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Introducción
El regionalismo latinoamericano está en una fase de reconfiguración causada por su carácter intergubernamental e interpresidencial. Con los cambios de gobierno en México y Argentina en 2018 y 2019, respectivamente, se ha desatado una nueva dinámica. Resucitó CELAC, se debilitó Prosur, desapareció el Grupo de Lima, y la OEA perdió de protagonismo.
Al igual que en la primera década del siglo, una mayor convergencia ideológica de los gobiernos latinoamericanos hacia la izquierda parece estimular los procesos de cooperación e integración regional. Además de los cambios de gobierno en Argentina y México, el MAS volvió al poder en Bolivia (2020) y candidatos de izquierda ganaron las elecciones presidenciales en Perú (2021), Chile (2021), Honduras (2021), Colombia (2022) y Brasil (2022).
La coyuntura política actual abre nuevas perspectivas para la cooperación regional y la revitalización de las organizaciones y foros regionales. Pero tras un auge durante la “marea rosa”, como se denominó entonces la elección de varios presidentes con una orientación de izquierda en la primera década del siglo XXI (y al principio de la segunda década), se produjo el declive de las organizaciones y foros regionales. UNASUR se desintegró y CELAC se paralizó.
El articulo hace una reevaluación del ciclo dinámico del regionalismo durante la “marea rosa”. ¿Qué lecciones se pueden extraer del declive posterior de las organizaciones y foros regionales para la nueva etapa del regionalismo en América Latina? Como escribió una vez Karl Marx, la historia se repite dos veces, primero como tragedia, luego como farsa. Hay que esperar que no suceda lo mismo con el regionalismo latinoamericano durante la nueva “marea rosa” o “marea rosa 2.0”. Por lo tanto, las lecciones del pasado son importantes. Pero también es necesario marcar las diferencias en el entorno económico y político entre el período de la "marea rosa" y la coyuntura actual.
El auge del regionalismo latinoamericano durante la marea rosa
En la primera década del siglo XXI, gobiernos de izquierda dominaron en América Latina, especialmente en América del Sur. Se habló entonces de una marea rosa. En 2008 y 2012, 70% de los gobiernos en Sudamérica -excluyendo los de Guyana y Surinam- fueron regidos por presidentes de izquierda.En toda América Latina fue del 68% y 58% respectivamente (Cuadro 1). Con la victoria electoral de Lula, volverá a ser del 70% en Sudamérica. Durante la marea rosa, la mayoría de los gobiernos de izquierda se basaron en una amplia mayoría. Tras el descrédito de la política neoliberal, se puede hablar incluso de una hegemonía ideológica, al menos en algunos países.
La afinidad política sin duda ha facilitado la cooperación regional. Pero no fue suficiente por sí sola para iniciar y promover proyectos regionales. La voluntad de liderazgo de algunos presidentes también jugaba un rol (Alvarez, 2021; Quiliconi y Rivera, 2019). La competencia por el liderazgo entre Brasil y Venezuela promovió y empujó el regionalismo latinoamericano. Algunos factores adicionales favorecieron el desarrollo de organizaciones regionales independientes y autónomas en América Latina: el boom de los recursos naturales, las altas tasa de crecimiento económico y los mayores ingresos de los gobiernos, un contexto internacional permisivo, un consenso básico sobre las reglas de una democracia electoral y sobre la protección de la democracia contra golpes de estado.
El auge de las exportaciones y precios de las materias primas que América Latina exporta resultó en altas tasas de crecimiento económico, una disminución de la deuda externa, y un aumento de los ingresos de gobierno. Como resultado de ello, muchos gobiernos latinoamericanos pudieron ampliar su margen de maniobra en la política exterior para un posicionamiento más autónomo en el sistema internacional.
Después del 11 de septiembre de 2001, América Latina había perdido centralidad para el gobierno estadounidense, que concentró sus actividades en el Medio Oriente y Asia Central. Además, en esta década disminuyó el peso de Estados Unidos en el comercio exterior de la región. Al mismo tiempo, el comercio con China aumentó de manera sostenida y ofreció a América Latina la oportunidad de equilibrar las relaciones comerciales.
Desde la perspectiva latinoamericana comenzó un período de mayor permisividad internacional (Urdínez, Mouron, Schenoni y Oliveira, 2016).
Al comienzo de la marea rosa existía cierto consenso para defender principios básicos de la democracia, incluso cuando determinadas ideas sobre el diseño de un sistema democrático y la ponderación de algunas dimensiones democráticas (derechos liberales versus derechos sociales) divergieron desde un principio. Pero al menos se respetaron los fundamentos de una democracia electoral . Las elecciones debían organizarse de forma competitiva y dar a la oposición, al menos en teoría, la oportunidad de ganarlas. Además, se debía sancionar el derrocamiento inconstitucional de gobiernos. Los organismos regionales, incluido Mercosur y UNASUR, se dieron cláusulas democráticas que preveían sanciones en caso de ruptura o amenaza de ruptura del orden democrático (Ramanzini Junior, Mariano, Gonçalves, 2022). En ocasiones, la OEA y UNASUR incluso competían sobre quién podía proteger mejor la democracia (Nolte, 2018).
