Planes de campaña y seguridad ciudadana en la provinvia de Buenos Aires(1984–2011)

Gabriel Costantino (•)
Universidad Nacional de San Martín

(•) mailto: gcostant76@gmail.com

RESUMEN
Desde hace más de una década, cientistas sociales y politólogos prestigiosos resaltan la centralidad de las políticas de seguridad ciudadana dentro de la política de la provincia de Buenos Aires. La literatura enfatiza que la policía bonaerense es una organización con una alta capacidad para autonomizarse y llevar adelante políticas de seguridad de acuerdo a sus intereses, muchas veces ilegales y represivos. Sin embargo, investigaciones recientes han enfatizado la dependencia del funcionamiento policial de mandatos políticos y sociales. El objetivo del trabajo es analizar qué actores tienen la capacidad de influir en la formulación de políticas de seguridad y de qué manera. La hipótesis es que los gobernadores son quienes tienen las facultades y el interés de formular una política de seguridad de izquierda o de derecha según su plan de campaña, que responde a condicionantes que no son los intereses policiales: principalmente la ideología del ejecutivo nacional y la del elector medio. La contrastación de nuestras hipótesis instruye sobre la formulación de las políticas de seguridad y sobre la autonomía de la policía y el sistema penal en Buenos Aires.

PALABRAS CLAVE: Políticas de seguridad, Policía, Gobernadores.

ABSTRACT
For over a decade, social and political scientists stress the centrality of citizen security policies within the political dynamics of the province of Buenos Aires. In general, the literature emphasizes that the Buenos Aires police is an organization with a high capacity to become autonomous and carry out security policies according to their interests, often illegal and repressive. However, recent research has emphasized the dependence of the police operation of political and social terms. In this context, the aim of the paper is to analyze which actors have the ability to influence the formulation of security policies and how. The central hypothesis of this work consider that governors are the actors with capacities and interests to pursue a policy of security of left or right according to their plan of campaign, which responds to other factors which are not the alleged police interests: mainly the ideology of the national executive and the location of the median voter. The corroboration of this hypothesis instructs on the strategic game behind securities policies and the relative autonomy of the police and the penal system in Argentina.

KEY WORDS:Security policies, Police, Governors.

RECEPCIÓN: 24/07/15
ACEPTACIÓN FINAL: 30/11/15

1. INTRODUCCIÓN
En diciembre de 2013, una serie de protestas policiales acontecieron en casi todas las provincias argentinas. Durante dos semanas, las provincias afectadas sufrieron saqueos, muertes violentas, y un aumento de la sensación de inseguridad y de desgobierno democrático (cfr. Clarin, 2013; Perfil, 2013). En este contexto, varios periodistas, políticos y especialistas en seguridad argumentaron en los principales medios de comunicación que las revueltas sucedían porque la policía es una organización con una alta capacidad para independizarse del poder político y perseguir sus propios intereses, muchas veces ilegales y represivos. Por ejemplo, León Arslanián, ex ministro de seguridad bonaerense en dos ocasiones, declaró que los gobiernos provinciales debían implementar reformas que les devuelvan la conducción de las fuerzas de seguridad y terminen «con la autonomía y el autogobierno policial» (Página 12, 2014). Marcelo Sain, ex director de la Policía de Seguridad Aeroportuaria, y quizás el especialista en seguridad más citado del país, sostuvo de manera complementaria que el problema de las protestas policiales se explicaba porque los gobiernos democráticos habían delegado cada vez más poder en las fuerzas de seguridad (Perfil, 2013).

Es de notar que esta interpretación de los sucesos de diciembre de 2013 responde a la perspectiva predominante en el análisis académico de la policía en Argentina (Sain, 2002 y 2008; Galeano, 2005; Camou y Moreno, 2005; Arslanián 2008). Según el libro clásico de Marcelo Sain publicado en 2002, Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en la Argentina, la policía se ha hecho cargo tradicionalmente de la administración de la seguridad pública y, en particular, de la formulación e implementación de la política de seguridad, y de su conducción estratégica y operativa. La policía es un Leviatán Azul que cuenta «con la potestad para definir sus propias funciones, misiones y fines institucionales y para proporcionarse sus propios criterios y medios para cumplirlos. En efecto, la autonomía política de las agencias policiales les permite sustentar una marcada independencia doctrinal, orgánica y funcional frente al gobierno estatal y frente a la sociedad política y civil, y, a partir de ello, desenvolver en forma autosustentada ciertas modalidades organizativas y de funcionamiento y ciertas prácticas institucionales regulares» (2002, 41).

Ahora bien, en contraposición a esta perspectiva tan extendida, algunos estudios históricos argumentan que la policía ha sufrido muchas y profundas intervenciones del poder político en su organización y funcionamiento (Frederic, 2008; Barreneche, 2009 y 2010; Rodrigo, 2013).¹ En trabajos anteriores hemos argumentado que la formulación de las políticas de seguridad entre 1996 y 2011 no parece responder a los supuestos intereses de una policía autónoma, sino que se presentan determinadas por los planes de campaña del ejecutivo bonaerense (Costantino, 2013 y 2015). Continuando con esta perspectiva, el objetivo de este trabajo es explicar los vaivenes en los procesos de formulación de las políticas de seguridad bonaerense entre 1984 y 2011, ahondando en el marco conceptual perfilado en trabajos anteriores. Consideramos que este ejercicio permitirá brindar información nueva y pertinente sobre las políticas de seguridad en dicha provincia, avanzando sobre períodos muy poco analizados, a la vez que explicará dichas variaciones tomando distancia de la literatura hegemónica sobre el tema.

Para lograr el objetivo propuesto, el trabajo se estructura de la siguiente manera. En la sección 2 examinamos la literatura argentina y regional sobre las políticas de seguridad ciudadana y sus causas. En la sección 3 proponemos un marco teórico para describir la formulación de dichas políticas y para explicar sus principales variaciones. En la sección 4 analizamos y explicamos las distintas políticas de seguridad formuladas en la provincia de Buenos Aires en el período elegido. Finalmente, luego de resaltar la adecuación del desarrollo histórico con la hipótesis arriesgada por nuestro esquema conceptual, concluimos explicitando cómo consideramos que este trabajo instruye sobre el juego estratégico detrás de los procesos de formulación de las políticas de seguridad provinciales, y sobre la autonomía relativa de la policía y el sistema penal en Buenos Aires.

2. LA CUESTIÓN DE LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD CIUDADANA Y SUS CAUSAS
Los estudios sobre las políticas de seguridad ciudadana han crecido sustancialmente en nuestro país y en América Latina en los últimos veinte años. Esta literatura suele entender por política de seguridad ciudadana al conjunto de las acciones gubernamentales que tienen como objetivo mejorar la prevención, la investigación y el castigo de los delitos en determinada jurisdicción. Es de notar que los trabajos académicos suelen referirse en vez de a la política de seguridad, a las reformas de la policía y/o del sistema penal (cfr. Salles Kobilanski, 2011; González, 2007; Sain 2002). Pero el objeto de análisis suele ser el mismo: cambios normativos y administrativos producidos por los gobiernos de turno que hacen a la gestión de la seguridad. Por ejemplo, la promulgación de leyes penales, la elaboración de cambios administrativos y reglamentarios, la inversión de recursos económicos y humanos para llevar adelante los programas ideados en las leyes y reglamentos, etc.

Si seguimos la literatura de la ciencia de las políticas públicas más contemporánea, lo que muchos investigadores sociales y la opinión pública llaman políticas de seguridad o reformas del sistema de seguridad, en realidad hace referencia a la formulación de la política pública: a la gran decisión en la cúspide del estado (Aguilar Villanueva, 1992). Pues el concepto de política pública, la política pública como proceso, según esta literatura, debe incorporar las muchas y diversas decisiones de los actores participantes, gubernamentales y extra gubernamentales, que en sus diversas interacciones preparan y condicionan la decisión central y su implementación. Siguiendo este punto de vista, sería fundamental para analizar las políticas de seguridad el accionar de civiles, agentes judiciales, policiales, penitenciarios, a políticos y líderes de opinión, que con sus comportamientos afectan sustancialmente la prevención, la investigación y el castigo de los delitos.

Ahora bien, existen buenas razones para comenzar el análisis focalizándonos en las decisiones de la cúspide del estado, en cómo se formulan las políticas de seguridad. Si bien los enfoques inclusivos de muchos actores suelen parecer más pertinentes a la hora de analizar determinada política pública en un momento determinado, cuando se los intenta conceptualizar y operacionalizar para que produzcan conocimiento con capacidad de vuelo más allá de la descripción de un momento puntual, cuando se lo trata de convertir en un enfoque parsimonioso, pierden fácilmente el eje. Debido a la complejidad del análisis del proceso de las políticas públicas, el analista debe encontrar alguna forma de simplificar la situación a fin de poder encontrar el grupo reducido de relaciones críticas entre elementos que subyace a la complejidad desconcertante de los fenómenos para describir y explicar algo.² Considero que una buena estrategia para comenzar este proceso de simplificación necesario es focalizarse en el momento de formulación de las políticas de seguridad, y en los recursos e intereses de los gobiernos de turno.³

Esta focalización es pertinente porque en la mayoría de las organizaciones políticas contemporáneas, el gobierno sigue siendo el actor central del accionar coordinado con resultados sustantivos en la prevención, investigación y castigo de los delitos a través del tiempo. Las leyes, las reglamentaciones, las órdenes y las declaraciones oficiales de estas instituciones gubernativas suelen ser un elemento importante que afecta los recursos económicos y las personas que gestionan la provisión de esos bienes públicos. En efecto, tienen un impacto sustantivo en los comportamientos y discursos que hacen a la puesta en práctica de la política pública. Además, estas decisiones son fundamentales también para que el gobierno le comunique al electorado (a la opinión pública) su posición y su estrategia para enfrentar el problema del delito, logrando aumentar la popularidad o disminuyéndola. Esto tiene consecuencias políticas relevantes pues repercute tanto en la carrera electoral para mantenerse en el gobierno como en la aquiescencia y en la colaboración de intendentes, comisarios, jueces y fiscales hacia la política de seguridad.

