentales (Merino 2013: 31).

Ante tales retos, la respuesta institucional màs influyente tuvo como punto de partida la doctrina de H.D. Lasswell, la cual Merino (2013: 31) ha resumido de la siguiente manera:

La propuesta bàsica de ese ensayo surgiò de la idea de convocar, en tiempos de paz, el mismo esfuerzo y la misma energìa que un paìs es capaz de producir en tiempos de guerra, en favor de la persecuciòn de un objetivo indiscutible y compartido. Ese enfoque, desarrollado de manera exponencial tras la publicaciòn de aquel ensayo, tuvo como eje la propuesta de entender a los gobiernos como organizaciones que concentran el diseño y la implementaciòn de cursos de acciòn comunes para la sociedad y que se comprometen con sus resultados, dejando atràs la concepciòn segùn la cual los aparatos burocràticos eran un conjunto de òrganos, estructuras y procedimientos establecidos de manera rìgida para cumplir atribuciones permanentes e invariables a lo largo del tiempo.

En este sentido, la idea liberal sobre el propòsito de la hechura de las polìticas pùblicas se sustentò en la transformaciòn de la esfera pùblica y las formas de intervenciòn del Estado, su relaciòn con el mercado, y la concepciòn de la acciòn gubernamental (Del Castillo y Mèndez 2010: 6); asì como en la construcciòn de un enfoque basado en el desarrollo cientìfico-causal, complementado con la imaginaciòn creativa para generar polìticas pùblicas novedosas y eficientes (Vàzquez y Delaplace 2011: 35), cuyas bases se encuentran en el papel del Estado para manejar lo pùblico y sus problemas para confrontar aspectos de la vida social y econòmica que los mercados no podìan resolver (Del Castillo y Mèndez 2010).

Conforme a lo antes expuesto, las polìticas pùblicas representan una forma de racionalizar la actividad pùblica, en la cual la acciòn gubernamental se encuentra orientada hacia la resoluciòn de problemas de impacto general en un contexto determinado, a travès de decisiones, estrategias y recursos del Estado. En este sentido, el "enfoque de polìticas pùblicas" conlleva la necesidad de entender a lo "pùblico" como aquella dimensiòn de la actividad humana que requiere algùn tipo de intervenciòn o regulaciòn por parte del Estado (Parsons 2007); y a las "polìticas" (policy) como la capacidad del gobierno de intervenir racionalmente en la soluciòn de problemas pùblicos (Del Castillo y Mèndez 2010). Con el surgimiento del estudio de las polìticas pùblicas se iniciò una nueva etapa en la acciòn y administraciòn estatal tendiente a generar los mayores beneficios a partir de recursos limitados, y sobre todo, a travès de un serio replanteamiento de las ciencias de la administraciòn pùblica y del gobierno. En este contexto surgen procesos de estudio, diseño y evaluaciòn de polìticas pùblicas, mismas que han contribuido al desarrollo de soluciones racionales a problemas de la esfera pùblica.

Sin embargo, desde hace algunos años, en la regiòn se observa una amplia insatisfacciòn de los ciudadanos con el desempeño de sus gobiernos⁷, ocasionado por la baja capacidad de estos para implementar polìticas, programas y proyectos que solucionen problemas concretos de los ciudadanos de manera efectiva, aunado a la falta de calidad de los servicios, la opacidad, y la falta de mecanismos de participaciòn en la toma de decisiones, lo que ha generado la insatisfacciòn con los gobiernos, la cual ha impactado en la confianza y legitimidad de los mismos. Lo anterior es grave, en tanto la legitimidad juega un papel definitivo en la estabilidad y calidad democràtica, pues a travès de ella se logra que la ciudadanìa acepte y apoye un règimen polìtico (Trigo y Àlvarez 2017: 38). La falta de confianza y legitimidad en las instituciones constituye un dèficit de los gobiernos democràticos, los cuales no se reducen a la dimensiòn electoral, sino que tienen que ver con el ejercicio de la autoridad y de los recursos pùblicos de que dispone. En este sentido, un gobierno democràtico, para serlo real y efectivamente, requiere de un ejercicio democràtico del poder y del control democràtico del poder. Es ahì donde el gobierno abierto, ofrece una oportunidad muy importante para completar la apuesta por la democracia: abriendo las puertas a la participaciòn, integrando la voz ciudadana en la toma de decisiones y facilitando el escrutinio pùblico (Cejudo 2015: 98-100).

