ARTÌCULO

Polìticas pùblicas en Amèrica Latina y diversidad ètnico-racial. ¿Grupos ètnicos hacedores de polìtica?

Public policy in Latin America and ethnic-racial diversity. Ethnic groups as policy makers?

 

Martha Isabel Gòmez Lee¹
martha.gomez@uexternado.edu.co
Universidad Externado de Colombia. Colombia

Recibido: 09|09|21 - Aceptado: 17|12|21

 

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Resumen
En este artìculo se estudia el reto que plantea a las polìticas pùblicas la realidad compleja de la diversidad ètnico-racial que caracteriza a Amèrica Latina. Se diseñan reflexiones teòricas y recomendaciones pràcticas sustentadas en la investigaciòn realizada en el proyecto sobre las particularidades de las polìticas pùblicas en Amèrica Latina. Desde una perspectiva analìtica e interpretativa, se recurriò a fuentes originales, para trabajar cuatro objetivos que se desarrollaron en el texto: 1) Imaginar unas nuevas ciencias de polìtica pùblica en y desde Amèrica Latina que respondan a la compleja realidad ètnica-racial de la regiòn. 2) Identificar nuevos nichos de investigaciòn para estas ciencias que reconozcan las prerrogativas de la Ley de Gobierno Propio de la Organizaciòn Nacional Indìgena de Colombia. 3) Explorar componentes hìbridos para la teorìa emblemàtica de los estudios polìticos contemporàneos como es el marco de las coaliciones de causa 4) Dar recomendaciones pràcticas para mejorar las aspiraciones democràticas en el subsistema y el aprendizaje polìticos, mientras se produce la transformaciòn de considerar a los grupos ètnicos en el centro del proceso de la polìtica y no màs en la periferia.

Palabras clave: Marco de las Coaliciones de Causa; Subsistema; Aprendizaje polìtico; Grupos Ètnicos; Interculturalidad, Antropologìa.

Abstract
This article studies the challenge posed to public policy by the complex reality of ethnic-racial diversity that characterizes Latin America. Theoretical reflections and practical recommendations are designed based on the research carried out in the project on the particularities of public policies in Latin America. From an analytical and interpretative perspective, original sources were used to work on four objectives that were developed in the text: 1) Imagine new public policy sciences in and from Latin America that responds to the complex ethnic-racial reality of the region. 2) Identify new research niches for these sciences that recognize the prerogatives of the Law of Self-Government of the National Indigenous Organization of Colombia. 3) Explore hybrid components for an emblematic theory of contemporary political studies such as Advocacy Coalition Framework 4) Give practical recommendations to improve democratic aspirations in the political subsystem and learning, while the transformation of considering ethnic groups at the center of the political process and no longer in the periphery.

Key words: Advocacy Coalition Framework; Subsystem; Policy Learning; Ethnic Groups; Interculturality, Anthropology.

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INTRODUCCIÒN

El objetivo del artìculo es adelantar una reflexiòn teòrica y pràctica, cuyo punto de partida es la premisa de que el anàlisis de polìticas pùblicas està desarrollado fundamentalmente desde 'los nortes globales' y en ese sentido no es sensible a la diversidad latinoamericana. En otras palabras, la producciòn en Amèrica Latina en el campo de las polìticas pùblicas la mayorìa de las veces utiliza marcos explicativos pensados para realidades de los paìses centrales que no responden a las realidades de la regiòn.

En ese sentido, Gibert-Galassi (2019) afirma que las relaciones cientìficas hoy en dìa se pueden representar en un modelo asimètrico en el que el Norte es el generador de teorìas mientras que el Sur funciona como una base de datos para la investigaciòn del Norte. Feld y Kreimer (2019) relacionan esta asimetrìa describiendo "Modalidades de 'integraciòn subordinada': (en las cuales) las actividades màs frecuentemente emprendidas por los investigadores latinoamericanos en la divisiòn del trabajo de los consorcios de investigaciòn son la producciòn, organizaciòn y sistematizaciòn de datos" (p.166).

Es asì como An­drè-Noël Roth (2018) subraya la conveniencia de generar aportes al campo de las polìticas pùblicas desde las propias particularidades y caracterìsticas històricas de las sociedades latinoamericanas, subrayando que es preciso trabajar en el desarrollo de marcos teòricos y metodològicos que permitan realmente inte­grar y dar cuenta del contexto latinoamericano (o nacional). En este escenario, el presente artìculo tiene como propòsito imaginar una nueva agenda para la investigaciòn en po­lìticas pùblicas que, segùn Gòmez-Lee (2019) obedezca a una reflexiòn profunda desde Amèrica Latina, fruto de con­textos sociopolìticos diferentes a los estudiados por la comunidad acadèmica anglosajona.

El contexto diferente sobre el que se reflexiona en este artìculo es el de las realidades de Amèrica Latina, caracterizadas por contextos complejos en lo que atañe a las diversidades ètnico-raciales; referidas segùn Roth y Wabgou (2009:17) a la "combinaciòn de lo cultural con lo racial; es decir cuando los rasgos culturales y las diferencias biològicas, genèticas o fenotìpicas, social, històrica y polìticamente reconocidas se superponen". Este artìculo cuando se refiera a contextos ètnicos comprenderà de manera muy amplia, las circunstancias polìticas en las que se encuentran las personas respecto a las dimensiones: ètnica y racial.

La regiòn tiene 826 pueblos ancestrales y se estima que otros 200 viven en aislamiento voluntario (Narvàez y Narvàez 2017: 158). En el año 2019 en 10 paìses de Latinoamèrica habìa aproximadamente un total de 52 millones de personas pertenecientes a pueblos ancestrales (International Group for Indigenous Affairs, 2019)².

