Introducción

Este trabajo tiene como punto de partida el predominio de los Estados Unidos en los organismos financieros internacionales, específicamente en el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento¹ (BIRF), la institución más importante del Grupo Banco Mundial; y la utilización del organismo para obtener beneficios, presionar a países no alineados con su poder, o bien resolver cuestiones problemáticas a su favor.

El artículo se concentra en el tratamiento del problema de la deuda de Argentina en la agenda estadounidense, particularmente respecto a los intentos de algunos sectores del Congreso por influir, a través de sus Comisiones, en la postura de los Directores Ejecutivos estadounidenses en el BIRF.

Para ello, el trabajo toma como punto de partida el estudio realizado por Brenta (2013, capítulo 5), donde la autora aborda la influencia política en las decisiones del Fondo Monetario Internacional (FMI)², mediante determinados mandatos legislativos del Congreso de Estados Unidos para el caso de Argentina³.

Aquí se intentará dar cuenta de la influencia política del Poder Legislativo estadounidense en la aprobación o negación de préstamos en el BIRF, y permitirá evidenciar las intenciones de influir sobre los representantes de otros países miembros del BIRF para que voten en contra de los préstamos a la Argentina, entre 2008 y 2012.

Metodológicamente, se trata de un paper cualitativo del tipo trabajo exploratorio, que recurre a información de libre acceso disponible en el archivo del Congreso de los Estados Unidos (https://www.congress.gov/).

El trabajo se estructura en cuatro partes. En primer lugar, se presenta el marco teórico que sustenta la investigación, caracterizado por el realismo y su variante neorrealista. Luego, se aborda la creación y estructura del BIRF, organismo que, como el FMI, posee un sistema de votación ponderado en el que los países más poderosos tienen mayor peso decisorio. Esta caracterización lleva a la tercera cuestión, la supremacía de Estados Unidos en el BIRF. A continuación, el trabajo da espacio a los resultados. Finalmente, se presentan las conclusiones y las fuentes consultadas.

Las teorías sobre los organismos internacionales

Sin desconocer los enfoques y perspectivas que sobre las organizaciones internacionales realizan las teorías en las Relaciones Internacionales (^{Carcedo, 2019}), este artículo se inscribe en la corriente realista y su reformulación neorrealista, para las cuales el poder y la seguridad son los aspectos que realmente importan en el sistema internacional.

En estos abordajes teóricos predomina el escepticismo en cuanto al rol de las organizaciones internacionales, ya que parten del presupuesto de que en el mundo contemporáneo los Estados son las organizaciones con mayor poder (Barkin, 2006). Este autor afirma que:

Las organizaciones internacionales no poseen capacidades militares independientes y dependen de los Estados para hacer cumplir sus reglas. Al no tener capacidad para cobrar impuestos, dependen de los Estados para su financiamiento. Al no tener territorio, dependen de los Estados para albergarlas. De esta forma, las organizaciones internacionales pueden solamente tener éxito cuando son respaldadas por Estados poderosos. Entonces, para los realistas no tiene sentido centrar la atención en las organizaciones internacionales, porque las mismas reflejan la existencia del equilibrio de poder y los intereses de los Estados poderosos. Como resultado, tiene más sentido entender a las organizaciones internacionales como herramientas en la lucha de poder de los Estados, que como actores independientes. (Barkin, 2006: 8).

En este sentido, el orden debe ser impuesto por el Estado dominante o, en ocasiones, por Estados fuertes trabajando juntos. Según esta visión, “la ayuda externa sirve para que los Estados mantengan su poder y para su crecimiento, para lograr influencia política, prestigio, ventajas geoestratégicas, la intensificación del comercio, etc.” (^{Ayllón, 2007}: 35).

Con la reformulación neorrealista de la década de 1980, cuyo principal exponente fue Kenneth Waltz, los Estados se constituyeron en las principales categorías analíticas, aunque, a diferencia del realismo tradicional, Waltz (2000) centra su explicación más en las características estructurales del sistema internacional y menos en las unidades que lo componen.

Según Waltz, “las instituciones internacionales son creadas y mantenidas por los Estados más poderosos para servir a sus intereses percibidos o no” (Waltz, 2000: 20) y “los efectos que las instituciones internacionales pueden tener en las decisiones nacionales son efectos indirectos de las capacidades o intenciones del principal Estado o Estados que les dan nacimiento y las sustentan” (Waltz, 2000: 26).

Conforme indican Herz y Hoffman (2004), los neorrealistas cuestionan el papel de las organizaciones internacionales en el sistema internacional como actores y, a veces, hasta como foros relevantes. En este sentido, las organizaciones internacionales gubernamentales no tienen poder ni autoridad para hacer que las decisiones sean cumplidas y los Estados optan por obedecer las reglas y normas creadas, de acuerdo con sus intereses nacionales.