En virtud de lo anterior, el enfoque de gobierno abierto representa un aporte de caràcter sustantivo para los contenidos de las polìticas pùblicas, que pone ènfasis en los cuatro pilares del gobierno abierto, consagràndose estas como directrices para su diseño e implementaciòn. De tal forma que las polìticas pùblicas se vislumbran, no solo como mecanismos para la soluciòn de problemas y demandas insatisfechas (Salazar 2014), sino como medios para el ejercicio democràtico del poder, la participaciòn y colaboraciòn de las y los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones; asì como la innovaciòn y modernizaciòn de la administraciòn pùblica, los cuales se sustentan en los compromisos adoptados con motivo de la Declaraciòn de Gobierno Abierto. Derivado de lo anterior, el citado enfoque se traduce en la inclusiòn de herramientas de gobernanza democràtica, y practicas innovadoras y sostenibles, que se basan en los principios de transparencia, rendiciòn de cuentas, y participaciòn (OCDE 2016: 3), cuya inclusiòn permite transformar el espacio de toma de decisiones, estableciendo herramientas basadas en la innovaciòn y la tecnologìa, mediante las cuales se cierre de forma progresiva la brecha entre gobernantes y gobernados. En este sentido, incorporar el enfoque de gobierno abierto permite aumentar el impacto de las polìticas sobre la buena gobernanza y las perspectivas econòmicas y sociales, garantizando vìnculos de polìticas horizontales y verticales para encontrar sinergias y cumplir con los objetivos de forma màs rentable (OCDE 2015: 45-47).

En vista de lo anterior, para la construcciòn de polìticas con perspectiva de gobierno abierto es necesario tener una nociòn respecto de los elementos que le dotan de contenido. Esto supone un desafìo, pues el gobierno abierto puede significar cosas diferentes para los distintos actores implicados y los responsables de polìticas pùblicas, lo que involucra que su definiciòn y su contenido se encuentra influenciado por factores polìticos, sociales y culturales (OCDE 2016: 1)⁸. Lo anterior pone ènfasis en la complejidad de establecer estàndares especìficos para el gobierno abierto, por lo cual se han elaborado distintas iniciativas desde la Comisiòn Econòmica para Amèrica Latina y el Caribe (CEPAL)⁹, la Organizaciòn para la Colaboraciòn y Desarrollo Econòmico (OCDE)¹⁰, y desde luego, por la Alianza para el Gobierno Abierto. Esta ùltima, ha consolidado algunos principios que sirven de guìa para introducirnos dentro de los compromisos mìnimos para el gobierno abierto, ya que los mismos constituyen valores que los participantes deben cubrir dentro de sus planes de acciòn. Estos principios son: Transparencia, rendiciòn de cuentas, participaciòn ciudadana y tecnologìa e innovaciòn (Tabla 1).

Tabla 1: Principios del Gobierno Abierto

Fuente: Naser, Ramìrez- Alujas y Rosales (2017: 23)

Ahora bien, la determinaciòn de contenido de cada uno de estos elementos depende fundamentalmente de lo que cada paìs establezca como prioridades. Empero, es importante destacar que cada uno de los mismos contiene un nùcleo duro de componentes que deben observarse por parte de los Estados, y que proviene de dos fuentes especìficas: la Declaraciòn de Gobierno Abierto y el Manual de reglas y orientaciòn de participantes de la AGA. Estos son:

Tabla 2. Componentes del Enfoque de Gobierno Abierto

Fuente: Elaboraciòn Propia.

Con base en lo anterior, la lista de componentes de gobierno abierto se construye por cuatro categorìas generales (los cuatro valores o principios señalados por la AGA), asì como por 20 elementos especìficos, consagrados de forma general, tanto en la Declaraciòn de Gobierno Abierto, como en el Manual de reglas y orientaciòn a participantes de la AGA. Si bien la lista de componentes antes esbozada no es limitativa, puede servir como base para la determinaciòn del contenido mìnimo de una polìtica pùblica con enfoque de gobierno abierto, sobre todo ante la heterogeneidad de enfoques y prioridades que los gobiernos determinan en su agenda pùblica. Lo importante es que en el diseño de polìticas pùblicas se garantice el mayor impacto posible de los elementos antes consagrados, ampliando su contenido a travès de los estàndares de derechos humanos, desarrollo sostenible, estado de derecho, entre otros.

En los siguientes apartados se evaluara el diseño de una polìtica pùblica concreta cuyos objetivos se fundaron sobre la base de la filosofìa del gobierno abierto, a fin de dilucidar si, màs allà del discurso que motivò su creaciòn, se tomaron en consideraciòn los componentes bàsicos del gobierno abierto.

EL ENFOQUE DE GOBIERNO ABIERTO EN EL PGCM (2013-2018).

