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Documentos y aportes en administración pública y gestión estatal

versão On-line ISSN 1851-3727

Doc. aportes adm. pública gest. estatal  n.11 Santa Fe jul./dez. 2008

 

RESÚMENES DE TESIS

La racionalidad de las políticas de regulación y un enfoque de caso a nivel subcentral: el control de los servicios sanitarios en una provincia Argentina

Tesista:
Francisco Javier Funes
Director de Tesis:
Tomás Hutchinson

1. INTRODUCCIÓN
Resulta complicado en esta prieta síntesis, abarcar el espíritu del presente trabajo, máxime cuando el tema, por acción o por omisión, se encuentra en una situación actual de indefinición en nuestra Provincia. No obstante lo expresado debemos resaltar que el objetivo del trabajo fue tratar de realizar un breve análisis de lo ocurrido con las políticas de regulación, en líneas generales, a nivel nacional y, de manera más concreta en el ámbito provincial desde 1995 al 2001. El dilema que entonces nos planteábamos se podía resumir en cuánto Estado y cuánto mercado requería la sociedad (hoy creemos que, crisis internacional mediante, es indudable, más que nunca y como red de última instancia, el rol central que le cabe al Estado). En definitiva nos cuestionábamos y nos planteábamos si el Estado, como en los países del primer mundo, tiene peso real en la regulación del Mercado1.

También iniciábamos el debate respecto a si la actividad regulatoria servía para articular un "Capitalismo de Mercado", mejorando la asignación de recursos por parte del mercado, por el hecho de contar con sólidas políticas de regulación o si el Estado podría llegar a ser el garante y articulador de las relaciones capitalistas. En el contexto de entonces -año 2001-, y atendiendo a la materia que controlaban y controlan los entes reguladores, nos preguntábamos si dicha actividad (de regulación y control) es útil, ya que contrapone intereses (económicos, principalmente) y los mismos afectan a un número importante de ciudadanos. Tal situación nos llevaba a cuestionarnos si asuntos de esta magnitud e importancia -concesiones de servicios públicos-, fueron hechas -en la Argentina en general y en Santa Fe en particular-, en la década de los 90, en forma conveniente. Además, en muchos casos, el servicio público prestado por grandes empresas, ya sea por sus características naturales o por la falta real de competencia, es monopólico (natural o legal, según el caso).

En cuanto al marco espacial-ideológico en el que se desarrolló la tesis, debemos decir que se realizó a la salida (suave, pero salida al fin) de lo que se dio en llamar "neoliberalismo", en donde imperó una cultura de abstención estatal (cuando no cooptación de las agencias estatales, por parte de las empresas que debían ser controladas) frente al comportamiento de las leyes económicas propias del mercado, es decir, el juego de la oferta y demanda, que no siempre es espontáneo y que además debe hacerse cargo del problema de los monopolios. El resultado de la implementación de dichas políticas ha sido un mercado con libertad "restringida" -sólo para unos pocos-, basada en el criterio de seguir estrictamente los postulados del denominado "consenso de Washington" 2, que tuvo su auge por la denominada "crisis del Estado".3

2. MARCO HISTÓRICO Y SITUACIÓN ACTUAL
La aparición del tema que nos ocupa, emerge con la figura económica del monopolio natural. Existen dos fundamentos básicos para la regulación: a) la demanda, es decir, -como sostiene el economista Roberto Chama-, la identificación de la demanda de regulación deseada por los individuos, y b) la oferta, o sea, el mecanismo por el cual las demandas privadas son convertidas en acciones regulatorias.