Quizás por todo lo dicho es que, más allá de las recomendaciones de la literatura experta de la ciencia de las políticas públicas, los funcionarios, investigadores y periodistas especializados en temas de seguridad continúan centrando sus análisis en las acciones del gobierno. Estos especialistas en temas vinculados a las políticas (o reformas) en el área de seguridad suele clasificar las medidas según un criterio ideológico, según se acercan a modelos seguritarios de izquierda o de derecha (Rico, 1997; Rico y Chinchilla, 2002; Sain, 2002; González, 2007; Salles Kobilanski, 2011).⁴ Este criterio ideológico suele tener como dimensiones: a) la forma de gobierno del sistema de seguridad y b) las acciones a emprender para: i) prevenir el delito, ii) investigar y enjuiciar a los presuntos delincuentes y iii) castigar a los criminales (Costantino, 2013).

Cuadro 1.
Tipos de políticas seguritarias

Fuente: elaboración propia en base a la literatura especializada mencionada.

En Argentina, la literatura académica que describe los procesos de formulación de las políticas de seguridad bonaerenses se destaca por iniciar el análisis a partir del gobierno de Eduardo Duhalde en 1992 o en 1996, existiendo muy pocas investigaciones sobre las políticas de seguridad durante las gobernaciones de Alejandro Armendáriz (1984–1987) y/o de Antonio Cafiero (1988–1991). En general dicho recorte se justifica alegando, erróneamente, que no existieron modificaciones importantes en las políticas de seguridad antes del segundo gobierno de Duhalde. Otra característica notable de la literatura es que los estudios suelen enfatizar la hegemonía de las políticas de seguridad de derecha, con un consecuente aumento del punitivismo en Buenos Aires y en el país (Fuentes, 2005; Sozzo, 2007; Saín, 2008; Gutierrez, 2011).

En cuanto a la literatura que analiza las causas de los diferentes tipos de políticas de seguridad formuladas en la región, los trabajos pueden clasificarse según acentúan el rol de factores estructurales, de instituciones o de actores. En general, los sociólogos, los historiadores y los antropólogos tienden a utilizar el primer y segundo enfoque para explicar las políticas de seguridad, mientras que los politólogos tienden actualmente a usar el segundo y el tercer enfoque (cfr. Elster, 1997: 191 y ss.). Por ejemplo, siguiendo una perspectiva estructural, algunos autores argumentan que niveles altos de pobreza y/o de desigualdad promueven políticas de mano dura (Brinks, 2008); otros, que tradiciones o dispositivos culturales autoritarios promueven políticas con esa orientación (vg. Cesarini et al., 2004; Galvani et al., 2010). Los autores que siguen un enfoque institucional, en cambio, focalizan en cómo diferentes reglas de juego, que apuntan a resolver problemas de coordinación y conflictos distributivos, determinan los incentivos para llevar adelante ciertos tipos de políticas de seguridad más o menos progresistas (Früling, 2003; Neme, 2007; Pontón 2007). Finalmente, los autores del último enfoque, se caracterizan por poner en primer plano los recursos y las preferencias de diferentes tipos de actores para explicar la elección de políticas de seguridad de derecha o izquierda (Föhrig y Pomares, 2003; Fuentes, 2005).

En Argentina, la literatura que investiga las causas de las políticas de seguridad se caracteriza por resaltar los recursos y los intereses que tiene la policía y el sistema penitenciario para autonomizarse del poder político y de las demandas sociales, determinando el contenido de las políticas de seguridad, y llevar adelante fines propios muchas veces ilegales, corruptos y violentos (Sain, 2002 y 2008; Galeano, 2005; Fuentes, 2005; Arslanián, 2008; Dewey, 2011). Sin embargo, y como mencionamos más arriba, en los últimos años han aparecido una serie de trabajos que cuestionan la pretendida autonomía policial, y proponen enfoques relacionales que explican las variaciones en las políticas de seguridad (Frederic, 2008; Costantino, 2013; Rodrigo, 2013).

3. GOBERNADORES, PRESIDENTES Y POLÍTICAS DE SEGURIDAD EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Nuestro trabajo se inserta, entonces, en una extensa literatura sobre las políticas de seguridad, a la cuál le reconoce méritos, pero también algunas limitaciones. Principalmente, entendemos que pueden mejorarse las caracterizaciones de los procesos de formulación de las políticas de seguridad bonaerenses desde el regreso de la democracia hasta la fecha, y pueden articularse mejores explicaciones de sus variaciones. Para lo primero, proponemos comenzar el análisis en 1984 y recolectar información que ahonda en el análisis de los cambios en las normas, las designaciones, y los recursos burocráticos, que hacen a la estructura de gobierno del sistema policial y penal, y a los programas para prevenir, investigar y castigar a los delitos. Como veremos en las secciones históricas, si hacemos dicha recolección sin sesgos, nos parece claro que la política de seguridad de Armendáriz y del primer año de Cafiero responden a un paradigma progresista, mientras que con la elección de Carlos Menem como candidato presidencial del peronismo, dicha política de seguridad gira hacia un paradigma de centro derecha que dura hasta 1995. Con la segunda gestión de Duhalde sucederá un giro progresista hasta la gestión de Carlos Ruckauf, cuando vuelven las políticas de mano dura o populismo punitivo. La gestión de Felipe Solá, principalmente bajo la presidencia de Néstor Kirchner, retomará los discursos y las medidas de centroizquierda. La gestión de Daniel Scioli, sobre todo sus primeros dos años, llevará adelante acciones que responden al modelo seguritario de centro derecha, mientras que el último año y medio se acercará a posiciones más de centro.

Ahora bien, ¿cómo se explican estas variaciones? La hipótesis fundamental de este trabajo es que el ejecutivo provincial es el actor que tiene las facultades y el interés de formular una política de seguridad determinada (de izquierda o de derecha) según su plan de campaña. A la vez, este plan de campaña está condicionado en gran medida por la ideología del ejecutivo nacional y la ubicación del elector medio. Si tenemos en cuenta estos factores, podremos acercarnos bastante a la comprensión de la formulación de las políticas de seguridad provinciales. Por otra parte, el grado de respeto a la nueva normativa crecerá, en la medida que el gobernador cuente con el apoyo político del presidente.

Como señalan Steven Calabresi y Elena Kagan, los ejecutivos suelen ser los actores cruciales de la mayoría de las políticas públicas en las democracias modernas, pues las constituciones los posicionan para recibir la máxima presión del electorado vía votos y opinión pública, y para ejercer la máxima influencia sobre la administración en función de dicha presión (Calabresi, 1995: 73–74; Kagan, 2000: 2334 y ss.). En el caso de la dirección y la supervisión de la política de seguridad argentina, el diseño federal posiciona y faculta al ejecutivo provincial para ser el primer responsable de la gestión del sistema policial y penal de su jurisdicción.

Aceptamos, entonces, que los Ejecutivos provinciales son los cargos fundamentales para comprender los cambios en la administración pública a nivel agregado, pero ¿por qué eligen formular políticas de derecha o de izquierda?Coincidiendo con una postura ya clásica (Schumpeter, 1942; Downs, 1957; Blumenthal, 1982), considero que la respuesta hay que buscarla en los intereses electorales de los ejecutivos provinciales. Como sostienen Ornstein y Mann, las decisiones gubernamentales de los ejecutivos tienen como fin continuo y prioritario sacar ventaja a los principales adversarios políticos para ganar elecciones. Las decisiones gubernamentales apuntan a ganar votos, cargos clave y financiación (del sector público y/o privado) a los competidores más peligrosos para cumplir su objetivo. Los ejecutivos están en una campaña permanente, que no para en ningún momento de su gestión, de manera que sus consultores de marketing político están continuamente diseñando políticas que transmitan el mensaje correcto a los actores políticos cruciales y al electorado para sacar ventaja a sus competidores respecto de la obtención de votos, apoyos políticos y recursos económicos (Ornstein y Mann, 2000: vii).

En la provincia de Buenos Aires, el cálculo del plan de campaña de los gobernadores tiene dos condicionantes clave: i) la posición ideológica del ejecutivo nacional; ii) y la posición ideológica del elector medio. Veamos por qué.

i) Por la estructura federal y el acuerdo fiscal argentino, los gobernadores bonaerenses necesitan coordinar sus acciones con el Ejecutivo nacional para llevar adelante políticas públicas y ganar elecciones, sobre todo si los recursos económicos, la popularidad y los apoyos políticos del presidente son altos. En efecto, la debilidad presupuestaria provincial y la centralidad mediática del presidente generan fuertes incentivos para que el gobernador elabore políticas públicas similares o cercanas al discurso del Ejecutivo nacional, cuando el presidente cuenta con los recursos de poder mencionados.
ii) Ahora bien, cuando el presidente es débil en recursos fiscales y popularidad, el gobernador tiene fuertes incentivos en proponer políticas que se alejan del discurso del Ejecutivo nacional y se acercan a la opinión pública crítica del gobierno. Es importante notar que la ubicación ideológica de la media electoral se convierte en un factor más importante en la medida que los recursos y la popularidad del presidente decaen, pues el gobernador buscará los recursos que no encuentra en el ejecutivo nacional acercándose al electorado crítico de este.