En cuanto a afrodescendientes en Amèrica Latina en 2015, habìa alrededor de 133 millones en 16 paìses. Màs del 91 por ciento, concentrados en Brasil y Venezuela y un 7 por ciento adicional en Colombia, Cuba, Ecuador y Mèxico (Freire et al. 2018: 16). Tambièn existen grupos ètnicos que se reconocen como afrodescendientes por su identidad ètnica y no sòlo por sus caracterìsticas raciales percibidas. Por lo general, asentados en àreas remotas (conocidas como palenques o quilombos) para huir de las condiciones inhumanas de la esclavitud. Algunas de estas comunidades se mezclaron con la poblaciòn indìgena local, desarrollando asì lenguas y culturas hìbridas y distintivas, como los Garìfuna y los Misquito de Centroamèrica (Freire et al. 2018: 33).

Se estima que hay aproximadamente 1.000.000 de habitantes rom en Brasil, 300.000 en Argentina, 15.000 en Chile, 16.000 en Mèxico, 5.000 en Ecuador y en Uruguay, y 8.000 en Colombia (UEA Politics, 2016).

El problema de investigaciòn està en el vacìo de conocimiento que hay ante la multifacètica diversidad ètnica y racial de Amèrica Latina, que no es captada por el proceso de las polìticas de las teorìas propuestas en los paìses centrales. Poco se ha estudiado sobre ¿còmo dirigir la ciencia de las polìticas hacia una mayor dignidad humana e igualdad polìtica en y desde Amèrica Latina, de tal forma que responda a su contexto de diversidad ètnico-racial? ¿Què debe considerar la nueva agenda de investigaciòn de polìticas pùblicas en y desde Amèrica Latina para responder al reto del gobierno propio de los grupos ètnicos, tal y como lo hace la ONIC? ¿En què medida es posible estudiar las representaciones espirituales y altruistas de los problemas de polìticas de los grupos ètnicos por medio de una teorìa emblemàtica de los estudios polìticos contemporàneos? ¿Què recomendaciones pràcticas se deben tener en cuenta para alcanzar los ideales democràticos de Lasswell, mientras se logran unas nuevas ciencias de las polìticas pùblicas en y desde Amèrica Latina?

Se argumenta que hay queconsiderar en las nuevas ciencias de las polìticas pùblicas en y desde Amèrica Latina el componente hìbrido que caracteriza la literatura de Amèrica Latina. En palabras de Daniel Link, escritor y catedràtico argentino: "El discurso latinoamericano (...) se caracteriza por su impureza. Se trata de un 'entre-lugar', una zona de mestizaje teòrico, pero tambièn de pràcticas. El barroco cuzqueño es particularmente ejemplar en ese sentido: en las Cenas de las que participa Cristo se come maìz, se comen cuises" (PELCC, 17-01-2020). 

El artìculo se estructura en cuatro partes: Primero, se imaginan unas nuevas ciencias de polìtica pùblica en y desde Amèrica Latina que respondan a la compleja realidad ètnica-racial de la regiòn. Segundo, se establecen las lìneas de cambio conceptual iniciales para desarrollar la transformaciòn teòrica por la que se aboga, de tal forma que respondan a las prerrogativas de la Ley de Gobierno Propio de la Organizaciòn Nacional Indìgena de Colombia. Tercero, se explora la forma de estudiar las representaciones espirituales y altruistas de los problemas de polìticas de los grupos ètnicos por medio del Advocacy Coalition Framework (ACF) y cuarto, se dan recomendaciones pràcticas para mejorar las aspiraciones democràticas en el subsistema y el aprendizaje polìticos mientras se produce la transformaciòn de considerar a los grupos ètnicos en el centro del proceso de la polìtica y no màs en la periferia.

1. NUEVAS CIENCIAS DE POLÌTICA PÙBLICA EN Y DESDE AMÈRICA LATINA

Los acadèmicos, Paul Cairney y Christo­pher Weible (2018: 325) hicieron un llamado a "imaginar unas nuevas ciencias de polìtica pùblica", con el argumento de que las ciencias de polìtica pùblica origina­les "todavìa ofrecen cierta inspiraciòn, pero no han seguido el ritmo de los nuevos modelos de elecciòn humana y de las teorìas del proceso de las polìticas pùblicas". Estos autores dicen que se requiere un lenguaje actualizado que se centre màs "en la elecciòn y los contextos en el anàlisis de las polì­ticas y en la investigaciòn del proceso de las polìticas", destacando dos maneras de hacerlo: "conocer la audiencia de los formulado­res de polìticas y el contexto en el que operan" (2018: 326). Es importante, tener en cuenta que Cairney y Weible (2018) usan la palabra "contexto" para describir, de manera muy amplia, las circunstancias en las que se encuentran las personas.

1.1. Repensar las polìticas pùblicas en Amèrica Latina desde una perspectiva crìtica de la antropologìa

Se propone imaginar que las nuevas ciencias de polìtica pùblica desde Amèrica Latina tengan la funciòn de mostrar còmo se produce el aprendizaje orientado a las polìticas en contextos ètnicos complejos. Hoy en dìa se necesita de una nueva visiòn que responda a las caracterìsticas de contextos ètnicos complejos, propios de Amèrica Latina y, al mismo tiempo, logre los propòsi­tos que habìa planteado Lasswell, es decir, el progreso de la sociedad y la realizaciòn de una mayor dignidad humana, particularmente en­focados hacia los ideales democràticos. Por lo tanto, se requieren mùltiples teorìas para interpretar la naturaleza multifacètica de los contextos ètnicos complejos.

Al respecto, los enfoques analìticos ofrecidos para explicar los procesos y ciclos que siguen las polìticas pùblicas, segùn Schlager y Blomquist (1996: 653) "se encargan de explicar còmo los actores polìticos interesados, interactùan dentro de las instituciones polìticas para producir, implementar, evaluar y revisar las polìticas pùblicas".

Por lo tanto, siguiendo a Schlager y Blomquist (1996), se propone imaginar enfoques analìticos que sirvan para explicar còmo los grupos ètnicos interactùan con los otros actores polìticos interesados dentro de las instituciones polìticas para producir, implementar, evaluar y revisar las polìticas pùblicas. Se requieren nuevos enfoques que utilicen diferentes teorìas que se refieran a la presencia e interacciòn equitativa de diversas culturas en el subsistema de las polìticas y a la posibilidad de generar expresiones culturales compartidas, por medio del diàlogo y del respeto mutuo. Que contemplen una valoraciòn positiva de la diversidad y respeto por las personas y que tenga en cuenta que cada ser humano es transmisor de su cultura, la cual se expresa como parte de su identidad.