Miguel Angel Asensio, en su trabajo: "Los Monopolios Naturales y la política pública", señala: "La relativa inevitabilidad del monopolio en la provisión de gas, agua y electricidad es bien reconocida. Esto descansa en la tecnología para distribuir estos servicios al consumidor: cañerías maestras, tubos y líneas de cables no pueden económicamente ser duplicados y ciertamente no multiplicados. Estos son 'monopolios naturales'". La condición de prestación monopólica atenta contra la constante búsqueda de la mayor eficiencia en el uso de los recursos y en el mejoramiento de la calidad de los servicios. Por lo tanto es necesario buscar un substituto de la competencia que permita identificar aquellos aspectos mejorables de la gestión de los servicios y, si fuera posible, dar una idea del grado de mejora que cabe esperarse en cada circunstancia. La actividad regulatoria en general y la regulación económica en particular son tierra de cultivo para que se den en la práctica muchos de los supuestos teóricos del Derecho Administrativo, de la economía de la regulación, y de la política económica de la regulación y la administración o teoría administrativista4.

Los aspectos económicos de la regulación que entonces marcamos y hoy reafirmamos, van de la mano con los criterios de interpretación constitucional modernos. Este dato no es menor, ya que, a partir del tema de tesis elegido, podemos decir que estamos en presencia de la constitucionalización de los principios reguladores de la economía.

En Argentina, sin embargo, podría decirse que, con matices, desde el retorno de la democracia a la fecha, ha habido una "cierta línea de acción coherente/modus operandi" -aunque no siempre persiguiendo, desde nuestro punto de vista, el bien común-, en las políticas de privatizaciones implementadas.5 No es erróneo afirmar que las privatizaciones argentinas de los años 90 constituyen la imagen invertida en un espejo de las nacionalizaciones de los años 40. Entonces, la mayor parte de la sociedad veía en las nacionalizaciones un instrumento para la solución de la mayoría de los problemas económicos y de política pública: desequilibrios fiscales y de balanza de pagos, insuficiencia de inversiones, corrupción e ineficiencia.

En los 90, con el proceso denominado de "Reforma del Estado", esa creencia general se repite, incluso con argumentaciones similares: vender las empresas del Estado -aún las que arrojan superávit-, iba a significar acabar con la inflación, reducir el gasto público, terminar con la crisis del sector externo, con la ineficiencia, la burocracia y la falta de productividad, proceso ideológico que había empezado con el Golpe de Estado de 1976, ya que el latiguillo propagandístico de la época era "achicar el Estado es agrandar la Nación".

Está claro que si el sector estatal se desentiende de la necesidad de una regulación moderna y de control riguroso de los servicios públicos, el perjuicio será soportado, básicamente, por los consumidores y usuarios, beneficiándose sectores de poder o grupos minúsculos. Hay que continuar trabajando en materia de diseño de regulación y control, para mejorar el trabajo sobre las empresas de servicios públicos domiciliarios6.

En la etapa de posprivatización -también denominada de reformas de segunda generación-, es cuando más se notan las fallas, siendo ésta la etapa en la que los entes reguladores aplican sanciones, previstas contractualmente, cuando consideran que la empresa no cumplió con las pautas establecidas (metas) o con los estándares mínimos de calidad exigidos para el servicio.

Allí surge el rol del Estado, el que básicamente consiste en controlar la calidad del servicio, y está destinado a que las empresas prestadoras del servicio, licenciatarias o concesionarias, cumplan con las obligaciones del pliego. Otra función importante que podemos reseñar, es que los entes reguladores realizan una suerte de actividad jurisdiccional, dirimiendo controversias entre las empresas y los usuarios, o -las menos de las veces- entre dos o más operadores del mercado (a veces, en relación a los servicios monopólicos, cumpliendo el rol de la competencia), siendo su misión más importante, a nuestro criterio, la de la protección del usuario y la de evitar la cooptación7.

La ley de Reforma del Estado -23.696-, sancionada el 17 de agosto de 1989, constituyó el intento sistemático más destacado tendiente a profundizar el proceso de reformas iniciado y de privatización.

Quizás la principal característica del mercado de prestación de servicios públicos en el cual es frecuente aceptar la existencia de monopolios naturales (como es el caso de los servicios públicos relativos a agua potable y cloacas), es necesaria la intervención estatal a partir de la regulación, ya que resulta muy difícil que el mismo, por medio del sistema de precios, pueda asignar recursos de una manera relativamente eficiente.

