Introducción

El objetivo general de este trabajo será aportar elementos para conocer el sistema político sobre el que se dio la relación entre la monarquía y los territorios del Río de la Plata a finales del siglo XVIII. Dentro de este objetivo se busca una aproximación a la realidad administrativa y jurisdiccional de la Real Hacienda virreinal. En este recorrido se propone un acercamiento a la realidad institucional en la que se dio gobierno a los asuntos aduaneros en la región rioplatense, analizando las competencias y excesos de los servidores¹ frente a los asuntos de gobierno del erario real.

En relación a la renovación de estudios sobre los erarios reales y su notable vigencia en el campo historiográfico, se hace hincapié en la incorporación de nuevas propuestas de análisis que ponderan los aspectos cualitativos, donde se reflotan las tramas institucionales y su componente jurisdiccional.² Dentro de estas propuestas se presentan los aspectos administrativos que hacen al gobierno de la Real Hacienda, entendido como un conjunto de tribunales y jueces con determinadas competencias en los asuntos fiscales. En este trabajo se propone ver al sistema político de la monarquía a partir de la acción de distribuir justicia. El Rey, como cabeza del gobierno, reconocía cuatro ámbitos de actuación: justicia, gobierno, hacienda y guerra. Estos ámbitos se determinaron por un proceso de cambio institucional sustentado por las leyes, por el iuscommune, las instancias de justicia y el arbitrium judicial. Dentro de este sistema de gobierno las superposiciones de poderes y los conflictos de competencias resultan las características principales de la administración de justicia en todo el ámbito jurisdiccional de la Monarquía Hispánica.

Para ello se profundizará el análisis de la concepción de la Monarquía administrativa, pues aporta elementos que permitan conocer el conjunto de orientaciones de la acción de gobierno que se ven puestas en jaque, al mismo tiempo que se intentan llevar a delante. El estudio del diseño institucional sobre el que operó la administración de las reales aduanas en el Río de La Plata nos aproxima a conocer las orientaciones de gobierno que primaron y sus alcances. Contemplando esta conceptualización se propone conocer el sistema de hacienda real desplegado en el virreinato, sabiendo que en el proceso de demarcaciones de competencias hacendarias estas se aplicaron sobre la marcha de los asuntos que las requerían. Se observa que en un mismo distrito convergieron múltiples autoridades. La corona buscó dar autonomía jurisdiccional al nuevo Virreinato y para ello fue dotándolo de un andamiaje político e institucional propio, distribuyendo competencias y delegando poderes en sus magistrados. Para contrarrestar el peso de las múltiples autoridades entre las que se destacan el virrey, el Superintendente de Hacienda -en función desde 1778 hasta 1788- y los oidores -desde 1785-, entre otras, se fueron delimitando sus funciones de gobierno definidas bajo las delegaciones de justicia. Proceso que estuvo jalonado por los conflictos y pleitos de competencias.

Las intenciones de la corona fueron crear instancias de gobierno administrativas que contrarrestaran los poderes polisinodiales, como un posible obstáculo a las exigencias fiscales y militares. Se observa que los magistrados habrían patrimonializado su oficio, obstaculizando el despliegue de poder real. Para contrapesar esta realidad se buscó una organización alternativa al “oficio” y sobre nuevos resortes institucionales se montó el modelo por “comisión”. Con este último, el poder delegado jurisdiccionalmente se hacía a título procuratorio y revocable en cualquier momento, posibilitando los ajustes ante los desequilibrios y excesos de los servidores.³

En el Río de la Plata esto se tradujo en la instalación de la Superintendencia de Real Hacienda como instancia superior de gobierno en la administración y fiscalización de los recursos del erario real. Esta quedó bajo el control de la Secretaría de Estado y del Despacho Universal de Indias, a cargo de José de Gálvez. Bajo este esquema se montaron y administraron las tesorerías aduaneras en la región rioplatense. Los servidores/administradores, como interlocutores de las políticas de la Corona, desarrollaron sus estrategias y acciones donde se observa que continuaron ejerciendo su jurisdicción, cometiendo excesos que se dirimieron por la vía contenciosa.

El caso de la comisión secreta en la Real Aduana de Montevideo de 1786 permite profundizar el conocimiento de los fundamentos del sistema político que dio sustento al gobierno y supervisión de los servidores hacia fines del siglo XVIII y principios del XIX. Dicho sistema operó bajo un marco normativo que se fue ajustando a medida que las urgencias y necesidades lo determinaron. La pesquisa en la aduana permite cotejar la forma de administración y develar cómo se procedió en una compleja trama institucional y jurisdiccional. Se destaca el rol del administrador de la Aduana de Buenos Aires quien, en representación del gobierno de la Superintendencia de Real Hacienda, se desempeñó como juez comisionado, inspeccionando los estados de las cuentas de la tesorería. La clave puesta en los servidores y las competencias otorgadas habilita a exponer una veta más de la compleja trama de poderes concurrentes, propia de las sociedades de Antiguo Régimen. Atendiendo la actividad judicial -con sus diferentes agentes y tribunales- con las estrategias que en dicha configuración adoptan, los justiciables y pleiteantes, siempre dentro de sus posibilidades.