Limitaciones del regionalismo latinoamericano durante la marea rosa
La creación de nuevas organizaciones regionales y los discursos exagerados de varios presidentes -en el marco de un regionalismo declaratorio (Jenne, Schenoni, y Urdinez, 2017)- sobre la unidad de América Latina o de América del Sur, encubrieron limitaciones y problemas no resueltos del regionalismo latinoamericano durante la marea rosa.
El regionalismo latinoamericano es tanto intergubernamental como interpresidencial (Malamud, 2005). Esta combinación ha servido de impulso a la integración regional, particularmente en épocas de fuertes liderazgos presidenciales -el papel de las presidencias pro tempore en organizaciones regionales es importante (Morales Ruvalcaba, 2020; Bianculli, 2020)- y de afinidades políticas entre los presidentes (Baracaldo y Chenou, 2019). Sin embargo, también ha generado bloqueos y retrasos en tiempos de polarización y de falta de consensos políticos.
No cabe duda que el regionalismo interpresidencial de gobiernos afines ideológicamente sirvió como motor de la integración regional durante la marea rosa. Pero esta camaradería de los presidentes de izquierda también ha significado que la integración regional no fuese percibida como una política de Estado, sino como un proyecto ideológico. Como resultado, gobiernos de derecha luego cuestionaron los proyectos de integración de sus predecesores.
Con el fin del mandato del presidente Lula da Silva en Brasil en 2010 y la muerte de Hugo Chávez en 2013, la izquierda latinoamericana perdió dos impulsores clave de los proyectos de integración regional. La orientación cada vez más autoritaria del régimen venezolano después de la muerte de Chávez y el ascenso de Nicolás Maduro coincidió con un giro a la derecha en varios países miembros importantes de UNASUR. Con la elección de Mauricio Macri en Argentina (2016), Sebastián Piñera en Chile (2017) y la destitución de Dilma Rousseff en Brasil (2016), se desintegró la alianza de presidentes de izquierda y aumentó la polarización política. También el nuevo presidente colombiano Iván Duque, electo en 2018, se posicionó políticamente más a la derecha que su antecesor Juan Manuel Santos, y el nuevo presidente de Ecuador, Lenin Moreno (2017-2021), se distanció de la política exterior de su antecesor Rafael Correa.
El giro a la derecha en América Latina tuvo dos consecuencias causadas por y relacionadas con la orientación cada vez más autoritaria del régimen en Venezuela. Por un lado, hubo un bloqueo y una parálisis de organismos y foros regionales ideológicamente heterogéneos (como UNASUR y CELAC).
Por otro lado, hubo una polarización entre organizaciones regionales ideológicamente homogéneas, como entre la Alianza del Pacifico y ALBA.
Como resultado de la polarización ideológica los presidentes latinoamericanos se reunieron con menos frecuencia y en menos foros, algo particularmente visible en América del Sur. De 2010 a 2014 se organizaron en promedio 7,6 cumbres presidenciales por año con la participación de presidentes de América del Sur, sin contar las Cumbres Iberoamericanas, las cumbres Unión Europea-Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), y las Cumbres de las Américas. El número se redujo a 4,6 en la segunda mitad de la década (Cuadro 3).
En pleno apogeo de la marea rosa, la superposición de funciones, objetivos y membresía de organizaciones regionales dio flexibilidad a la arquitectura regional en el marco de una gobernanza regional cooperativa (Nolte, 2014, 2016) o concéntrica (Rodriguez y Haag, 2022) y, en ocasiones, evitó bloqueos políticos. La estructura flexible de los consejos sectoriales de UNASUR hizo posible que cada gobierno se volviera activo en las materias que le interesaban particularmente. Más adelante, en la cambiante constelación política de mayor heterogeneidad ideológica, la superposición de organizaciones regionales abrió espacio para maniobras estratégicas interorganizacionales (como el regime shifting) de los estados miembros (Nolte y Comini, 2016; Nolte, 2018), lo que resultó en una gobernanza regional conflictiva (Nolte, 2019).
A pesar de la retórica de algunos presidentes, no hubo un proyecto regional integral común durante la marea rosa. Por un lado, estaban los proyectos subregionales como el Mercosur, la Comunidad Andina, SICA y luego la Alianza del Pacífico. Hubo el proyecto regional ALBA iniciado por Cuba y Venezuela. Y luego UNASUR, que fue impulsada principalmente por Brasil como un proyecto regional, pero al cual también se sumaron los demás gobiernos sudamericanos con diferentes intereses y compromisos (Nolte y Comini, 2016). Desde el principio, el proyecto neodesarrollista sudamericano de Brasil fue contestado por el proyecto antihegemónico del gobierno venezolano (Sanahuja, 2010; Hernández, 2019). El proyecto brasileño tenía un fuerte enfoque en el desarrollo económico y el comercio con el objetivo de insertarse de manera más ventajosa en la región y en la economía internacional.