De lo dicho se desprenden las siguientes expectativas de observación respecto de la política de seguridad de los gobernadores, que varía en cierta medida según el armado político del gobernador y la fortaleza o debilidad de las finanzas provinciales:

1) Si el presidente tiene altos niveles de popularidad y recursos fiscales, el gobernador elaborará un plan de campaña que llevará adelante una política de seguridad cercana a la ubicación ideológica del poder ejecutivo nacional.
2) Si el presidente no cuenta con los recursos mencionados, el gobernador elaborará un plan de campaña que impulse una política de seguridad cercana a la ubicación ideológica del votante medio. Veamos cómo ésta lógica se aplica en los procesos históricos de formulación de las políticas de seguridad bonaerenses entre 1984 y 2011.

4. LOS PROCESOS DE FORMULACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD BONAERENSES DESDE EL REGRESO DE LA DEMOCRACIA
4.1. ARMENDÁRIZ (1984–1987)
En octubre de 1983, la fórmula radical Alfonsín–Martínez venció a la fórmula justicialista de Luder y Bittel obteniendo el 51,75% de los votos frente al 40,16%. En Buenos Aires, Alejandro Armendáriz, uno de los fundadores del movimiento Renovación y Cambio, y dirigente de confianza de Alfonsín, consiguió el 51,98% frente al 39,73% que logró el justicialista Herminio Iglesias. La polarización y desarticulación sufrida por el justicialismo durante los años previos, permitió que el inicio de la gestión radical se dé en un contexto de limitaciones económicas pero de fortaleza política frente a sus tradicionales adversarios.

Armendáriz inició su gestión alineándose claramente con el discurso alfonsinista, ayudando a instalar en la opinión pública que el problema crucial a resolver por la política argentina era «la cuestión democrática» (Ollier, 2009). En efecto, un objetivo principal del gobierno radical, que influyó en la formulación de las políticas de seguridad federal y bonaerense, fue promover el enjuiciamiento de los máximos responsables de los peores delitos cometidos durante la dictadura militar, pero sin poner en peligro la subordinación de las burocracias militar y policial.⁵ Una consecuencia de esto es que las gestiones radicales se dieron en un contexto de marchas y protestas de sectores de izquierda y de derecha, donde no faltaron los atentados con bombas y los levantamientos militares.

Siguiendo la estrategia alfonsinista, Armendáriz apoyó enfáticamente la investigación de militares y policías que llevaría adelante la CONADEP, pero no produjo cambios sustanciales en la estructura legal y burocrática del sistema policial y penitenciario durante su gestión. El progresismo del discurso el Gobernador y sus Ministros difundieron la inquietud por el crecimiento del delito común y el problema del narcotráfico, los hechos delictivos más preocupantes los asociaron a la existencia de grupos extremistas que sobrevivían del pasado autoritario del país.

Es de notar que el principal plan a gran escala de reforma legal del sistema policial y penal a nivel federal y bonaerense que proyectó el radicalismo propuso como objetivo la modernización de la Justicia a través de la reforma del Código Procesal Penal y de la Ley Orgánica de Enjuiciamiento Penal. Se pretendía reformar el tradicional sistema inquisitivo de Justicia, por uno que adoptase el juicio oral y público, con una reformulación del papel de la fiscalía en la investigación preliminar, en el marco de una infraestructura ágil y dinámica, con tribunales de constitución rotativa, sistema de jurados o jueces accidentales, servicio oficial de defensa a cargo de los colegios de abogados con participación económica del Estado y servicio oficial de peritos. Esta reforma buscaba afianzar el Estado democrático de derecho, convirtiendo a la policía en un instrumento al servicio de la justicia y el debido proceso (Babini 1990).

En 1986 el Gobierno provincial llevó adelante una reforma del sistema judicial y penal siguiendo este discurso, reforma que se materializó en la creación de cuatro departamentos judiciales nuevos, y en la sanción de la ley 10.358. Esta ley estipulaba para el proceso penal bonaerense el juicio oral en forma obligatoria para los delitos dolosos en los que se hubiera causado la muerte de una persona, sin perjuicio de mantener la opción del imputado a elegir ser juzgado con este procedimiento en otros delitos graves. En cuanto a la rama policial del sistema penal, el gobierno bonaerense tomó la iniciativa de crear un Consejo de Prevención del Delito, y pudo ampliar la burocracia policial con 6.000 hombres y aumentar las comisarías de 186 a 310.

Sin embargo, los inconvenientes del Plan Austral y el aumento de la conflictividad social pusieron en crisis al gobierno bonaerense desde principios de 1987, y la política de seguridad no fue la excepción.⁶ A los escándalos por la vinculación de policías con olas de secuestros y al crecimiento del narcotráfico, en mayo de ese año se sumó que cuatro jóvenes fueron acribillados a balazos por policías en Lanús, y se pretendió encubrir el hecho beneficiando a los culpables. Familiares, vecinos y activistas de derechos humanos hicieron distintas manifestaciones de repudio contra el aparato policial y penal bonaerense, visibilizando el hecho y a los responsables de «la masacre de Ingeniero Budge».

4.2. CAFIERO (1988–1991)
La marcha de la economía, el aumento de la conflictividad social y el proceso de unión y renovación partidaria iniciado por el justicialismo llevó a la fórmula Cafiero– Macaya a ganar las elecciones de 1987. El nuevo gobernador bonaerense comenzó su gestión insistiendo con la estrategia renovadora que había logrado cambiar la imagen negativa del peronismo, acercándolo al de un partido de masas al estilo europeo, desplazando al sindicalismo y ampliando la convocatoria a los sectores medios e independientes (Levitsky y Wolfson, 2004).⁷ En línea con dicha estrategia, Cafiero eligió como Ministro de Gobierno a Luis Brunati, quien se propuso como objetivo de su gestión la depuración de la policía bonaerense, desprestigiada por hechos de corrupción y de violencia arbitraria, y vinculaciones con olas de secuestro y gatillo fácil. Una de las medidas más publicitadas de Brunati fue el pedido de renuncia al Comisario General Alberto Miranda en razón del atraso en sumarios administrativos contra oficiales de la fuerza investigados. En su lugar asumió el entonces Director General de Seguridad, el comisario general Walter Jurado, y junto con su llegada al cargo máximo se aceleraron aquellos sumarios y unos 700 oficiales fueron exonerados de la fuerza.

Pero el discurso y las medidas renovadoras de Cafiero y Brunati fueron puestos rápidamente en cuestión durante 1988. Además del incremento constante de la crisis económica y de la conflictividad social, Cafiero sumó el problema del armado menemista en el Partido Justicialista bonaerense, con el que sería vencido en las internas presidenciales en julio de ese año. Desde entonces, Cafiero tuvo que reconstruir su alianza de gobierno en Buenos Aires con nuevos sectores del justicialismo, reconstrucción que tuvo entre sus principales cambios al reemplazo del renovador Brunati como Ministro de Gobierno, por Carlos Álvarez. Así Cafiero se desprendía de un Ministro con crecientes resistencias entre intendentes, legisladores y miembros de la cúpula del sistema policial y penal bonaerense, por su voluntad reformista (Diario Hoy, 1997).

La gestión ministerial de Álvarez tuvo que atravesar el período más crítico de la gobernación de Cafiero y de la presidencia de Alfonsín. Los primeros obstáculos inmediatos fueron el levantamiento carapintada de Villa Martelli y el copamiento de La Tablada por parte del Movimiento Todos por la Patria en enero de 1989⁸. A principios de febrero estalló el Plan Primavera, y el presidente radical fue perdiendo toda capacidad de control político y económico del país. El 14 de mayo de 1989, en el marco de una profunda hiperinflación, la fórmula justicialista Menem–Duhalde triunfó en las elecciones presidenciales por casi 15 puntos de diferencia frente a la fórmula radical. Entre el 23 y el 30 de mayo de 1989 se produjo el primer estallido social a gran escala desde el regreso a la democracia.⁹ Pocos días después del estallido, Menem y Alfonsín tuvieron un encuentro donde decidieron que la sucesión presidencial debía adelantarse.

La asunción anticipada de Menem en Julio de 1989 implicó un claro giro ideológico del gobierno nacional hacia el neoliberalismo.¹⁰ Las primeras reacciones de Cafiero a las medidas de Menem fueron de relativa distancia. Sin embargo la creciente popularidad de Menem y del discurso neoliberal hizo que paulatinamente Cafiero se alejara de sus declaraciones y medidas renovadoras.

La derechización del gobierno nacional y provincial se incrementó a principios de 1990, cuando una serie de puebladas en varias localidades bonaerenses, y de noticias sobre olas de violencia y de robos en los principales diarios nacionales, instalaron el clamor por mayor policiamiento y mayores castigos para los delincuentes.¹¹ En este contexto, en junio de 1990, el gobierno bonaerense anunció un «nuevo plan» para «reforzar la seguridad» que comenzaría a implementarse el 1º de julio.¹² El nuevo plan de seguridad contenía también una nueva ley de excarcelaciones para Buenos Aires que endurecía las condiciones de liberación, buscando «una mayor seguridad para los habitantes de la provincia y, también, reducir el número de delitos, ya que ante una ley tan rigurosa, los delincuentes lo van a pensar dos veces» (La Nación 1990).

El giro a la derecha no sólo del gobierno nacional y provincial, sino especialmente de la opinión pública en materia seguritaria, se vio reflejada en los discursos de campaña de los candidatos a las elecciones a gobernador en 1991. El partido creado por Aldo Rico, con sus propuestas de orden y mano dura, consiguió la tercera cantidad más importante de votos en la elección a gobernador en septiembre de 1991, por detrás del peronismo y el radicalismo. La fórmula Duhalde–Romá consiguió una victoria tranquila duplicando los votos del radicalismo.