El 20 de mayo de 2013, Enrique Peña Nieto, Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos para el periodo 2012-2018, presentò el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2013-2018, mismo que fue publicado en esa misma fecha en el Diario Oficial de la Federaciòn. EL PND 2013-2018 tuvo como objetivo general "llevar a Mèxico a su màximo potencial", lo cual se realizarìa a partir de cinco metas nacionales y tres estrategias transversales. Dentro de estas ùltimas encontramos al PGCM, mismo que considerò un conjunto de objetivos, estrategias y acciones encaminadas a impulsar una administraciòn pùblica eficiente, eficaz, innovadora y transparente, orientada a resultados y bajo los principios del gobierno abierto, asì como con la capacidad tecnològica que permitirìa la cercanìa con las y los gobernados a travès de las tecnologìas de la informaciòn y la comunicaciòn (PGCM 2013).

Con base en lo anterior, el PGCM conjuntò una serie de herramientas proyectadas para impulsar el gobierno abierto, de ahì que para el presente programa, desarrollar acciones concretas en dicho rubro fuera uno de los objetivos principales. Sin embargo, es menester analizar si los citados objetivos, estrategias y acciones del programa de polìtica pùblica fueron concebidos a partir de la observancia del nùcleo bàsico de componentes de gobierno abierto, cuestiòn que se aborda a continuaciòn.

Lìneas arriba se señalò que el concepto de gobierno abierto representa una categorìa abierta que no cuenta con una definiciòn y elementos definitivos, sino que estos son determinados en gran medida por diversas instancias como la AGA o la CEPAL, e incluso por la academia y la sociedad civil. Sin embargo, y de acuerdo con la Declaraciòn de Gobierno Abierto, asì como los valores que guìan a los planes de acciòn de los paìses miembros, el gobierno abierto se encuentra fundado en cuatro principios: transparencia, rendiciòn de cuentas, participaciòn y uso de tecnologìas e innovaciòn. Derivado de lo anterior, propusimos diversos componentes que integran el piso mìnimo sobre el cual se puede calificar si una polìtica pùblica nacional cuenta o no con perspectiva de gobierno abierto en su contenido.

Con base en estas categorìas esbozadas en el apartado 4, analizamos el PGCM (2013-2018), a fin de vislumbrar el nivel de incidencia de los principios del gobierno abierto en la citada polìtica pùblica. Como ya se hizo menciòn, el citado programa destacò en su exposiciòn de motivos que su diseño se sustentarìa en los valores del gobierno abierto, los cuales servirìan de base para el mejoramiento de la administraciòn pùblica federal durante el periodo comprendido.

El programa contemplò cinco grandes objetivos, cada uno con estrategias y lìneas de acciòn propias. En la siguiente tabla se exponen brevemente la temàtica de cada una de ellas:

Tabla 3. Objetivos, estrategias y lìneas de acciòn del PGCM

Fuente: Elaboraciòn propia con base en el PGCM (2013)

Como puede advertirse, el primer objetivo es el ùnico que, de forma explìcita, consagra una serie de estrategias y objetivos destinado a "impulsar" el gobierno abierto. Empero, resulta necesario analizar el contenido ìntegro del programa, toda vez que en los cinco objetivos generales se establecen compromisos concretos vinculados con los principios del gobierno abierto. Con base en lo antes señalado, en la siguiente tabla se señalan los objetivos, estrategias y lìneas de acciòn del PGCM vinculados con los cuatro principios del enfoque de gobierno abierto.

Tabla 4. Principios del Gobierno Abierto y Acciones del PGCM que se vinculan.

Fuente: Elaboraciòn propia.

Como se adelantò en el apartado metodològico, calificaremos la incidencia del estàndar en una escala de cuatro niveles (nulo, bajo, medio y alto). A cada uno de estos niveles se les asignara una calificaciòn que va del 0 al 3, dependiendo del apego a los principios del gobierno abierto en el diseño del programa.

En materia de transparencia, el estàndar se encuentra construido por cinco componentes, de los cuales el PGCM cumple con tres: transparencia activa, pasiva y focalizada, datos abiertos y mecanismos de transparencia financiera. En este sentido, la incidencia del estàndar en el programa es medio (calificaciòn: 2/3). En el rubro de rendiciòn de cuentas, por su parte, el programa cumple con cuatro de los cinco elementos descritos en el estàndar, por lo cual observa un cumplimiento alto (calificaciòn: 3/3). Por cuanto hace a la participaciòn, el diseño del PGCM ùnicamente observò dos de los cinco componentes descritos en el estàndar, por lo cual tuvo un cumplimiento bajo (calificaciòn: 1/3). Finalmente, en cuanto al uso de estrategias innovadoras asì como el uso de tecnologìas de la informaciòn y la comunicaciòn, el programa tuvo un cumplimiento total de los tres elementos descritos en el estàndar (calificaciòn: 3/3).