3. OBJETIVOS PERSEGUIDOS; HIPÓTESIS DE INVESTIGACIÓN Y METODOLOGÍA EMPLEADA
El principal objetivo general abordado y que constituye, a la vez, la hipótesis de investigación es el de justificar la racionalidad de las políticas de regulación, analizando un caso a nivel subcentral (ENRESS), a través del análisis teórico, de leyes, decretos y resoluciones. En tal sentido el trabajo fue útil para merituar la labor del Ente Regulador de Servicios Sanitarios y el ejercicio de sus potestades de regulación y control sobre la empresa Aguas Provinciales de Santa Fe S.A. (hoy en liquidación), durante el período 1995/20018.

La racionalidad de las políticas de regulación, partían en el contexto temporal en el que se hizo el trabajo, del presupuesto teórico que consistía en que, no siendo más el Estado un agente económico como lo era antaño -proveedor de servicios-, la actividad en cuestión se encontraba a merced de la libre iniciativa de los particulares -agentes económicos exclusivos-, quienes en un sistema de economía de mercado, realizarían plenamente su actividad, realizando transacciones entre sí, a efectos de arribar a una multiplicidad de acuerdos sobre bienes de interés común, con control y/o regulación estatal.

El fundamento económico racional de la regulación pública, definida por Jorge Eduardo Bustamante como "la interferencia normativa del Estado en el marco de opciones que el mercado, como mecanismo de asignación de recursos y gastos, presenta a los operadores (agentes) modificando el curso que las variables seguirían si tal interferencia no existiera", radica, a grandes rasgos, en corregir las "fallas de mercado"9. Por ello, resultan, a nuestro entender, muy poco útiles las disposiciones del derecho privado y de la defensa de la competencia en aquellos casos donde la transacción debe ser realizada con un proveedor que se encuentra en condiciones de monopolio natural, en razón de las denominadas "economías de escala", o en supuestos donde una de las partes del negocio no tiene a su disposición toda la información relevante para realizar la operación (asimetría informativa), o bien, en aquellos casos donde la realización de la transacción genere "externalidades negativas". Cabe remarcar que el hecho que en la actualidad, en los 15 distritos concesionados el servicio sea prestado por la empresa de capitales estatales Aguas Santafesinas Sociedad Anónima, no hace mella, sino que fortifica la razón de ser del ENRESS, en base a la síntesis realizada10.

Este es el objetivo perseguido en remarcar la racionalidad de las políticas públicas de regulación, ya que en supuestos como el descripto y abordado, en lugar de aplicar la normativa propia del derecho privado y de las normas de defensa de la competencia, tendientes a proteger una situación original de mercado competitivo, la intervención pública aparece gravitante -no como supletoria de la voluntad particular, no con propósitos restitutorios o correctivos de una situación dada que se pretende proteger- sino, lisa y llanamente, para evitar las consecuencias que se derivan de la falla que tiene un determinado mercado.

En estos casos, la regulación estatal, al perseguir la eliminación de los costes de transacción suple las falencias del mercado mismo, constituyéndose en un sucedáneo de las condiciones de libre competencia que, por las fallas apuntadas, resultan inexistentes.

La racionalidad de las políticas de regulación y control también encuentran sustento en la manda del artículo 42 de la Constitución Nacional, es decir en la defensa de los derechos e intereses de los usuarios y consumidores. De esta forma, el régimen de la regulación económica (propia del derecho público), a diferencia de las normas de derecho privado, está orientado a interferir en las conductas de los agentes económicos a fin de eliminar los costes de transacción existentes, intentando simular la existencia de un mercado óptimamente competitivo.