4.3. EDUARDO DUHALDE (1992–1995)
En diciembre de 1991 Eduardo Duhalde asumió por primera vez la gobernación de la Provincia de Buenos Aires presentándose como la alternativa oficialista para la provincia. Sus negociaciones con Menem y con su ministro de economía Domingo Cavallo le permitieron conseguir los recursos necesarios para gobernar la provincia sin muchos de los contratiempos que había sufrido la gestión de su antecesor Antonio Cafiero¹³. En efecto, Duhalde llegó a la gobernación como un colaborador del gobierno nacional, y prometiendo en materia de seguridad, una de las grandes demandas del electorado, combatir con rigor a la delincuencia y al narcotráfico (Dutil y Ragendorfer, 1997).

La política de seguridad de Duhalde durante su primera gestión no generó grandes cambios en la estructura legal y administrativa del sistema policial y penal bonaerense. Uno de los pocos cambios generados en la estructura organizativa fue la creación de la Secretaría de Seguridad, con lo cual el gobernador se aseguró una mayor discrecionalidad en la dirección y el control del sistema policial y penal. Los delegados que eligió para el mando político de las fuerzas de seguridad fueron, en dos ocasiones, ex jueces federales con buena imagen pública, y claras simpatías con la embajada norteamericana y la política contra el narcotráfico de la DEA (Dutil y Ragendorfer, 1997). Para la jefatura de la policía, Duhalde eligió a un antiguo comisario de su confianza, quién duraría en el cargo por casi cinco años: Pedro Klodczyk.

En efecto, las medidas más importantes y publicitadas del gobierno bonaerense en materia de seguridad fueron las del plan de modernización del sistema policial («La policía del siglo XXI»), que implicaron una financiación presupuestaria millonaria para la compra de equipos y armamentos para las fuerzas de seguridad bonaerenses. Helicópteros, patrulleros, camionetas, sistemas de comunicación, armas, fueron algunos de los ítems que se consiguieron en grandes cantidades para mejorar la labor policial. Estas compras permitieron otro de los pocos cambios organizativos de relevancia de ésta primera gestión: el comando patrullas. Desde entonces, cada partido pasó a tener un Comando de Patrullas que, bajo un comando unificado, garantizaría la «presencia en las calles» que exigían las encuestas.

Las acciones del gobernador en favor de la modernización policial y la lucha contra el delito y el narcotráfico fueron eclipsadas en cierta medida por las noticias que se fueron repitiendo en los medios de comunicación sobre casos de corrupción, espionaje ideológico y violencia policial. Las compras irregulares de equipamiento, el asesinato de Miguel Bru y la masacre de Wilde, los seguimientos ilegales a estudiantes y militantes, fueron algunos casos que alertaron a la opinión pública sobre el accionar de la policía bonaerense, y que obligaron al Gobernador a hacer declaraciones públicas asegurando un mayor control sobre los comportamientos de las fuerzas de seguridad. Es de notar, sin embargo, que ninguno de estos hechos logró cambiar la popularidad de Menem y de Duhalde entre los líderes partidarios.¹⁴

En 1995 el gobernador logró la reelección de forma contundente con el 53,7% de los votos. El escrutinio le aseguró el control de la cámara de senadores y de diputados provinciales, y también ubicó a los miembros de su partido en 21 de las 24 intendencias del conurbano bonaerense.

4.4. EDUARDO DUHALDE (1996–1999)
Desde los inicios del segundo mandato, Duhalde cambió su estrategia política motivado en gran medida por la crisis social y del gobierno.¹⁵ En este contexto, Duhalde apuró su promoción como el único mandamás en la provincia, elemento clave de la gobernabilidad nacional y candidato natural a suceder a Menem a la presidencia. Su plan de campaña consistió en ubicarse a la izquierda de Menem, acercándose al electorado crítico del gobierno nacional que crecía rápidamente, insistiendo en revertir la deuda social que tenía el modelo neoliberal (cfr. Ollier, 2010: 100 y Leiras, 2007: 127).¹⁶

La nueva estrategia de Duhalde tuvo como correlato el cambio de su política de seguridad para hacer frente a las denuncias de aumento de los delitos y de la corrupción policial¹⁷. La nueva política de seguridad estaba inspirada en los discursos reformistas difundidos desde la época de Alfonsín sobre la necesidad de un nuevo modelo procesal y penal para Iberoamérica, que ahora se difundían rápidamente por América Latina. En efecto, a fines de 1996, Duhalde hizo público este cambio cuando desplazó al jefe de la policía Pedro Klodczyk y a 27 comisarios y mayores; nombró a Eduardo De Lazzari¹⁸ como nuevo Secretario de Seguridad; y puso en disponibilidad a los 47.000 efectivos de la policía (Clarín, 1996a y 1996b).

En enero de 1997, el cruento asesinato del periodista José Luis Cabezas conmocionó a la opinión pública y expuso la ineficacia y corrupción del sistema policial y penal. Según los medios de comunicación más importantes, la policía bonaerense, con integrantes cómplices del asesinato, debía ser reestructurada de manera radical para que cumpliera de una vez con sus funciones propias. Entre los actores políticos y sociales que apoyaron esta posición estaba el ejecutivo provincial con su nueva postura, los principales partidos de la oposición, un vasto sector de los medios de comunicación, asociaciones de profesionales de la justicia y organismos de derechos humanos.

Ahora bien, a pesar del giro progresista de Duhalde en materia de seguridad, su autoridad política siguió declinando en la medida en que la situación social no mejoraba, la opinión pública se mostraba disconforme con los oficialismos nacional y bonaerense, los conflictos con Menem por la carrera presidencial se incrementaban, y la Alianza se mostraba como una alternativa de gobierno posible. La derrota en las elecciones legislativas de octubre de 1997 manifestaron su declive¹⁹.

Duhalde respondió rápidamente a la derrota electoral intentando recuperar la iniciativa política, enfrentando el principal problema que aquejaba su gestión: la ineficacia del sistema policial y penal. Como en otros temas, su estrategia fue profundizar el plan de campaña de ganarse la opinión pública diferenciándose del menemismo y no dejándose correr por izquierda por la Alianza. En diciembre declaró frente a los medios: «Desde hoy comienza una nueva etapa de profunda reestructuración que se propone cambiar en forma total el funcionamiento de la fuerza (policial), tal como lo conocimos a lo largo de la historia» (La Nación, 1997b).

La reestructuración implicaba la profundización de los cambios en el sistema policial y penal siguiendo la línea de los discursos reformistas y garantistas ya mencionados. La adaptación bonaerense fue elaborada por León Arslanián y Alberto Binder, y su objetivo era claro: atacar la organización hiper jerarquizada, centralizada y autonómica de la policía, fraccionando, especializando y descentralizando su estructura bajo la conducción de un gobierno civil, y profundizando la reforma judicial acusatoria (Clarín, 1997a). En efecto, Duhalde decretó primero «la intervención de la Policía Bonaerense a los efectos de su reorganización», y tres meses más tarde constituyó un súper Ministerio de Seguridad y Justicia con Arslanián al frente, que reorganizó, gracias al apoyo de la legislatura bonaerense, el sistema policial y penal.²⁰

Es de notar que estas reformas policiales y penales se hicieron con resistencias constantes de grupos policiales y de una parte importante del justicialismo bonaerense. Desde junio de 1998 legisladores oficialistas demandaron informes a Arslanián por el pase a retiro de cientos de policías. En agosto, varios intendentes se quejaron por la separación arbitraria de comisarios. Además, el aumento de las tasas delictivas y de las «olas» de noticias sobre inseguridad en la Provincia incrementaron la popularidad de figuras como los intendentes manoduristas de San Miguel y Escobar: Aldo Rico y Luis Patti respectivamente. En efecto, el aumento de la conflictividad entre Arslanián y varios referentes del aparato bonaerense comenzó a poner en peligro el proyecto presidencial de Duhalde, e hizo crecer las esperanzas del menemismo que no se resignaba a dejar el poder.

A comienzos de 1999 el delfín de Duhalde en la provincia, Carlos Ruckauf, comenzó a diferenciarse públicamente de la política seguritaria de Arslanián, buscando que el candidato Luis Patti, fogoneado por el menemismo, disminuyera su caudal de votos y apoyos políticos cruciales. A mediados de 1999, la presión de los intendentes justicialistas y del candidato a la gobernación, sumados a las denuncias de incremento de la delincuencia y a una opinión pública favorable a las políticas seguritarias de derecha (Página 12 1999), llevaron a Duhalde a poner un freno a las reformas de Arslanián, quien renunció a su cargo. Si bien el cambio de postura no le permitió remontar la desventaja que tenía en la carrera presidencial, le permitió que su delfín ganara el segundo cargo político más importante del país: la gobernación bonaerense.

4.5. CARLOS RUCKAUF (2000–2001)
Las elecciones de 1999 dieron como resultado la conformación de gobiernos con pocos apoyos políticos tanto a nivel nacional como bonaerense.²¹ En esta situación, Ruckauf se comportó de acuerdo a lo que había prometido en la campaña electoral: por un lado, concretó las promesas de acercamiento con los intendentes peronistas del conurbano ofreciéndoles compartir la gestión desde varios ministerios clave (Raúl Othacehé, Felipe Solá, Aldo Rico, Julián Domínguez, Raúl Scarabino, fueron algunos de los intendentes o ex intendentes convocados al gobierno provincial). Por otro lado, se mostró activo en enfrentar el problema de la inseguridad, primera demanda de los bonaerenses y de la opinión pública, desde una perspectiva contraria a la de Arslanián y la Alianza. Para ello designó en carteras claves a funcionarios identificados con un discurso seguritario y penal de derecha como Aldo Rico y Ramón Orestes Verón (Ministros de Seguridad) y Jorge Casanovas (Ministro de Justicia).