En el Virreinato del Río de la Plata el modelo administrativo hacendario se plasmó con la implementación de la Real Ordenanza de Intendentes de 1782.⁴ El establecimiento de la Junta Superior de Real Hacienda y la centralidad de la figura del Superintendente delimitaron las competencias jurisdiccionales de los asuntos administrativos, fiscales y comerciales en la región. La RO de Intendentes estableció como primera instancia de justicia a la Junta Superior de Real Hacienda. Ante el armado y dotación de un complejo sistema institucional, para evitar oposiciones a las decisiones de la Junta, el superintendente optó por llevar a cabo, por vía reservada, la comisión en la Aduana en 1786. Este proceso fue reabierto y en 1788 se decretó la quiebra del administrador Antonio Quintana y Lasso de la Vega⁵ por malversación de caudales.

Uno de los problemas que enfrenta este tipo de investigación es la falta de documentación referida al accionar de la Junta Superior de Hacienda en la Aduana de Montevideo. Para superar esta limitación se toma el expediente judicial de la quiebra del administrador que, basándose en el informe de la comisión secreta realizada por Francisco Ximénez de Mesa,⁶ logra tomar conocimiento de la malversación y formas con las que se administró la tesorería. Este informe y expediente judicial es triangulado con las ordenanzas y los marcos legales que atendieron el funcionamiento de la Real Hacienda, al menos en la corta vida de la Superintendencia entre los años 1782 y 1788. Finalmente, se presentan los ajustes y las acciones sobre el gobierno de la Aduana de Montevideo en particular y la hacienda virreinal en general.

En suma, el estudio de la experiencia administrativa de la aduana de Montevideo posibilita aproximarnos a la realidad del gobierno hacendario que operó en el Río de La Plata. A continuación se propone esbozar los marcos teóricos que explican las formas de gobierno en los asuntos fiscales. Y sobre ellos ver cómo se dio la administración de los asuntos aduaneros, presentando las circunstancias que llevaron a la realización de la comisión sobre la tesorería a cargo de Quintana, para finalmente exponer los resultados y los ajustes que se sucedieron luego de comprobar la malversación de fondos en la Aduana.

Los resortes del poder y el sistema político en siglo XVIII, un debate en construcción

En este apartado pasaremos revista sobre las concepciones que han abordado el sistema de poder de la monarquía y especialmente sus implicancias en el sistema de gobierno de los erarios reales en el siglo XVIII. Como punto de partida se consideran las críticas dadas al paradigma estatalista y sobre las que se están revisitando las explicaciones relativas a la relación de la monarquía y sus territorios de ultramar (^{Garriga, 2004}). Por ello se relevarán las preguntas y problemas que buscan reflexionar en torno al lugar de América, buscando alternativas a las explicaciones consolidadas bajo el paradigma colonial (^{Jumar, 2017}).

El desarrollo político de América en el siglo XVIII parte de un diagnóstico sobre una autoridad debilitada y ha sido explicado por el avance y el despliegue de políticas reales que buscaban fortalecer el poder real bajo el común denominador de las reformas borbónicas.⁷ Nuevos enfoques han propuesto revisar los alcances de estas políticas y sostienen que el reformismo borbónico es una construcción historiográfica que se ha naturalizado como categoría, al punto de que se ha aplicado a cualquier momento de la vida hispanoamericana.⁸ La evolución singular de los espacios americanos ha evidenciado que las políticas desplegadas no fueron unidireccionales y la reformulación del gobierno se dio con antelación a la Guerra de los Siete Años, entre 1756 y 1763, e incluso se remonta a fines del periodo Habsburgo (^{Storss, 2013}).

Las interpretaciones que han nutrido el enfoque reformista y sus consecuencias versan sobre dos líneas; una de ellas pondera el absolutismo y sus alcances fiscales en el corto, mediano y largo plazo, y la otra retoma el pacto de sujeción entre la corona y los súbditos (^{Kraselsky, 2012}). Resaltamos que esta última interpretación ha reposicionado a los actores americanos en el centro de la escena política. De aquí que se propone ver a las elites americanas como interlocutores de las políticas reales y apreciar la negociación como sustento de la dominación en América.⁹

La atención puesta en la evolución económica de los erarios reales en el período borbónico llevó a profundizar el estudio de los resortes institucionales que posibilitaron el despliegue de medidas. Así las urgencias militares de la corona determinaron las necesidades fiscales, convirtiendo a las cuestiones bélicas y a los asuntos del erario real en dos aristas clave que explican el cambio institucional y permiten conceptualizar a la monarquía como un estado fiscal militar (^{Torres Sánchez, 2012} y ²⁰¹³). Aunque este enfoque sigue siendo tributario del paradigma estatalista tiene la virtud de ponderar la variable económica del sistema de poder.