De acuerdo con este enfoque teórico, “las organizaciones son fundamentalmente instrumentos usados por los Estados más poderosos para alcanzar sus objetivos. Ellas sólo ejercen funciones importantes cuando expresan la distribución de poder en el sistema internacional” (Herz y Hoffman, 2004: 50; citado en De Almeida Freitas Lacerda, 2013: 90).

Otro autor neorrealista, como John Mearsheimer, sostiene que las organizaciones son el reflejo de la distribución del poder en el mundo y se encuentran basadas en cálculos egoístas de los grandes poderes, además de no tener efectos independientes en el comportamiento de los Estados (Mearsheimer, 1994/5).

Y agrega que “las instituciones internacionales son epifenómenos” (^{Meierhenrich, 2012}: 26), esto significa que no tienen efectos independientes en los resultados internacionales. Por consiguiente, este autor señala que los Estados usan a las organizaciones internacionales de forma instrumental, para su propio beneficio (Meierhenrich, 2012).

En suma, a diferencia de otros enfoques, las teorías realista y neorrealista recuerdan considerar variables tales como qué Estado o Estados dieron origen a las organizaciones internacionales, y en qué contexto, de dónde proviene su financiamiento, dónde está la sede, entre otras cuestiones.

Un acercamiento al BIRF, su creación y sistema de votación

El análisis de una organización internacional exige la contextualización del tiempo en que fue creado y la finalidad que se propuso atender en aquel momento (Alves da Silva Scaff, 2001). Esta autora brasileña, citando a Coraggio (1996: 88), señala que “cada organismo internacional tiene su propia historia, su propio campo de acción y sus propios interlocutores” (Alves da Silva Scaff, 2001:114).

El BIRF es una organización internacional integrante del sistema de Naciones Unidas que en la actualidad cuenta con 189 Estados miembros - Nauru fue la última adhesión en el año 2016 -. Fue creado en 1944 producto de los acuerdos alcanzados en la Conferencia Monetaria y Financiera de Naciones Unidas y Aliadas, realizada en Bretton Woods, Estados Unidos, encabezados por el anfitrión y Gran Bretaña.

Las ideas que impulsaron la realización de esta Conferencia pueden encontrarse en la necesidad de constituir un nuevo orden económico internacional, que reflejara los cambios del escenario mundial, la consolidación de la hegemonía estadounidense, del atlanticismo y del multilateralismo. Sobre este punto, Lichtensztejn y Baer (1989) agregan:

... el sistema monetario internacional se reorganizó en Bretton Woods en base al poder económico, financiero y político de Estados Unidos, extendiendo internacionalmente la hegemonía de su moneda y sus políticas. En este sentido, puede afirmarse que el FMI y el Banco Mundial -más que reguladores del sistema de relaciones internacionales- fueron inicialmente forjados como instrumentos de esa dominación estadounidense. La gran diferencia con el pasado inglés es que esa hegemonía logró legitimarse en instituciones y mecanismos multilaterales que se definieron, se proclamaron y hasta hoy se proyectan como de cooperación mundial. (Lichtensztejn y Baer, 1989: 136).

El principal objetivo al momento de su creación fue proveer garantías y préstamos para la reconstrucción de los países miembros afectados por la guerra. No obstante, según Matte Verdugo (2012: 60),

... la tarea de la reconstrucción europea le quedó grande a un recién creado Banco Mundial, el cual no pudo afrontar con sus escasos recursos iniciales tamaña empresa. Estados Unidos a través de su ayuda externa fue el encargado directo de esta tarea.

A partir de 1956 comenzaron los préstamos específicos, sobre todo para los sectores energía, transporte y comunicaciones; sin referencias concretas a la cuestión de la pobreza, ella fue incorporada en 1968 a partir de la presidencia de McNamara en el BIRF, en un contexto de Guerra Fría y préstamos para contener el avance del comunismo.

El organismo internacional financia sus operaciones de crédito a través de la emisión de bonos que son adquiridos por una amplia gama de inversores privados y gobiernos alrededor del mundo. Estos son emitidos por el BIRF y poseen, desde 1959, una calificación crediticia AAA, la más alta posible.

El BIRF opera como una sociedad cuyos accionistas son los países miembros. El número de acciones que tiene un país se basa de forma aproximada en el tamaño de su economía. En 2022, Estados Unidos continuaba siendo el accionista más importante, con el 15,88% de los votos, seguido por Japón (7,46%), China (5,06%), Alemania (4,26%), el Reino Unido (3,79%) y Francia (3,79%).