A pesar de una primera resistencia de la oposición aliancista bonaerense, Ruckauf pudo comenzar a implementar las leyes penales que había prometido en la campaña electoral gracias a la intervención del presidente De la Rúa. En Marzo del 2000 promulgó la ley 12.405 que reformaba el Código Procesal Penal, ampliando las facultades policiales para practicar requisas, estableciendo la legalidad de los «operativos de control» sin necesidad de causa que los motive (popularmente denominadas «razzias»), y el derecho y la validez judicial del interrogatorio policial a detenidos.

Durante los meses siguientes Ruckauf continuó con sus manifestaciones de «mano dura contra los delincuentes», apoyando la derogación de la ley del dos por uno, promoviendo acabar con las excarcelaciones y aumentar las penas para delitos graves. En articulación con estas manifestaciones, el gobernador atacó a las conductas «garantistas» de los funcionarios judiciales y acusó a los legisladores de la Alianza de ponerse del lado de los delincuentes. En octubre ofreció un premio en efectivo a los policías que actuaran con arrojo contra los criminales. En diciembre, Ruckauf logró un avance más en su política seguritaria de derecha: la legislatura aprobó la Ley 12.543 de Reforma del Código de Ejecución Penal. Por ella se prohibieron las salidas transitorias de readaptación y las medidas de penas alternativas para condenados por determinados delitos.²²

La política de seguridad de Ruckauf, como todos los proyectos de las gestiones provinciales, se vio afectada por la debacle del Gobierno Nacional a finales del 2000²³. De cara a las elecciones legislativas de 2001, y con el peligro de sufrir una derrota por amplio margen, De la Rúa comenzó a tentar a los principales gobernadores peronistas para conformar un gobierno de unidad nacional. Pero ninguno de los principales gobernadores se mostró comprometido con la propuesta. En el caso de Ruckauf, su estrategia fue promover a Duhalde como Senador Nacional por Buenos Aires, vaticinando que el peronismo comenzaba un corto camino para volver al poder. Los resultados de las votaciones premiaron la estrategia peronista. En Buenos Aires el peronismo obtuvo casi lo mismo que en 1999: el 37%; la Alianza sólo logró el respaldo del 15% del electorado.

Sin embargo, la victoria del oficialismo bonaerense no trajo tranquilidad a Ruckauf en la medida que no mejoró las expectativas de gobernabilidad. La debacle de la autoridad presidencial, el deterioro económico y social del país, la crisis de las finanzas públicas y las incipientes internas del peronismo impedían la implementación de cualquier plan consistente de gobierno. La política de seguridad también entró en su propia crisis terminal. A fines de octubre, la Suprema Corte de Justicia bonaerense lanzó una impactante e inusual acordada alertando por la muerte de jóvenes en enfrentamientos con la policía (Clarín 2001, La Nación 2001).²⁴ Poco después, la subsecretaria de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia de la Nación, Diana Conti, anunció que estudiaba denunciar al gobernador Ruckauf por encubrimiento ante la Justicia de las aberraciones policiales.

Sin embargo, los escándalos de la política de seguridad provincial fueron tapados rápidamente por los escándalos de la política ineficaz y represiva del gobierno nacional. Durante diciembre de 2001, la conflictividad aumentó produciéndose el segundo estallido social a escala nacional desde el regreso a la democracia. De la Rúa perdió los apoyos políticos indispensables para garantizar el orden y la gobernabilidad. Aconsejado por su propio gabinete, y luego de varios hechos convulsionantes de violencia y represión, decidió renunciar a la primera magistratura el 20 de diciembre de 2001.

4.6. FELIPE SOLÁ (2002–2003)
El 2002 comenzó con nuevas autoridades a nivel nacional y bonaerense, pero con la misma situación delicada para gobernar: la crisis económica y social, el descrédito de la política en general y el incremento de las tensiones al interior del peronismo entre los duhaldistas, los menemistas y los gobernadores independientes del interior.²⁵ En este contexto, la estrategia del Gobernador Solá fue pegarse al destino de Duhalde. Esta estrategia se entiende mejor si se considera que el nuevo gobernador tenía escasos recursos económicos y legitimidad de origen, e incluso era bastante resistido entre los referentes del conurbano.

En materia de seguridad, Duhalde y Solá decidieron diferenciarse de la política manodurista de Ruckauf y de Menem —el nuevo enemigo público—, e intentaron articular una política de compromiso entre los intereses del aparato bonaerense y las demandas progresistas de reforma y control del sistema policial y penal de gran parte de la opinión pública, actores sociales y diversos sectores del Estado. En efecto, Solá ubicó a Luis Genoud al frente del Ministerio de Justicia y Seguridad, y tuvo un gesto significativo con la creación de la Secretaría de Derechos Humanos de la Provincia de Buenos Aires²⁶.

A finales de junio de 2002 a la creciente ola de delitos (robos, saqueos, secuestros, asesinatos) se le sumó un hecho que sacudió el delicado equilibrio de la política nacional y provincial: la represión del Puente Avellaneda y el asesinato de los militantes piqueteros Maximiliano Kostezki y Darío Santillán, a manos de efectivos de la policía bonaerense²⁷. Las críticas de izquierda y derecha motivaron a Duhalde a presentar su renuncia anticipada al cargo y a la carrera presidencial, moderando la resistencia de los propios miembros del justicialismo que reclamaban la convocatoria a elecciones. Ahora bien, desde el ejecutivo nacional, Duhalde utilizó todos los recursos para evitar la llegada al gobierno de Menem, impulsando las candidaturas de Carlos Reutemann, José Manuel de la Sota y Néstor Kirchner.

En este nuevo contexto, Duhalde y Solá remodelaron rápidamente la política de seguridad a fin de que respondiera a las crecientes presiones de la opinión pública y a la vez no exasperara los intereses de los intendentes bonaerenses. Una primera decisión fue elegir como Ministro de Justicia y Seguridad a Juan Pablo Cafiero, un funcionario de buen nombre, perfil progresista y contactos en el ambiente político.²⁸ Retomando en cierta medida el ideario de Arslanián, el gobernador Solá declaró en la asunción de Cafiero que había «que cambiar los métodos con más poder civil en la policía. Necesitamos modificar la mente corporativa de la fuerza» (Clarín 2002b). En pocos días, el nuevo Ministro de Justicia y Seguridad prometió revisar legajo por legajo a los policías sospechados de delitos, se comprometió a ser garante y heredero del Nunca Más en la provincia de Buenos Aires, y denunció que «algunas comisarías son como Auschwitz» (Clarín 2002c).²⁹

Las definiciones de Cafiero, pero sobre todo las declaraciones de su viceministro Marcelo Sain, asociando la corrupción policial con los intendentes y punteros peronistas, fueron mal recibidas. El secretario de seguridad de la nación Juan José Álvarez y el secretario general de la presidencia Aníbal Fernández salieron al cruce de sus declaraciones. Por su parte, el gobernador admitió que las declaraciones de Sain habían sido desacertadas y que no aportaban a lo que a la gente le interesa, que es la seguridad, y en cambio habían tenido el efecto de ofender a muchísimos peronistas de la provincia.

En este contexto de tensión, y a sólo dos meses de la designación de Cafiero, el gobernador reorientó otra vez su política de seguridad. En menos de 48 horas, Solá hizo aprobar en la legislatura una reforma de la ley de ministerios por la cual se desdoblaban las áreas de seguridad y justicia. En la división de los ministerios, el poderoso servicio penitenciario quedaba dependiente del ministerio de justicia. Esta decisión fue una clara llamada de atención a la gestión de Cafiero, pues el ministro había pedido como condición para aceptar ser el sucesor de Genoud, conducir las carteras de justicia y seguridad unificadas. El diputado provincial y ex intendente de Dolores, Alfredo Meckievi, fue designado ministro de justicia.³⁰

En este clima de tensiones en el sistema penal y el aparato bonaerense, Duhalde continuaba midiendo a los candidatos que podían llegar a vencer a Menem en la elección presidencial proyectada para abril de 2003. A tres meses de la fecha prevista, el Presidente jugó todas sus cartas a favor de Kirchner. La estrategia y las operaciones de Duhalde fueron exitosas. Los cómputos electorales evidenciaron que el peso del duhaldismo había decidido las elecciones de Buenos Aires y le habían permitido a Kirchner llegar al ballotage (Ollier 2010, 192).

4.7. FELIPE SOLÁ (2004–2007)
El inicio de la segunda gestión de Solá aconteció con el Partido Justicialista victorioso en la provincia pero con el aumento de la disputa interna entre el duhaldismo y el kirchnerismo.³¹ En este contexto, la estrategia de Solá fue construir un perfil propio, intentando evitar la confrontación tanto con Kirchner como con Duhalde. El gobernador inició su gestión armando un gabinete con gente suya y algunos miembros del duhaldismo y del kirchnerismo. Para el Ministerio de Seguridad, Solá designó a un hombre cercano a Duhalde y con experiencia en el manejo del sistema policial y penal: Juan José Álvarez. En el Ministerio de Justicia designó a Eduardo Di Rocco.