4. A MANERA DE CONCLUSIÓN
Nos encontramos (al momento de concluir el trabajo) ante una figura administrativa nueva, tomada de la experiencia anglosajona (agencias) que constituyen órganos descentralizados de regulación y control, con el cometido de explotar su perfil técnico y con el propósito legal de dictar normas y directivas relativas a la actividad que se regula. Los caracteres propios del servicio público no se han extinguido y nunca pueden ser sustituídos por las reglas del mercado. La naturaleza pública del servicio de agua potable y desagües cloacales y la responsabilidad estatal en materia de regulación y control son imprescindibles. Se trata de merituar y aprovechar las ventajas de un medio técnico administrativo de gestión (ente de regulación y control), haciendo las veces de símil del mercado en actividades monopólicas, para ganar en eficiencia del sistema y en particular, en la prestación del servicio publico regulado. Cabe mencionar, en orden a los precedentes expuestos, que la regulación, cuando es realizada conforme al fin perseguido por el legislador, estimula la competencia o hace de símil de la misma, y la competencia , a su vez, estimula la innovación y ésta, a su vez, la baja de tarifas en escala, beneficiando, en definitiva, si se logra esta secuencia sin externalidades (a manera de círculo virtuoso), a los consumidores y usuarios del servicio, que necesitan protección, aunque al servicio, como ocurre en la actualidad, lo preste una empresa estatal. Constituyendo el sector regulado (agua potable y desagues cloacales) -a diferencia de otras actividades- un elemento fundamental para la salud y el Medio Ambiente, es que sostenemos que:

Las funciones genéricas de los Entes Reguladores de Servicios Públicos Domiciliarios, como parte del Estado y en atención a los fines establecidos por el convencional constituyente (Reforma Constitucional de 1994, artículo 42) y los objetivos previstos en los diferentes marcos regulatorios, debe propender a:

1) Proteger los derechos de los usuarios (la parte "débil" de la relación contractual)

1.2) Controlar la calidad, eficiencia y seguridad del servicio, con tarifas justas y razonables en resguardo, con un criterio equitativo, de la integridad patrimonial de los usuarios, y también la ecuación económica financiera de las empresas concesionarias.

1.3) Controlar los monopolios naturales y legales y prevenir abusos de posición dominante del mercado y/o actitudes que impliquen competencia desleal, descansando siempre la titularidad del servicio público en el Estado.

1.4) Regular el desarrollo de las Concesiones, a través de casos concretos, sentando, en orden a sus incumbencias, los precedentes necesarios, para ir estableciendo criterios de regulación y control (este ítem se explicita en relación a que una de las herencias de la década de los '90 fueron -y son- los denominados "tratados bilaterales de protección de las inversiones extranjeras". Las empresas privatizadas empezaron juicios contra el Estado -en el CIADI-, amparadas en esos acuerdos).

2) En relación a los Directorios de los Entes de Regulación y Control, a nivel federal, podríamos decir, de manera general, -no así al ENRESS-, que entonces se percibía el peligro de cooptación/captura por parte de los prestadores privados, afectando la ecuanimidad, razonabilidad y el equilibrio para considerar cuestiones que lesionan los intereses de los usuarios.

2.1) A nivel subcentral, podemos decir que el ENRESS cumplió sus cometidos, en relación a la Atención al Usuario y al Control de Calidad del servicio.

2.2) La noción de universalidad, vinculada tanto a la expansión de la infraestructura, como al precio, son parámetros que deben ser garantizados por el Estado. La "tensión" entre los intereses sociales y los intereses comerciales de los operadores privados, no puede depender de estos últimos o del mercado, sino de las autoridades gubernamentales.

2.3) Atento a lo manifestado en la cita 10, se debe propender a buscar la manera de armonizar las pautas de los marcos regulatorios, constituyendo tal misión un deber tanto del gobierno central, como de los gobiernos provinciales o subcentrales, ya que sus resultados redundarán en beneficio de todos.

3) La ley provincial nº 11.220 en particular y a nivel subcentral y los diversos marcos regulatorios analizados en general (a nivel central), no realizan previsiones para el tratamiento de los sectores marginales y su integración al servicio.

4) Debido al nuevo escenario, y a la normativa vigente se debe reformular, con el máximo rigor técnico y legal el marco normativo y regulatorio bajo el cual deberá desarrollar su actividad la empresa prestataria.