El resto de las acciones, y por ende, el porcentaje de los votos, están divididas entre los demás países miembros, la mayoría de ellos se encuentran distribuidos en grupos, conforme a cercanía geográfica, política o cultural.

Es necesario destacar la gran asimetría existente en el poder de decisión en el organismo, se identifican por un lado los países avanzados, entre los que resalta la presencia de Estados Unidos, con aproximadamente el 16% de los votos; y, por otro lado, el resto de los países, que incluso constituidos en grupos de hasta 20 no alcanzan el 2% de capacidad decisoria.

De lo anterior se extrae que el sistema de votación en esta institución internacional es ponderado de acuerdo con los niveles de contribuciones (igual que en el FMI). Como afirma Leech (2004), la ponderación del voto para cada país se establece a partir de dos componentes: uno fijo de 250 votos básicos, que es igual para cada país, y otro variable, que como mencionaba Corbalán (2002), depende de las acciones del país.

Siguiendo a Leech (2004):

El principio de que todos los países miembros tienen derecho a voto, pero emiten un número diferente de votos para reflejar de esta forma las diferencias fundamentales entre ellos fue algo celosamente respetado en las constituciones originales de Bretton Woods y ha dominado su accionar desde entonces” (Leech, 2004: 5).

La estructura organizativa del BIRF está conformada por la Junta de Gobernadores , constituida por representantes de cada uno de los países miembros, generalmente funcionarios de alto nivel; un Directorio Ejecutivo, conformado por 25directores, realiza la actividad diaria del Banco; un Consejo Consultivo, compuesto por un mínimo de siete miembros nombrados por la Junta de Gobernadores, poseen funciones de asesoramiento en los diferentes temas que conciernen al Banco; y un presidente.

El presidente de esta institución es elegido por el Directorio Ejecutivo. Según un acuerdo tácito, este cargo está reservado a un estadounidense, y es elegido por Estados Unidos, es decir, que según Toussaint y Millet (2005: 89) “el Directorio Ejecutivo no hace más que ratificar su elección”.

Calcagno (1993) agrega que el presidente recluta a los funcionarios, que no están sujetos a criterios de cuotas geográficas. Asimismo, preside el Directorio Ejecutivo, sin voto, excepto en caso de empate. Lo esencial de su poder reside en su facultad de iniciativa en materia de préstamos. El mandato del presidente dura cinco años y puede ser renovado. Desde el 9 de abril de 2019, desempeña la función de presidente del Banco Mundial el estadounidense David R. Malpass, reemplazando a Jim Yong Kim, surcoreano nacionalizado estadounidense, luego de su sorpresiva renuncia⁴.

La influencia de Estados Unidos en el BIRF

A partir del análisis accionario se desprendió la existencia de una estrecha relación entre Estados Unidos y el BIRF. Esta vinculación deviene del hecho de que el país del Norte es el principal accionista dentro del Banco y, por ende, el que posee mayor peso decisorio sobre el otorgamiento o no de préstamos por parte de la organización internacional. Además, como se dijo más arriba, la gravitación de Estados Unidos ha sido siempre muy importante a la hora de la elección del presidente del Banco, así como en sus objetivos y lineamientos principales.

No solamente su sede se encuentra en Washington, a muy poca distancia del Departamento del Tesoro, sino que el idioma inglés es el más utilizado en el organismo, y la mayor parte del staff es estadounidense, aspectos que ciertamente afirman la influencia sobre el organismo.

Al abordar la supremacía de Estados Unidos en el BIRF es preciso destacar que, de acuerdo con Krasner (1989: 19),

“para un poder hegemónico, el propósito de esas organizaciones es legitimar sus preferencias y valores. La legitimación requiere que las organizaciones tengan autonomía. Si se las considera como simples doncellas del poder, no son efectivas”.

Esto es constatado por Arrizabalo cuando indica que:

En el caso del Banco Mundial la identificación con Estados Unidos es aún más marcada que en el FMI. En cuanto al sistema de cuotas y votos, el esquema es similar, pero en Bretton Woods se acordó una norma no escrita consistente en que mientras el Directordel FMI habría de ser europeo, el presidente del Banco Mundial sería un estadounidense. Además, el grueso de la financiación del Banco durante la mayor parte de su historia fue suministrado por Estados Unidos y lo mismo ocurre con los servicios de consultoría y otros mecanismos de intervención. (Arrizabalo, 2001: 44-45).