Buscando explicar el papel de los actores americanos en las tramas institucionales de la Real Hacienda la clave puesta en el Hispanus Fiscus posibilitó superar la dicotomía entre la negociación y la tensión, reparando en el sistema político en el que operó la Real Hacienda de la monarquía en su desarrollo territorial (^{Clavero, 1982/83}). Bajo esta visión los actores americanos institucionalizados encontraron puntos en común y congruentes con los intereses de la Corona. El funcionamiento del gobierno hacendario se dio bajo la delegación de competencias jurisdiccionales, las cuales recayeron sobre los magistrados. Como alternativa a la visión estatalista, la clave puesta en las dinámicas institucionales y su componente jurisdiccional permite comprender las acciones de los servidores. Estos ya no como funcionarios que actuaban bajo un “tipo ideal profesional”, sino como jueces y partes al servicio del gobierno hacendario.¹⁰

Como se advierte, el paradigma jurisdiccional es lo que subyace a las conceptualizaciones dadas al sistema de poder de la monarquía. Se observa que el diseño institucional bajo magistraturas del siglo XVIII se caracterizó por el desarrollo de organismos judiciales con competencias específicas. A cada sector de gobierno concerniente a los asuntos del fisco, abasto, comercio, caminos, entre otros, se agregan los asuntos de la administración de justicia en un sentido propio, quedando subordinados a un consejo soberano pero todos recíprocamente autónomos (^{Mannori, 2007}: 132). Sobre este modelo se apoyó el funcionamiento de la Real Hacienda en el Virreinato del Río de la Plata.

A la hora de explicar y conceptualizar a la monarquía en el paso del siglo XVII al XVIII se han hecho grandes avances para comprender las dinámicas de poder y las relaciones que caracterizaron a la monarquía hispánica. La conceptualización de monarquía compuesta para el siglo XVII (^{Elliott, 1992}) permitió cuestionar la centralidad del poder a partir de la naturaleza compuesta del mismo, reparando en una única soberanía que daba unidad territorial. Como crítica a esta visión se destaca el énfasis puesto en los aspectos constitucionales que no han logrado captar el impacto de las normativas en los súbditos, lo que ha sesgado el rol de los actores en las tramas de poder (^{Conrad y Gallego, 1996}). Buscando superar estas limitaciones, se propuso el estudio de las redes atlánticas, los centros de poder y la circulación de las elites, lo que reposiciona a los actores en el centro de la escena política, permitiendo reconstruir las dinámicas imperiales (^{Yun Casalilla, 2009}).

Examinando los aspectos globales de las tramas de poder la conceptualización de monarquía policéntrica propone ver múltiples centros de poder, donde cada uno participa activamente de las decisiones y la cohesión está dada por la uniformidad religiosa. La propuesta policéntrica plantea la multiterritorialidad en pos de contrarrestar la idea de nación que subyace en la visión compuesta. A su vez, los historiadores adeptos al policentrismo advierten sobre la convivencia de múltiples jurisdicciones que actuaban para contrarrestar los poderes locales.¹¹ Esta visión propone recuperar lo local para ver cómo se inscribía ello en lo global. Y propone mirar la evolución de las relaciones de poder de las monarquías modernas no en términos comparativos sino por dinámicas de poderes concurrentes y yuxtapuestos (^{Barriera, 2006}: 206).

Como se observa lo que se sobrepone a estas conceptualizaciones es el paradigma jurisdiccional, en tanto explicación filosófica y jurídica del sistema de poder y ejercicio del mismo. La cultura jurisdiccional aporta una visión institucional de la práctica social del poder y su vinculación con el discurso del derecho. Se toma la iusrisdictio como base del derecho y se contempla un orden institucional plural, donde la máxima función de gobierno del rey es la distribución de justicia y su poder encuentra límites en la arraigada tradición religiosa (^{Agüero, 2006}). La dimensión política del sistema se definía en sus marcos jurisprudenciales fijando las instancias y las competencias atribuidas a las instituciones y a los actores que la conformaban. Así las ordenanzas, los estatutos y las sentencias jurídicas buscaban sostener el equilibrio del orden corporativo, en pos de construir la equidad “dando a cada uno lo que por derecho le pertenece” (^{Moriconi, 2011}: 40).