4.1) En esta línea argumental, se debe propender, desde el ENRESS, a la difusión de la información en relación a los derechos que poseen los usuarios y consumidores del servicio público regulado.

5) Fortalecer la gerencia pública incentivando a los actores comprometidos a capacitarse, buscando soluciones innovativas, que acorten las diferencias generadas por las asimetrías de información existentes entre regulador y regulado, en el período analizado (1995/2001).

Creemos que el esfuerzo realizado brindó sus frutos y logró demostrar la racionalidad de las políticas de regulación implementadas. Asimismo, y dada la actualidad que mantiene el tema, deseamos que este trabajo pueda aportar ideas, tanto para las áreas concesionadas (15 ciudades), como así también para los denominados "pequeños prestadores" (350 localidades) de los servicios sanitarios en la Provincia de Santa Fe, teniendo en cuenta el panorama actual del ENRESS y la falta de definición, en relación a la integración del órgano Directorio11.

NOTAS
1 Para un análisis conceptual más profundo y debido a la densidad específica del tema, recomendamos "El Estado y El Mercado", documento entregado por el Dr. Horacio Daniel Rosatti en el marco del Doctorado en Derecho que se desarrolla en la Universidad Católica de Santa Fe y "La crisis mundial y el derecho público (el Estado, otra vez, protagonista)" de Alejandro Pérez Hualde, publicado en el Suplemento Administrativo de La Ley de fecha 7 de Mayo de 2009.

2 Los diez puntos del consenso, tomados del libro del economista John Williamson, titulado :"Latin American Adjustment", publicado en 1990, eran: 1) Disciplina presupuestaria de los gobiernos; 2) Reorientar el gasto gubernamental a áreas de educación y salud; 3) Reforma fiscal o tributaria, con bases amplias de contribuyentes e impuestos moderados; 4) Desregulación financiera y tasas de interés libres de acuerdo al mercado; 5) Tipo de cambio competitivo, regido por el mercado; 6) Comercio libre entre naciones; 7) Apertura a inversiones extranjeras directas; 8) Privatización de empresas públicas; 9) Desregulación de los mercados; 10) Seguridad de los derechos de propiedad.

3 Para profundizar sobre el tema, sugerimos: "La Crisis del Estado" de Sabino Cassese, con estudio preliminar de Jorge Salomoni, Editorial LexisNexis-Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2003, en especial, el capítulo IV.

4 Oportunamente, y en base a la estrecha relación que hay entre el Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo, la doctrina advirtió que es imposible para los doctrinarios enseñar las principales teorías del derecho administrativo sin hacer referencia a las disposiciones de la Constitución y a la manera en que han sido interpretadas y desarrolladas (Pierre Bon, "La Constitución (de Francia) de 1958 y el Derecho Administrativo").

5 La República Argentina ha desarrollado un amplio proceso de privatizaciones en los noventa, que en el nivel federal significó el paso del Estado productor de bienes y servicios públicos a un Estado regulador de servicios públicos. La dimensión del Estado y su actuación se modificaron de tal forma que probablemente la Argentina encabece la nómina de países que en tan poco tiempo transformaron radicalmente la relación entre el Estado y la sociedad. En las provincias argentinas, ese proceso abarcó los bancos provinciales, los servicios de agua potable, cloacas y de provisión de energía eléctrica, incluyendo centrales de generación, también casinos de juego, hipódromos, terminales de ómnibus, complejos turísticos, hoteles, áreas mineras, empresas aereas, empresas forestales e institutos de seguros, entre otros. Las vertiginosas transformaciones ocurridas en el marco de las privatizaciones, lejos de paliar las consecuencias de un Estado omnipotente y alcanzar y consolidar el "paradigma del impulso privatizador", acentuaron y profundizaron las desigualdades por el alto costo que esas transformaciones tuvieron en términos de equidad social ("El Control de la Regulación en la Argentina", Leandro Despouy, Brasilia, 15/09/2005).