La cuestión de cómo crear instituciones estables que también pudieran resistir los cambios político-ideológicos de los gobiernos no fue suficientemente discutida durante el apogeo de los gobiernos de izquierda, y queda como tarea pendiente. El fuerte enfoque en la defensa de la soberanía nacional de casi todos gobiernos latinoamericanos (la “obsesión con las normas de soberanía e independencia”; Serbin, 2010, 8), el rechazo a una burocracia regional -y de asumir sus costos-, y la dependencia de los caprichos presidenciales, hicieron que durante la marea rosa, especialmente en su fase de declive, el regionalismo latinoamericano fuera vulnerable a políticas de bloqueo que resultaron en la parálisis de las organizaciones regionales. El principio de unanimidad, que otorgaba poder de veto a cada miembro, permitía a cualquier gobierno bloquear las actividades como en el caso de UNASUR. También se paralizó la CELAC que es un foro -y no una organización- regional. Si no hay reuniones del foro convocadas por la presidencia pro tempore, no existe actividad. Además, la participación no es obligatoria. Sólo diez presidentes asistieron a la penúltima cumbre presidencial que se realizó en enero de 2017, en República Dominicana. No hubo cumbres presidenciales de CELAC en 2018, 2019 y 2020. Ningún miembro deseó asumir la presidencia pro tempore de CELAC en 2018. Por eso, el gobierno de El Salvador, presidencia pro tempore en 2017, se vio obligado a presidirla un año más de lo previsto.
Cuanto más autoritario se volvió el régimen venezolano, más se diluyó el consenso democrático. Si bien la orientación no democrática del régimen cubano era un tema tabú para amplios sectores de izquierda, en el caso de Venezuela, hasta que Maduro tomó el poder, siempre se podía argumentar que Chávez había llegado al poder democráticamente y se confirmó posteriormente en elecciones relativamente democráticas. Hubo muchas más dudas sobre la legitimidad democrática de su sucesor Maduro, cuya elección en 2013 y, más aún, su reelección en 2018 se produjo en condiciones sumamente cuestionables. Muchos gobiernos (de izquierda) ya no exigieron estrictamente el cumplimiento de los estándares mínimos de una democracia electoral para validar un resultado electoral. Esta actitud tenía que ver con el hecho de que los criterios para las misiones de observación electoral se fueron diluyendo cada vez más.
Bajo Maduro, el proyecto ofensivo de Chávez de usar UNASUR como trampolín para expandir la influencia regional de Venezuela como potencia regional degeneró en un proyecto defensivo para asegurar la supervivencia del régimen (Nolte, 2022). La estrategia del gobierno venezolano se basó en dos pilares: primero, en el ejercicio del poder de veto para ocupar el cargo de secretario general, e idealmente promoviendo a alguien simpatizante con el régimen; en segundo lugar, en la neutralización de los organismos regionales independientes de observación electoral, que fueron reemplazados por organismos políticamente controlados con poderes limitados o nulos para monitorear las elecciones (Agostinis y Closa, 2022). En UNASUR, Venezuela había logrado reemplazar las misiones de observación electoral por misiones de acompañamiento electoral (Closa y Palestini, 2015) diluyendo los estándares para el monitoreo electoral porque acompañar implica menos que observar. Este último concepto restringe el mandato y la autonomía de una misión electoral (Planchuelo, 2017).
En cuanto a la aplicación de la cláusula democrática, inicialmente hubo un amplio consenso, especialmente cuando existía el riesgo de que los presidentes fueran destituidos de manera no democrática. Sin embargo, pronto se hizo evidente un cierto sesgo ideológico. La destitución de presidentes de izquierda a través de procedimientos constitucionales pero políticamente cuestionables fue rápidamente condenada y en algunos casos (por ejemplo, el del presidente Lugo en Paraguay), sancionada. Por otro lado, se pasó por alto la erosión de la democracia por parte de los presidentes de izquierda, como en Venezuela y Nicaragua, y en menor medida en Bolivia.
La crisis permanente en Venezuela debilitó el regionalismo latinoamericano y lo hizo más vulnerable a la influencia externa. La porosidad de la región aumentó, con la consecuencia de una desregionalización en la resolución de problemas de gobernanza regional (Legler 2020). Como argumenta Legler (2022: 109), la región -América Latina en general, y Sudamérica en particular- dejó de funcionar como un contenedor (container) que facilite la resolución intrarregional de sus problemas o proteja a sus pueblos de la rivalidad entre los superpoderes. Venezuela ya no es un problema que se pueda resolver dentro de la región. Los actores externos ahora están jugando un papel más importante que los gobiernos latinoamericanos y las organizaciones regionales.
Si bien el espectro de temas de cooperación regional se amplió durante la marea rosa, se descuidó la base económica de la integración regional. En la llamada fase post-hegemónica del regionalismo latinoamericano (Riggirozzi y Tussie, 2012), la economía y el comercio -con excepción de la Alianza del Pacífico- jugaron solo un papel subordinado. Ni UNASUR ni la CELAC tenían objetivos económicos, y el ALBA era un proyecto sui generis basado en las ganancias petroleras de Venezuela y sin apelar a otras importantes economías latinoamericanas. El Mercosur amplió su agenda política y social en este período, pero no trató de avanzar en la integración económica.