Con el arribo de los Borbones al poder, tras la Guerra de Sucesión, se dio un paulatino proceso de ampliación de los ámbitos de actuación de poder en materia de justicia, gobierno, hacienda y guerra. Observando el desarrollo global de la real hacienda se aprecia que se buscó un control más exhaustivo de los recursos fiscales, y para ello se fueron perfilando instituciones idóneas. Tales acciones pueden ser definidas por la aparición de una monarquía administrativa que, por medio de nuevas instancias de gobierno, buscó contrarrestar el poder de las jurisdicciones tradicionales, sorteando las instancias de negociación política en los múltiples cuerpos polisinodiales.¹² Para ello se buscó montar un gobierno más ejecutivo que, junto a la vía de reserva y ministerial, concentró las decisiones sobre los asuntos del erario real manteniendo las jurisdicción como marco legal, cuestión que permitió evitar la acción unidireccional del juez.

En las nuevas tramas institucionales que se detallaron en el siglo XVIII, como en el modelo Habsburgo, los servidores obtuvieron prerrogativas reales que se tradujeron en competencias jurídicas. Así los actores americanos frente a los asuntos de gobierno definieron sus acciones entre los marcos legales y la praxis, modelando las prácticas y las acciones ante las urgencias y los avatares del gobierno real.¹³

Articulando estas reflexiones al estudio aquí propuesto en el Río de la Plata la organización hacendaria y su gobierno quedó supeditado a la figura del Superintendente, con ello se buscó crear un contrapeso político al accionar del Virrey (^{Kraselsky, 2017}). Esta política se tradujo en un ordenamiento territorial y de demarcación de nuevas jurisdicciones fiscales, de forma definitiva con la RO de Intendentes de 1782. Ante el cambio institucional operado los servidores reales transformaron su poder de oficio en poder de comisión. Es decir que la Corona estableció una delegación de poder a comisión y anulable, que continuó siendo sometida a los procesos de jurisdicción (^{Mannori, 2007}: 132-134). Con ellos se buscaba contrarrestar los desequilibrios y las fallas en el sistema administrativo y fiscal.

Se observa que en dicho proceso de ordenamiento hacendario los conflictos y los excesos de jurisdicción no estuvieron ausentes. En tanto, en el Río de La Plata la organización hacendaria se da de forma paulatina y cambiante en la primera década de equipamiento político institucional virreinal, donde los ajustes, los ensayos y los errores quedaban a la vista de los conflictos presentados. La comisión en la aduana de Montevideo posibilita una puerta de entrada al funcionamiento del sistema político, a las acciones de los servidores y a las formas de gobierno hacendario que se sostuvieron y que serán esbozadas en las páginas siguientes.

Delimitando competencias jurisdiccionales: la administración de las reales aduanas

La organización de la estructura aduanera sobre el complejo portuario rioplatense¹⁴ responde a la definitiva reglamentación que habilitó a los puertos de Buenos Aires y Montevideo bajo el Reglamento y Aranceles para el Comercio Libre de España a Indias de 1778.¹⁵ El establecimiento de las reales aduanas en los puertos de Buenos Aires el 2 de febrero de 1778 y de Montevideo el 10 de marzo de 1779, tuvo como fin dar un orden administrativo a las rentas reales que conformaron el ramo de aduanas.¹⁶ En una primera instancia la organización del gobierno de la Real Hacienda estuvo a cargo del Intendente Manuel Ignacio Fernández. En dicho proceso Fernández fue concentrando competencias y fue nombrado Superintendente de Real Hacienda y Ejército del Virreinato. En materia de asuntos aduaneros fue quien instrumentó la reglamentación, ordenó y supervisó a los servidores frente a las dependencias aduaneras (^{Domínguez Orta, 2016}).¹⁷

Con la RO de Intendentes del 28 de enero de 1782 los asuntos de gobierno y de administración competentes a las cuestiones fiscales y comerciales quedaron bajo la exclusiva jurisdicción de la superintendencia, a cargo de Francisco de Paula Sanz.¹⁸ La consecuencia inmediata fue el cese de los jueces oficiales quienes ejercían jurisdicción sobre los pleitos fiscales, atribuciones que pasaron a los intendentes de cada provincia. Los intendentes asumieron exclusiva actuación sobre todos los asuntos que, por razones fiscales, requirieron la intervención de la justicia. Los fallos de los intendentes tenían la instancia de apelación en la Junta Superior de Real Hacienda que representaba la primera instancia.¹⁹