6 La regulación económica y no económica, resulta el más efectivo sistema de intervención especial por parte del Estado, en un contexto en el que los mercados se han liberalizado y los agentes privados y/o públicos cobran una inusitada importancia en la prestación de servicios públicos. El control es la comprobación de hecho, la fiscalización fáctica, la intervención concreta en el desarrollo del servicio. Por ello, consideramos que se puede y debe regular el esquema "estático-jurídico" y se puede y debe controlar la actividad desplegada por el prestador, es decir el aspecto "dinámico-operativo", del servicio (Jornada de Debate celebrada en el ENRESS en torno a considerar el agua como un derecho humano, Santa Fe, sede del Ente Regulador de Servicios Sanitarios, 03/04/09).

7 En tal sentido y al momento de realizar este trabajo -2001-, existían diferencias notorias entre el ETOSS y el ENRESS, a favor de éste último, en orden a regular la prestación y controlar al prestador.

8 El 31 de enero del año 2006, por decreto del poder ejecutivo provincial nº 243/06, mediante el cual el Gobernador declaró rescindido el contrato de concesión por culpa de la empresa Aguas Provinciales de Santa Fe SA (hoy en liquidación), empresa que decidió en asamblea accionaria la disolución de la sociedad. El mismo decreto -en cumplimiento de lo previsto en la ley provincial nº 12.516 instrumentó un mecanismo para atender el servicio público sanitario en las localidades donde lo hacía la ex concesionaria, consistente en asignar la prestación del servicio a Aguas Santafesinas SA (una SAPEM creada por decreto del poder ejecutivo provincial nº 193/06, cuyo capital se encuentra conformado por acciones de titularidad de la Provincia y una pequeña porción de 13 Municipios donde se presta el servicio), el cual actualmente se encuentra regulado por un régimen transitorio vencido, aprobado por decreto nº 1358/07 (texto ordenado por resolución nº 191/07 del ex Ministerio de Obras, Servicios Públicos y Vivienda). La legislatura de la Provincia sancionó en su momento la ley provincial nº 12.668 (de "Grandes Acueductos") y se encuentra próxima la inauguración del acueducto centro (abarca desde la localidad de Monje a Bouquet) y el Ministerio de Aguas, Servicios Públicos y Medio Ambiente se encuentra trabajando en los aspectos técnicos y económicos del mismo, para conectar efectivamente a las localidades involucradas.

9 Otro aspecto a analizar, que excede la presente recensión, es la de quien custodia al custodio. En tal sentido, nos permitimos recomedar el texto de Oscar Oszlak y Ruth Fólder "La Capacidad de Regulación Estatal en la Argentina ¿Quis custodiet custodes?, editado dentro de la obra "La Argentina que viene", Aldo Isuani - Daniel Filmus (compiladores) FLACSO - EUDEBA, Buenos Aires, 1998. También recomendamos, desde otro ángulo, el artículo "La privatización, paradoja política" de Jesús Trillo-Figueroa, publicada en la Nueva Revista de Política, Cultura y Arte, nº 44, Abril-Mayo de 1996.

10 Se debe remarcar, sobre todo a partir del dictado de la resolución nº 275/00 ENRESS, modificada por la resolución nº 659/07 ENRESS la atención denominada a los "pequeños prestadores", es decir todas las localidades, parajes, municipios y comunas que no forman parte de los 15 Distritos concesionados. En tal sentido, a partir de la creación de AFERAS (Asociación Federal de Entes Reguladores de Agua y Saneamiento) se puede hablar de un incipiente federalismo regulatorio en pos de obtener pautas comunes de trabajo y normas debatidas y consensuadas para que, con las características propias de cada región y de cada gobierno, lograr, progresivamente, estándares de calidad del servicio y de criterios de acción, lo más homogéneos posible (se están implementando, en la dirección mencionada, herramientas técnicas -vide, a manera de ejemplo, las de benchmarking y contabilidad regulatoria-, que consideramos permitirán, en un futuro no muy lejano, avanzar en este sentido).

11 Hace 18 meses que el Ente Regulador de Servicios Sanitarios de la Provincia de Santa Fe, no tiene integrado, de manera operativa, su Directorio.

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