Para repensar dicho asunto, en lo que respecta al proceso de produc­ciòn y ejecuciòn de las polìticas, se requiere tra­bajar desde la antropologìa una perspectiva crìtica que sirva, como dice Shore (2010) para comprender la manera en que las polìticas pùblicas funcionan: como sìmbolos, estatutos de legitimidad, tecnologìas polìticas, formas de gubernamentalidad e ins­trumentos de poder que a menudo ocultan sus mecanismos de funcionamiento.

Esta forma de repensar de las nuevas ciencias de las polìticas pùblicas en y desde Amèrica Latina implica tener en cuenta a la antropologìa y sus principales puntos de vista teòricos sobre la cultura y el proceso de cambio. Se requiere revisar estas ciencias a la de los conceptos diversidad sociocultural, interculturalidad y multiculturalismo tomado en cuenta las distintas realidades, escuelas de pensamiento y proyectos polìticos.

 Estas ciencias implican trabajar en una nueva agenda investigativa en lo que respecta a la vinculaciòn entre polìtica pùblica y procesos complejos, heterogèneos y mùlti­ples, con diferentes temporalidades, para pro­fundizar en el pensamiento heteràrquico y continuar pensando el vìnculo entre estructuras sociales y polìtica pùblica, con la finalidad de seguir el ritmo de la complejidad de la diversidad ètnica que caracteriza a Amèrica Latina (Gòmez-Lee, 2019:84).

1.2. Conocimiento limitado del contexto ètnico y pensamiento emancipador

Como lo señala la teorìa de la racionalidad limitada propuesta por Herbert Simon (1947) la cogniciòn humana es limitada e imperfecta, es decir, incluso si lograra obtener toda la informaciòn disponible en torno a un problema que se pretende resolver, los fallos de razonamiento impedirìan que se tome la decisiòn òptima. Las personas toman decisiones de forma parcialmente irracional a causa de sus limitaciones cognitivas, de informaciòn y de tiempo. Este modelo ha tenido importantes aplicaciones en la economìa y la psicologìa de las organizaciones, y en gran medida està vigente al momento de considerar el contexto ètnico.

En este sentido, hay que reconocer la ignorancia de las personas, cuando se pretende cambiar una polìtica que contiene disposiciones vinculadas con elementos de interès y significado para los grupos ètnicos, no se sabe exactamente còmo lograrlo. Hay que imaginar teorìas que tengan en cuenta esta cogniciòn imperfecta para informar la toma de decisiones y la comprensiòn del contexto ètnico. En especial teniendo en cuenta que los problemas ètnicos, son complejos, es muy difìcil tomar decisiones totalmente racionales porque nuestros recursos para procesar la informaciòn son limitados. En este sentido, estas teorìas imaginadas se sugieren que tengan en cuenta las circunstancias de:

[...] los pueblos que, històricamente, han vivido situaciones de maltrato, marginaciòn social, discriminaciòn, racismos, olvido, entre otros; a su vez, se incluye la idea segùn la cual hayan contribuido en la construcciòn del Estado y la naciòn correspondiente. Todo ello refleja estados, espacios o esferas sociales donde se establecen relaciones sociales y de poder entre las personas en situaciòn desfavorable/vulnerable, el Estado y el resto de la sociedad (Roth y Wabgou 2009: 27).

En este contexto, imaginar unas ciencias de la polìtica pùblica en Amèrica Latina que se esfuercen en lograr una mayor realizaciòn de la dignidad humana de los grupos ètnicos y de la igualdad polìtica de estos con otros actores, implica dirigir su atenciòn en conocer la audiencia de los grupos ètnicos como actores de polìtica y el contexto històrico en el que operan. En este escenario, tambièn hay que tener en cuenta, lo casos como los de Colombia, en los que tambièn hay que conocer la audiencia de los pueblos indìgenas como formuladores de polìtica.

Por lo tanto, la responsabilidad de los acadèmicos latinoamericanos de las polìticas es ofrecer a los actores pùblicos y privados los conocimientos emancipadores que tienen los grupos ètnicos para ayudarles, a aprender y adaptarse al contexto ètnico cuando toman sus decisiones en el proceso de las polìticas. Por conocimientos emancipadores se entiende, conocimientos que rompan la visiòn y la concepciòn polìtica de una postura dominante, de poder, autoridad, tutela o cualquier otro tipo de subordinaciòn o dependencia, hacia las comunidades ètnicas en su intento de aplicar sus propias estrategias para responder mejor a un contexto en continuo cambio.

2. AGENDA DE INVESTIGACIÒN PARA EL GOBIERNO PROPIO DE GRUPOS ÈTNICOS

Este acàpite imagina una nueva agen­da de investigaciòn de polìticas pùblicas en y desde Amèrica Latina, en la que el campo de investigaciòn acompañe y legitime el gobierno propio de los grupos ètnicos.

Se estudia el caso de la ONIC, que ha adoptado reglas coherentes, planes y estrategias para confrontar sus problemas sociales, por medio de la Ley de Gobierno Propio, 'Pacto para Volver al Origen'. Este suceso abre nuevos nichos de investigaciòn que vale la pena profundizar en unas nuevas ciencias de las polìticas pùblicas en y desde Amèrica Latina.

2.1. Traducir el gobierno propio en tèrminos de polìticas pùblicas

La ONIC expidiò en 2021 la Ley de Gobierno Propio, 'Pacto para Volver al Origen' que fortalece el proceso de consolidaciòn de como Autoridad Nacional de Gobierno Indìgena. 'Pacto para volver al origen', le da a los pueblos y naciones indìgenas de Colombia un mandato desde lo Propio con el propòsito del Buen Vivir y el restablecimiento del equilibrio y los senderos de lo intercultural, con mecanismos de participaciòn, representaciòn y corresponsabilidad, de parte de las organizaciones indìgenas con el resto de la sociedad.