Aquí la Intendencia de Ejército y Hacienda de Buenos Aires se ubicó como sede del gobierno de la Superintendencia y bajo su jurisdicción territorial y fiscal quedaron las aduanas reales. El ordenamiento hacendario de los asuntos fiscales y comerciales quedó en manos del Superintendente, cercenando la competencia del Virrey, el Tribunal de Cuentas y la Real Audiencia pretorial de Buenos Aires, reinstalada en 1785.²⁰

Bajo esta estructura de gobierno se buscaba dar una correcta administración y hacer al gobierno de los reales erarios más ejecutivo. En Buenos Aires se fueron complejizando las tramas institucionales y los conflictos no tardaron en aparecer. Se repara que otras instituciones fueron dando forma al gobierno hacendario y tomaron notable participación en tales asuntos. Encontrando la Superintendencia contrapesos a sus decisiones administrativas y contenciosas (^{Rees Jones, 1987}).

En 1780 se instaló en Buenos Aires el Tribunal Mayor de Cuentas, que absorbió y complejizó las tareas de la Contaduría Mayor de la gobernación de Buenos Aires y de las gobernaciones del Paraguay y del Tucumán establecidas en 1767. El Tribunal, conformado por tres contadores, ejercía la jurisdicción privativa para tomar y fenecer todas las cuentas de todo el Virreinato rioplatense, obteniendo autonomía de su homónimo limeño (^{Mariluz Urquijo, 2000}: 131-132). José Mariluz Urquijo indicó que el atraso de los estados contables y la puesta en marcha de esta instancia superior obstruyó el desempeño de sus contadores, ocupados en ponerse al día con los retrasos y el desorden de las cuentas. La marcha de los asuntos parece dar un giro en 1785 cuando el nuevo contador, Alejandro de Ariza, presenta un informe a la Superintendencia exigiendo que se entreguen las cuentas atrasadas de las tesorerías.²¹

Fijada así la jurisdicción sobre los estados contables de las tesorerías, los contadores mayores del Tribunal de Cuentas, José Antonio Hurtado Sandoval y Francisco Cabrera, solicitaron a la Junta Superior de Real Hacienda que diese razón del estado de las cuentas del Virreinato. Se registraba un faltante de 87 cuentas entre las que se encontraban cinco de las Aduanas de Buenos Aires -entre 1780-1784- y dos de la Aduana de Montevideo -de 1783-1784.

Para aquel entonces Buenos Aires había completado su estructura de gobierno y la reinstalación de la Real Audiencia vino a complejizar la situación.²² Como lo indicó Ricardo Zorraquín Becú, las bases del establecimiento de la Audiencia se hicieron bajo las instrucciones de 1661, ello generó conflictos al no ser contemplados los arreglos jurisdiccionales de la RO de Intendentes de 1782. Los oidores “habían perdido toda intervención en los pleitos del fisco y en todos los juicios contenciosos administrativos, que desde 1783 corrían a cargo de los intendentes con apelación a la Junta Superior de Real Hacienda” (^{Zorraquín Becú, 1981}: 170). A su vez, esto cercenó el accionar del Tribunal de Cuentas que perdió la instancia de ejecución de cuentas por la vía contenciosa. En esta trama las tensiones entre la Superintendencia y el Tribunal cobraron notoriedad, fue así que los Contadores Mayores decidieron someter a revisión y esclarecimiento las dudas que versaban en torno a las atribuciones y las competencias de cada parte del gobierno hacendario.

El Tribunal de Cuentas solicitó a la Junta Superior de Hacienda revisar el artículo 214 de la RO de Intendentes, para esclarecer y delimitar la jurisdicción contenciosa para la ejecución de cuentas.²³ El citado artículo establecía que bajo esta ordenanza cesaban las funciones del Tribunal en lo que respecta a proceder en los juicios de cuentas, quedando ellas en manos de los Intendentes. Si el Tribunal necesitaba tomar alguna decisión superior para fenecer y cerrar los estados contables debía remitir su consulta a la Junta Superior.

Mientras las consultas corrían y se daba curso a las presentaciones de las partes en disputas por la competencia, la Superintendencia comenzó a actuar en la ejecución de las deudas atrasadas. Así como la Audiencia contaba con facultades para controlar la administración de la justicia creando instancias de pesquisa con la figura de comisionado, la Junta Superior de Hacienda establecía instancias con facultades homónimas. La figura de juez pesquisador o juez comisionado tenía competencias limitadas y temporarias, que habilitaban al servidor a llevar adelante una investigación puntual para la que había sido designado (^{Zorraquín Becú, 1981}: 186).