Además, hay que señalar de forma explícita que Estados Unidos, al poseer el mayor peso decisorio en el BIRF sobre el otorgamiento de préstamos, ha utilizado al organismo en el contexto de su geopolítica, esto significa que su intromisión negativase insinúa en la concesión de préstamos a gobiernos nacionalistas o de corte socialista de relaciones poco amistosas para con el gobierno estadounidense (^{Toussaint, 2014}). Por ejemplo, las relaciones conflictivas con los gobiernos de Illia (1964-1966) y Perón (1974-1976) en Argentina, con Salvador Allende (1970-1973) en Chile y con Goulart (1960-1962) en Brasil, entre muchos otros .

A partir de comienzos del siglo XXI, la supremacía de Estados Unidos ha sido contestada por los países emergentes, quienes han bregado y obtenido reformas que han modificado y ampliado sus aportes y, por ende, su capacidad de votación, pero que como se observó con anterioridad, no afectó la supremacía de Estados Unidos y sus aliados en la mesa de decisión.

Además, en el marco de la proclamación de una nueva arquitectura financiera, los países emergentes, encabezados por la República Popular China, han creado nuevas instituciones, tales como el Nuevo Banco de Desarrollo de los BRICS (conocido por sus siglas NBD BRICS) y el Banco Asiático de Infraestructura e Inversiones (en adelante, AIIB), ambos fundados en 2014 (Molinari y Patrucchi, 2020; Wang, 2019). Si bien estas instituciones han ganado miembros y financiado diferentes proyectos en diversas regiones del mundo, aún se encuentran en un proceso de consolidación y construcción, por lo que se constituyen en alternativas de mediano-largo plazo a los organismos de Bretton Woods.

Ahora bien, la influencia de Estados Unidos en el BIRF, no sólo está determinada por su gran peso decisorio, sino también es producto de la presión de actores internos, entre los que resalta fundamentalmente el Congreso de Estados Unidos (^{Burgos Silva, 2009}; Daugirdas, 2013; Ruttan, 1995). Burgos Silva (2009) señala que algunos cambios internos de la agenda del Banco, como la introducción del tema ambiental o la creación del Panel de Inspección, han sido producto de la presión del Congreso de Estados Unidos.

Las instrucciones del Congreso estadounidense respecto de las negociaciones y votaciones en el Banco Mundial comenzaron tempranamente en 1945, y comenzaron a proliferar a partir de la década de 1970. Si bien Daugirdas (2013) considera que es posible que estas indicaciones sean inconstitucionales, la mayor parte de la literatura sobre el Banco asume que el Congreso tiene la autoridad de tratar estas instrucciones, al señalar que “tanto el Presidente como el Congreso tienen el poder [de instruir al Director Ejecutivo] y ambos se inclinan para utilizarlo” (Sanford, 1988, citado en Daugirdas, 2013: 524), y que “también el Congreso puede dictar los votos de un director por ley (sujeto a veto e invalidación)” (Nielson y Tierney, 2003: 255).

Las primeras instrucciones del Congreso datan de 1945, cuando se legisló la Ley de los Convenios de Bretton Woods, que autorizó la participación estadounidense en el BIRF y el FMI. Asimismo, en esta ley, el Congreso instruyó al representante de Estados Unidos en el Banco a que “obtenga rápidamente una interpretación oficial por el Banco de su autoridad para hacer o garantizar préstamos para programas de reconstrucción económica y del sistema monetario, incluyendo préstamos de estabilización de largo plazo” (Ley 79-171, 1945, traducción propia).

Luego de 25 años, el Congreso comenzó a legislar instrucciones con creciente regularidad. En 1972, a instancias del representante Henry Gonzales, se promulgó la primera serie de instrucciones de votación al Director Ejecutivo estadounidense, que requerían que se oponga a los préstamos para países que habían expropiado propiedad estadounidense, a menos que el presidente determinara que se habíapagado o se estaba negociando una compensación adecuada (Daugirdas, 2013).

Además, ese mismo año el Congreso agregó instrucciones al requerir que el Director Ejecutivo estadounidense se oponga a préstamos a cualquier país que el presidente considere que tomó pasos inadecuados para prohibir la venta legal de drogas narcóticas u otras substancias controladas a nacionales de Estados Unidos en sus territorios.

En 1974, las instrucciones consistieron en la oposición a préstamos de la Asociación Internacional del Fomento (AIF, miembro del Grupo del Banco Mundial) para países no firmantes del Tratado de No Proliferación Nuclear luego de desarrollar dispositivos nucleares (Daugirdas, 2013). Estas instrucciones estuvieron destinadas especialmente a la India, que había desarrollado exitosamente armas nucleares meses antes de esta ley.