Esta ley tuvo su origen en el mandato del VII Congreso de la ONIC (2007), que determinò transformar a la organizaciòn en Autoridad Nacional de Gobierno Indìgena y regirse por dicho instrumento. La metodologìa para adoptar esta ley contemplò, entre otras, una amplia consulta a las bases, proceso que se hizo a travès de 49 asambleas territoriales en el que participaron màs de 3.000 miembros de los pueblos y naciones indìgenas de todo el paìs (ONIC, 2021).

Un acercamiento antropològico al vìnculo entre gobierno propio de los grupos ètnicos y polìticas pùblicas nos permitirìa a los acadèmicos latinoamericanos actuar a la altura de la visiòn normativa de Lasswell al dirigir el proceso de la polìtica a que estè en cabeza de los grupos ètnicos, de manera digna e igualitaria. En estas nuevas ciencias se estudiarìa el nuevo rol de los grupos ètnicos como los hacedores de polìtica, siendo ellos quienes dirigen el proceso de la polìtica.

Desde esta perspectiva, se imaginan unas nuevas ciencias de las polìticas pùblica en y desde Amèrica Latina que hagan un anàlisis antropològico de las polìticas pùblicas, lo que en palabras de Shore (2010, 34) implica que se "comienza con la premisa de que su formulaciòn debe ser vista como una particular forma de acciòn social y simbòlica". Esta nueva compresiòn delas polìticas pùblicas es en toda su complejidad y ambigüedad, por estar puestas al servicio de los grupos ètnicos, y estudiar la forma como se relacionan con aspectos del sistema social de estos grupos. Estos son los primeros pasos hacia unas nuevas ciencias de las polìticas pùblicas en y desde Amèrica Latina.

Se abordarìa el concepto mismo de "polìticas pùblicas" como algo que debe ser investigado y problematizado desde la perspectiva de los grupos ètnicos como tomadores de decisiones que tienen en sus manos el proceso de la polìtica. Se pregunta: ¿què quiere decir polìtica pùblica en el contexto ètnico racial de Amèrica Latina, no como un presupuesto dado por la teorìa, que no requiere de anàlisis, sino que es cuestionado y conceptualizado desde la mirada de los grupos indìgenas.

Entonces, se indaga desde la antropologìa por: ¿Què funciones tiene la polìtica pùblica? ¿Què intereses promueve? ¿Cuàles son sus efectos sociales? ¿Y còmo este concepto de polìtica pùblica se relaciona con otros conceptos, normas o instituciones de los grupos ètnicos en particular? ¿Còmo es el proceso de polìtica pùblica cuando està en manos de autoridades y formas de gobierno "no ortodoxas" como las de los pueblos y naciones indìgenas?

Esto permitirà obtener cierta distancia crìtica con respecto a la traducibilidad del concepto de polìticas pùblicas en Amèrica Latina. En otras palabras, lo que esto quiere decir para quienes tienen otras lògicas, epistemologìas y ontologìas en la regiòn.

2.2. Pensamiento altruista del buen vivir y espiritualidad

Tambièn se abre un nuevo nicho investigativo para las nuevas ciencias de las polìticas pùblicas, al estudiar las representaciones de los problemas de polìticas de los grupos ètnicos y los discursos legitimadores de decisiones que los afectan, no solo para profundizar en un conocimiento transdisciplinario, sino tambièn para pensar el vìnculo entre polìtica pùblica, pensamiento altruista y espiritualidad.

En Colombia, la Organizaciòn Indìgena de Colombia (ONIC) como autoridad nacional de gobierno indìgena en la Ley de Gobierno Propio concibiò otra forma de relacionarse con el mundo, "con el otro, con el hermano y la hermana, hijos todos de la misma Madre: la Madre Tierra, por brindar su sentir para Volver al Origen y asì inspirar la pervivencia de los pueblos y naciones indìgenas en Colombia (ONIC, 2020:1).

En esta Ley de Gobierno Propio los pueblos y naciones indìgenas representan los problemas de polìticas como un asunto relacionado con hacer frente a la crisis climàtica y ambiental que amenaza la vida en todo el planeta, por medio de lo siguiente:

[...] abrir la mente de millones de personas en el mundo que hoy buscan nuevas maneras de "desarrollo", reconociendo que es una lucha mancomunada que nos hermana entre pueblos y con otros sectores sociales en Colombia, y con los pueblos del Abya Yala y del mundo (ONIC, 2020:30).

Estos actores polìticos buscan alcanzar aportes para la construcciòn social, en clave de paìs, de una nueva utopìa: el Buen Vivir (ONIC, 2020: 10). Para ellos es importante cultivar mancomunadamente el Buen Vivir como aporte a la esperanza de los pueblos y el planeta (ONIC, 2020: 31). Propenden por restablecer la armonìa y el equilibrio en todos los àmbitos de la vida comunitaria, familiar, social, econòmica y polìtica -como organizaciòn-, acorde a sus principios y valores, con el objetivo de vivenciar la sociedad democràtica, justa y equitativa por la que luchan (ONIC, 2020: 35).

En esta ley, la ONIC (2020) legitima las decisiones que los afectan con base en la espiritualidad que està en el nùcleo del ser indìgena.

Al analizar esta Ley de Gobierno Propio de la ONIC a la luz del ACF, se halla que la ley se basa en las creencias del nùcleo profundo (deep core beliefs) de los pueblos y naciones indìgenas, que segùn el ACF son las ideas que constituyen el nivel màs amplio y estable entre las creencias que tienen las personas. Incluye creencias normativas y ontològicas bàsicas y son predominantemente normativas. Estas creencias son importantes pues operan a lo largo de muchos subsistemas (Weible, et àl., 2009, p.122). La espiritualidad y el buen vivir son creencias del nùcleo profundo.

El ACF supone que las creencias normativas deben ser determinadas de manera empìrica y no excluye a priori el comportamiento altruista (Sabatier et àl., 2007b:208). Hay que trabajar en determinar de manera empìrica las creencias normativas de los grupos ètnicos de Amèrica Latina, y verificar el vìnculo entre polìticas pùblicas y comportamiento altruista y espiritualidad.