En materia de hacienda y bajo lo regulado por la RO de Intendentes en el artículo 19 se establece la competencia de los intendentes para fijar comisión:

Y como que los Intendentes deben estar enterados de los abusos que haya en los Pueblos de su territorio, podrán instruir de ellos á los expresados Jueces de residencia ó pesquisa, con toda reserva y secreto; y éstos y los demás Comisionados tendrán obligación por lo mismo de noticiar y presentar sus comisiones á los Intendentes-Corregidores de la Provincia donde fueren destinados, pues les debe constar la autoridad y jurisdicción con que se hallen asistidos, y para su libre exercicio ha de preceder que les presten el uso y auxilios dispuestos por derecho (RO de Intendentes Art. 19).

Estas comisiones se fijaban en caso de que el intendente no pudiera vigilar en persona el desempeño de sus servidores y evitar que se cometieran abusos. En tal situación uno de los medios utilizados fueron las visitas, así al “hallarse imposibilitados enteramente de ejecutarlas por sí mismos, enviarán comisarios subdelegados de su entera satisfacción”.²⁴

El Superintendente de Real Hacienda con jurisdicción en la Intendencia de Buenos Aires, en carácter de juez ordinario, delegaba sus facultades para causas particulares, según todo resulta de las leyes.²⁵ Frente a los desajustes en la tesorería aduanera de Montevideo se procedió a comisionar al administrador de la Real Aduana de Buenos Aires, Francisco Ximénez de Mesa. Bajo esta delegación Ximénez pasó a inspeccionar el estado de las cuentas, al mismo tiempo que los Contadores del Tribunal presentaban sus reclamos ante los miembros de la Junta Superior:

[…] confiesa el tribunal de cuentas el lleno de facultades de esta junta superior, y bajo de ese reconocimiento dice le ha consultado las dudas que le han ocurrido/ pertenecientes a la administración por mayor que en esta parte le está encargada a la misma junta por el mencionado art. 214 cuyos expedientes, añade, haberse despachado por el escribano de ella sin intervención del tribunal; pero que no son de esa clase los juicios de cuentas aunque se reduzca a justicia o en ellos se mezclen puntos de derecho porque estos pertenecen a la jurisdicción de los tribunales de cuentas con exclusión de todos los demás, de modo que en concepto de esta capital, la junta superior no tiene alguna para conocer de dichos juicios sino sólo para resolver las dudas que se le consultan en lo respectivo a la administración por mayor²⁶

Tal consulta fue resuelta a favor del Tribunal de Cuentas, se recordó que su majestad había fijado que tras el establecimiento de la Real Audiencia los asuntos de los juicios de cuentas pasaran por la Sala de Ordenanza²⁷ y que los asuntos administrativos continuaran bajo la jurisdicción de la Superintendencia. En referencia al controversial artículo 214, el cual establecía que “nada sustancial ha de innovarse para con los erigidos en Buenos Aires eran competencias propias de este Tribunal”,²⁸ pudiendo actuar en la ejecución de deudas y cierre de cuentas. Tal resolución no pudo ser efectuada hasta 1788, año en el que se da la transformación en la Superintendencia.

Como se señala, las dinámicas de poder que se sucedieron tras la estructuración hacendaria de 1782 dieron cuenta de que las decisiones sobre los asuntos del erario real recayeron sobre el Superintendente. Los contrapesos institucionales presentes evidencian que estas no pudieron ejercer sus competencias hasta que se eliminó la figura del superior gobierno en materia fiscal. A partir de septiembre 1788, tras la eliminación de la superintendencia y la junta superior, los asuntos concernientes a los erarios reales volvieron a manos del Virrey y se conformó la Junta de Hacienda. Dicho cambio institucional posibilitará ejecutar las deudas de Quintana y dirimir los alcances de sus acciones por la vía contenciosa, como veremos a continuación.

La comisión secreta sobre la tesorería aduanera de Montevideo

El diseño institucional puesto en marcha en el Río de la Plata buscó concentrar las funciones de hacienda en una instancia superior de gobierno. En este proceso se observa que la organización hacendaria virreinal se dio de manera paulatina, y sobre la marcha de los asuntos se fueron ajustando las ordenanzas y reglamentaciones que marcaban la agenda de la corona.

Entre 1778 y 1788 el superior gobierno hacendario quedó en manos de los Superintendentes. En un primer momento se destaca el accionar de Manuel Ignacio Fernández, quien diseñó e implementó las instituciones con sus competencias administrativas y jurisdiccionales sobre los asuntos concernientes a los erarios reales.²⁹ Las acciones de Fernández establecieron un prototipo hacendario que quedó instrumentado a partir de 1782, con la puesta en vigencia de la RO de Intendentes. Esto trajo aparejado el reemplazo de Fernández por la llegada al cargo en la superintendencia de Francisco Paula de Sanz. Tales acciones de gobierno, en términos de Ernest ^{Sánchez Santiró (2015}: 124-133), se definirían como la constitucionalización de un nuevo orden institucional. Aquí se destaca que bajo la figura de Sanz se buscó uniformar los asuntos de gobierno poniéndolos bajo una sola cabeza rectora.³⁰