Pero esta estrategia de equilibrio fue puesta en tensión rápidamente por Kirchner, quién tras la elección de septiembre de 2003, criticó fuertemente a la policía y al sistema penal bonaerense. La ocasión la dieron los cacerolazos multitudinarios por el secuestro de Pablo Belluscio³². Apoyándose en la opinión pública, el Presidente declaró que «en la mayoría de los secuestros extorsivos hay involucrados efectivos de la policía bonaerense», y recriminó que «hacen falta menos discursos y más acción; la policía bonaerense debe tener una profunda depuración» (Clarín 2003). Durante todo noviembre y diciembre de 2003, Kirchner y sus ministros reclamaron el saneamiento del sistema policial y penal bonaerense para superar la crisis de corrupción e inseguridad que existía en la provincia.³³

Solá respondió rápidamente a las declaraciones y gestos del gobierno nacional aclarando que el presidente y él estaban en la misma vereda. La creciente popularidad de Kirchner y el aumento de los recursos económicos del gobierno nacional llevaron al gobernador, junto con muchos otros ejecutivos provinciales y municipales, a promover las buenas relaciones con la presidencia. En efecto, al poco tiempo de designarlo, Solá reemplazó a Juan José Álvarez por Raúl Rivara en el Ministerio de Seguridad. Rivara había sido hasta entonces titular del Ministerio de Infraestructura, Obras y Servicios Públicos provincial, y era un hombre del felipismo.

Los ataques de Kirchner al duhaldismo se moderaron durante el primer semestre de 2004, en la medida que el gobierno nacional necesitaba de un justicialismo unido para enfrentar algunos problemas delicados: la negociación con los acreedores externos de la deuda argentina, la protesta social y la inseguridad bonaerense (Ollier 2010). Éste último problema, tan persistente, tuvo un nuevo pico en marzo de 2004 con el secuestro y asesinato de Axel Blumberg. Dicho acontecimiento generó la reaparición de una fuerte demanda ciudadana y de la opinión pública por una política de «mano dura», cuyo principal vocero fue el padre de la víctima, Juan Carlos Blumberg.

Las respuestas de los poderes políticos a dicha demanda fueron diversas. Mientras que en el Congreso Nacional y en la Legislatura bonaerense se aprobaban leyes más severas para combatir el delito (Leyes 25.882 y 25.885), el presidente y el gobernador coincidían en designar a León Arslanián como ministro de seguridad. Como era de esperar, Arslanián propuso un plan idéntico al que había intentado llevar adelante seis años atrás: atacar el modelo castrense policial con su organización jerárquica, centralizada y autonómica, fraccionando, especializando y descentralizando su estructura bajo la conducción de un gobierno civil, y profundizando la reforma judicial acusatoria.

Mientras estas incorporaciones y nuevas normas como las leyes 13.201, 13.202 y 13.482³⁴ reorganizaban la administración del sistema policial y penal bonaerense, se hizo clara la decisión de Kirchner de profundizar la intervención del gobierno nacional en la política de la provincia. Para ello promovió la candidatura de su esposa, Cristina Fernández, como senadora nacional por Buenos Aires para las elecciones legislativas de 2005. En septiembre, el gobernador Solá respaldó públicamente esta candidatura y, en las elecciones de octubre, la lista oficialista obtuvo el 46% de los votos mientras que la del Partido Justicialista bonaerense consiguió 19,7%. Desde entonces el gobernador gestionó sus políticas con el apoyo de una amplia y heteróclita coalición. En el Ministerio de Seguridad, mientras tanto, Arslanián publicitaba continuamente la implementación de sus reformas y los logros en materia de reducción del delito. Entre 2005 y 2006, el Ministro hizo conocer intercaladamente sus decisiones de reestructuración y purgas policiales y sus cifras sobre los delitos en baja. Poco a poco estas noticias fueron disputado lugar en los diarios a las declaraciones y a las movilizaciones contra la inseguridad como las de Blumberg y el arco opositor de centro derecha. Su argumento más utilizado para explicar la reducción de los niveles de delito, típico de los discursos seguritarios de centro izquierda, era la implementación de políticas integrales para favorecer a los sectores más vulnerables, y para controlar y depurar a la fuerzas de seguridad.

El 2007 comenzó con la novedad de la caída de la popularidad del gobierno nacional, el aumento de las olas de noticias sobre delitos, y con la decisión de Kirchner de postular a Daniel Scioli para la gobernación bonaerense. Todas estas noticias causaron inconvenientes no sólo en la autoridad de Solá para manejar la administración bonaerense sino también en la de Arslanián, quien comenzó a ver en peligro su gestión al frente de la política seguritaria bonaerense. De hecho, durante 2007, el nuevo candidato a la gobernación por el Frente Para la Victoria dio gestos de una postura distinta respecto al problema de la inseguridad (La Nación 2007) y las olas de noticias sobre delitos comenzaron a mostrar implicados de la nueva policía de Arslanián (Policía 2). Dos ejemplos sobresalientes de este nuevo período crítico en el gobierno de la seguridad fue el fracaso de la investigación sobre la desaparición de Jorge Julio López³⁵ y el acribillamiento de una guardia policial en La Plata poco antes de las elecciones presidenciales³⁶.

4.8. DANIEL SCIOLI (2008–2011)
Scioli llegó al poder ganando las elecciones con un 48% de los votos. Aunque había sido designado candidato por Kirchner y no tenía una estructura partidaria propia en la provincia, pudo ensayar desde el inicio de su gestión un perfil independiente, debido a la creciente caída de la popularidad del kirchnerismo. En este clima de opinión, la estrategia de Scioli fue cultivar su imagen positiva vinculada a una posición más cercana al elector medio, que según las encuestas se ubicaba a la derecha del gobierno nacional. Este perfil independiente se incrementaría durante 2008, en tanto el conflicto entre el kirchnerismo y los principales medios de comunicación (Clarín, La Nación, Perfil) y sectores agropecuarios poderosos (Sociedad Rural Argentina, Federación Agraria, CA) aumentaba exponencialmente.

En materia de seguridad, las designaciones de Carlos Stornelli (Ministerio de Seguridad) y Ricardo Casal (Ministerio de Justicia) significaron el freno progresivo a las reformas de Arslanián y el aumento de la tensión con los organismos bonaerenses identificados con un discurso penal de centro izquierda (Comisión Provincial por la Memoria, Comité Contra la Tortura, Movimiento Evita, etc.). Apoyados en las demandas ciudadanas de seguridad y en las olas de noticias de delitos difundidas desde los medios, Scioli y sus ministros realizaron una serie de declaraciones y de decisiones políticas que significaron un corrimiento hacia la derecha de la política de seguridad.³⁷

Entre las decisiones más relevantes desde el punto de vista de la estructura y del funcionamiento de la policía debemos mencionar: 1) el reestablecimiento del cargo de Jefe de Policía que fue ocupado por el comisario Daniel Salcedo en diciembre de 2007³⁸; 2) la restructuración jerárquica de la institución agrupándola en cuatro regiones y nombrando un jefe por región en noviembre de 2008; 3) la implementación de un nuevo estatuto policial que volvía al sistema castrense, tradicionalista y jerárquico, en abril de 2009³⁹.

El endurecimiento de la política seguritaria también se manifestó en las declaraciones y en las iniciativas del Ministro de Justicia Ricardo Casal. Durante 2008 Scioli y Casal impulsaron la reforma del Código Procesal Penal a través de tres leyes que fueron aprobadas en la Legislatura, las leyes 13.811, 13.812 y 13.943. La primera de estas normas avanzó sobre la implementación del juicio especial a los delitos descubiertos en flagrancia. La segunda, modificó la competencia del Tribunal de Casación. La tercera, revirtió el principio de excepcionalidad de la prisión y prácticamente acabó con los Tribunales Colegiados al promover instancias unipersonales de juzgamiento de las personas. Todos estos cambios elaborados con el objetivo de agilizar la justicia penal fueron denunciados por organismos de derechos humanos por incentivar la profundización de la selectividad de la persecución penal y el populismo punitivo (CPCT 2009).

Como mencioné anteriormente, el creciente conflicto con las principales organizaciones agrarias y con los medios de comunicación más importantes, resaltó las diferencias de Scioli y del kirchnerismo. El adelanto de las elecciones de 2009, y sobre todo la estrategia oficialista de las testimoniales, incrementaron la relación conflictiva entre el Presidente, el Gobernador y los intendentes. ⁴⁰ En efecto, la alianza de centroderecha entre Mauricio Macri y Francisco De Narváez ganó la provincia con el 34,58%, es decir, con un crecimiento de 14 puntos respecto al justicialismo no kirchnerista de 2005, mientras que el kirchnerismo cayó en 13 puntos porcentuales respecto de 2005: 32,8 %.

Luego de la derrota electoral, Scioli intentó relanzar su gestión para afrontar la segunda mitad de su mandato, insistiendo en su perfil diferente a los Kirchner, mostrándose cercano a los intendentes y abierto al diálogo con la oposición. Una de las áreas en la que tenía que mostrarse activo era en seguridad, pues las tasas de delitos mostraban un aumento gradual en el último año, y las noticias sobre olas de inseguridad se repetían asiduamente. La estrategia de Scioli y Stornelli fue repetir sus iniciativas para darle a la policía «mayor operatividad » y así «recuperar la calle» (La Nación, 2008).