En el modelo del individuo del ACF los actores individuales de las coaliciones de causa que participan en el proceso de las polìticas pùblicas estàn motivados por la racionalidad de procedimientos (Simon, 1985, p.294, en Schlager et àl., 1996, p.660). Segùn el modelo de Simon el individuo se involucra en el proceso de las polìticas pùblicas y toma decisiones con base en sus interpretaciones subjetivas de la situaciòn, y satisfacciones. Por lo tanto, los analistas que aplican el marco de las coaliciones de causa deben tratar de entender el comportamiento del individuo, en este caso de los pueblos y naciones indìgenas de la ONIC segùn dice Schlager et àl. (1996: 660), teniendo en cuenta sus interpretaciones y sus percepciones subjetivas, asì como considerar las fuentes de informaciòn y la capacidad de procesamiento de la informaciòn.

Para el ACF las creencias normativas y perceptivas preexistentes constituyen una lente por medio de la cual los actores perciben el mundo. "Puesto que las coaliciones, por definiciòn, comparten un conjunto de creencias del nùcleo de la polìtica, los actores de diferentes coaliciones percibiràn el mundo por medio de lentes distintos y, asì con frecuencia interpretaràn una muestra determinada de evidencia de modos distintos" (Sabatier et àl., 1999, p.131). De acuerdo con las teorìas de la atribuciòn y disonancia cognitiva se asume que, en los temas relevantes, las percepciones de los actores se ven fuertemente filtradas por sus creencias normativas y perceptivas preexistentes.

Por lo tanto, con creencias normativas como las de los pueblos y naciones indìgenas de la ONIC en la ley de gobierno propio, estos percibiràn la misma informaciòn de modos muy diferentes a los actores que no forman parte de la ONIC, lo que podrìa llevar a la desconfianza entre los actores involucrados en un problema pùblico. En estas condiciones segùn el ACF se produce el "recurso del diablo" que al mismo tiempo acrecienta la intensidad de la relaciòn de los miembros dentro de las mismas coaliciones de causa y exacerba el conflicto entre coaliciones en competencia (Sabatier et àl., 2007b, p.208).

La forma de ver de manera distinta los sesgos y constricciones por parte de actores de la diversidad ètnico racial de Amèrica Latina, juega un papel importante en la cohesiòn del de los actores involucrados en un problema pùblico. Vale la pena investigar ¿què motiva a los grupos ètnicos a alinearse y cooperar con aliados en el proceso de las polìticas pùblicas?

Las nuevas ciencias de las polìticas pùblicas en y desde Amèrica Latina podrìan explorar los paralelos entre la formulaciòn de la polìtica y la "espiritualidad" y los roles que desempeñan como directrices tanto de acciones como de fuentes de legitimaciòn.

3. EXPLORAR COMPONENTES HÌBRIDOS PARA EL ACF

Poco se ha estudiado sobre las representaciones de los problemas de polìticas de los grupos ètnicos y los discursos legitimadores de decisiones que los afectan, tal y con base en los conceptos analìticos del enfoque cognitivista anglosajòn de Advocacy Coalition Framework (ACF). Vale la pena hacerlo, pues como indica Fischer (2003, p.96) este marco teòrico es el mejor ejemplo de proyecto empirista en estudios contemporàneos de polìtica y uno de los principales enfoques, que ha permitido renovar la reflexiòn sobre la acciòn pùblica (Roth, 2002: 31).

Este acàpite no pretende determinar de manera exhaustiva las limitaciones explicativas del enfoque de coaliciones de causa de Sabatier sobre el cambio de la polìtica, lo que requerirìa de un diàlogo con la literatura existente sobre el enfoque para cuestionar sistemàticamente los alcances de este e indicar la forma de operativizar un nuevo ACF para el contexto de interès. Tan solo propende por la formulaciòn de sugerencias pràcticas orientadas darle un componente hìbrido al ACF.

3.1. Generalidades del ACF

El ACF (Sabatier 1988) es traducido al español como coaliciones de causa, coaliciones de abogacìa, coaliciones promotoras, coaliciones de actores militantes, entre otros. Aunque la traducciòn màs usada en Amèrica Latina es la de coaliciones promotoras, se escoge coaliciones de causa, en la medida que el elemento esencial de este enfoque, es que estas coaliciones promueven una causa, siendo esta la que aglutina a los actores. Mientras que coaliciones promotoras, indica que estos actores promueven algo, pero no una causa que corresponde a los valores y convicciones que defienden los actores de esas coaliciones. La causa viene a ser las creencias del nùcleo de la polìtica, que segùn Sabatier (1998: 103) "son el pegante o aglutinador fundamental de las coaliciones porque representan los compromisos empìricos bàsicos en el dominio de especializaciòn de las èlites de la polìtica pùblica". Por coaliciòn de causa se entiende "los actores de una amplia variedad de instituciones que comparten las creencias del nùcleo de polìtica y que coordinan su comportamiento de diversas maneras" (Sabatier & Jenkins-Smith 1999:130).

Se ha seleccionado este enfoque porque el ACF es un programa de investigaciòn promisorio en el àmbito del anàlisis de las polìticas pùblicas, en la medida que su modelo teòrico apoya mùltiples àreas teòricas y ha sido pròdigamente discutido (Weible et àl. 2011). Schlager et al. otorgan al ACF tres aspectos importantes:

En primer lugar, el intento de tener en cuenta a los sistemas de creencias y la forma còmo cambian con el tiempo, porque ha logrado, de manera pionera, llevar esto al estatus de variable independiente en las teorìas de las polìticas pùblicas. En segundo lugar, los analistas que han aplicado el ACF han dedicado gran parte de su atenciòn al mundo interior de las personas, a la estructura y el contenido de sus sistemas de creencias. En tercer lugar, los analistas del ACF desarrollan y prueban hipòtesis empìricamente verificables sobre los sistemas de creencias de los actores de las coaliciones de causa, en vez de asumir las preferencias o intereses de las personas. (Schlager et al. 1996: 661)

El ACF es un enfoque constructivista moderado, que si bien se basa en teorìas que hacen ènfasis en que las ideas se pueden medir, lo cual es importante para tener en cuenta el papel de los mitos del pasado y del presente que puedan tener los grupos ètnicos y las creencias de espiritualidad y el altruismo que los pueda inspirar. Los mitos unen a la gente en pro de una meta y finalidad, como las creencias del nùcleo profundo a las que se refiere el ACF.