RESULTADOS

Partiendo de lo antes señalado, y tomando en consideraciòn la escala establecida, a continuaciòn se presentan los resultados de cumplimiento del programa en estudio:

Tabla 5. Nivel de cumplimiento del PGCM a los estàndares de gobierno abierto.

Fuente: Elaboraciòn propia

Como puede advertirse, el diseño del PGCM cumple en gran medida con el enfoque de gobierno abierto, sobre todo en los aspectos de la rendiciòn de cuentas e innovaciòn y uso de tecnologìas. En un plano intermedio, las obligaciones en materia de transparencia¹¹; y muy por debajo de los estàndares, el tema de participaciòn, el cual aunque cuenta con acciones respecto de crear canales y vìas de colaboraciòn, es totalmente omiso en la protecciòn de las OSC, asì como de la incorporaciòn de elementos transversales para la igualdad y no discriminaciòn, y la perspectiva de gènero en los mecanismos de participaciòn.

Para la calificaciòn total se sumò el puntaje de cada una de las categorìas analizadas, a fin de determinar el nivel de cumplimiento del programa. La escala utilizada es la siguiente:

Tabla 6. Escala de calificaciòn del programa

Fuente: Elaboraciòn propia.

En este tenor, y con relaciòn al total del puntaje obtenido respecto del estàndar, se puede considerar que el cumplimiento del enfoque de gobierno abierto en el diseño del programa fue, en lo general, alto, ya que se observan acciones vinculadas con los cuatro principios del enfoque. Si bien, existen importantes omisiones, sobre todo en el tema de participaciòn, puede evidenciarse que los encargados de elaborar el programa tomaron en consideraciòn los elementos del gobierno abierto para su diseño.

CONCLUSIONES

El enfoque de gobierno abierto, representa una directriz de contenido y guìa de orientaciòn de las polìticas pùblicas, que considera la incorporaciòn de ciertos elementos que permiten democratizar la gestiòn pùblica, a travès de instrumentos de participaciòn, transparencia y rendiciòn de cuentas, que permiten cerrar la brecha entre gobernantes y gobernados, a la vez que se buscan vìas innovadoras que permitan modernizar y hacer màs dinàmicas las relaciones entre ambos.

En el presente texto se analizò al PGCM, un programa transversal de polìtica pùblica vigente en el periodo 2013-2018, que enfatizò en su exposiciòn de motivos los valores del gobierno abierto, a fin de dilucidar el grado de incidencia de los principios de gobierno abierto en su diseño. A travès de un estàndar se puso en evidencia que el programa en estudio contò con una influencia alta del enfoque de gobierno abierto. A pesar de ello, la aplicaciòn del enfoque permitiò advertir algunas àreas que no tuvieron acciones especìficas, principalmente en el tema de participaciòn, cuestiòn que resulta fundamental para una estrategia integral de gobierno abierto.

Notas

1. El Estado Abierto constituye una nociòn en construcciòn que alude a "...la voluntad formalmente expresada por parte de gobiernos, parlamentos, cortes de justicia, organismos de control pùblico u otras instituciones estatales o paraestatales de promover la apertura de sus repositorios de datos, el acceso ciudadano a la informaciòn, la participaciòn social en las distintas fases del ciclo de las polìticas pùblicas, la rendiciòn de cuentas y, en general, el control de la gestiòn pùblica por parte de la ciudadanìa" (Oszlak 2013). No se trata simplemente de la conjunciòn de tres conceptos medulares: gobierno abierto, parlamento abierto y justicia abierta; sino màs bien a la aspiraciòn de implantaciòn de un modelo, paradigma o filosofìa de gestiòn pùblica que propone reforzar los pesos y contrapesos entre los diferentes poderes, involucrando a la ciudadanìa, a travès de un rol màs activo, en el ejercicio de funciones y mecanismos de control, aprovechando las ventajas de las TIC, y reforzando el principio de colaboraciòn entre los diversos actores (pùblicos y privados) (Oszlak 2017).