A pesar de la derrota electoral de julio de 2009 y la pérdida de la mayoría parlamentaria en el Congreso Nacional, desde finales de ese año el kirchnerismo recuperó la iniciativa política y comenzó a revertir su imagen negativa. El creciente poder político del kirchnerismo cambió el plan de campaña de Scioli y su política de seguridad. Si a principios de 2010 la designación de Casal como ministro de seguridad y justicia implicaba la profundización del perfil propio de la política seguritaria sciolista⁴¹ en el segundo semestre del mismo año, el gobernador no pudo dejar de mostrar su aquiescencia a las llamadas de atención del gobierno nacional sobre la situación policial.⁴²

El fallecimiento repentino del ex presidente Kirchner en Octubre de 2010 aumentó sustancialmente la popularidad de Cristina Fernández y sus posibilidades de reelección. En diciembre de 2010, en un discurso en contra de la xenofobia y las políticas de mano dura, la presidenta anunció la creación del Ministerio de Seguridad y designó a Nilda Garré como su responsable. Desde entonces, y hasta las elecciones de 2011, las declaraciones y las presiones del gobierno nacional sobre la política de seguridad bonaerense fueron aumentando.

La respuesta de Scioli fue incrementar las declaraciones de lealtad al proyecto nacional, en apoyo a la reelección de Cristina Kirchner, y a favor de la política seguritaria que quiere la gente. En este marco conciliatorio, Scioli agradeció la colaboración que venía realizando la gendarmería en la seguridad bonaerense, e impulsó una serie de medidas coincidentes con las propuestas del CELS y los organismos de derechos humanos (Clarín, 2011a y 2011b). Una de las medidas más importantes en este sentido fue la convocatoria para incorporar civiles al trabajo administrativo en las comisarías y en el 911 (Clarín, 2011c). Otra medida valorada por los organismos de derechos humanos fue el progresivo traslado, durante 2011, de detenidos alojados en comisarías al ámbito del servicio penitenciario bonaerense. Esta disposición estaba pendiente desde hacía más de una década.

Finalmente, en diciembre de 2011 llegaron las últimas concesiones de Scioli a las presiones kirchneristas (Clarín, 2011d y 2011e). El gobernador nombró como nuevo jefe de policía a Hugo Matzkin, un hombre de confianza de León Arslanián y Nilda Garré. Además, cambió el organigrama del Ministerio de Justicia y Seguridad incorporando la subsecretaría de Política Criminal y la subsecretaría Operativa investigaciones, narcotráfico y policía científica. Por las nuevas atribuciones de las autoridades civiles, el nuevo Jefe de la Policía tuvo que coordinar sus acciones con ellas. Se estructuraba así un triángulo debajo del ministro de Seguridad y Justicia, Ricardo Casal, dónde se destacaban los cargos ocupados por civiles.

CONCLUSIONES
El análisis histórico de los procesos de formulación de las políticas de seguridad bonaerense entre 1984 y 2011 pone de manifiesto que desde el regreso a la democracia la seguridad ciudadana ha sido problematizada de manera diversa y ha tenido una relevancia variable en la agenda política provincial y nacional. Si uno revisa las portadas de los diarios durante estas últimas tres décadas, notará cómo durante el gobierno de Alfonsín la preocupación por el delito se asociaba corrientemente con el pasado extremista y autoritario del país, mientras que con el gobierno menemista comenzó a instalarse una relación estrecha entre pobreza, narcotráfico y delincuencia. Otra cosa que puede constatarse es que el delito y las propuestas de políticas públicas necesarias para conjurarlo ocuparon una centralidad cambiante en la agenda política nacional y bonaerense. Recién en la segunda mitad de los noventa, los principales líderes partidarios afirmaron públicamente que la política de seguridad bonaerense era central para ganar las elecciones.⁴³

Ahora bien, el despliegue histórico muestra también que más allá de estas variaciones interesantes en la tematización del delito y de la seguridad ciudadana, existen ciertas constantes en los procesos de formulación de las políticas de seguridad bonaerenses que se adecuan a las hipótesis que construimos en la tercera sección. Como dijimos allí, por la estructura federal del país y la dependencia de las gestiones públicas bonaerenses del dinero nacional, el gobernador es el primer responsable de la formulación e implementación de la política de seguridad provincial, pero necesita coordinar sus acciones con el Ejecutivo nacional, sobre todo si el presidente cuenta con recursos fiscales, popularidad y apoyos políticos. En contraposición, cuando el presidente tiene poco de estos recursos, los incentivos electorales del gobernador lo llevan a proponer una política de seguridad que se aleja del discurso del Ejecutivo nacional, buscando votos y dinero en los sectores críticos del gobierno.

Esta lógica se manifiesta claramente en el desarrollo del apartado anterior. Allí mostramos cómo las políticas de seguridad de las gobernaciones de Armendáriz, de Duhalde durante su primera gestión, y de Solá durante su segunda gestión, responden a un plan de campaña que se alinea con el discurso de un presidente fuerte como Alfonsín, en sus primeros años de gobierno, de Menem durante su primera gestión, y de Kirchner. Por el contrario, las políticas de seguridad de Duhalde durante su segunda gestión, y de Ruckauf, se diferencian conscientemente del discurso de presidentes con menos poder como Menem en su segunda presidencia y De la Rúa. En cuanto a los vaivenes de las políticas de seguridad de Cafiero y de Scioli, responden a contextos presidenciales cambiantes. El giro de la política de seguridad de Cafiero hacia un modelo de centro–derecha desde finales de 1988 se puede explicar por el ascenso de la coalición presidencial menemista en la provincia de Buenos Aires. Las medidas «progresistas» de Scioli en materia de seguridad, desde mediados de 2010, las consideramos racionales, frente al resurgimiento de la popularidad del kirchnerismo en esa época.

Finalmente, un corolario de este trabajo consiste en mostrar que la policía y el sistema penal no son instituciones de carácter cerrado y autónomo. En este sentido, el artículo pretendió aportar algunas ideas que dan cuenta del juego estratégico que está detrás de la formulación de las políticas de seguridad provinciales, juego estratégico que condiciona la dirección y el funcionamiento del sistema policial y penal. Consideramos que dicha revelación puede contribuir a la construcción de enfoques relacionales como los sugeridos por Sabina Frederic en Los usos de la fuerza pública, enfoques que nos salvarían de prejuicios «académicos» de profunda raigambre, y que facilitarían el diálogo razonable y responsable entre los actores clave de los procesos de formulación e implementación de las políticas de seguridad.

NOTAS
¹ Es de notar que en sus últimos trabajos, y especialmente en su último libro (2015), Marcelo Saín ha dejado de acentuar la visión de la policía como una organización autónoma, para resaltar la influencia del poder político.

² En este punto nos acercamos al enfoque epistemológico convencional que uno puede encontrar en las propuestas de diseño de investigación de King (2000) o Sabatier (2010). En palabras de Sabatier «el supuesto ontológico fundamental de la ciencia es que existe un grupo reducido de relaciones críticas entre elementos que subyace a la complejidad desconcertante de los fenómenos. Estas relaciones tiene que ser captadas mediante conceptos y proposiciones relativamente claros e internamente coherentes, que identifiquen en forma precisa factores causales, y generan hipótesis falsables y suficientemente amplias en su alcance» (2010: 11).

³ Ver sección 3.

⁴ Otra curiosidad de la literatura argentina es que suele denominar a las políticas de centro derecha como políticas populistas punitivas, autoritarias, represivas, etc. Mientras que a las de centro izquierda las denomina democráticas, ciudadanas, garantistas.

⁵ La estrategia radical consistió en promover el accionar de la justicia retroactiva y preventiva pero con un alcance limitado, basándose en la diferenciación de tres niveles de responsabilidad: la de aquellos que planearon e impartieron las órdenes de represión ilegal, los que obedecieron esas órdenes en un contexto de coerción y los que se excedieron en el cumplimiento de las mismas y cometieron delitos. De acuerdo con esta concepción, sólo el primer y el tercer nivel serían alcanzados por la justicia penal (Novaro 2010, 196).

⁶ En abril de ese año, por ejemplo, un grupo militar «carapintada» llevó adelante el primer alzamiento militar durante la gestión de Alfonsín.

⁷ Durante la campaña que lo llevó a La Plata, Cafiero atacó principalmente al alfonsinismo por intentar apropiarse de los valores democráticos, resaltando la continuidad entre la política económica del radicalismo y la de la última dictadura.

⁸ Allí, militares y policías bonaerenses reprimieron duramente a los insurrectos resultando muertos 32 de ellos, 9 militares y 2 policías bonaerenses.

⁹ Según Pedro Cerruti, se produjeron más de 300 saqueos principalmente en Rosario y en Buenos Aires, con un saldo de 19 muertos, 174 heridos y 1852 detenidos (Cerruti, 2012).

¹⁰ En materia de seguridad, rápidamente fue promulgada la ley 23.737 de estupefacientes, dirigida a luchar contra el narcotráfico como lo demandaba Estados Unidos.

¹¹ Un caso paradigmático del tratamiento de la inseguridad por parte de los medios se dio en ésta época a propósito de las muertes a ladrones de estéreos cometidas por «el ingeniero» Horacio Aníbal Santos.

¹² Según el ministro Álvarez, «el fin primordial es el de ganar la calle, disponer de una mayor presencia de efectivos, prevenir, asistir de inmediato ante cualquier requerimiento de la población y, fundamentalmente, tratar de revertir la imagen que los ciudadanos tienen de la Policía» a través de iniciativas para «proveer una mayor y más activa participación de los Concejos Municipales de Seguridad» (Cerruti 2012).

¹³ Una medida fundamental para mejorar la financiación de la provincia fue el Fondo de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense. El objetivo era recuperar una parte de los puntos de coparticipación que la provincia había resignado una década antes. Además, iba a ser ejecutado y administrado por el gobierno provincial.

¹⁴ En efecto, a fines de 1993 el oficialismo logró acordar con el principal partido opositor (la UCR) la reforma de la Constitución y la posibilidad de la reelección. Durante 1994, y en un contexto de amplios consensos, el gobierno nacional promulgó las leyes progresistas de 2x1 y de probation.