3.2 El ACF en contextos ètnico-raciales

Para lograr que el ACF estè a la altura de la visiòn normativa de Lasswell para dirigir la ciencia de las polìticas en y desde Amèrica Latina hacia una mayor dignidad humana e igualdad polìtica, al aplicarlo a contextos ètnicos, debe cumplir los siguientes componentes hìbridos en los tres niveles en que opera:

1) El nivel macro, en el que se supone que, aunque la mayorìa del proceso de elaboraciòn de la polìtica ocurre entre especialistas dentro de un subsistema de polìtica, su comportamiento es afectado por factores externos del sistema polìtico y socioeconòmico. Desde Amèrica Latina, se imagina que tambièn es afectado por las tradiciones y rituales de los grupos ètnicos, sus instituciones sociales consolidadas y rasgos culturales como la lengua, la gastronomìa, la mùsica, la danza y la espiritualidad entre otros elementos. Asì mismo, su comportamiento es afectado por el multiculturalismo en el sentido deRestrepo (2004: 278) como un hecho de orden jurìdico y polìtico" (Restrepo, 2004: 278) Entendidocomo "el reconocimiento polìtico de la diferencia bajo los principios de igualdad y diferencia, es decir el conjunto de polìticas que se despliegan en el àmbito del Derecho (...) como una articulaciòn històrica y contingente (no estàtica), asociada a un règimen de verdad que se corresponde con las relaciones de saber y poder" (Roth y Wabgou 2009: 29).

 2) El nivel meso, el subsistema requiere un resignificado normativo, en la medida que las personas que participan activamente en el proceso de for­mulaciòn de polìticas seràn los grupos ètnicos en el centro de la toma de decisiones. El subsistema de polìticas es entendido como un amplio conjunto de actores que provienen de una variedad de organizaciones pùblicas y privadas, y que estàn activamente involucrados en un problema o asunto de polìtica, tal como el control de la contaminaciòn, la salud mental o el transporte terrestre" y quienes de forma reglamentaria buscan influir en las polìticas pùblicas (Sabatier, 1988, p.131; Sabatier, 1993, p.17; Sabatier, 1999, p.119). El subsistema con un componente hìbrido es entendido como un conjunto de actores que provienen de grupos ètnicos que estàn en el centro de la toma de decisiones como hacedores de polìtica, con autoridad y gobierno propio y personas que no son de los grupos ètnicos ubicadas en la periferia de la toma de decisiones; todos activamente involucrados en un problema o asunto de polìtica de interès de los grupos ètnicos, tal como la protecciòn de los conocimientos tradicionales. y quienes de forma reglamentaria buscan influir en las polìticas pùblicas.

3) El nivel micro en el que se trabaja el modelo del individuo, ademàs de ilustrarlo por la psicologìa social (Sabatier et al. 2007a:192), tambièn hay que investigar còmo se produce la elecciòn en contextos ètnicos, promoviendo la complementariedad, el "eclecticismo" con la antropologìa latinoamericana que ofrece importantes hitos en el estudio del etnodesarrollo y la interculturalidad. Desde esta perspectiva el reto es centrase en la inmensidad de opciones de los grupos ètnicos en un proceso de polìticas fluido y continuo.

Del mismo modo, en el nivel del contexto o las circunstancias en las que se encuentran las personas, hay que estudiar los desafìos que plantea el hecho que los grupos ètnicos estèn inmersos en espacios de toma de decisiones, subsistemas de polìticas y sistemas polìticos. Es importante que se puedan usar las teorìas de polìticas pùblicas para dar sentido a la complejidad de los grupos ètnicos, en un terreno cambiante y sinuoso, modelado por los conflictos y las tensiones del poder de la civilizaciòn eurocèntrica como lo señalan los estudios antropològicos de Alejandro Isla en Argentina, en cuestiones de desarrollo. Este autor sugiere desenmascarar los valores de la civilizaciòn eurocèntrica con ayuda de la teorìa crìtica (Cortès Maisonave 2014:23).

De esta forma, se abren nuevos senderos de investigaciòn sobre para la concepciòn de un modelo de ACF màs integrado y dialògico de las nuevas ciencias de polìtica pùblica, respecto a la diversidad ètnica-racial que caracteriza la regiòn latinoamericana. Màs componentes hìbridos seràn planteados al finalizar este artìculo como recomendaciones pràcticas para el subsistema y el aprendizaje.

4. RECOMENDACIONES PARA MEJORAR LAS ASPIRACIONES DEMOCRÀTICAS DE LOS GRUPOS ÈTNICOS

Para cumplir en tèrminos pràcticos los ideales democràticos de Lasswell, se recomienda una visiòn participativa y deliberativa para el proceso de las polìticas en Amèrica Latina. Sin embargo, esto no suple la necesidad de unas nuevas ciencias de polìtica pùblica, que consideren a los grupos ètnicos como hacedores de polìtica.

Mientras se avanza en esta transformaciòn teòrica, se sugieren aplicaciones pràcticas para que, en el contexto complejo de los grupos ètnicos, estos puedan influir en las polìticas pùblicas en igualdad de condiciones que el amplio conjunto de actores que provienen de la variedad de organizaciones pùblicas y privadas que interactùan en el subsistema de las polìticas y que hacen el aprendizaje orientado a la polìtica.

4.1. Una interacciòn digna e igualitaria para el subsistema de las polìticas

Se recomienda una interacciòn en el subsistema de la polìtica, en la que las organizaciones pùblicas y privadas propicien que los grupos ètnicos afectados, puedan estar activamente involucrados en las numerosas decisiones que abarcan todas las etapas teòricas del ciclo de las polìticas.