Se puede especular si una base económica más firme habría dado más permanencia a los proyectos regionales. Así, la salida de proyectos regionales fue casi sin costos. Incluso puede argumentarse que las políticas económicas neo-extractivistas de muchos gobiernos de izquierda y el aumento de las exportaciones del sector primario han tenido un impacto negativo en las perspectivas de integración económica regional. Según las estadísticas de la UNCTAD (2021) desde 2008-2009 la dependencia de la exportación de materia primas de las economías sudamericanas aumentó en 2,7 puntos porcentuales,llegando a un promedio de 75,2 por ciento de sus exportaciones totales de mercancías en 2018-2019. Tres cuartos de los países sudamericanos tenían un nivel superior al 80 por ciento de sus exportaciones totales (cuadro 4).
Además, el aumento de las importaciones de productos manufacturados chinos debilitó a las industrias regionales como pilares importantes de la integración económica regional, y para la creación de cadenas de valor regionales, a largo plazo. Ambos procesos, el aumento de las exportaciones de productos básicos, principalmente fuera de la región, y el aumento de las importaciones de productos industriales extrarregionales han contribuido a disminuir la regionalización económica en América Latina. Cuando sefundaron UNASUR y CELAC, la participación del comercio interregional en el comercio total de América Latina ya había alcanzado su punto máximo (2008 con 21%; CEPAL, 2021a), luego la participación disminuyó constantemente.
Cuadro 4: Sudamérica y México. Exportaciones de materias primas como porcentaje de las exportaciones de bienes (2018-2019 y 2008-2009)
El regionalismo de la marea rosa fue predominantemente un regionalismo de los presidentes y gobiernos, con poca participación de los ciudadanos y la sociedad civil. El Parlamento de UNASUR nunca se creó y CELAC, como foro de gobiernos, no tiene un órgano de representación ciudadana. Tampoco ALBA tiene un parlamento. Han habido avances en Mercosur para dar más visibilidad al Parlasur, pero poco ha cambiado en términos de su poder y su influencia en las decisiones políticas del Mercosur.
Otra marea roja: ¿nuevas perspectivas para el regionalismo latinoamericano?
La llegada al gobierno de Manuel López Obrador y Alberto Fernández en México y Argentina ha vuelto a inclinar el péndulo político hacia la izquierda en América Latina. Con las victorias electorales de los candidatos presidenciales de izquierda en Perú, Honduras, Chile, Colombia y Brasil la oscilación del péndulo hacia la izquierda ha aumentado. Así que parece justificado hablar de una nueva marea rosa (o marea rosa 2.0). La mayor homogeneidad política e ideológica - los gobiernos están “en el mismo club” (C. Malamud 2022) - puede dar un nuevo impulso a proyectos consensuados de integración regional.
Pero el contexto político y económico ha cambiado mucho con respecto a la primera marea rosa. Por eso también hay autores que tienen una visión más escéptica (Dacil, 2022; Galliano, 2022; Natanson, 2022; Malamud, 2022) respecto al auge de gobiernos progresistas y las repercusiones para el regionalismo latinoamericano. A diferencia de la marea rosa, en el contexto de una mayor volatilidad electoral, los gobiernos de izquierda tienen menos apoyo popular y carecen de mayorías propias en los congresos. Varios autores hacen hincapié que la correlación de fuerzas entre izquierda y derecha ha cambiado con una derecha más fuerte que durante la primera marea rosa (Dacil, 2022; Natanson, 2022), y sería una exageración hablar de una hegemonía ideológica de la izquierda. Como señala bien Canelas (2022: 43) “aunque la izquierda podría sumar más gobiernos que en el primer ‘ciclo’, hay un creciente hiato entre gobierno y hegemonía”.
El predominio de los presidentes de izquierda en la primera década del siglo XXI se produjo de la mano del auge de las materias primas (demanda y precios), que resultó en altas tasas de crecimiento económico y altos ingresos fiscales en América Latina. Esta vez hay, nuevamente, un auge de las materias primas, pero los beneficios están distribuidos de manera desigual entre los países. Además, las repercusiones del conflicto de Ucrania para la economía y el comercio mundial también afectan a América Latina.
Las perspectivas de crecimiento económico son modestas para la mayoría de los países, que enfrentan altas tasas de inflación y tasas de interés internacionales en aumento. Lo que, a diferencia de la primera marea rosa, conduce a “una izquierda de la escasez más que de la abundancia” (Natanson, 2022, 32). Esto limita el margen de acción en la política exterior y alberga el riesgo de que ella sea instrumentalizada para fines de la política doméstica. La participación del comercio intrarregional en el comercio regional es muy baja (alrededor del 13%; CEPAL, 2021a), menor que al comienzo de la marea rosa. El pronóstico de un bajo crecimiento económico y el nuevo auge de las materias primas no permiten esperar un fuerte aumento de la regionalización económica si no hay un impulso político.