De esta forma, es preciso agregar al Congreso dentro de aquellos elementos que consolidan la supremacía de Estados Unidos en el BIRF, y que generan influencia al interior de su Directorio Ejecutivo, reforzando la utilización del organismo en el contexto de la política exterior estadounidense.

Los proyectos en el Congreso de Estados Unidos respecto al BIRF vinculados con la deuda Argentina

A continuación, se abordan los proyectos presentados en el Congreso estadounidense entre los años 2008 y 2012, en los que se incluyeron instrucciones para el Director Ejecutivo en el BIRF, y que se vincularon estrechamente a la República Argentina. La información básica de estos proyectos, que no llegaron a ser tratados por la Cámara de Representantes, y de su recorrido por diferentes comisiones, se resume en el cuadro 1.

Para comprender mejor esta situación es preciso tener en cuenta que a partir de 2007, Argentina se encontraba gobernada por Cristina Fernández de Kirchner, cuya administración, en términos de política exterior continuó -con ciertos ajustes propios del contexto internacional-, la política de búsqueda de autonomía iniciada por el gobierno anterior de Néstor Kirchner (2003-2007).

En este sentido, resolver el tema de la deuda pública argentina fue un aspecto fundamental para el gobierno de Kirchner, luego del default del año 2001. Por tal motivo se realizó un canje de bonos en 2005 que logró la adhesión del 76,15% de los acreedores y se canceló la deuda con el FMI, de 9.810 millones de dólares, dando fin a décadas de injerencia de este organismo en la política económica argentina.

Esta política de desendeudamiento fue continuada por la administración de Fernández de Kirchner. Así, en 2010, Argentina lanzó el segundo canje de deuda para quienes no habían ingresado al anterior. La propuesta finalizó con una aceptación del 66% de los tenedores de bonos en default, lo cual significó que sólo un 7% de bonistas quedaron fuera de los distintos canjes.

Una parte de estos tenedores de bonos, denominados fondos buitres, encabezaron nuevas demandas que fueron avaladas por distintas instancias de la justicia estadounidense. Ante esta situación el gobierno decidió sostener su principio de pagar, pero de manera justa y sin acceder a las presiones especulativas. Operativamente, significó no cumplir la orden judicial del juez estadounidense Thomas Griesa, decisión que se mantuvo hasta el final del gobierno de Fernández de Kirchner (^{Busso, 2016}).

Cuadro 1: Congreso de Estados Unidos. Proyectos de ley y de resolución presentados entre 2008-2015 vinculados con la deuda de Argentina. Fuente: Elaboración propia con información de https://www.congress.gov/.

Esta situación puso en tensión los vínculos con Estados Unidos y el sector financiero internacional, obligando a Argentina a desarrollar una gran actividad internacional en búsqueda de apoyos, que se tradujo en la aprobación en la ONU de una Resolución con Procedimientos de Renegociación de Deuda Soberana en septiembre de 2015.

En este contexto, las presentaciones realizadas en el Congreso estadounidense en el BIRF con instrucciones al Director Ejecutivo vinculadas a Argentina pueden ser divididas en dos períodos, el primero comprendido entre 2008 y 2010, y el segundo entre 2011 y 2012, según los criterios de especificidad y conflictividad evidenciada en los proyectos.

Proyectos del período 2008-2010

Los proyectos de ley con instrucciones al Director Ejecutivo estadounidense en el BIRF en este período se caracterizaron por ser de carácter general y con recomendaciones. Cuando hacen referencia a Argentina, lo hacen a modo de ejemplificar negativamente la situación y como un llamado de atención a otros países, entre los que se menciona a Ecuador.

De esta forma, el Proyecto de Ley 7205 del 28 de septiembre de 2008, tratado por la Comisión de Servicios Financieros y por la Comisión de Asuntos Exteriores del Congreso, que puede citarse como Proyecto de Ley de juicio por evasión de responsabilidad de Estados extranjeros, estableció la necesidad de

... tomar ciertas medidas contra los países que no cumplen con las sentencias por un total de más de $ 1.000.000 en asuntos ingresados en su contra en los tribunales de los Estados Unidos.

En este sentido, sobre Argentina señaló que:

La República Argentina es un ejemplo reciente y atroz de tal comportamiento. La Argentina ha tomado prestado decenas de miles de millones de dólares en los mercados de capitales de los Estados Unidos mediante la emisión de bonos, pagarés y otros valores conforme a los cuales acordó estar sujeto a la jurisdicción de los tribunales de los Estados Unidos en acciones relacionadas con dichos bonos y títulos, y ambos [Estados] renunciaron y se comprometieron a no afirmar inmunidad en tales acciones” (Proyecto de Ley 7205, 2008, traducción propia).