¹⁵ Respecto a la situación social, el principal cambio fue el desmejoramiento de los indicadores socioeconómicos como consecuencia de la crisis financiera desatada por la devaluación mexicana (Leiras 2007, 126). En cuanto a la situación del oficialismo, la principal novedad era la creciente competencia entre los proyectos menemista y duhaldista de cara a la todavía lejana elección presidencial y al liderazgo del justicialismo, y la aparición de gestos conciliadores entre la UCR y el FREPASO.

¹⁶ A diferencia de la UCR y el FREPASO, su propuesta apelaba a su prestigio como «hacedor» en la Provincia, diferenciándose de la actitud de denuncia constante de los partidos opositores (Ollier 2010, 100).

¹⁷ Entre los casos más resonantes durante 1996 se pueden registrar las denuncias del juez Galeano sobre los vínculos de policías bonaerenses con el atentado a la Amia, la represión a los estudiantes en La Plata y varios casos de gatillo fácil.

¹⁸ Eduardo de Lazzari había sido hasta entonces el Procurador General de la Corte Suprema bonaerense y su designación señalaba el interés de controlar a la policía con la justicia.

¹⁹ En las elecciones legislativas nacionales, Graciela Fernández Meijide derrotó a Hilda Duhalde con el 48,3% de los votos frente al 41,3%. En las elecciones legislativas provinciales el oficialismo bonaerense también fue derrotado y perdió la mayoría en la legislatura.

²⁰ Siguiendo el plan del nuevo Ministro, la legislatura provincial aprobó y sancionó en julio las leyes 12.154 «Ley Provincial de Seguridad Pública» y 12.155 «Ley de Organización de las Policías de la Provincia de Buenos Aires». También comenzó a funcionar el Consejo de la Magistratura y el sistema acusatorio, transformando sustancialmente la administración de la justicia.

²¹ Ruckauf ganó con el 48% de los votos gracias al acompañamiento de dos partidos de derecha, la UCD y Acción por la República. Aún así, no pudo conseguir la mayoría en la legislatura provincial, y el número de intendencias del conurbano perdidas por su partido llegó a su máximo desde 1983. A nivel nacional, la Alianza consiguió la Presidencia, una magistratura de la que depende el financiamiento de Buenos Aires de forma crucial. Por si fuera poco, las finanzas del Estado bonaerense estaban en rojo y la crisis económica y social persistía sin un final próximo.

²² Algo interesante es que el jefe del nuevo Ministerio Público (De la Cruz) apoyó explícitamente la política de Ruckauf y sus críticas contra los jueces garantistas. También apoyó las polémicas leyes 12.405 y 12.543 promovidas por el ministro Casanovas y la postura de Ruckauf y Casanovas respecto a derogar la ley 24.390 del dos por uno. Sin embargo, amplios sectores del Poder Judicial, e incluso del Ministerio Público, opinaron diferente. Las disidencias más resonantes tuvieron lugar con las declaraciones conjuntas de magistrados contra los intentos de avasallamiento del Poder Ejecutivo a la independencia de la justicia y a las garantías procesales (cfr. El Día 2000), y con la creación de un Banco de Casos de Tortura para visibilizar la problemática de los abusos policiales por la resolución 13/2000 del defensor ante el Tribunal de Casación Mario Coroliano.

²³ En Octubre del 2000 se desato un escándalo por corrupción a propósito de las negociaciones de la reforma laboral que quería el gobierno nacional. La consecuencia más importante de éste escándalo fue la renunciadel vicepresidente Carlos «Chacho» Álvarez y la fractura de la Alianza.

²⁴ La denuncia de la Corte fue seguida por el desplazamiento inmediato del comisario retirado Orestes Verón del Ministerio de Seguridad. El Ministro de Justicia Casanovas también dejó el cargo pero para asumir como legislador. Juan José Álvarez, un hombre cercano a Duhalde, fue designado entonces Ministro de Justicia y Seguridad e inmediatamente relevó a varios miembros de la cúpula policial.

²⁵ La caída del gobierno de De la Rúa tuvo como correlato la puja dentro del peronismo para nombrar al presidente. La coalición de gobernadores del interior que lideraba Rodriguez Saa terminó fracasando en su intento presidencial, y la coalición bonaerense, que incluía al radicalismo comandado por Alfonsín, impuso a Duhalde como nuevo presidente (Ollier 2010, 103 y 104).

²⁶ Para presidir esta secretaría Solá designó a Jorge Taiana, hasta entonces Secretario Ejecutivo de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

²⁷ El 26 de junio de 2002, en las inmediaciones de la estación ferroviaria de la ciudad de Avellaneda, se ordenó la represión de una manifestación de piqueteros y militantes sociales. En la persecución y posterior movilización fueron asesinados dos activistas pertenecientes al Movimiento de Trabajadores Desocupados (MTD) a manos de la Policía de la Provincia de Buenos Aires.

²⁸ Proveniente de una familia de políticos, el ex miembro del FREPASO había sido hasta entonces subjefe de gabinete de Duhalde. Desde esa función había promovido consensos para la Mesa del Diálogo Argentino.

²⁹ A un mes de asumir comenzó su depuración de la policía, separando a 350 oficiales y suboficiales de la bonaerense (Clarín, 2002d).

³⁰ Otro castigado por sus denuncias fue Mario Coroliano, defensor de casación y responsable del Banco de Datos sobre Torturas. El procurador general De la Cruz decidió quitarle la superintendencia de la defensa pública, restituyéndolas al ámbito de la procuración. Este cambio en la estructura del Ministerio Público acentuó la desigualdad dentro del mismo entre las dos partes enfrentadas en el proceso penal (fiscales y defensores). Una consecuencia concreta fue la desactivación del Banco de Datos sobre Torturas que había promovido Coriolano, y con ello la pérdida de información valiosa para la persecución penal de este tipo de delitos.

³¹ La cuestión central de la discusión trataba sobre los términos de la cooperación entre el gobierno nacional y el peronismo bonaerense que se identificaba con Duhalde (Ollier, 2010: 104 y 105 y Leiras, 2007: 236 y 237).

³² Pablo Belluscio fue secuestrado en Martínez el 22 de septiembre de 2003, y retenido en cautiverio durante 43 días.

³³ Las duras declaraciones de Kirchner, Gustavo Beliz (ministro de justicia) y Aníbal Fernández (ministro del interior) se interpretaban como dirigidas a Solá, a su secretario de seguridad Juan José Alvarez y especialmente a los sectores del aparato bonaerense que se identificaban con Duhalde (La Nación 2003).

³⁴ Leyes de personal policial, de creación de la policía 2 y de organización de las policías.

³⁵ Luego de la condena de Etchecolatz, Jorge Julio López desapareció sin dejar rastros, el día 18 de septiembre de 2006, en la ciudad de La Plata. A la fecha sigue desaparecido.

³⁶ En octubre de 2007, tres efectivos que hacían guardia en una planta transmisora del Ministerio de Seguridad bonaerense, fueron asesinados sin motivo claro.

³⁷ En diciembre de 2007, Scioli declaró ante la cúpula policial: «La seguridad no se logra sólo con la Policía, menos sin la Policía y mucho menos aún contra la Policía, porque nuestros enemigos son el narcotráfico, los desarmaderos, los que secuestran y matan» (Scioli 2007). Ese mismo día, Stornelli completó la idea de la nueva gestión, explicando que su meta sería «recuperar la calle y optimizar la capacidad operativa de la fuerza policial» (Clarín 2007b).

³⁸ El Decreto 74/07 B sancionado el 12 de diciembre de 2007 creó el cargo de Superintendente General de Policía. Este cargo volvió a centralizar el mando operativo de las Policías en la figura de un uniformado. (Rodrigo 2013).

³⁹ Los principales cambios de la ley 13.982 fueron el regreso a los dos escalafones policiales, a la centralidad de las escuelas de policía para el ingreso a la institución, del sistema de ascensos exclusivos, rígidos y sin requisitos académicos para formar parte de la cúpula policial (Rodrigo 2013).

⁴⁰ Pese a que Kirchner obligó a los principales referentes del justicialismo bonaerense a sumarse a la lista oficialista, parte del aparato fomentó el corte de boleta para no perder votos y acercarse a la alianza de derecha con sectores del peronismo disidente (Unión–Pro).

⁴¹ Para CELS, la unificación de los Ministerios de Justicia y Seguridad implicó que el poder sobre la policía y el sistema penitenciario recaiga en una jefatura centralizada. La reunificación reducía al mínimo la capacidad de control y constituía un fuerte mensaje hacia el interior de la institución, evidenciando el abandono del intento de conducción política de la seguridad y la recaída en el modelo de la autonomía policial. La misma tendencia quedó manifiesta en el traspaso de la potestad disciplinaria de la dirección civil al jefe de policía, y en la autorización para la apertura de nuevos 911 en determinados lugares, que funcionan de modo subordinado.

⁴² En septiembre de 2010, en una de sus últimas apariciones públicas, el ex presidente Kirchner reprendió al gobernador frente a todos por no ser claro en su política seguritaria y le reclamó que «no tenga miedo» y le aclare a la sociedad «quién le ata las manos» para no poder resolver los problemas de inseguridad. Scioli, fiel a su estilo, no respondió al cruce del ex presidente y más tarde aseguró que formaban parte del mismo proyecto político (Clarín, 2010).

⁴³ El caso paradigmático se dio alrededor de las elecciones de 1997 y 1999, cuando los principales candidatos (Duhalde, Fernández Meijide, etc.) declararon en varias oportunidades sobre la centralidad de la política de seguridad bonaerense.

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