Además, con un electorado volátil, puede preguntarse cuánto durará la nueva marea rosa. El resultado del referéndum constitucional en Chile, a principios de septiembre 2022, ha demostrado cuán rápido puede cambiar el viento político. Las elecciones pueden dar lugar a cambios de gobierno en países importantes. El fin de la última marea rosa muestra que esto puede influir en el desarrollo de las organizaciones regionales. Elecciones presidenciales tendrán lugar en Argentina en 2023, y no es seguro que los peronistas vuelvan a ganar. Además, la situación política en Perú es muy inestable.
La orientación política y la base de apoyo de los presidentes de izquierda en América Latina hoy es al menos tan heterogénea como lo fue durante la primera marea rosa. El éxito de la izquierda en la marea rosa 2.0 “dependerá, entre otras cosas, de la capacidad de coordinación entre las diferentes tribus” (Natanson, 2022, 25), que no será fácil. Será difícil desarrollar un proyecto común de integración regional de la izquierda latinoamericana que refleje todas las facetas e intereses, muchas veces contradictorios. Como comenta Dacil (2022) “las tensiones que despierta la situación de Venezuela y, en menor medida, la de Cuba y Nicaragua, sigue siendo una herida abierta que, dentro del progresismo, está lejos de suturarse”. Así lo demostró la reacción de los gobiernos de Venezuela y Nicaragua ante la crítica del presidente chileno Boric sobre la situación de los derechos humanos en ambos países. ¿Qué tiene en común la izquierda autoritaria (Cuba, Venezuela y Nicaragua) con la izquierda democrática en Chile? ¿Qué tienen en común los presidentes de Argentina y Perú? ¿Cuáles son los intereses comunes de Manuel López Obrador y Lula? La heterogeneidad de los gobiernos de izquierda dificultará el avance de proyectos de integración regional.
Además, la falta de liderazgo de Brasil ha tenido un impacto negativo en los procesos de integración, especialmente en América del Sur, y ha contribuido a la fragmentación institucional del regionalismo latinoamericano (Rodriguez y Haag, 2022). Pero durante la presidencia pro tempore de CELAC (2020 y 2021), México asumió un papel protagónico en el proceso de cooperación e integración regional, en parte en coordinación con Argentina. Queda por ver si el interés de México en un papel de liderazgo en América Latina se mantendrá en la misma medida. Argentina está demasiado débil económicamente y demasiado dividida políticamente para desempeñar un papel de liderazgo sostenido. Por ello, todas las miradas están puestas en Brasil, donde el expresidente Lula ganó las elecciones. Con Lula, Brasil volverá a practicar una política más activa en América Latina y a apoyar proyectos regionales. Lula también debe reactivar la cooperación brasileño-argentina, donde un desacople entre ambos países ya se notaba antes de Bolsonaro (Malacalza y Tokatlian, 2022).
En comparación con el período de la marea rosa, América Latina es mucho más porosa a las influencias externas en la coyuntura política actual. El contexto internacional es menos permisivo y más restrictivo. El auge del regionalismo latinoamericano en la primera década del siglo se dio en un contexto de poca atención estadounidense a la región (después del 11 de septiembre de 2001). La creciente presencia de China en América Latina aún no había sido percibida como una amenaza para los intereses estadounidenses (Nolte, 2013). Esto ha cambiado. Además, está la guerra en Ucrania y la cooperación militar con Rusia de algunos países latinoamericanos. Desde la perspectiva de potencias externas el desarrollo y la orientación política del regionalismo latinoamericano está siendo evaluado cada vez más en el contexto de los conflictos geopolíticos y geoeconómicos globales. Estados Unidos (y la Unión Europea), así como China y Rusia tienen a América Latina en la pantalla de su radar y quieren influir en la orientación de la política exterior de los gobiernos latinoamericanos.
Si bien América Latina ha jugado un papel más bien marginal en la política internacional en los últimos años, no puede quedarse al margen en el actual período de polarización entre Estados Unidos y Europa, por un lado, y Rusia y China, por el otro. En esta constelación serían necesarias organizaciones regionales fuertes y una posición común de los gobiernos latinoamericanos. Al mismo tiempo, el conflicto geopolítico actual dificulta la adopción de una posición común. Los discursos de los presidentes sudamericanos en la última Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre de 2022 revelaron las diferentes prioridades y posiciones divergentes en temas de política internacional.
En el contexto de la nueva “guerra fría” comercial entre Estados Unidos y China, se ha difundido y discutido la idea de un no-alineamiento activo de América Latina en la política internacional, tomando una posición equidistante de Washington y de Beijing (Fortin, Heine y Ominami, 2021). La idea se debatió nuevamente en el marco del conflicto actual sobre Ucrania entre Estados Unidos y Europa, por un lado, y Rusia, por otro (Heine, 2022). Pero, probablemente, esta estrategia no sea viable para América Latina por la falta de consenso entre los gobiernos latinoamericanos y de instituciones regionales para articular una posición común.