Así, al considerar a la Argentina como un Estado evasor, se indica que en los pedidos de asistencia o ayuda multilateral de estos países a organismos de los cuales Estados Unidos sea miembro, el Secretario de Estado notificará la propuesta al Congreso de manera oportuna, con la siguiente descripción: ''Solicitud de otorgamiento de ayuda o préstamo por un Estado extranjero evasor de la justicia” (Proyecto de Ley 7205, 2008).

En 2009, el representante por Nueva York, Eric Massa presentó el Proyecto de Ley 2493, de similares características, que tuvo como objetivo evitar que los Estados extranjeros ricos y de ingresos medios que hacen negocios, emitan valores o pidan dinero prestado en los Estados Unidos, y luego no cumplan con los fallos judiciales de los Estados Unidos por $100.000.000 o más,al infligir daños económicos a los Estados Unidos, menoscabar la integridad de los tribunales de los Estados Unidos, y desalentar los préstamos responsables a las naciones pobres y en desarrollo al socavar los mercados secundarios y primarios de deuda soberana (Proyecto de Ley 2493, 2009).

Nuevamente Argentina se encontró entre los considerandos del proyecto, al señalar que tiene capacidad de pago, mencionando la cancelación de la deuda con el FMI y los pagos al Club de París, y que no ha respetado los fallos de la justicia estadounidense. Como en el proyecto de 2008, se solicita que el Secretario de Estado informe la solicitud de préstamos o ayuda de los denominados Estados evasores. Este proyecto de ley, que contó con el apoyo de aproximadamente el 7% de los miembros del Congreso estadounidense, presentó declaraciones inexactas que Argentina se vio obligada a refutar e ignoró cualquier análisis serio de la historia posterior al incumplimiento de Argentina. Este proyecto nunca salió de las comisiones de Asuntos Exteriores ni de Servicios Financieros de la Cámara de Representantes (Embajada de Argentina en Estados Unidos, 2012).

Por último, en 2010 fue presentado el Proyecto de Ley 5564, con el mismo objetivo que los anteriores, pero con una tonalidad más conflictiva e incorporando más detalles sobre Argentina:

La República Argentina es un ejemplo principal de un estado extranjero que ha incurrido en grandes deudas en los Estados Unidos, incumplió con esas deudas y luego se negó a cumplir las sentencias legales de los Estados Unidos y otros tribunales que ordenan el reembolso. En 2001, Argentina incumplió con más de $81,000,000,000 en deuda soberana, el mayor incumplimiento en la historia. En 2005, después de rechazar todos los esfuerzos de los acreedores para negociar los términos de una oferta de intercambio, Argentina ofreció unilateralmente a los prestamistas aproximadamente 27 centavos por dólar en su acuerdo de reestructuración, muy por debajo de la norma internacional para las reestructuraciones de deuda soberana. Argentina repudió las deudas con una proporción sin precedentes de tenedores de bonos que rechazaron esa oferta” (Proyecto de Ley 5564, 2010, trad. propia).

Este proyecto fue apoyado por un número menor de representantes, y como el proyecto anterior, tampoco consiguió apoyos para prosperar en las Comisiones de Asuntos Exteriores ni de Servicios Financieros.

Es importante resaltar que la mayoría de los copatrocinadores del Proyecto de ley 2493 también apoyaron el proyecto 5564, y casi la mitad de ellos representaban al Estado de Nueva York, jurisdicción en la que los acreedores argentinos presentaron sus casos contra Argentina (Embajada de Argentina en Estados Unidos, 2012).

El 6 y 9 de mayo de 2011, durante el 112º Congreso de los Estados Unidos, el representante Connie Mack IV y el Senador Roger Wicker presentaron los Proyectos de Ley 1798 y 912, respectivamente, reeditando los anteriores proyectos de ley en ambas Cámaras del Congreso de los Estados Unidos. El primero obtuvo 27 patrocinadores, mientras que el segundo no tuvo ninguno en el Senado. No se ha tomado ninguna medida con respecto a ninguno de ellos.

De esta forma, se desprende de los tres proyectos de ley una conflictividad en aumento, que colocó a Argentina entre los llamados Estados evasores y que, de acuerdo con estos proyectos, requería un tratamiento como tal al momento de solicitar asistencia financiera ante organismos financieros internacionales.

Proyectos del período 2011-2012

En este período, que coincide con los primeros años de la segunda administración de Fernández de Kirchner, se puede observar un marcado aumento de la conflictividad, con instrucciones directas por parte del Congreso estadounidense al Secretario del Tesoro con relación a los préstamos a Argentina en instancias internacionales.