A tan solo tres años de la aplicación de este orden institucional desde Montevideo el Gobernador del Pino, en carácter de Subdelegado de Superintendencia, informó sobre la imposibilidad de recaudar mes a mes las cuentas de la tesorería aduanera para ser remitidas a la capital. A este reclamo se le sumó la presión que ejercía el Tribunal de Cuentas. Las crecientes objeciones y presiones que encontraba Sanz a su gobierno hicieron que optase por conformar la comisión y por vía reservada se tratarán los motivos que causaron las demoras en cuentas de la tesorería aduanera.³¹

La visita del administrador de la Real Aduana de Buenos Aires, Francisco Ximénez de Mesa, se realizó entre el 23 de noviembre y el 27 de diciembre de 1786. El arribo de Ximénez como comisionado del Superintendente dio lugar a la intervención de la tesorería, privándole a Quintana el manejo de las entradas y salidas de esta aduana. Ximénez solicitó la asistencia del contador Josef Simón de Enseña y se dispuso a tomar conocimiento del estado de las cuentas. Tal pesquisa arrojó un faltante de 31.668 pesos, seis reales y cinco maravedís y otras deudas no cobradas a tiempo. Ximénez logró recuperar 17.779 pesos y cinco reales, resultando en contra de Quintana la suma de 13.869 pesos (^{Bentancur, 1985}: 76).

Ante esta situación el Superintendente peticiona en la corte para no hacer cargos contra los desfalcos de Quintana, argumentando su delicado estado de salud. Estas consideraciones se contemplaron pero en 1787, tras la muerte del Ministro José de Gálvez, las circunstancias cambiaron. El nuevo ministro Antonio Valdés liberó una Real Orden el 7 de septiembre de 1788 para que se Ejecutase la quiebra.³² En el Río de la Plata había sido removido de su cargo Sanz, tras la reunificación de la Superintendencia con las competencias de hacienda en el Virrey. El marqués de Loreto, con plenas facultades sobre el gobierno hacendario, comisionó al gobernador Joaquín del Pino para dar arresto a Quintana y dar curso a su proceso. Para la administración de la aduana se nombró interinamente a Miguel de Luca y se dio curso al Tribunal de Cuentas para fenecer y finiquitar las deudas.³³

Luego de las acciones correspondientes en diciembre de 1789 se formó el expediente por malversación contra el administrador de la Real Aduana de Montevideo, Antonio de Quintana Laso de la Vega.³⁴ Su estudio permite conocer las acciones que desplegó el superior gobierno para contrarrestar el accionar del administrador. El expediente obrado arrojó una nueva indagación sobre el manejo de los caudales aduaneros. Con la revisión de las cuentas se dio paso a una reconsideración sobre la comisión de Ximénez. Estas acciones permitieron establecer el monto faltante y se procedió a saldar las deudas de comisos y particulares que ascendían a 13.867 para el mes de marzo de 1789.³⁵ De los cargos que se obraron contra Quintana se comprobó que utilizó los fondos de “la caja de aquella tesorería del Rey, que estaba a su cargo para beneficio de su persona, hijos, casa y otros particulares, haciéndole empréstitos de gruesas sumas en perjuicio de la Real Hacienda, malversando aquellos caudales”³⁶ y que no debió haber dado moras a los comerciantes Lacort y Roso en sus pagos.

Para el 26 de marzo de 1792 Quintana presentó un estado de las deudas cobradas a favor de la Real Hacienda. Del alcance resultado en su contra había logrado cobrar 30.000 pesos, restando el cobro de otros 12.651 pesos, los que saldó con sus sueldos retenidos y entregas de otros deudores.³⁷ El 14 de junio de 1793 el proceso de Quintana tuvo sentencia definitiva, su arresto cesó pero quedó inhabilitado de por vida para ejercer cargos al servicio del Rey.

El estudio sobre los estados contables en la aduana de Montevideo nos permite una aproximación a la realidad institucional que operó en la organización de gobierno y administración hacendaria. Se observa que bajo la constitucionalización del orden institucional a cargo de la Superintendencia de Hacienda, los excesos cometidos por Quintana fueron encuadrados bajo la lógica administrativa. Se puede reparar en que la ejecución de parte del desfalco y las deudas en contra de Quintana eran saldables y por lo tanto se le permitió continuar desempeñándose al frente de la administración.

Los cambios operados entre 1787 y 1788 llevaron a la revisión de las acciones del anterior gobierno, logrando ejecutar por la vía contenciosa las deudas del administrador. La reconsideración de los manejos de los caudales aduaneros se dio en términos de excesos de su jurisdicción, puesto que se logró comprobar la malversación con el desvío de fondos para fines personales y particulares; cuestión que se dirimió por la vía contenciosa estableciendo que dichos excesos se presentan como un acto criminal, en tanto que involucró a un servidor.