Aparte de algunos castillos en el aire, no hay proyectos regionales. La idea planteada por el gobierno mexicano de que la CELAC debe transformarse en una especie de Unión Europea es una quimera si no hay planes para asentar el proceso de integración sobre bases económicas e institucionales más sólidas. Cabe preguntarse cuál es el valor de la integración regional, por qué la necesitamos y cuál es la identidad de un nuevo regionalismo latinoamericano (Dacil, 2022).
Las declaraciones sobre el regionalismo se han mantenido hasta ahora en un nivel declarativo, con un discurso principalmente negativo contra la exclusión de los regímenes autoritarios de las Cumbres de las Américas y contra la influencia de Estados Unidos en América Latina.
También es sintomático para el regionalismo latinoamericano que no existe una posición latinoamericana común sobre la invasión rusa de Ucrania. En las votaciones en las Naciones Unidas sobre Rusia, hubo apoyo a la posición occidental, abstenciones, y apoyo a Rusia. Es difícil imaginar cómo se puede lograr una posición latinoamericana común en el sentido de un no-alineamiento activo con Cuba, Nicaragua y Venezuela, quienes apoyan abiertamente la invasión rusa. La invasión rusa a Ucrania pone en entredicho algunos principios básicos de la política exterior latinoamericana como la no injerencia en los asuntos de otros países, el respeto a la soberanía de otros estados y la resolución pacífica de conflictos. En este contexto, surge la pregunta de si un no-alineamiento activo implica también renunciar a principios fundamentales de la política exterior latinoamericana.
Lecciones para el futuro
El declive de las organizaciones regionales al final de la marea rosa debe suscitar algunas reflexiones sobre qué lecciones se pueden extraer para el futuro de proyectos regionales en el nuevo contexto de gobiernos progresistas en América Latina.
Primero, las organizaciones regionales latinoamericanas y los proyectos de integración deben diseñarse de manera que puedan convivir con la diversidad política-ideológica y los cambios de gobierno. Como bien expresó la ministra de relaciones exteriores de Chile Antonia Urrejola en una entrevista con El País (4 de julio de 2022):
Sin duda que resulta más fácil tener una sola voz cuando hay un acercamiento ideológico con los gobiernos de la región. Pero el reto del presidente (Boric, D.N.) es buscarla más allá de las cuestiones ideológicas, porque el gran problema ha sido que los gobiernos se han acercado a aquellos con los que tenían una afinidad ideológica; cambian los gobernantes y toda la agenda común queda en nada.
Segundo, en el futuro, los proyectos regionales deberán guiarse menos por simpatías o afinidades ideológicas y más por los intereses de cooperar en ciertas áreas temáticas. La Alianza del Pacífico parece ser un buen ejemplo de cómo una organización regional perdura en base de la cooperación en ciertas áreas de interés común a pesar de los cambios de gobierno y de su orientación política-ideológica. Otro ejemplo es el SICA, que ha sobrevivido a pesar de los cambios de gobierno y la heterogeneidad política ideológica de los gobiernos.
Tercero, si las organizaciones regionales se utilizan para defender y legitimar gobiernos no democráticos (lo que se llama en inglés regime boosting; Debre, 2021), esto puede paralizar la organización o incluso poner en peligro su supervivencia si otros gobiernos cuestionan esta estrategia y critican los déficits democráticos.
Cuarto, el ADN del regionalismo latinoamericano no cambiará. Seguirá siendo intergubernamental e interpresidencial. Por lo tanto, las acciones o no acciones presidenciales siguen siendo el talón de Aquiles de la cooperación regional. También en el futuro habrá cambios políticos e ideológicos en las presidencias de los estados latinoamericanos. Debido a que su diseño interpresidencial ha contribuido a la crisis del regionalismo latinoamericano, se debe considerar cómo las organizaciones regionales pueden blindarse en cierta medida contra el desbordamiento de los conflictos entre los presidentes.
Quinto, para que los proyectos regionales sobrevivan, necesitan una estructura institucional adecuada. No hay un patrón general para esto. Depende de los objetivos del proyecto o de la organización regional. Pero se pueden aprender algunas lecciones del desarrollo y las crisis del regionalismo latinoamericano en las últimas dos décadas.
Las organizaciones regionales con una orientación técnica y pragmática han mostrado más continuidad que las organizaciones regionales con una orientación más político-ideológica. Las organizaciones regionales mencionadas en primer lugar también han respondido mejor a la pandemia de Covid-19 (Parthenay 2021; Ruano y Saltalamacchia 2021). En vista de los déficits de las instituciones regionales existentes, pero también de las experiencias durante la pandemia, varios autores han propuesto recientemente buscar un enfoque más técnico-funcional de la cooperación regional (Actis y Malacalza, 2021; Tussie, 2021). Tal enfoque podría facilitar la cooperación entre gobiernos ideológicamente opuestos en ciertos campos políticos, pero excluye otras áreas políticas. Sin embargo, muchas cuestiones que a primera vista parecen técnicas también tienen un trasfondo político e ideológico.