Para esto, se sugiere en el proceso de formulaciòn de polìticas pùblicas con contexto ètnico, adelantar las siguientes actividades concretas en particular respecto a las interacciones sociales sostenidas y dirigidas a abordar el problema pùblico. Por lo tanto, las personas que participan activamente en el proceso de for­mulaciòn de polìticas en contextos ètnicos, deberìan:

1. Utilizar mapas de actores que permitan comprender problemas pùblicos en contextos ètnicos complejos, en el anàlisis y diseño de polìticas pùblicas.

2. Propiciar la participaciòn de todas las comunidades ètnicas involucradas en el problema pùblico que las afecta, sin importar si son rurales o urbanas, o la forma organizativa que tengan. Dicha participaciòn debe adelantarse por medio de delegados escogidos por ellas.

3. Garantizar que el o los problemas que se buscan solucionar en el proceso de las polìticas pùblicas sean conocidos por los grupos ètnicos involucrados y se encuentren formulados de manera adecuada a estos grupos ètnicos. Es decir, dicho proceso debe contemplar una perspectiva que los incluya, tanto en tèrminos conceptuales, como operativos.

4. Caracterizar la naturaleza y la dinàmica de los problemas de polìtica de manera adecuada a los grupos ètnicos. Primero, los actores pùblicos y privados tienen que reconocer, el conocimiento limitado que tienen de la caracterizaciòn del problema que hacen los grupos ètnicos. Segundo, desarrollar un proceso como el que señala Lucca (2009) de "relevamiento e incorporaciòn de perspectivas del problema", pero en este caso particular en relaciòn con los actores de grupos ètnicos vinculados. Tercero, trabajar en una comprensiòn acabada del problema que tenga en cuenta las perspectivas de los grupos ètnicos, ya sean coincidentes o competitivas con las que tengan los demàs actores acerca de la forma de concebir el mundo.

5. Propiciar el acompañamiento los representantes de los Ministerios Pùblicos de Amèrica Latina. En el caso de Colombia, de la Defensorìa del Pueblo y la Procuradurìa General de la Naciòn. Igualmente, si se considera apropiado, podrìa invitarse a la Oficina respectiva del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.

6. Garantizar los principios de publicidad, transparencia y buena fe de las comunidades ètnicas. Se sugiere publicar el proceso de formulaciòn de polìtica por lo menos en la pàgina web de la autoridad encargada de promover el desarrollo y la equidad de los grupos ètnicos, minorìas y poblaciones vulnerables. En Colombia es el Ministerio de Interior. Tambièn de ser posible en el sistema de medios pùblicos nacionales (radio y televisiòn) y en periòdicos de circulaciòn nacional y regional.

Se aclara que estas actividades deberìan estar a cargo, no solo del formulador de la polìtica, sino tambièn, de todos los demàs actores pùblicos y privados del subsistema, en la medida que todos deberìan estar comprometidos con lograr una mayor realizaciòn de la dignidad humana y de la igualdad polìtica, y por lo tanto, son corresponsables de evitar lecturas parciales de los problemas de polìtica que afecten a los grupos ètnicos y de facilitar a estos grupos la elaboraciòn adecuada de la definiciòn del problema.

Lo anterior, sin perjuicio de las obligaciones que tiene el Estado de reivindicar el estatus polìtico y cultural de las comunidades indìgenas y locales, comprometerse al acompañamiento permanente a estas comunidades, en los procesos de las polìticas pùblicas, de tal forma que el Estado garantice los derechos de las comunidades indìgenas y locales y respetar el derecho fundamental a la consulta previa (Gòmez Lee 2016: 327).

4.2 Un giro intercultural para el aprendizaje orientado a las polìticas

Sabatier y Jenkins-Smith, siguiendo a Heclo, definen el aprendizaje como "las alternaciones relativamente duraderas de pensamiento o las intenciones conductuales que son resultado de la experiencia y/o la nueva informaciòn y esto està motivado por el logro o la revisiòn de objetivos de polìtica" (Sabatier y Jenkins-Smith 1999:123). Este concepto implica "un proceso continuo de investigaciòn y adaptaciòn motivado por el deseo de realizar las creencias del nùcleo de la polìtica" (Sabatier, 1988, p.151). Hay que aprender "los pros y los contras de las maneras en que las personas pueden adaptarse y aprender a alcanzar sus metas" (Sanderson 2009; citado por Cairney y Weible 2018)

Se debe investigar en la antropologìa latinoamericana que ha constituido importantes hitos en el estudio del desarrollo y la interculturalidad. Los estudios de Alcida Ramos en la Amazonia Brasileña demuestran el papel que puede desempeñar la antropologìa en el juego de imàgenes distorsionadas que se desenvuelve entre los actores implicados en el proceso de desarrollo. En el mismo sentido, otro complemento, pueden ser los estudios de Claudia Puerta, para el caso de Colombia, han definido la interculturalidad, como reconocer al Otro y su alteridad.

Para esta autora, el desarrollo opera por norma general desconociendo las mùltiples alteridades que caracterizan sus contextos de intervenciòn. De esta manera, la autora afirma que comprender la interculturalidad en el desarrollo no consiste solamente en reconocer la diversidad cultural en tèrminos ètnicos, sino, y cada vez màs, en las alteridades fundamentadas en cosmovisiones y relaciones socioambientales locales autòctonas dentro de una misma configuraciòn sociocultural (Cortès Maisonave 2014:22).

Hay que tener en cuenta que el "aprendizaje son los cambios en las asunciones e interpretaciones epistemològicas que ayudan a formular y estructurar el entendimiento y la acciòn colectiva (Adler et àl., 1992, p.385). En este contexto, el aprendizaje "debe implicar no solo la adquisiciòn de nueva informaciòn sobre el entorno ètnico, sino tambièn la aceptaciòn de las nuevas e innovadores formas que tienen los grupos ètnicos, para establecer relaciones entre causas y efectos, entre medios y fines". Siguiendo a (Adler et àl., 1992) se tiene en cuenta que màs importante que las experiencias son las teorìas o hipòtesis que, en este caso tienen los grupos ètnicos y que utilizan para organizar dichas experiencias. El consenso sobre estas teorìas es necesario, porque "todo el conocimiento està sujeto a sesgo y, con independencia de su contenido, la diferencia entre teorìas y hechos es una diferencia de confianza intersubjetiva, antes que de veracidad objetiva" (Adler et àl. 1992: 386). Hay que trabajar en esa confianza intersubjetiva entre los actores del subsistema para alcanzar el aprendizaje.