En 2011 Robert James Dold Jr., de Illinois, presentó el Proyecto de Ley 3188 tratado por la Comisión de Servicios Financieros, que tenía como objetivo principal mantener el liderazgo estadounidense en los bancos multilaterales de desarrollo, en el contexto de los pedidos de aumento del capital acordado en el G-20.

Este proyecto tuvo una sección especial destinada exclusivamente a Argentina, donde señaló que el Secretario del Tesoro instruirá a los Directores Ejecutivos de los Estados Unidos en el BIRF y el BID para que:

(1) se oponga a cualquier préstamo al gobierno de Argentina (que no sea un préstamo para satisfacer necesidades humanas básicas); y (2) inicie conversaciones con otros Directores Ejecutivos en el Banco respectivo para abogar y promover vigorosamente los esfuerzos para alentar a Argentina a normalizar las relaciones con sus acreedores oficiales y privados, y en otras partes de la comunidad internacional, incluyendo sus tratos con el CIADI, el Club de París, el Grupo de Acción Financiera y el FMI, hasta que el Secretario determine y certifique ante el Congreso que Argentina está normalizando su estatus en la comunidad internacional. (Proyecto de Ley 3188, 2011) (trad. propia).

De acuerdo con el informe elaborado por la Embajada de Argentina en Estados Unidos, en el marco de las discusiones relacionadas con este proyecto de ley, la Subcomisión de Política Monetaria y Comercio Internacional realizó cinco audiencias en las que algunos representantes repitieron las infundadas acusaciones contra Argentina empleadas por el American Task Force Argentina. En el contexto de una de estas audiencias, la Subsecretaria de Mercados Internacionales y Desarrollo, Marisa Lago, anunció una nueva política de la Administración por la cual los Directores Ejecutivos de Estados Unidos en el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) votarían en contra de los préstamos a Argentina.

No obstante, este proyecto no consideraba los numerosos esfuerzos de Argentina para normalizar completamente la situación de su deuda durante el período y, en cambio, se basó en una serie de alegatos infundados. Según el informe elaborado por la Embajada de Argentina en Estados Unidos, legisladores como el presidente del Comité de Servicios Financieros de la Cámara, representante Spencer Bachus (republicano, Alabama), y el representante Barney Frank (demócrata, Nueva York), rechazaron expresamente la inclusión de la sección dedicada a la Argentina en una carta a sus pares de la Comisión de Asignaciones de la Cámara.

Finalmente, este proyecto de ley no prosperó en vistas de la Ley de Asignaciones Consolidadas del año fiscal 2012, aprobada en diciembre de 2011, que incluyó la autorización solicitada para aumentar el capital de los bancos multilaterales de desarrollo.

Algunos meses más tarde, en 2012, Donald Anthony Manzullo, de Illinois, republicano, presentó la Resolución nº 586 en la Cámara de Representantes, tratada por la Comisión de Servicios Financieros y por la Comisión de Asuntos Exteriores, en la cual se expresa “la preocupación del Congreso sobre el desprecio voluntario y reiterado de la República Argentina por el estado de derecho en los Estados Unidos” (Resolución 586, 2012). Por ende:

(1) declara que la República Argentina ha ignorado reiterada e intencionalmente el estado de derecho en los Estados Unidos; (2) declara que la negativa de Argentina a honrar y satisfacer las sentencias de los tribunales de los Estados Unidos y los laudos arbitrales amenaza el bienestar económico de los Estados Unidos y socava la integridad y eficacia de dichos tribunales; (3) declara que Argentina debe inmediatamente honrar sus obligaciones con los tenedores de bonos e inversores de Estados Unidos; (4) declara que Estados Unidos debe trabajar con otros estados miembros del FMI para restringir el acceso de Argentina a los beneficios y prerrogativas del FMI hasta que Argentina haya cumplido con sus obligaciones como miembro del FMI. (Resolución 586, 2012, trad. propia).

Asimismo:

(5) declara que Estados Unidos debería mantener resueltamente su política de oponerse a préstamos adicionales a Argentina por parte del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (excepto en aquellas circunstancias excepcionales en que los préstamos están destinados a los muy pobres) y que debería alentar vigorosamente a otros países a hacer lo mismo” (Resolución 586, 2012, trad. propia).

Un aspecto novedoso de esta Resolución es el llamado a los demás países, mediante sus Directores Ejecutivos en el BIRF, para oponerse del mismo modo a los préstamos a la Argentina.