No obstante, tiene sentido rescatar algunas experiencias positivas de UNASUR (Riggirozzi y Grugel, 2015, 796) describieron a UNASUR como un proyecto de gobernanza regional con un enfoque que apunta a crear equipos de especialistas profesionales para hacerse cargo de ciertas áreas políticas, en lugar de que los políticos hagan declaraciones grandilocuentes -y poco realistas- sobre sus intenciones políticas. Una de las fortalezas de UNASUR fue sin duda la cooperación flexible entre los países miembros dentro de los consejos sectoriales. Funcionaron de manera diferente, pero contribuyeron a la formación de redes políticas transnacionales. En definitiva, se trataba de una cooperación funcionalmente diferenciada. Una comparación del funcionamiento de diferentes consejos sectoriales muestra que es más probable que se desarrolle una cohesión del grupo en áreas políticas claramente definidas. Una racionalidad técnica común de los funcionarios políticos en áreas específicas facilita la cooperación basada en argumentos profesionales (Hoffmann, 2019). También podría ser más fácil para los actores de la sociedad civil trabajar con organizaciones sectoriales de orientación técnica. Por lo tanto, una forma de crear estructuras regionales más duraderas podría ser a través de una mayor cooperación sectorial con la creación de redes transnacionales que involucren tanto a expertos/técnicos de las administraciones nacionales como a representantes de organizaciones de la sociedad civil. Pero también hay que reconocer que puede haber una tensión entre una orientación más técnica-funcional de los procesos de integración y una mayor participación de la sociedad civil.
Organizaciones regionales que funcionan bien no son gratuitas. Las organizaciones regionales necesitan una base financiera sólida y continua, una estructura burocrática mínima, idealmente con una secretaría permanente. La concentración de tareas en las presidencias pro tempore hace que las organizaciones regionales sean demasiado dependientes de los intereses y recursos políticos de los presidentes que están en esta función.
Sexto, no se debe descuidar la base económica de la integración regional. No hay discusión entre los gobiernos progresistas sobre cómo se le puede dar más peso al comercio intrarregional (Dacil, 2022). No solo en materia de integración regional falta una discusión amplia sobre el rumbo económico futuro de América Latina. En este sentido Galliano (2022) tiene razón cuando escribe
Las izquierdas han reemplazado su “economicismo” de antaño por nuevas formas de “politicismo”. Si el determinismo económico era un problema, el abandono del debate sobre cuestiones económicas también lo es.
La CEPAL (2021b) propone revitalizar la integración económica regional. El comercio intrarregional puede ayudar a reducir la dependencia de las exportaciones de materias primas, ya que incluye más productos industriales. Además, más empresas, especialmente pequeñas y medianas empresas, están involucradas en exportar a mercados regionales. Por eso, es necesario superar la fragmentación del espacio económico regional promoviendo la convergencia y armonizando las reglas comerciales entre las distintas agrupaciones regionales para alcanzar una integración profunda (Fuentes-Sosa, 2022).
En vista de los avances en el desmantelamiento de aranceles, se debe hacer énfasis en temas no arancelarios como la armonización o el reconocimiento mutuo de normas técnicas, sanitarias y fitosanitarias. Además, la acumulación de las reglas de origen sería un requisito previo para promover el comercio intraindustrial y la formación de cadenas de valor regionales. La CEPAL (2021b) también aboga por la convergencia de las medidas de facilitación del comercio, la cooperación en temas digitales, incluido el comercio digital, y la mejora de la infraestructura regional de transporte y logística.
La ciudadanía apoya ampliamente los procesos de integración económica regional (según Latinobarómetro, más del 70 % en el periodo 2009-2020; INTAL 2022) pero mucho menos la integración política (solamente 53 % en 2018; Barral et al 2020). Los presidentes deben escuchar a los ciudadanos y promover la integración económica. Pero esto también depende de la compatibilidad de los modelos de desarrollo económico.
Séptimo, Venezuela ha sido “el epicentro de la crisis del regionalismo latinoamericano” (González et al., 2021: 56). Encontrar una salida a esta situación es difícil, especialmente porque los desafíos son multifacéticos. Hay una dimensión ética y valorativa. El régimen venezolano viola sistemáticamente los derechos humanos y no respeta los principios democráticos básicos. Hay una dimensión humanitaria por la migración masiva de venezolanos a otros países sudamericanos. Y hay una dimensión de seguridad debido a la alianza y cooperación militar de Venezuela con Rusia, China e Irán, que a su vez conducirá a contra-reacciones de los Estados Unidos. En estas condiciones, los procesos de integración regional que involucran a Venezuela tienen un costo porque serían una carga para los gobiernos democráticos y desafiarían sus valores democráticos, y tarde o temprano llevarían a una nueva parálisis de la integración. Sin embargo, esto no descarta un diálogo político con Venezuela sobre ciertos temas, como migración y seguridad regional. Para este propósito, se pueden crear nuevos foros regionales sobre temas específicos, si es necesario. Al mismo tiempo, los organismos regionales existentes pueden ofrecerse como mediadores para promover el retorno de Venezuela a los estándares de una democracia electoral. Pero esto también significa que los estándares democráticos no se diluyan. En el futuro, sólo se deben realizar verdaderas misiones de observación electoral y no misiones de “acompañamiento electoral”, que sólo sirven para legitimar el régimen. Las misiones de acompañamiento electoral no trajeron avances en el proceso de democratización. Esta es también una lección del pasado.