Asì las cosas, los encargados de poner en marcha las polìticas de interès y significado para los grupos ètnicos pueden absorber los nuevos significados e interpretaciones de la realidad que le ofrecen estos grupos. De esta forma pueden cambiar sus intereses y ajustar su voluntad para considerar nuevos cursos de acciòn que tengan en cuenta las interpretaciones epistemològicas de los grupos ètnicos. Tales como las de la antropologìa latinoamericana a la hora de entender la relaciòn entre desarrollo y diversidad cultural o ètnica, por medio del etnodesarrollo.

Esta antropologìa se fundamenta en "la pervivencia de modelos culturales discriminatorios y/o asimilacionistas hacia los pueblos y nacionalidades indìgenas" (Cortès Maisonave 2014:19). Hay que aprender sobre mecanismos polìticos y jurìdicos que aseguren las reformas de caràcter pluricultural y plurilingüìsticas, como las que el antropòlogo Joan J Pujadas ha recogido y analizado en paìses latinoamericanos, concretamente en Ecuador, Colombia, Brasil, Panamà o Argentina (Cortès Maisonave 2014:19).

El aprendizaje debe estar guiado por la interculturalidad, entendida como:

[...] una tecnologìa de creaciòn del Estado y un lugar epistemològico para la producciòn de un tipo diferente de conocimiento. Reestructurar el antiguo Estado implica recordar el consenso liberal que lo sustentò, y el orden social que èste mantuvo basado en jerarquìas coloniales de civilizaciòn e ingreso, y por tanto, desarrollo (Cortès Maisonave 2014:20).

En el aprendizaje que hacen los actores polìticos que estèn involucrados en un problema pùblico deben ser capaces de alterar la percepciòn y formular el contexto ètnico para respuestas colectivas a problemas interculturales marcados por la desigualdad. El gran reto de la interculturalidad, como señala Cortès Maisonave (2014:19) "es convertirse en una nueva realidad social que, junto con los feminismos, ambientalismos y movimientos indìgenas, pueda confrontar las antiguas jerarquìas sociales de la razòn, la propiedad, el gènero y la sexualidad para producir un Estado democràtico."

Para garantizar que las comunidades ètnicas puedan influir en las polìticas pùblicas en igualdad de condiciones que el amplio conjunto de actores que provienen de una variedad de organizaciones pùblicas y privadas y que interactùan en el subsistema, el aprendizaje orientado resignifica que los temas màs importantes sobre los que puede versar el aprendizaje orientado a las polìticas seràn la mejora de la comprensiòn que se tiene del estado de las variables definidas como importantes por el propio sistema de creencias de los grupos ètnicos y la interculturalidad en el desarrollo que los caracteriza. Hay que refinar la comprensiòn de las relaciones lògicas y causales del interior de los sistemas de creencias de los grupos ètnicos y la identificaciòn y respuesta a los desafìos al propio sistema de creencias de los grupos ètnicos. Como lo advierten los estudios de Claudia Puerta, en Amèrica Latina

[...] comprender la interculturalidad en el desarrollo no consiste solamente en reconocer la diversidad cultural en tèrminos ètnicos, sino, y cada vez màs, en las alteridades fundamentadas en cosmovisiones y relaciones socioambientales locales autòctonas dentro de una misma configuraciòn sociocultural (Cortès Maisonave 2014: 22).

En el subsistema de las polìticas tambièn puede haber personas que producen el conocimiento desde otro lugar epistemològico y que intentan aplicar diversas estrategias para responder mejor a un contexto en continuo cambio. Tal complejidad deberìa descartar teorìas del proceso de las polìticas que capten solo un conocimiento y apartar cualquier instrumento ùnico de anàlisis de polìticas que pueda proporcionar asesorìa desde una ùnica orientaciòn del conocimiento, sin tener en cuenta que hay otros conocimientos, fundamentados en cosmovisiones y relaciones socioambientales locales autòctonas.

A MODO DE CONCLUSIÒN

Este artìculo, màs allà de llegar a res­puestas concluyentes, ha buscado motivar a investigadores de las polìticas pùblicas a llevar a cabo una auto­rreflexiòn en la regiòn que nos lleve a desarrollos teòricos desde 'los sures globales' y en ese sentido que sea sensible a la diversidad ètico-racial latinoamericana.

La realidad de los grupos ètnicos como hacedores de polìtica dibuja las lìneas de cambio conceptual iniciales para desarrollar la transformaciòn teòrica por la que se aboga en este artìculo para dirigir la ciencia de las polìticas hacia una mayor dignidad humana e igualdad polìtica en y desde Amèrica Latina. Se requiere un lenguaje actualizado que se centre en la autodeterminaciòn de los grupos ètnicos, que pueden dirigir el proceso de las polìticas bajo sus propias normas y sistemas polìticos. Su derecho de crear y defender su identidad distinta, de tal forma que asegure la supervivencia colectiva y cultural de estos grupos.

Un acercamiento antropològico al vìnculo entre gobierno propio de los grupos ètnicos y polìticas pùblicas les permitirìa a los acadèmicos latinoamericanos actuar a la altura de la visiòn normativa de Lasswell al dirigir el proceso de la polìtica a la cabeza de los grupos ètnicos, de manera digna e igualitaria, y no màs en la periferia.

Notas

1. Doctora en Estudios Polìticos. Docente-investigadora de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones In­ternacionales [https://orcid.org/0000-0003-0288-1967]. Este artìculo es producto de la estancia postdoctoral en el Instituto Iberoamericano de Berlìn en 2021.

2. Para la adquisiciòn de estos datos se contò con el apoyo de Josè Camilo Mejìa Echeverrìa.

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