Teniendo en cuenta que el Proyecto de Ley 3188 fue presentado el 13 de octubre de 2011, ciertamente esta presión, sumada a la resolución y proyectos anteriores, impactó en el organismo internacional.El último préstamo a Argentina, aprobado por el Directorio Ejecutivo del BIRF dató de abril de 2011 (Proyecto de Desarrollo de Seguros Públicos Provinciales de Salud, por US$ 400 millones). Seguidamente en los años 2012 y 2013 no se registraron préstamos del organismo para Argentina, salvo donaciones del Fondo Global para la Inversión Juvenil, del Fondo de Inversión del Protocolo de Montreal y del Fondo de Adaptación, realizadas a través del BIRF, que en total no llegaron a los US$ 6 millones (ver gráfico 1).

Del gráfico se desprende la inexistencia de proyectos aprobados en los años 2012 y 2013, en consonancia con el endurecimiento de la postura del Congreso mediante los Proyectos de Ley presentados en 2011 y 2012.

Gráfico 1: Monto de los proyectos y donaciones de Fondos (administrados por el BIRF) aprobados por el Directorio Ejecutivo del BIRF para la República Argentina entre 2007 y 2015, en millones de dólares. Fuente: Elaboración propia, con información del Banco Mundial (2020).

De esta forma, se constata que el Congreso de Estados Unidos se ha convertido en un actor importante en relación a los bancos multilaterales de desarrollo. Si bien los proyectos abordados no tuvieron continuidad legislativa, pudo observarse cómo esto impactó en los proyectos aprobados a Argentina por el Directorio Ejecutivo del BIRF.

Reflexiones finales

El recorrido realizado dio cuenta del impacto que aún posee la supremacía norteamericana en el BIRF. Como forma novedosa, este artículo incorporó la influencia que detenta el Congreso sobre los directores ejecutivos estadounidenses, y la presión que ejerce sobre los de terceros países.

Si bien los proyectos de ley presentados no fueron aprobados, ellos recibieron tratamiento en diferentes comisiones del poder legislativonorteamericano, y sirvieron para poner el tema en agenda, influir e intentar marcar una posición clara, de determinados actores del Estado de Nueva York, en un contexto de conflicto judicial entre el gobierno argentino y los denominados fondos buitres.

Al respecto, pudo observarse una sintonía entre la postura de la Secretaría de Tesoro y el Congreso, manifestada en la negativa de otorgar los préstamos a Argentina, concordancia que no existió en otras ocasiones, como la década de 1970, cuando el Congreso presionó al Poder Ejecutivo para que mediante su Director Ejecutivo se incorpore la cuestión de los derechos humanos en el BIRF, o similar con la problemática medioambiental en los años 1980. Esta sintonía entre ambos estamentos podría explicar que los proyectos de ley no prosperaran en el Congreso, ya que, contrariamente a las ocasiones históricas abordadas, respecto de Argentina existió una política común al interior del poder político y el establishment estadounidense, de firme condena por el incumplimiento y de apoyo explícito a los fondos de inversión que no participaron de los canjes realizados.

No obstante su no aprobación, como quedó en evidencia en este trabajo de carácter exploratorio, existió correlación entre la presentación de los proyectos en el Congreso y la no aprobación de nuevos préstamos para Argentina por parte del Directorio Ejecutivo del BIRF en el período abordado.

A diferencia de los anteriores proyectos de ley, los correspondientes al periodo 2011-2012 resultaron taxativos en su llamado a restringir los préstamos a Argentina, llamando a sólo votar a favor de préstamos destinados a satisfacer las necesidades humanas más básicas, y de forma explícita llamaron al Director Ejecutivo para influir en otros pares en esta decisión.

Así, en un contexto internacional sumamente difícil, en el cual los países avanzados se encontraban haciendo frente a la crisis financiera internacional y a sus consecuencias -implementando en la mayoría de los casos políticas ortodoxas de ajuste-, el gobierno de Fernández de Kirchner, durante el segundo mandato, enfrentó una seria restricción externa de financiamiento, a la que se sumó el rechazo de préstamos en el BIRF, situación que representó un nuevo limitante.

De esta forma, el Estado argentino y sus habitantes- se vieron obligados a pagar el precio de mantener una postura firme en su política exterior en el marco del conflicto con los fondos de inversión internacionales que decidieron no aceptar ningún canje anterior y recurrir a la justicia del Distrito de Nueva York.

En suma, en el artículo se evidenció el accionar de un actor poco estudiado en su influencia sobre el BIRF, como es el Congreso estadounidense, y los efectos que sus proyectos y resoluciones tuvieron para el caso de Argentina y su acceso al crédito en el mencionado organismo multilateral.

Fecha de recepción: 1 de noviembre de 2022

Fecha de aceptación: 18 de mayo de 2023