Cierre

En el recorrido de este trabajo se buscó dar una aproximación al funcionamiento del gobierno y la administración de la Real Hacienda Virreinal en la primera década de su existencia. Se observó que la Corona intentó dar al funcionamiento institucional una matriz más ejecutiva en pos de contener los asuntos del erario real bajo una cabeza de gobierno. Esto se tradujo en un andamiaje institucional que quedó bajo la figura del Superintendente con exclusiva jurisdicción en los asuntos hacendarios, en el cual se inscribió el gobierno de las Reales Aduanas.

Se mencionó el modelo de monarquía administrativa para explicar el accionar del Superintendente en el control y la supervisión de la tesorería de la Real Aduana de Montevideo. Esto se tradujo en la comisión a cargo de Ximénez de Mesa, quien procedió a ordenar el estado de los caudales aduaneros. Con la implementación de la RO de Intendentes se intentó llevar por la vía administrativa el gobierno hacendario. Frente a esta realidad, se observa que el accionar de los servidores se sostuvo entre las interpretaciones de la lógica administrativa y el componente jurisdiccional. Estas interpretaciones encontraron sus límites en la vía contenciosa, donde se dirimieron los alcances en los manejos de los caudales.

Como se observó el proceso de organización del gobierno de la Real Hacienda se dio de forma paulatina y se caracterizó por el problema de competencias en las diferentes instancias que lo configuraban. En la corta duración de la Superintendencia se da el modelo administrativo en las aduanas. Luego de 1788, cuando la jurisdicción recae en la figura del Virrey el marqués de Loreto revisa la comisión y procede a enjuiciar a Quintana. Se plantea que el modelo de hacienda borbónica ensayado en el Río de la Plata en su intento administrativo encontró serios inconvenientes en el gobierno aduanero. El caso de Quintana posibilita conocer el avance de la corona y su relación con los interlocutores locales, presentando una continuidad en la arraigada cultura jurisdiccional del modelo Habsburgo.

En 1788 tras la reunificación de la superintendencia en el Virrey este recuperó sus competencias de gobierno hacendario. Los cambios políticos operados en la península tras la muerte del Ministro Gálvez dieron un nuevo marco interpretativo a las acciones de Quintana sobre el manejo de la tesorería aduanera. La revisión de la comisión obrada por Ximénez en 1786, llevó a dirimir por la vía contenciosa los alcances de los manejos de los fondos propios del erario real. Esta revisión establece la malversación de caudales llevando a la quiebra a Quintana, quien quedó inhibido de ocupar algún servicio para su majestad en 1796, a pesar de haber saldado sus deudas con el fisco real. En este contexto el Administrador Ximénez de Mesa, quien dos años antes fue designado juez comisionado, afrontó los mismos procedimientos y acusaciones que su par de Montevideo.

Al estudiar el caso de la aduana de Montevideo y el manejo de sus caudales bajo los renovados marcos explicativos que sustentaron las formas de gobernar y administrar los erarios regios, nos aproximamos a profundizar el conocimiento del sistema político implementado en América a fines del siglo XVIII. En este estudio reparamos en la pluralidad de actores institucionalizados que dieron forma al diseño hacendario, sin perder de vista que los servidores moldearon sus prácticas en los discursos jurídicos, los marcos normativos y la misma praxis que los sustentaban. También reparamos en la continuidad de una arraigada cultura jurisdiccional que se hizo presente en la justicia real.

A partir del estudio de las primeras experiencias administrativas en las aduanas reales se propone profundizar el conocimiento del modelo de gobierno hacendario. El encuadre político de este estudio de caso es una arista más en esta compleja realidad que se pretende profundizar, abordando las tramas institucionales y relacionales que sostuvieron a la Real Hacienda virreinal pero miradas desde las aduanas y sus servidores.

De esta forma, el estudio de caso aquí abordado nos aproxima al conocimiento de las estructura hacendaria y su funcionamiento en el Río de la Plata, sin perder de vista el manejo de la tesorería aduanera. Se observa el accionar de la Superintendencia como un intento de la monarquía de avanzar por la vía administrativa en 1782 y 1788. En este contexto, las ordenanzas que dieron forma al gobierno y al control de los recursos fiscales de la región fueron puestas en entredicho y revisadas, evidenciando nuevos ajustes al modelo hacendario. La profundización de este análisis aportará más elementos para conocer las formas que continuaron operando en América, luego de los ajustes ocurridos en las aduanas, iniciando un periodo de gobierno donde la hacienda quedó en manos del Virrey.