Octavo, los gobiernos latinoamericanos deben enfrentar la cuestión de los valores democráticos compartidos. Los avances en la integración en la década de 1990 fueron de la mano de un amplio consenso básico sobre la democracia en América Latina después de la etapa de las dictaduras militares. En ese momento, las misiones de observación electoral de la OEA jugaron un papel importante y fueron aceptadas como un medio para consolidar la democracia. El consenso democrático también se mantuvo en la fase inicial de la marea rosa. Incluso la elección de presidentes de izquierda fue vista como un paso más hacia la consolidación de las estructuras democráticas, ya que sectores políticos antes excluidos ahora llegaron al poder. Desafortunadamente, el consenso democrático se esfumó después. La razón de esto fue, entre otras cosas, una creciente permisividad por parte de los gobiernos de izquierda con respecto a la subversión de las normas democráticas por parte de otros gobiernos (auto-declarados) de izquierda. Este comportamiento tuvo consecuencias negativas para la cooperación regional, especialmente después de que el péndulo político osciló hacia la derecha en algunos países. A expensas de la democracia, se priorizó cada vez más el principio de soberanía, y, derivado de él, el de la no injerencia en los asuntos de otros Estados. Se deben aprender lecciones de estos errores.
Los nuevos proyectos de integración deben ir acompañados de un compromiso claro e inequívoco con la democracia. Lo que puede implicar que gobiernos no democráticos queden excluidos de los proyectos de integración. Sin embargo, esto no descarta la posibilidad de un diálogo político con estos gobiernos sobre temas específicos. Este diálogo puede tener lugar en el marco de foros de diálogo. Sin embargo, debe evitarse que estos foros sean utilizados para legitimar regímenes autoritarios. Además, un diálogo político con regímenes no-democráticos no debe impedir las críticas a las violaciones de los derechos humanos y al desprecio por los principios democráticos.
La soberanía de los gobiernos -que en casos extremos incluye la opresión de su propia población- se debe confrontar con la soberanía de los pueblos para elegir democráticamente a sus gobiernos. Por lo menos se deben asegurar los estándares de una democracia electoral. Los futuros proyectos de integración progresiva deben apuntar a proteger la democracia y los derechos humanos. La supuesta contradicción entre democracia y soberanía puede resolverse mediante un auto-compromiso vinculante con la democracia al unirse a una organización regional y sanciones -incluyendo la suspensión- por violaciones de los principios básicos de la democracia. Esta fue precisamente la función de las cláusulas democráticas adoptadas por las organizaciones regionales latinoamericanos y aprobadas por sus gobiernos miembros. Cabe recordar que los proyectos de integración regional de la década de 1990 y las cláusulas democráticas también tenían como objetivo ayudar a prevenir posibles intentos de golpe de Estado por parte de los militares. Esto no debe olvidarse en el contexto de una creciente influencia de las fuerzas armadas en algunos países.
Noveno, en Chile y Colombia, los presidentes llegaron al poder con una nueva agenda política, no apoyada por los partidos tradicionales sino con el soporte de nuevos partidos y de organizaciones sociales. En sus programas dieron mayor peso a los temas ecológicos y feministas, así como a la lucha contra el racismo y la discriminación de minorías. Además, abogaron para una democracia más participativa. El regionalismo latinoamericano también necesita una renovación de su agenda. Una discusión sobre la renovación de la agenda regional también podría dejar más claras las contradicciones internas en el campo de los gobiernos de izquierda. Sin una renovación programática que responda a los nuevos desafíos económicos, ambientales y sociales de nuestro tiempo, la izquierda -o parte de ella- corre el riesgo de convertirse en una “izquierda melancólica” (Natanson, 2022) anclada en el pasado.
Decimo, el carácter intergubernamental del regionalismo latinoamericano se reforzó durante la marea rosa. No se crearon nuevos órganos representativos, como los parlamentos, ni en UNASUR, ALBA y CELAC, y la participación de la sociedad civil fue limitada y condicionada por los gobiernos (Ramanzini y Luciano, 2021). Como resultado, la crisis y parálisis de las organizaciones y foros regionales encontró poco interés y respuesta por parte de la población. Los futuros proyectos regionales de izquierda deberían involucrar más a la sociedad civil. Esto complica los proyectos regionales con gobiernos que oprimen y disciplinan a la sociedad civil. En Nicaragua, Cuba y Venezuela la sociedad civil está siendo reprimida y su campo de acción cada vez más restringido. La izquierda democrática debe tomar una posición clara al respecto, y la situación de la sociedad civil en Cuba después de las movilizaciones de 2021 debe de dejar de ser un tema tabú (Diamint y Tedesco 2022). Al mismo tiempo, existe la necesidad de encontrar un equilibrio entre una mayor participación de la sociedad civil en los proyectos regionales, que puede conducir a una mayor politización, y una mayor burocratización de la cooperación regional para lograr una mayor continuidad en los proyectos regionales.