2. El tèrmino Gobierno Abierto comenzò a ser utilizado tiempo atràs, especìficamente en 1955 en el contexto de la creaciòn del Subcomitè Especial sobre Informaciòn Gubernamental del Congreso de los Estados Unidos, la cual incubò la legislaciòn que, una dècada màs tarde, darìa origen a la Freedom of Information Act. Wallace Parks, quien fuese consejero de ese subcomitè, fue el primero en emplear el tèrmino "open government" en forma escrita, al incluirlo en un artìculo pòstumo. Aunque nunca definiò el tèrmino, la acepciòn que le otorgaba lo asociaba claramente con la nociòn de accountability o rendiciòn de cuentas (Ozslak 2015: 27)

3. Mèxico entrò a la Alianza superando los requisitos mìnimos de elegibilidad, con una puntuaciòn alta en cada uno de los criterios. En el momento de su adhesiòn, el paìs contaba con la clasificaciòn màs alta posible de presupuestos abiertos (4 de 4), una ley de acceso a la informaciòn, la clasificaciòn mìnima aceptada de divulgaciòn de patrimonio; y una puntuaciòn de 7,65 de un màximo de 10 en el Ìndice de Libertades Civiles de la Economist Intelligence Unit (Gutièrrez y Ocejo 2013: 29)

4. Actualmente denominado Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Informaciòn y Protecciòn de Datos Personales (INAI).

5. 1. Mejoramiento de los servicios pùblicos, 2. Incrementar la integridad pùblica, 3. Gestiòn efectiva y eficiente de los recursos pùblicos, 4. Crear comunidades màs seguras; y 5. Incremento de la responsabilidad corporativa y rendiciòn de cuentas institucional y del sector privado. Respecto del citado primer Plan de Acciòn, no se consideraron compromisos vinculados con el punto nùmero 4 (Salas 2015: 234)

6. Si bien existieron avances muy importantes en Mèxico con relaciòn a los compromisos en materia de gobierno abierto que incluso llevaron al paìs a presidir la AGA en el periodo 2014-2015, lo cierto es que un hecho que marcò la continuidad de las relaciones entre la sociedad civil y el gobierno, en el marco de los trabajos para cumplir los compromisos en la materia, fue la evidencia revelada en torno a la vigilancia digital ilegal realizada a travès del software pegasus, misma que motivò el informe denominado "gobierno espìa". Al respecto vèase: https://imco.org.mx/la-alianza-para-el-gobierno-abierto-en-mexico-y-el-espionaje-digital/ y https://r3d.mx/wp-content/uploads/GOBIERNO-ESPIA-2017.pdf

7. Desde el comienzo de la crisis financiera de 2008, los gobiernos en Amèrica Latina y en el mundo han luchado contra los elevados ìndices de desempleo y deuda pùblica, los cuales han limitado sus posibilidades de prestar servicios pùblicos de calidad y de consolidar un desarrollo incluyente y sostenible. Sobre todo en los paìses de Latinoamèrica, esto ha generado una perdida contundente en la confianza que tiene la poblaciòn en sus gobiernos (OCDE 2015: 28).

8. Ozslak (2015) ha señalado que la falta de una definiciòn y la heterogeneidad de contenidos plasmados en los planes de acciòn de los paìses miembros de la AGA han provocado un desbordamiento de los confines de las fronteras conceptuales del tèrmino, provocando confusiòn con otras figuras como el gobierno electrònico. Lo cierto es que, el gobierno abierto va màs allà de las iniciativas emprendidas en materia de transparencia y modernizaciòn de la administraciòn pùblica, para establecer un rango amplio de acciones destinadas a democratizar al gobierno en un sentido amplio.

9. El "Plan de Gobierno Abierto. Una hoja de ruta para los gobiernos de la regiòn" de Naser y Ramìrez (2014) del CEPAL es un buen ejemplo de estos esfuerzos.

10. La OCDE (2015) reconoce que las estrategias generales de gobierno abierto implementadas en Amèrica Latina y el Caribe comparten objetivos y prioridades en cuatro rubros especìficos: acceso a la informaciòn, TIC, integridad y combate a la corrupciòn; y participaciòn ciudadana. Posteriormente, en el documento titulado "Gobierno Abierto: Contexto Mundial y el Camino a Seguir" (OCDE, 2016) reconoce que un gobierno es abierto cuando sigue los principios de transparencia, rendiciòn de cuentas y participaciòn.

11. Al respecto, Chìpuli (2019: 64-65) señala que el PGCM, a pesar de estar fuertemente fundado en las problemàticas de transparencia, tiene un cumplimiento bajo respecto del cumplimiento de los estàndares internacionales en materia del derecho humano de acceso a la informaciòn pùblica, de lo cual concluye que el citado programa, en el rubro de acceso a la informaciòn, no cuenta con enfoque de derechos humanos.

REFERENCIAS

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